| 明清史 |
美国《年度国别人权报告》与人权外交
李世安
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年05期
【原文出处】《《世界历史》》(京)2001年01期第3～11页
【作者简介】李世安 中国人民大学历史系教授。北京 100872
《年度国别人权报告》是由美国国务院和人道事务局编写，以美国国会名义发表的官方正式文件，极具权威性，为世人注目。然而目前国内对这一课题还没有进行深入研究。因此本文对《年度国别人权报告》的产生、发展及其作用进行历史的考察，以揭示美国人权外交的内幕和实质。
一、美国《年度国别人权报告》产生的历史背景
美国《年度国别人权报告》的产生是美国人权外交的产物。
从历史上看，美国并不关心世界人权。只有当人权武器有利于美国时，美国政府才使用这一武器。否则美国就会反对在外交中使用人权政策。1938年，罗斯福总统为了制止德国迫害犹太人，曾召开了埃维安(Evian)大会。世界各主要国家的元首都参加了这个大会。但是在大会召开后，罗斯福很快发现德国将用美国存在严重的人权问题，特别是种族隔离政策，攻击美国。于是罗斯福不再谴责德国违反人权的恐怖政策，转而高唱“任何国家都无权干预他国内政”的调子（注：约瑟夫·郎卡：《人权与21世纪的社会政策》(Joseph Wronka,Human Rights and Social Policy in the 21st Century)，美国大学出版社1998年版，第155页。）。第二次世界大战结束后，杜鲁门政府执行反苏政策，对世界人权问题并不感兴趣。只是在众多不发达国家的要求下，美国和英、法、苏等大国才勉强同意把人权原则写入《联合国宪章》，以及同意制定《世界人权宣言》。美、英、法、苏对人权问题不感兴趣的原因很多，最重要的原因是上述各国都存在人权问题。美国存在种族歧视；英、法在殖民地存在的人权问题十分突出；而苏联也存在集中营等问题。因此上述国家不愿把自己存在的人权问题暴露出来，以免受他国攻击。这些国家都想隐瞒自己的问题，对建立一个国际人权机构去促进和保护各国的人权并不感兴趣。正如联合国人权署一位负责人约翰·汉弗莱所说，在联合国大会上，人权问题只不过是一种参考问题而已（注：T.法雷尔：《联合国和人权》(T.Farer,The United Nations and Human Rights)，宾夕法尼亚大学出版社1989年版，第195页。）。
联合国人权委员会制定出《世界人权宣言》后，美国拒不执行，以其国内法高于国际法加以抵制。这时，冷战已经开始，美国的外交重点是反苏反共，人权被抛在一边。
在1952年至1957年之间，议员布里克提出了所谓的《布里克修正案》，要求必须经国会同意，立法批准，国际人权协定才能在美国执行。这个修正案还要求限制美国政府缔结国际条约的权力，以保证国际人权条约服从美国宪法。《布里克修正案》的真正目的，是要反对联合国已经通过和快要通过的各种人权条约。这正投合坚决反共的美国国务卿约翰·杜勒斯的心意。于是杜勒斯以美国政府的名义保证，美国政府“并不想成为任何一个这样的（人权）公约的参加国，或者把它作为条约提交参议院考虑”。接着美国政府把杜勒斯的这个政策声明正式递交给联合国（注：托马斯·伯根索尔：《国际人权法概论》，中国社会科学出版社1995年版，第139页。）。这说明在20世纪50年代，美国对人权问题并不很有兴趣，也并没有实行人权外交。
到20世纪60年代，世界局势发生变化，美苏之间开始走向缓和。美国府院之间在制定外交政策上开始出现分歧。美国政府仍然坚持反对苏联和其他社会主义国家，并且支持一切亲美的政权，包括粗暴践踏人权的独裁政权。但是美国国会却提出了人权外交的要求。1961年，美国国会制定了《对外援助法》，公然把美国对外援助与人权挂钩。《对外援助法》第502节第2款第1条规定：“美国将按照《联合国宪章》所提出的国际义务，并遵守美国宪法的遗产和传统，促进和鼓励对全世界人权和基本自由的日益尊重，不论种族、性别、语言和宗教的区别。因此，美国对外政策的一个主要目标是促进所有国家对国际公认的人权的日益遵守。”在《对外援助法》第116节中，又强调美国对“经常粗暴侵犯国际公认的人权的国家”不予援助。所谓“粗暴侵犯国际公认的人权的暴行”，该援助法解释说是“酷刑或残酷的、非人道的、贬低人格的待遇与处罚，未经控告和审判的长期拘留，以及其他对生存权、自由或人身保障的公然否定”等（注：托马斯·伯根索尔：《国际人权法概论》，第139-140页。）。《对外援助法》还要求国务院根据上述规定，提供一个一切接受援助的国家和一切联合国成员国人权情况的报告，根据情况，决定是否援助该国。这里实际上提出了编写人权报告的问题。
美国国务院虽然也鼓吹人权，但却反对把人权与对外援助挂钩，反对人权外交。因为上述限制束缚了美国政府在外交中的自由权。但是国会坚持其要求，并要美国政府报告有关各国人权的情况及各种信息。然而美国政府却经常故意拖延或公开抵制这些要求。尼克松政府甚至公开反对国会把人权滥用于外交（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》(Thomas B.Jabie & Richard P.Claude,Human Rights and Statistics)，宾夕法尼亚大学出版社1991年版，第237页。）。
但是到1974年，尼克松政府改变态度，部分同意国会的观点。尼克松政府在给国会的一份外交备忘录中，一方面认为因为违反人权的状况太广泛，而且没有记录，因此没有客观标准去衡量不同国家的人权状况。这份备忘录强调：“公开指责受援国的人权状况，将损害美国与该国的关系，对美国和该国人权事业都没有好处。”很明显，尼克松政府是反对人权与对外援助挂钩的。但另一方面，尼克松政府又认为国会的建议有一定道理，即美国对外的安全援助和武器，有可能被人权状况不好的国家政府用于镇压人民（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第235页。）。
国会根据这份备忘录，提出了人权是美国外交的组成部分的思想。当年美国国会通过了《霍金修正案》，禁止美国援助“任何违反国际承认的人权的政府”。接着美国国会宣布：“美国对外政策的主要目标是促进各国遵守国际上承认的人权。”这样，美国国会不仅把人权问题与对外援助挂钩，而且为对外政策建立了一个总的原则（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第237页。）。这时虽然府院之间仍存在分歧，但国会意见占了上风。这就为《年度国别人权报告》的出笼准备了条件。
二、《年度国别人权报告》的产生
经过两年酝酿，1976年美国国会众议院外交委员会建立了人权和国际组织小组，负责监督美国人权外交的执行。同时要求美国国务院设立一个人权与人道事务协调处，设协调员负责。接着要求美国国务院编写《年度国别人权报告》。1977年，美国国务院把人权与人道事务协调处改名为人权与人道事务局，把协调员升格为助理国务卿。
