| 明清史 |
英美现代警察探源及其社会调控职能透析
谢闻歌
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年04期
【原文出处】《世界历史》(京)2000年06期第29～38页
【作者简介】谢闻歌，在中国社会科学院世界历史研究所工作。北京 100006
警察（Police）一词源于古希腊语的“Polis”， 原意是指国家宪法，后引申为国家的目的和统治作用。14世纪末，法语中首先吸收了“La Police”一词，用以指代当时在法国出现的骑警和宪兵， 意为使国家趋于稳定和秩序的一股无情的秘密保安力量。18世纪初，英文中也对“Police”一词赋予法语中的概念，意指军事化的、强制性的镇压力量。那时候的警察与军队的区别并不明显。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中说：“警察是和国家一样古老的”（注：《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年版，第114页。）， 它作为一种阶级统治的暴力机器，与其他国家机器一样是产生于社会又凌驾于社会之上，并日益同社会脱离的公共权力机关。
现代意义上的警察制度，或者说，历史上第一支着警装的、享受国家警俸的正规职业警察部队，产生于1829年的英国伦敦。当时任英国内政大臣的罗伯特·皮尔敦促议会通过了一项《大都市警察法》（ The Metropolitan Police Act），并据此创建了伦敦大都市警察局，成为后来各国纷纷效仿的楷模。
警察史学家理查德·伦德曼把警察历史分为三个发展阶段：1.非正式警察阶段，所有团体成员都一起分担警察的社会调控职责；2.正规警察阶段，一批特殊的成员来行使警察的职责，并把它作为其在社会中的职业和作用，而在这两者之间，还有一个过渡阶段，他称为过渡警察阶段（transitional policing）。 （注：理查德·伦德曼：《警察与警务工作介绍》（Richard Lundman, Police and Policing: An Intr-oduction），纽约 1980年版，第1页。）伦德曼所说的过渡警察是指欧洲中世纪后期和近代早期一些国家在探索中出现的半职业化警察，为了方便起见，一般学者把它们和非正式警察一起统称为古代警察；而把1829年以后出现的职业化警察称为现代警察。古代警察与现代警察有着明显的区别：古代警察的权力依据是迷信、禁忌、传统与习俗，以及至高无上的王权意志，现代警察则是依靠国家宪法和法律来体现其权力的合法性；古代警察不是职业化的，没有受到专门的培训，现代警察则是一种专门的职业，统一于一个特定的组织之中，受特定的纪律约束，接受专门的训练，行使明确的专门的职责。大卫·贝莱把现代警察区别于古代警察的特征归结为“公众性、专门性和职业性”。“公众性”特征指现代警察代表政府机构承担起维护公共安全的职责；“专门性”特征指现代警察有着明确的使命即执行法律和防止犯罪；“职业性”特征指现代警察是一种全身心投入的、赖以维生的职业（注：大卫·贝莱：《警察的模式：国际间的比较分析》（David Bayley, Patterns of Polic-ing: A Comparative International Analysis），新布朗兹维克 1985年版，第23页。）。
那么，什么原因导致这种集“公众性、专门性和职业性”于一体的现代警察制度诞生呢？统治阶级不遗余力地创建职业警察部队的目的何在？作为社会调控机制中新的一环，现代警察如何行使社会调控职能？其效果又如何呢？本文仅以最早确立现代警察制度的英国和现代警察机构最为发达的美国为例，对以上问题作出初步的探析。
现代警察是社会调控需要的产物
关于现代警察产生的社会历史原因，历来众说纷纭。西方调控学者对这一问题的看法大致可分为以下四种：1.治安控制论（Disorder Co-ntrol Theory），认为现代警察的诞生是由于社会对控制暴民骚乱的特殊需要；2.犯罪控制论（Crime Control Theory），认为社会犯罪率的增长和旧警察控制犯罪的无能促成了现代警察的出现；3.阶级控制论（The Class Control Theory），认为现代警察是资产阶级为维护统治地位镇压无产阶级反抗的产物；4.城市扩张论（Urban Dispersion），认为警察只是城市建设的一种象征（注：王大伟：《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社1995年版，第148—150页。）