美国人权与人道事务局根据美国总统和国务院的指示，负责《年度国别人权报告》的编写工作。《年度国别人权报告》的编写过程极为复杂：首先由美国驻外大使馆根据国务院人权署的指示收集资料，准备其所在国家的人权报告草案。这些报告送到国务院后，分发各部门。国务院根据自己的需要来审阅这些草案，进行核对，提出对外政策。然后国务院人权和人道事务局把这些人权草案和国务院各部门的意见综合起来，写成该年度的《年度国别人权报告》。
美国国会收到这些报告后，就举行听证会和进行辩论。国会邀请起草这些报告的国务院官员、一些非政府组织的代表和有关人士出席听证会。最后根据辩论结果进行修改，然后以国会名义正式发表这些《年度国别人权报告》。美国外交政策制定者们就把这些报告作为制定对外政策的依据。
1977年到1978年是编写《年度国别人权报告》的准备阶段，也是美国人权外交的早期阶段。在这一阶段，美国政府和国会之间关于在如何进行人权外交上仍有重大分歧，争论十分激烈。有的人主张用统一的人权标准去衡量一切国家，但有的却主张用人权武器去反对社会主义国家和对美国不友好的国家。但最严重的问题是美国政府中许多人的观念还没有转变过来，还不适应用《年度国别人权报告》这种方式，来制定美国的对外政策。
由于美国在二战之后的外交重点是反苏反共而不是维护人权，因此美国向违反人权的但在政治上亲美的国家提供援助。例如从1967年到1974年，希腊军政府实行独裁统治，西欧各国都以“民权”或“人权”的名义，对希腊实行制裁。但美国却承认这个政权，并给予大量援助。
按统一的人权标准去制定美国的外交政策，必然会打击亲美的反动独裁政权，从而损害美国的国家利益。因此许多美国政府官员对人权外交持怀疑态度，忧心忡忡。有的外交官员甚至抵制人权外交。在这种情况下，他们对《年度国别人权报告》的编写不大热心。再加上在编写人权报告时，缺乏信息收集系统和渠道，有关人员缺乏经验，所以在前两份《年度国别人权报告》问世后，受到有关方面的批评。
第一份《年度国别人权报告》于1978年由即将离任的福特政府编写；第二份则在1979年由卡特政府编写。有关方面对这两份报告都不满意，并提出了今后如何编写《年度国别人权报告》的建议。其中最重要的意见是由美国国会图书馆提出的。美国国会图书馆认为这两份报告的面太宽，但涵盖的国家却太少；而最大的问题是内容贫乏，信息缺乏。因此美国国会图书馆建议要编写世界所有国家的人权报告。在编写人权报告时，一定要收集各国司法机关和有关机构的文件和各种信息，务必使报告内容相对完整。同时，在编写过程中，不仅要依靠美国驻外机构的情报，还要依靠政府间和非政府间人权组织的调查报告，特别是依靠国际红十字会和大赦国际等组织的人权调查报告（注：玛格丽特·E.盖利：《赫尔辛基会议10年后的国会、对外政策和人权》(Margaret E.Galey,"Congress,Foreign Policy and Human Rights Ten Years After Helsinki")，《人权季刊》(Human Rights Quarterly)1985年第3期，第334-372页。）。卡特政府很重视上述意见。
20世纪70年代末，美国不仅经济萧条，而且由于侵越战争的失败，美国的国际形象低落。为了重振美国的威风，巩固世界霸权地位，美国需要一项新的对外政策。从美国国内情况来看，由于民权运动的开展，党派斗争十分激烈。要实行一种美国各派人士都可接受的外交政策，困难重重。
卡特上台后，经过研究，立即意识到人权外交政策可以帮助美国走出困境。卡特政府的国家安全顾问兹比格纽·布热津斯基说：“我相信，通过强调人权，美国可以再一次使自己成为人类希望的使者，未来潮流之所在。”（注：兹比格纽·布热津斯基：《实力与原则》，世界知识出版社1985年版，第146页。）而美国政治评论家斯蒂芬·罗森菲尔德则说：“人权问题也许是对外政策中唯一能得到近乎公众普遍支持的问题。差不多所有其他国际问题，要么是秘密的，要么会引起党派之争或特别的说项活动，要么会引起分裂。”（注：《华盛顿邮报》(Washington Post)1977年4月1日。）在这种情况下，卡特政府决心积极开展人权外交，并把人权说成是美国对外政策的“基石”和“灵魂”。
因此，从1978年开始，卡特政府就下功夫去改进《年度国别人权报告》的编写工作，使之规范化和制度化。在这方面，助理国务卿帕里夏·德里安(Patricia Derian)及其领导的美国国务院人权和人道事务局作了大量工作。德里安要求把原来忽视的问题写进人权报告。为了把人权作武器，并且便于政府使用，要用含糊不清的词来描述各国的人权状况。例如用“严重”、“改进”或“耻辱”等词，在美国需要时去援助或反对任何国家。德里安规定，在《年度国别人权报告》中，可以对不同国家实行不同标准。对亲美国的政府，可以为他们违反人权寻找借口，甚至美化他们。对反对美国的政府或社会主义国家，则可以歪曲事实，并进行严厉批评（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第240页。）。
卡特政府的国务卿塞勒斯·万斯(Cyrus Vance)强调，在《年度国别人权报告》中，要写三种美国接受的国际人权：(1)人格权，即不被谋杀，不被即时处死，不受酷刑和虐待之权；(2)某些经济和社会权，如食物、住房、医疗保险和教育的基本需要权；(3)其他公民权利和政治权利。他又把上述各方面的权利，分为许多小的方面，如公民权包括：集会自由和宗教自由等（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第240页。）。
美国人权和人道事务局指示美国驻外大使馆，要仔细研究所在国的法律与实践，并提供例证。在可能情况下，都要写成文章，还要简要介绍各国的政治事件、战争或自然灾害等等。美国人权和人道事务局向美国驻外机构发出的指南十分具体，详细到如何写每一章、每一节和每一个问题。而且美国人权和人道事务局每年发出的指南，侧重点都不相同。这些指南清楚明白，规定了各驻外大使馆要收集和评价所在国哪些方面的人权情况。
美国人权和人道事务局的指示，根据美国政府的外交目的而变化。例如1979年，美国人权和人道事务局指示美国各驻外大使馆，要写明白所在国政府如何授权下属机构虐待人民，采取了哪些惩罚性措施；该国失踪的人数；各国难民政策以及妇女状况等。美国人权和人道事务局特别要求提供这些国家违反人权的次数、方式、时间和地点等数据（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第240-241页。）。虽然美国人权和人道事务局开始注意其他国家的社会经济方面的人权状况，但主要是关注各国的经济社会政策，对各国的教育、就业和人民生活等人权状况很不关心。
经过德里安和美国人权和人道事务局的努力，美国《年度国别人权报告》的针对性、政策性和实效性大为提高。
卡特政府标榜“不偏不倚”的人权外交，即制裁一切违反人权的国家。卡特政府在用人权武器反苏的同时，也制裁了其他一些违反人权的国家。这些国家有尼加拉瓜、乌干达、危地马拉、智利、阿根廷和多米尼加等国。但是对关系到美国国家安全和经济利益的国家，不管其人权状况严重到什么程度，美国也不予制裁。例如卡特政府认为伊朗和沙特阿拉伯严重违反人权。但由于这两个国家是石油大国，美国不仅不制裁，反而支持他们，以保证从这两国得到石油。
但是卡特政府的这种人权外交遭到里根及其支持者的反对。里根批评卡特“破坏了友好的独裁政权，而未对共产主义国家违反人权的现象给予充分注意”（注：沈宗灵、黄枬森主编：《西方人权学说》，四川人民出版社1994年版，第582页。）。里根上台后，美国人权外交政策撕下了“不偏不倚”的面纱，把矛头对准苏联和其他在政治上与美国作对的国家。这样，美国《年度国别人权报告》在编写时，内容又出现一些变化。
在里根上台初期，即1981年1月至10月，里根政府公开批评卡特政府的人权外交，甚至反对写《年度国别人权报告》。里根认为美国外交的目标是反苏反共。里根的人权顾问欧内斯特·利菲尔(Ernest Lefever)公开批评卡特政府的人权政策是广义人权政策，没有抓住利用人权反苏这个要害。里根政府的国务卿亚历山大·黑格则强调里根的观点，重申美国的外交目标是反对共产主义，而不是反对违反人权的现象。
但是，美国国会坚持要推行人权外交，并反对利菲尔担任美国国务院负责人权问题的助理国务卿之职。里根上台后，即提名利菲尔担任这一职务，但参院外交委员会坚决反对这一提名。在投票中，虽然里根所属的共和党议员占多数，但投票结果仍然是以13:1的结果，否决了里根总统的提名。这次否决，在美国是不寻常的。在历史上，美国国会很少否决总统的提名。国会这样做是给里根政府一个信号：即国会决心推行人权外交政策。
然而欧内斯特·利菲尔未能担任国务院负责人权事务的国务卿一事，并未能立即改变里根的想法。相反，里根准备放弃人权外交，并准备取消编写《年度国别人权报告》，或者把编写这些报告的任务交给国务院地理局去做。而美国国务院地理局从未涉及过人权问题，里根这样打算，实质上就是要取消《年度国别人权报告》。
同时，在人权问题上，里根政府提出了一些新观点。首先是里根政府驻联合国大使珍妮·柯克帕特里克把社会主义国家的人权称为“极权国家的人权”，并与“独裁国家的人权”作了区别。柯克帕特里克认为独裁政府对人权的侵犯，不像极权政府那样严重。独裁政府可以向更人道的方向发展，而极权政府却不能这样。这种说法，被称为柯克帕特里克理论。这种理论实际上宣布，美国的人权武器只攻击社会主义国家。此外，里根政府提出了反对国际恐怖主义这一概念，用以转移人们对人权的注意力。
柯克帕特里克理论与反对国际恐怖主义这一观点，使解释与衡量违反人权的问题变得复杂起来。于是里根政府的一些主要人物公开提出人权问题不恰当地限制了美国的外交活动，因此应该加以限制。在这个时期，美国人权与人道事务局能否存在都成了问题。
然而美国国会坚定不移地要求推行人权外交，特别坚持要求继续编写《年度国别人权报告》。在1981年春的国会听证会上，国会重申了这些要求，并且要求把编写《年度国别人权报告》的范围扩大到联合国的一切成员国。在这种情况下，里根政府只得继续编写《年度国别人权报告》，但却强调用人权反苏。
三、《年度国别人权报告》的发展
1981年秋，里根又提名埃利奥特·艾布拉姆斯(Elliott Abrams)为国务院负责人权事务的国务卿。由于艾布拉姆斯并不反对人权外交，因此这次提名没有遭到国会的反对。艾布拉姆斯上任后，制定了一种强调反对社会主义国家的人权外交政策。因此，虽然里根政府继续编写《年度国别人权报告》，但这些人权报告，却打上了里根政府极端反共的印记（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第242页。）。
里根政府编写的第一个《年度国别人权报告》，通过强调人权中的公民权利和政治权利来反对社会主义国家。在1981年的《年度国别人权报告》的“序言”中，里根政府强调，如果人权的概念范围太宽泛，将会使社会主义国家通过强调其他的人权，而掩盖其对公民权利和政治权利的侵犯。因此人权问题必须集中在反共目标上（注：美国国会众议院外交委员会和参议院外交委员会：《1986年国别人权报告》(U.S.Congress,House Committee on Foreign Affairs and Senate Committee on Foreign Relations,Country Reports on Human Rights Practices for 1986)，美国华盛顿政府印刷局1987年版，第1页。）。
从1982年到1988年，里根政府发展了其驻外大使馆的信息网，扩大了《年度国别人权报告》的内容。美国人权和人道事务局给美国驻外使馆的指示更详细、更具体。例如在1984年，美国人权和人道事务局要求各驻外大使馆要研究宗教对各国女权的影响，研究社会精英和军方在该国政治制度运行中的作用以及安全机构的作用等等。于是在1985年的美国《年度人权报告》中，就增加了上述内容。
里根政府任命的人权和人道事务局的官员不是政客和普通官僚，而是级别较高的外交官，其级别一般相当于驻外大使。这些人与国务院各部门以及与美国驻外大使馆官员讨论问题时，凭借他们丰富的专业知识，一般都可贯彻他们的意图。因此，人权和人道事务局的权威增加了。
人权与人道事务局的官员精通如何利用人权问题，来达到美国的政治目的。里根政府坚持在《年度国别人权报告》中，不讨论其他国家的经济与社会政策，而要坚持政治自由比经济发展优先的原则。在里根政府编写的《年度国别人权报告》中，完全不写经济方面的内容，而是以政治方面的内容来取代它们（注：乔治·W.谢波德、维德·P.南达：《人权和第三世界的发展》(George W.Shepherd Jr.& Ved P.Nanda,Human Rights and Third World Development)，美国格林伍德出版社1985年版，第140页。）。里根政府反对编写他国经济与社会政策的方针，在美国很有市场，没有遭到国会反对。里根政府并不关心各国人民的人权，而只是利用人权为武器，来达到美国的战略目的。因此美国《年度国别人权报告》把苏联描述为违反人权的罪恶帝国；利用人权问题攻击古巴；用歪曲事实的方式来攻击中国的计划生育政策等。
从1977年福特政府起草第一份《年度国别人权报告》起，到1988年里根政府下台止，美国《年度国别人权报告》的编写已经从摸索阶段发展到了成熟阶段。美国政府已经熟练地掌握了如何编写他国的人权报告，从而达到美国的利己主义目的。里根下台后，布什政府和克林顿政府基本遵循里根政府编写《年度国别人权报告》的原则。
四、《年度国别人权报告》在美国人权外交中的作用
美国政府为了称霸世界，把人权作为外交政策的工具，干预他国内政，推行强权政治。在美国的人权外交中，《年度国别人权报告》起着十分重要的作用。这些作用归纳起来有如下几点：
第一，《年度国别人权报告》从政策上确立了以人权为政策工具，以达到美国外交战略的目的。国务院编写《年度国别人权报告》的过程，就是统一美国外交思想的过程。在这一过程中，美国的人权外交从一种想法变成了实践，并形成了一种惯例。
第二，围绕《年度国别人权报告》的编写问题，在美国政府内形成了一股推行人权外交的力量。在美国国务院和美国驻外大使馆内出现了一批专家，国务院人权和人道事务局则成为了美国对外政策的中枢机构。
第三，人权问题成为美国对外政策的工具后，反过来成为制约美国对外政策的重要因素。对一个国家人权状况的审查和作出相应的对策，相当于制定对这个国家的外交政策，特别是对受美国援助的国家更是如此。美国总统和国务院，都要认真考虑《年度国别人权报告》的内容，然后才制定相应政策。而制定出的政策又必须与《年度国别人权报告》解释的情况一致，才不会受到各方质疑。