。这些论断都有各自的道理，但孤立地看又都不能解释清楚现代警察产生的真正内在原因。如果说社会发展的历史可以被理解为由简单到复杂、由单一到多样化发展的总运动的话，那么现代警察的出现就是这个总运动的一个组成部分。当社会整体结构由不规范的简单的机械组织发展为规范的复杂的有机结构的同时，社会结构中每一个单一个体的功能和作用却变得更简单更专门化起来。在前工业化社会里，社会调控机制中的某一个环节可以同时承担若干个不同的社会调控职责。进入工业化社会后这种现象就再也难以为继了。古代警察向现代警察的变革正是这种社会分工从非专业化到专业化过程的体现。原始社会、前工业化社会都不可能需要也无力承担一支专职的警察队伍，警察的职责由各个群体共同承担。当人类社会进入工业化时代后，不同的社会群体在社会整体结构中发挥着各自不同的作用，不再能独立地生存，而是相互影响、相互制约、相互依存。社会调控的目的在于保障人们相互之间关系有序化，复杂的社会关系要求更加专门有效的社会调控机制。“这样一个社会需要警察保障秩序，也能够分派出一批成员来充当警察，而且在社会其他领域专业化方面已取得的进展可以服务于社会调控。”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》（Robert H. Langworthy & Lawrence P.Travis Ⅲ，Policing in America,A Balance of Forces），新泽西1999年版，第37页。）换言之，现代警察是当社会发展到一定阶段，旧警察制度已经无法有效地调控新的社会矛盾的时候应运而生的。具体而言，现代警察制度产生的原因大致可以归结为以下几个方面：
一、资本主义制度所带来的激烈的阶级冲突是现代警察产生的根本原因
当新兴的资产阶级确立了自己的统治地位后，便充分利用政权的力量扩大和巩固自己的经济基础，加大了对无产阶级的剥削力度。工业革命的完成，新技术的发明和机器的使用使大批工人失业。资本主义在以人类有史以来从未有过的速度创造社会财富的同时，也把无产阶级推向了贫困化的深渊，阶级矛盾的尖锐化和无产阶级日益强大的反抗力量愈来愈严重地危及到资产阶级的统治基础。
与以前各社会历史阶段的被统治阶级相比，工人阶级有两个鲜明的特点，第一是绝对贫困，第二是集体意识强烈。工人阶级除了劳动力以外一无所有，出卖劳动力是他们唯一的选择。而这恰恰是资本主义生产关系赖以存在的基础。正如警察学的创始人之一帕特里克·科洪1795年在《大都市警察》（The Police of the Metropolis）一书中写道的：“贫困……是资本主义社会最必须和最不可缺少的组成部分。……它是财富的源泉，因为没有贫困就不会有劳工，没有劳工就不会有（统治阶级的）富裕、舒适和利益。”（注：奥德丽·法雷尔：《犯罪，阶级和腐败》（Audrey Farrell, Crime, Class and Corruption），伦敦1992 年版，第48页。）在他看来，财富来源于贫困的事实要得到维持，因而穷人必须受到控制。而一贫如洗的工人阶级一旦起来反抗就会比过去任何时候更加坚决，更加激烈。工业化大生产使得工人阶级有着强烈的阶级和集体意识，反抗斗争也更加有组织、有策略。资本主义制度创造出一个强大的工人阶级，并正在发挥出他们集体的力量。旧制度下的“业余”警察在工人阶级有组织的反抗运动面前显得苍白无力，毫无作为。面对工人阶级大规模的示威游行、罢工停业，统治阶级深感担忧害怕。他们先是请军队来镇压，但军队却带来了更大的问题。
由于害怕工人暴动，1792年，英国曼彻斯特、伯明翰、谢菲尔德、考文垂、南安普顿和诺丁汉等工业中心城市的富裕居民要求政府在城市周围驻扎军队。1792年驻扎在这些城市周围的军队还只有2 万人， 到1805年已猛增至16万人（注：奥德丽·法雷尔：《犯罪，阶级和腐败》，第51页。）。此起彼伏的反抗运动使得军队在一个又一个工业中心城市之间疲于奔命。警察史学家查尔斯·里斯（Charles Reith ）担心地说：“假如暴动在全国各地同时爆发，政府部署的全部军队恐怕也无能为力了。”（注：奥德丽·法雷尔：《犯罪，阶级和腐败》，第54页。）1819年发生在曼彻斯特的“彼得卢大屠杀”中，全副武装的军队冲进 8万多人的游行队伍，打死了11名示威者（包括一名儿童），打伤数百人。这件事反而激起了更大规模的罢工和抗议示威。