第四，《年度国别人权报告》增加了美国人权外交政策的透明度。由于《年度国别人权报告》是公开发表的，因此对美国政府有掣肘作用。即便有时美国政府的政策与《年度国别人权报告》的内容有分歧，但由于这些报告增加了人权问题的透明度，所以美国政府往往不得不做一些政策调整，以适合《年度国别人权报告》的内容。
第五，《年度国别人权报告》有时会误导美国外交政策的制定者，使他们做出错误决策。《年度国别人权报告》存在的最大问题是信息不准确。由于编写者具有倾向性，而信息来源又缺乏准确性，就使涉及一些国家的人权报告带有偏见和不精确性。例如由于偏见，或者说是蓄意歪曲，美国1985年的《年度国别人权报告》就夸大了尼加拉瓜违反了人权的状况；对萨尔瓦多等国人权状况的描述也不正确。更为严重的是，对于反美的国家，其人权状况被描绘得十分黑暗。而对社会主义国家的人权状况，美国政府则加以曲解，无中生有，无限夸大，甚至造谣诬蔑。例如对中国西藏的人权问题，完全不顾事实，颠倒是非，蓄意攻击。
由于《年度国别人权报告》不准确，往往不能使政府作出正确决策。而错误的决策，反过来又损害了美国的利益。因此可以说，在某些问题上，由于美国政府别有用心，反而搬起石头砸了自己的脚。例如1979年伊朗人质危机的发生就是这样一种情况。伊朗巴列维王国政府在70年代末奉行亲美政策，但其国内问题成堆，弄得民不聊生，怨声载道。然而在1978年的美国《年度国别人权报告》中，却没有这方面的内容。美国政府认为伊朗国王政权是稳固的。卡特总统在伊朗伊斯兰革命前夕，不仅邀请伊朗国王访美，他自己也访问伊朗。所以当伊朗发生伊斯兰革命后，美伊关系恶化。由于美国接纳流亡国外的伊朗国王巴维列，于是发生了伊朗人质危机。伊朗人质危机不仅成为卡特总统在竞选连任总统时失败的原因之一，而且给美伊关系造成了长期的极其恶劣的后果。
美国国会是编写《年度国别人权报告》的倡议者和坚决支持者，但他们却往往被《年度国别人权报告》所误导。《年度国别人权报告》作为美国国会文件正式出版后，就被作为“权威”的资料广泛利用。国会议员们用它们来准备国会的对外政策。这样，国会的外交政策受到《年度国别人权报告》的直接影响。
第六，《年度国别人权报告》影响了美国政府与国会之间的权力关系。《年度国别人权报告》是美国官方正式文件，因此代表了美国政府的观点。除非在极其特别的情况下，美国国务院是不会轻易作出与《年度国别人权报告》结论相反的政策的。而美国国会如果认为美国国务院在一些问题上的做法是错误的或保守的，国会就会用《年度国别人权报告》向国务院提出问题，或提出批评。这样，国会不仅从立法角度在推行人权外交，而且在某种程度上参与了政府政策的制定，并监督着这些政策的执行。
第七，美国《年度国别人权报告》使非政府人权组织对美国外交政策的影响增大。由于在发表《年度国别人权报告》前，美国国会要举行听证会，要邀请非政府人权组织参加。因此非政府人权组织得以参加关于美国对外政策的辩论，从而对美国政治发生影响。非政府人权组织有自己的人权报告，记录了各国的人权资料。因此他们可以对美国国务院人权与人道事务局编写的《年度国别人权报告》进行评价，指出这些报告是否存在偏见，是否有错误。他们也可以利用美国国务院人权与人道事务局编写的《年度国别人权报告》去批评美国政府的外交政策，特别是在这些政策不符合《年度国别人权报告》的记录时，更是如此。因此，美国国会极其重视非政府人权组织的意见。非政府人权组织成为美国政治中的不可忽视的力量。然而由于美国非政府人权组织关心的人权，绝大部分局限在公民权利和政治权利上，所以他们的活动加强了美国政府只重视公民权利和政治权利的人权传统，使之更不关心其他国家的经济、社会和文化权利。
第八，美国《年度国别人权报告》转移了公众视线，使公众的注意力从激烈的党派斗争和其他问题转向了人权问题。这种转移使美国政府得以利用传统的价值观，增强美国政府的凝聚力。由于《年度国别人权报告》强调的是公民权利与政治权利，该报告的发表转移了人民对政府在满足人民经济、社会和文化权利方面无所作为的注意力。这样，在美国出现了一方面政府利用人权去干涉他国内政，以实现美国外交目的的情况，另一方面又形成了许多人对美国国内存在的严重的人权问题熟视无睹的局面。
第九，《年度国别人权报告》的发表，使美国公众接受了人权外交是美国正确的选择的思想。美国政府则利用美国公众的这种看法，更加肆无忌惮地使用人权武器，去打击任何美国想打击的国家。
最后，美国《年度国别人权报告》具有重大的国际影响。这些报告不仅影响到被美国评估的国家的对外政策，还影响着欧洲国家的人权政策。被美国评估的国家对美国这种单方面评估他国人权状况的做法十分不满，提出强烈的批评。美国人权外交遭到许多国家的反对。这些国家为了反击美国的人权外交，不得不采取相应的对策。还有的国家为了改善与美国的关系，不仅开展院外活动，还开展向美国人权与人道事务局的说项攻势，使国际政治产生一种新的腐败。欧盟和一些欧洲国家则学习美国，以美国人权外交为模式，开始编写他们自己的年度国别人权报告。而且大部分欧洲国家的人权报告，都引用美国《年度国别人权报告》的内容（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第250页。）。
上述分析说明，美国《年度国别人权报告》不仅在美国外交中起着至关重要的作用，而且正影响着世界各国的外交政策和世界政治的发展。
美国在历史上奉行孤立主义。但是当美国实力增强后，就开始向外扩张，企图称霸世界。从一开始，美国就企图把美国民主制度扩张到全世界，以保证美国领导下的世界秩序。在第一次世界大战结束时，威尔逊总统就曾经在建议成立国联时，要把人权原则写入国际联盟盟约。罗斯福总统也是从人权着手，介入世界事务的。他以人权为武器，团结盟国，打击轴心国。在1941年6月12日的《伦敦宣言》、1941年8月14日的《大西洋宪章》、1942年1月1日的《联合国宣言》、1943年10月30日的《莫斯科宣言》中，在1944年的敦巴顿橡树园会议和1945年的雅尔塔会议上，罗斯福都提出了人权内容。这些内容对饱受法西斯蹂躏之苦的世界各国人民很有吸引力。
罗斯福总统个人也发表了一些有影响的人权谈话。例如1941年1月26日，罗斯福号召战后在全世界实现四大自由：即言论自由、宗教自由、不虞匮乏（经济安全）的自由和免受担心（国际和平）的自由。在1944年敦巴顿橡树园会上，美国还正式提出要求建立一个国际组织，以解决国际的经济、社会和其他人道主义问题，促进尊重人权和基本自由。这一提案被写进敦巴顿橡树园会议决议中（注：约瑟夫·郎卡：《人权与21世纪的社会政策》，美国大学出版社1998年版，第90页。）。罗斯福总统的上述做法，就是要以人权为诱饵，达到美国外交的目的。
在美国的人权外交中，《年度国别人权报告》起了十分重要的作用。围绕《年度国别人权报告》的编写问题，美国国会与美国政府进行了论争。《年度国别人权报告》从福特政府开始编写，经卡特政府的努力，又经里根政府的改进而成为美国外交政策的工具。布什和克林顿政府继续进行《年度国别人权报告》的编写，并用于制定美国对外政策。美国《年度国别人权报告》的编写，统一了美国的外交思想，影响了美国政府的决策习惯，改变了美国政府的决策过程，深刻影响着美国对外政策的发展。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年05期
【原文出处】《《世界历史》》(京)2001年01期第3～11页
【作者简介】李世安 中国人民大学历史系教授。北京 100872
一、美国《年度国别人权报告》产生的历史背景
美国《年度国别人权报告》的产生是美国人权外交的产物。
从历史上看，美国并不关心世界人权。只有当人权武器有利于美国时，美国政府才使用这一武器。否则美国就会反对在外交中使用人权政策。1938年，罗斯福总统为了制止德国迫害犹太人，曾召开了埃维安(Evian)大会。世界各主要国家的元首都参加了这个大会。但是在大会召开后，罗斯福很快发现德国将用美国存在严重的人权问题，特别是种族隔离政策，攻击美国。于是罗斯福不再谴责德国违反人权的恐怖政策，转而高唱“任何国家都无权干预他国内政”的调子（注：约瑟夫·郎卡：《人权与21世纪的社会政策》(Joseph Wronka,Human Rights and Social Policy in the 21st Century)，美国大学出版社1998年版，第155页。）。第二次世界大战结束后，杜鲁门政府执行反苏政策，对世界人权问题并不感兴趣。只是在众多不发达国家的要求下，美国和英、法、苏等大国才勉强同意把人权原则写入《联合国宪章》，以及同意制定《世界人权宣言》。美、英、法、苏对人权问题不感兴趣的原因很多，最重要的原因是上述各国都存在人权问题。美国存在种族歧视；英、法在殖民地存在的人权问题十分突出；而苏联也存在集中营等问题。因此上述国家不愿把自己存在的人权问题暴露出来，以免受他国攻击。这些国家都想隐瞒自己的问题，对建立一个国际人权机构去促进和保护各国的人权并不感兴趣。正如联合国人权署一位负责人约翰·汉弗莱所说，在联合国大会上，人权问题只不过是一种参考问题而已（注：T.法雷尔：《联合国和人权》(T.Farer,The United Nations and Human Rights)，宾夕法尼亚大学出版社1989年版，第195页。）。
联合国人权委员会制定出《世界人权宣言》后，美国拒不执行，以其国内法高于国际法加以抵制。这时，冷战已经开始，美国的外交重点是反苏反共，人权被抛在一边。
在1952年至1957年之间，议员布里克提出了所谓的《布里克修正案》，要求必须经国会同意，立法批准，国际人权协定才能在美国执行。这个修正案还要求限制美国政府缔结国际条约的权力，以保证国际人权条约服从美国宪法。《布里克修正案》的真正目的，是要反对联合国已经通过和快要通过的各种人权条约。这正投合坚决反共的美国国务卿约翰·杜勒斯的心意。于是杜勒斯以美国政府的名义保证，美国政府“并不想成为任何一个这样的（人权）公约的参加国，或者把它作为条约提交参议院考虑”。接着美国政府把杜勒斯的这个政策声明正式递交给联合国（注：托马斯·伯根索尔：《国际人权法概论》，中国社会科学出版社1995年版，第139页。）。这说明在20世纪50年代，美国对人权问题并不很有兴趣，也并没有实行人权外交。
到20世纪60年代，世界局势发生变化，美苏之间开始走向缓和。美国府院之间在制定外交政策上开始出现分歧。美国政府仍然坚持反对苏联和其他社会主义国家，并且支持一切亲美的政权，包括粗暴践踏人权的独裁政权。但是美国国会却提出了人权外交的要求。1961年，美国国会制定了《对外援助法》，公然把美国对外援助与人权挂钩。《对外援助法》第502节第2款第1条规定：“美国将按照《联合国宪章》所提出的国际义务，并遵守美国宪法的遗产和传统，促进和鼓励对全世界人权和基本自由的日益尊重，不论种族、性别、语言和宗教的区别。因此，美国对外政策的一个主要目标是促进所有国家对国际公认的人权的日益遵守。”在《对外援助法》第116节中，又强调美国对“经常粗暴侵犯国际公认的人权的国家”不予援助。所谓“粗暴侵犯国际公认的人权的暴行”，该援助法解释说是“酷刑或残酷的、非人道的、贬低人格的待遇与处罚，未经控告和审判的长期拘留，以及其他对生存权、自由或人身保障的公然否定”等（注：托马斯·伯根索尔：《国际人权法概论》，第139-140页。）。《对外援助法》还要求国务院根据上述规定，提供一个一切接受援助的国家和一切联合国成员国人权情况的报告，根据情况，决定是否援助该国。这里实际上提出了编写人权报告的问题。
美国国务院虽然也鼓吹人权，但却反对把人权与对外援助挂钩，反对人权外交。因为上述限制束缚了美国政府在外交中的自由权。但是国会坚持其要求，并要美国政府报告有关各国人权的情况及各种信息。然而美国政府却经常故意拖延或公开抵制这些要求。尼克松政府甚至公开反对国会把人权滥用于外交（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》(Thomas B.Jabie & Richard P.Claude,Human Rights and Statistics)，宾夕法尼亚大学出版社1991年版，第237页。）。
但是到1974年，尼克松政府改变态度，部分同意国会的观点。尼克松政府在给国会的一份外交备忘录中，一方面认为因为违反人权的状况太广泛，而且没有记录，因此没有客观标准去衡量不同国家的人权状况。这份备忘录强调：“公开指责受援国的人权状况，将损害美国与该国的关系，对美国和该国人权事业都没有好处。”很明显，尼克松政府是反对人权与对外援助挂钩的。但另一方面，尼克松政府又认为国会的建议有一定道理，即美国对外的安全援助和武器，有可能被人权状况不好的国家政府用于镇压人民（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第235页。）。
国会根据这份备忘录，提出了人权是美国外交的组成部分的思想。当年美国国会通过了《霍金修正案》，禁止美国援助“任何违反国际承认的人权的政府”。接着美国国会宣布：“美国对外政策的主要目标是促进各国遵守国际上承认的人权。”这样，美国国会不仅把人权问题与对外援助挂钩，而且为对外政策建立了一个总的原则（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第237页。）。这时虽然府院之间仍存在分歧，但国会意见占了上风。这就为《年度国别人权报告》的出笼准备了条件。
二、《年度国别人权报告》的产生
经过两年酝酿，1976年美国国会众议院外交委员会建立了人权和国际组织小组，负责监督美国人权外交的执行。同时要求美国国务院设立一个人权与人道事务协调处，设协调员负责。接着要求美国国务院编写《年度国别人权报告》。1977年，美国国务院把人权与人道事务协调处改名为人权与人道事务局，把协调员升格为助理国务卿。
美国人权与人道事务局根据美国总统和国务院的指示，负责《年度国别人权报告》的编写工作。《年度国别人权报告》的编写过程极为复杂：首先由美国驻外大使馆根据国务院人权署的指示收集资料，准备其所在国家的人权报告草案。这些报告送到国务院后，分发各部门。国务院根据自己的需要来审阅这些草案，进行核对，提出对外政策。然后国务院人权和人道事务局把这些人权草案和国务院各部门的意见综合起来，写成该年度的《年度国别人权报告》。
美国国会收到这些报告后，就举行听证会和进行辩论。国会邀请起草这些报告的国务院官员、一些非政府组织的代表和有关人士出席听证会。最后根据辩论结果进行修改，然后以国会名义正式发表这些《年度国别人权报告》。美国外交政策制定者们就把这些报告作为制定对外政策的依据。
1977年到1978年是编写《年度国别人权报告》的准备阶段，也是美国人权外交的早期阶段。在这一阶段，美国政府和国会之间关于在如何进行人权外交上仍有重大分歧，争论十分激烈。有的人主张用统一的人权标准去衡量一切国家，但有的却主张用人权武器去反对社会主义国家和对美国不友好的国家。但最严重的问题是美国政府中许多人的观念还没有转变过来，还不适应用《年度国别人权报告》这种方式，来制定美国的对外政策。
由于美国在二战之后的外交重点是反苏反共而不是维护人权，因此美国向违反人权的但在政治上亲美的国家提供援助。例如从1967年到1974年，希腊军政府实行独裁统治，西欧各国都以“民权”或“人权”的名义，对希腊实行制裁。但美国却承认这个政权，并给予大量援助。
按统一的人权标准去制定美国的外交政策，必然会打击亲美的反动独裁政权，从而损害美国的国家利益。因此许多美国政府官员对人权外交持怀疑态度，忧心忡忡。有的外交官员甚至抵制人权外交。在这种情况下，他们对《年度国别人权报告》的编写不大热心。再加上在编写人权报告时，缺乏信息收集系统和渠道，有关人员缺乏经验，所以在前两份《年度国别人权报告》问世后，受到有关方面的批评。
第一份《年度国别人权报告》于1978年由即将离任的福特政府编写；第二份则在1979年由卡特政府编写。有关方面对这两份报告都不满意，并提出了今后如何编写《年度国别人权报告》的建议。其中最重要的意见是由美国国会图书馆提出的。美国国会图书馆认为这两份报告的面太宽，但涵盖的国家却太少；而最大的问题是内容贫乏，信息缺乏。因此美国国会图书馆建议要编写世界所有国家的人权报告。在编写人权报告时，一定要收集各国司法机关和有关机构的文件和各种信息，务必使报告内容相对完整。同时，在编写过程中，不仅要依靠美国驻外机构的情报，还要依靠政府间和非政府间人权组织的调查报告，特别是依靠国际红十字会和大赦国际等组织的人权调查报告（注：玛格丽特·E.盖利：《赫尔辛基会议10年后的国会、对外政策和人权》(Margaret E.Galey,"Congress,Foreign Policy and Human Rights Ten Years After Helsinki")，《人权季刊》(Human Rights Quarterly)1985年第3期，第334-372页。）。卡特政府很重视上述意见。
20世纪70年代末，美国不仅经济萧条，而且由于侵越战争的失败，美国的国际形象低落。为了重振美国的威风，巩固世界霸权地位，美国需要一项新的对外政策。从美国国内情况来看，由于民权运动的开展，党派斗争十分激烈。要实行一种美国各派人士都可接受的外交政策，困难重重。
卡特上台后，经过研究，立即意识到人权外交政策可以帮助美国走出困境。卡特政府的国家安全顾问兹比格纽·布热津斯基说：“我相信，通过强调人权，美国可以再一次使自己成为人类希望的使者，未来潮流之所在。”（注：兹比格纽·布热津斯基：《实力与原则》，世界知识出版社1985年版，第146页。）而美国政治评论家斯蒂芬·罗森菲尔德则说：“人权问题也许是对外政策中唯一能得到近乎公众普遍支持的问题。差不多所有其他国际问题，要么是秘密的，要么会引起党派之争或特别的说项活动，要么会引起分裂。”（注：《华盛顿邮报》(Washington Post)1977年4月1日。）在这种情况下，卡特政府决心积极开展人权外交，并把人权说成是美国对外政策的“基石”和“灵魂”。
因此，从1978年开始，卡特政府就下功夫去改进《年度国别人权报告》的编写工作，使之规范化和制度化。在这方面，助理国务卿帕里夏·德里安(Patricia Derian)及其领导的美国国务院人权和人道事务局作了大量工作。德里安要求把原来忽视的问题写进人权报告。为了把人权作武器，并且便于政府使用，要用含糊不清的词来描述各国的人权状况。例如用“严重”、“改进”或“耻辱”等词，在美国需要时去援助或反对任何国家。德里安规定，在《年度国别人权报告》中，可以对不同国家实行不同标准。对亲美国的政府，可以为他们违反人权寻找借口，甚至美化他们。对反对美国的政府或社会主义国家，则可以歪曲事实，并进行严厉批评（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第240页。）。
卡特政府的国务卿塞勒斯·万斯(Cyrus Vance)强调，在《年度国别人权报告》中，要写三种美国接受的国际人权：(1)人格权，即不被谋杀，不被即时处死，不受酷刑和虐待之权；(2)某些经济和社会权，如食物、住房、医疗保险和教育的基本需要权；(3)其他公民权利和政治权利。他又把上述各方面的权利，分为许多小的方面，如公民权包括：集会自由和宗教自由等（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第240页。）。
美国人权和人道事务局指示美国驻外大使馆，要仔细研究所在国的法律与实践，并提供例证。在可能情况下，都要写成文章，还要简要介绍各国的政治事件、战争或自然灾害等等。美国人权和人道事务局向美国驻外机构发出的指南十分具体，详细到如何写每一章、每一节和每一个问题。而且美国人权和人道事务局每年发出的指南，侧重点都不相同。这些指南清楚明白，规定了各驻外大使馆要收集和评价所在国哪些方面的人权情况。
美国人权和人道事务局的指示，根据美国政府的外交目的而变化。例如1979年，美国人权和人道事务局指示美国各驻外大使馆，要写明白所在国政府如何授权下属机构虐待人民，采取了哪些惩罚性措施；该国失踪的人数；各国难民政策以及妇女状况等。美国人权和人道事务局特别要求提供这些国家违反人权的次数、方式、时间和地点等数据（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第240-241页。）。虽然美国人权和人道事务局开始注意其他国家的社会经济方面的人权状况，但主要是关注各国的经济社会政策，对各国的教育、就业和人民生活等人权状况很不关心。
经过德里安和美国人权和人道事务局的努力，美国《年度国别人权报告》的针对性、政策性和实效性大为提高。
卡特政府标榜“不偏不倚”的人权外交，即制裁一切违反人权的国家。卡特政府在用人权武器反苏的同时，也制裁了其他一些违反人权的国家。这些国家有尼加拉瓜、乌干达、危地马拉、智利、阿根廷和多米尼加等国。但是对关系到美国国家安全和经济利益的国家，不管其人权状况严重到什么程度，美国也不予制裁。例如卡特政府认为伊朗和沙特阿拉伯严重违反人权。但由于这两个国家是石油大国，美国不仅不制裁，反而支持他们，以保证从这两国得到石油。
但是卡特政府的这种人权外交遭到里根及其支持者的反对。里根批评卡特“破坏了友好的独裁政权，而未对共产主义国家违反人权的现象给予充分注意”（注：沈宗灵、黄枬森主编：《西方人权学说》，四川人民出版社1994年版，第582页。）。里根上台后，美国人权外交政策撕下了“不偏不倚”的面纱，把矛头对准苏联和其他在政治上与美国作对的国家。这样，美国《年度国别人权报告》在编写时，内容又出现一些变化。
在里根上台初期，即1981年1月至10月，里根政府公开批评卡特政府的人权外交，甚至反对写《年度国别人权报告》。里根认为美国外交的目标是反苏反共。里根的人权顾问欧内斯特·利菲尔(Ernest Lefever)公开批评卡特政府的人权政策是广义人权政策，没有抓住利用人权反苏这个要害。里根政府的国务卿亚历山大·黑格则强调里根的观点，重申美国的外交目标是反对共产主义，而不是反对违反人权的现象。
但是，美国国会坚持要推行人权外交，并反对利菲尔担任美国国务院负责人权问题的助理国务卿之职。里根上台后，即提名利菲尔担任这一职务，但参院外交委员会坚决反对这一提名。在投票中，虽然里根所属的共和党议员占多数，但投票结果仍然是以13:1的结果，否决了里根总统的提名。这次否决，在美国是不寻常的。在历史上，美国国会很少否决总统的提名。国会这样做是给里根政府一个信号：即国会决心推行人权外交政策。
然而欧内斯特·利菲尔未能担任国务院负责人权事务的国务卿一事，并未能立即改变里根的想法。相反，里根准备放弃人权外交，并准备取消编写《年度国别人权报告》，或者把编写这些报告的任务交给国务院地理局去做。而美国国务院地理局从未涉及过人权问题，里根这样打算，实质上就是要取消《年度国别人权报告》。
同时，在人权问题上，里根政府提出了一些新观点。首先是里根政府驻联合国大使珍妮·柯克帕特里克把社会主义国家的人权称为“极权国家的人权”，并与“独裁国家的人权”作了区别。柯克帕特里克认为独裁政府对人权的侵犯，不像极权政府那样严重。独裁政府可以向更人道的方向发展，而极权政府却不能这样。这种说法，被称为柯克帕特里克理论。这种理论实际上宣布，美国的人权武器只攻击社会主义国家。此外，里根政府提出了反对国际恐怖主义这一概念，用以转移人们对人权的注意力。
柯克帕特里克理论与反对国际恐怖主义这一观点，使解释与衡量违反人权的问题变得复杂起来。于是里根政府的一些主要人物公开提出人权问题不恰当地限制了美国的外交活动，因此应该加以限制。在这个时期，美国人权与人道事务局能否存在都成了问题。
然而美国国会坚定不移地要求推行人权外交，特别坚持要求继续编写《年度国别人权报告》。在1981年春的国会听证会上，国会重申了这些要求，并且要求把编写《年度国别人权报告》的范围扩大到联合国的一切成员国。在这种情况下，里根政府只得继续编写《年度国别人权报告》，但却强调用人权反苏。
三、《年度国别人权报告》的发展
1981年秋，里根又提名埃利奥特·艾布拉姆斯(Elliott Abrams)为国务院负责人权事务的国务卿。由于艾布拉姆斯并不反对人权外交，因此这次提名没有遭到国会的反对。艾布拉姆斯上任后，制定了一种强调反对社会主义国家的人权外交政策。因此，虽然里根政府继续编写《年度国别人权报告》，但这些人权报告，却打上了里根政府极端反共的印记（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第242页。）。
里根政府编写的第一个《年度国别人权报告》，通过强调人权中的公民权利和政治权利来反对社会主义国家。在1981年的《年度国别人权报告》的“序言”中，里根政府强调，如果人权的概念范围太宽泛，将会使社会主义国家通过强调其他的人权，而掩盖其对公民权利和政治权利的侵犯。因此人权问题必须集中在反共目标上（注：美国国会众议院外交委员会和参议院外交委员会：《1986年国别人权报告》(U.S.Congress,House Committee on Foreign Affairs and Senate Committee on Foreign Relations,Country Reports on Human Rights Practices for 1986)，美国华盛顿政府印刷局1987年版，第1页。）。
从1982年到1988年，里根政府发展了其驻外大使馆的信息网，扩大了《年度国别人权报告》的内容。美国人权和人道事务局给美国驻外使馆的指示更详细、更具体。例如在1984年，美国人权和人道事务局要求各驻外大使馆要研究宗教对各国女权的影响，研究社会精英和军方在该国政治制度运行中的作用以及安全机构的作用等等。于是在1985年的美国《年度人权报告》中，就增加了上述内容。
里根政府任命的人权和人道事务局的官员不是政客和普通官僚，而是级别较高的外交官，其级别一般相当于驻外大使。这些人与国务院各部门以及与美国驻外大使馆官员讨论问题时，凭借他们丰富的专业知识，一般都可贯彻他们的意图。因此，人权和人道事务局的权威增加了。
人权与人道事务局的官员精通如何利用人权问题，来达到美国的政治目的。里根政府坚持在《年度国别人权报告》中，不讨论其他国家的经济与社会政策，而要坚持政治自由比经济发展优先的原则。在里根政府编写的《年度国别人权报告》中，完全不写经济方面的内容，而是以政治方面的内容来取代它们（注：乔治·W.谢波德、维德·P.南达：《人权和第三世界的发展》(George W.Shepherd Jr.& Ved P.Nanda,Human Rights and Third World Development)，美国格林伍德出版社1985年版，第140页。）。里根政府反对编写他国经济与社会政策的方针，在美国很有市场，没有遭到国会反对。里根政府并不关心各国人民的人权，而只是利用人权为武器，来达到美国的战略目的。因此美国《年度国别人权报告》把苏联描述为违反人权的罪恶帝国；利用人权问题攻击古巴；用歪曲事实的方式来攻击中国的计划生育政策等。
从1977年福特政府起草第一份《年度国别人权报告》起，到1988年里根政府下台止，美国《年度国别人权报告》的编写已经从摸索阶段发展到了成熟阶段。美国政府已经熟练地掌握了如何编写他国的人权报告，从而达到美国的利己主义目的。里根下台后，布什政府和克林顿政府基本遵循里根政府编写《年度国别人权报告》的原则。
四、《年度国别人权报告》在美国人权外交中的作用
美国政府为了称霸世界，把人权作为外交政策的工具，干预他国内政，推行强权政治。在美国的人权外交中，《年度国别人权报告》起着十分重要的作用。这些作用归纳起来有如下几点：
第一，《年度国别人权报告》从政策上确立了以人权为政策工具，以达到美国外交战略的目的。国务院编写《年度国别人权报告》的过程，就是统一美国外交思想的过程。在这一过程中，美国的人权外交从一种想法变成了实践，并形成了一种惯例。
第二，围绕《年度国别人权报告》的编写问题，在美国政府内形成了一股推行人权外交的力量。在美国国务院和美国驻外大使馆内出现了一批专家，国务院人权和人道事务局则成为了美国对外政策的中枢机构。
第三，人权问题成为美国对外政策的工具后，反过来成为制约美国对外政策的重要因素。对一个国家人权状况的审查和作出相应的对策，相当于制定对这个国家的外交政策，特别是对受美国援助的国家更是如此。美国总统和国务院，都要认真考虑《年度国别人权报告》的内容，然后才制定相应政策。而制定出的政策又必须与《年度国别人权报告》解释的情况一致，才不会受到各方质疑。
第四，《年度国别人权报告》增加了美国人权外交政策的透明度。由于《年度国别人权报告》是公开发表的，因此对美国政府有掣肘作用。即便有时美国政府的政策与《年度国别人权报告》的内容有分歧，但由于这些报告增加了人权问题的透明度，所以美国政府往往不得不做一些政策调整，以适合《年度国别人权报告》的内容。
第五，《年度国别人权报告》有时会误导美国外交政策的制定者，使他们做出错误决策。《年度国别人权报告》存在的最大问题是信息不准确。由于编写者具有倾向性，而信息来源又缺乏准确性，就使涉及一些国家的人权报告带有偏见和不精确性。例如由于偏见，或者说是蓄意歪曲，美国1985年的《年度国别人权报告》就夸大了尼加拉瓜违反了人权的状况；对萨尔瓦多等国人权状况的描述也不正确。更为严重的是，对于反美的国家，其人权状况被描绘得十分黑暗。而对社会主义国家的人权状况，美国政府则加以曲解，无中生有，无限夸大，甚至造谣诬蔑。例如对中国西藏的人权问题，完全不顾事实，颠倒是非，蓄意攻击。
由于《年度国别人权报告》不准确，往往不能使政府作出正确决策。而错误的决策，反过来又损害了美国的利益。因此可以说，在某些问题上，由于美国政府别有用心，反而搬起石头砸了自己的脚。例如1979年伊朗人质危机的发生就是这样一种情况。伊朗巴列维王国政府在70年代末奉行亲美政策，但其国内问题成堆，弄得民不聊生，怨声载道。然而在1978年的美国《年度国别人权报告》中，却没有这方面的内容。美国政府认为伊朗国王政权是稳固的。卡特总统在伊朗伊斯兰革命前夕，不仅邀请伊朗国王访美，他自己也访问伊朗。所以当伊朗发生伊斯兰革命后，美伊关系恶化。由于美国接纳流亡国外的伊朗国王巴维列，于是发生了伊朗人质危机。伊朗人质危机不仅成为卡特总统在竞选连任总统时失败的原因之一，而且给美伊关系造成了长期的极其恶劣的后果。
美国国会是编写《年度国别人权报告》的倡议者和坚决支持者，但他们却往往被《年度国别人权报告》所误导。《年度国别人权报告》作为美国国会文件正式出版后，就被作为“权威”的资料广泛利用。国会议员们用它们来准备国会的对外政策。这样，国会的外交政策受到《年度国别人权报告》的直接影响。
第六，《年度国别人权报告》影响了美国政府与国会之间的权力关系。《年度国别人权报告》是美国官方正式文件，因此代表了美国政府的观点。除非在极其特别的情况下，美国国务院是不会轻易作出与《年度国别人权报告》结论相反的政策的。而美国国会如果认为美国国务院在一些问题上的做法是错误的或保守的，国会就会用《年度国别人权报告》向国务院提出问题，或提出批评。这样，国会不仅从立法角度在推行人权外交，而且在某种程度上参与了政府政策的制定，并监督着这些政策的执行。
第七，美国《年度国别人权报告》使非政府人权组织对美国外交政策的影响增大。由于在发表《年度国别人权报告》前，美国国会要举行听证会，要邀请非政府人权组织参加。因此非政府人权组织得以参加关于美国对外政策的辩论，从而对美国政治发生影响。非政府人权组织有自己的人权报告，记录了各国的人权资料。因此他们可以对美国国务院人权与人道事务局编写的《年度国别人权报告》进行评价，指出这些报告是否存在偏见，是否有错误。他们也可以利用美国国务院人权与人道事务局编写的《年度国别人权报告》去批评美国政府的外交政策，特别是在这些政策不符合《年度国别人权报告》的记录时，更是如此。因此，美国国会极其重视非政府人权组织的意见。非政府人权组织成为美国政治中的不可忽视的力量。然而由于美国非政府人权组织关心的人权，绝大部分局限在公民权利和政治权利上，所以他们的活动加强了美国政府只重视公民权利和政治权利的人权传统，使之更不关心其他国家的经济、社会和文化权利。
第八，美国《年度国别人权报告》转移了公众视线，使公众的注意力从激烈的党派斗争和其他问题转向了人权问题。这种转移使美国政府得以利用传统的价值观，增强美国政府的凝聚力。由于《年度国别人权报告》强调的是公民权利与政治权利，该报告的发表转移了人民对政府在满足人民经济、社会和文化权利方面无所作为的注意力。这样，在美国出现了一方面政府利用人权去干涉他国内政，以实现美国外交目的的情况，另一方面又形成了许多人对美国国内存在的严重的人权问题熟视无睹的局面。
第九，《年度国别人权报告》的发表，使美国公众接受了人权外交是美国正确的选择的思想。美国政府则利用美国公众的这种看法，更加肆无忌惮地使用人权武器，去打击任何美国想打击的国家。
最后，美国《年度国别人权报告》具有重大的国际影响。这些报告不仅影响到被美国评估的国家的对外政策，还影响着欧洲国家的人权政策。被美国评估的国家对美国这种单方面评估他国人权状况的做法十分不满，提出强烈的批评。美国人权外交遭到许多国家的反对。这些国家为了反击美国的人权外交，不得不采取相应的对策。还有的国家为了改善与美国的关系，不仅开展院外活动，还开展向美国人权与人道事务局的说项攻势，使国际政治产生一种新的腐败。欧盟和一些欧洲国家则学习美国，以美国人权外交为模式，开始编写他们自己的年度国别人权报告。而且大部分欧洲国家的人权报告，都引用美国《年度国别人权报告》的内容（注：托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德：《人权和统计》，第250页。）。
上述分析说明，美国《年度国别人权报告》不仅在美国外交中起着至关重要的作用，而且正影响着世界各国的外交政策和世界政治的发展。
美国在历史上奉行孤立主义。但是当美国实力增强后，就开始向外扩张，企图称霸世界。从一开始，美国就企图把美国民主制度扩张到全世界，以保证美国领导下的世界秩序。在第一次世界大战结束时，威尔逊总统就曾经在建议成立国联时，要把人权原则写入国际联盟盟约。罗斯福总统也是从人权着手，介入世界事务的。他以人权为武器，团结盟国，打击轴心国。在1941年6月12日的《伦敦宣言》、1941年8月14日的《大西洋宪章》、1942年1月1日的《联合国宣言》、1943年10月30日的《莫斯科宣言》中，在1944年的敦巴顿橡树园会议和1945年的雅尔塔会议上，罗斯福都提出了人权内容。这些内容对饱受法西斯蹂躏之苦的世界各国人民很有吸引力。
罗斯福总统个人也发表了一些有影响的人权谈话。例如1941年1月26日，罗斯福号召战后在全世界实现四大自由：即言论自由、宗教自由、不虞匮乏（经济安全）的自由和免受担心（国际和平）的自由。在1944年敦巴顿橡树园会上，美国还正式提出要求建立一个国际组织，以解决国际的经济、社会和其他人道主义问题，促进尊重人权和基本自由。这一提案被写进敦巴顿橡树园会议决议中（注：约瑟夫·郎卡：《人权与21世纪的社会政策》，美国大学出版社1998年版，第90页。）。罗斯福总统的上述做法，就是要以人权为诱饵，达到美国外交的目的。
在美国的人权外交中，《年度国别人权报告》起了十分重要的作用。围绕《年度国别人权报告》的编写问题，美国国会与美国政府进行了论争。《年度国别人权报告》从福特政府开始编写，经卡特政府的努力，又经里根政府的改进而成为美国外交政策的工具。布什和克林顿政府继续进行《年度国别人权报告》的编写，并用于制定美国对外政策。美国《年度国别人权报告》的编写，统一了美国的外交思想，影响了美国政府的决策习惯，改变了美国政府的决策过程，深刻影响着美国对外政策的发展。^