在维护资本主义制度这个根本利益面前，统治阶级取得了高度的一致，建立一支专门的警察队伍来弥补军队镇压革命时的不足和加强对被统治阶级的控制成为统治阶级的迫切愿望。“现代警察被创造出来首先不是为了阻止犯罪，而是为了控制工人阶级和保护资产阶级利益（注：（注：奥德丽·法雷尔：《犯罪，阶级和腐败》，第48页。）。”
二、社会动荡不安和社会秩序混乱是现代警察产生的直接动因
18世纪末19世纪初，随着资本主义生产关系的确立和社会化大生产的迅速发展，资本主义制度下的社会关系和阶级结构也经历了一场大变革，社会各阶层，在这场历史的大嬗变中重新寻找自己的位置，他们之间的矛盾不断激化，群众暴动不断和政府军队的残暴镇压交织成历史上的大动荡时期。走在工业革命前列的英国更是危机四伏，骚乱不断，从农业的乡村社会向工商业的城市社会转变的过程使英国陷入了秩序危机状态。大规模的骚乱事件比比皆是，比如1768年的“圣乔治菲尔德惨案”、1780年的“戈登暴动”和1819年的“彼得卢大屠杀”等。“农业和工业的进步正在改变着人们的生活方式，而执法部门已经不能承担摆在他们面前的新任务了。”（注：J.托比亚斯：《1700—1900年间的英国犯罪和警察》（J. Tobias,Crime and Police in English 1700—1900），纽约圣马丁出版社，第24页。）大洋彼岸的美国的情形也大体相似，“像在英国一样，暴动和骚乱的浪潮席卷美国各个城市”，“无视法律的现象不断滋长，甚至遍及全国”（注：塞缪尔·沃克：《美国警察介绍》（ Samuel Walker, The Police in America: An Introduction），纽约1983年版，第6—7页。）。除了工业化带来的冲击之外，美国社会还有着一个独特的动乱因素，那就是大规模的移民浪潮。自1820年至1920年这100年间，美国增加了3300万外来移民。 移民给美国社会带来了不同的种族和宗教，种族之间、教派之间的冲突和骚乱对社会秩序形成了巨大的压力。
理查德·伦德曼说：“骚乱不是警察产生的原因，精英们对骚乱的恐惧才是”（注：理查德·伦德曼：《警察与警务工作介绍》，第34页。）。和任何社会的统治阶级一样，他们希望把社会骚乱控制在不危及大局、可以容忍的范围之内，任何失控的局面都是和统治者的既得利益不一致的。
“在英国和美国，当犯罪和骚乱猖獗，当犯罪的缘由被视作‘危险阶级’的时候，统治阶级便呼吁创建正规警察。……当有机社会的统治者把犯罪和骚乱视为对他们权力地位的威胁时，正规警察便诞生了。”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第39页。）在大约75年的时间里，英国政府官员和警察改革者一直在试图通过改进传统警察制度来应付不断增多的犯罪和骚乱局面。守夜人和公安员开始拿薪水，警察开始接受司法官员的控制，警察人数增多，任务更加明确，但最终都没能有效地维持秩序和阻止犯罪。越来越严重的社会动荡局面使统治者清楚地意识到，靠对旧的警察调控机构进行羞答答的弥补是远远不够的。“只要承认犯罪和骚乱问题需要一个永久性的解决方法，那么关于警察的思维和方法都要转变。”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第66页。）为此，就必须创建一支全新的职业警察部队。
三、新兴工业城市的出现和城市犯罪率的迅速提高给现代警察提供了理想的用武之地。工业化的大生产产生了工业化的大城市。新兴的工业城市不仅聚集了绝大多数的人口，而且集中了资本家绝大多数的财富。整个18世纪，英国人口开始向城市集中，18世纪初伦敦已经聚集了全国10%的人口（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第62页。）。曼彻斯特、伯明翰、谢菲尔德、考文垂、南安普顿和诺丁汉等城市人口也随着工业化进程而迅速膨胀。美国的城市化进程较英国晚一些，但发展速度更加迅猛。1790年美国只有24座城市，1820年已达61座。到1920年美国城市人口占总人口的比例已达到51.2%（注：王旭、黄柯可主编：《城市社会的变迁》，中国社会科学出版社 1998年版，第140页。），并形成了纽约、波士顿、费城、巴尔的摩、查尔斯顿等一批工业中心城市。与城市化结伴而来的是城市贫困阶层和犯罪率的迅速增长，失业、贫困、酗酒、混乱是当时城市的典型写照，抢劫盗窃、杀人放火、车匪路霸屡见不鲜，犯罪在贫民区迅速蔓延。
城市化至少在以下几个方面给旧的执法机构带来了冲击：1.人口密集和居住的混杂给犯罪分子提供了理想的作案场所，也给执法者打击犯罪的行动增加了许多困难；2.大量无业游民和流浪汉寄居在城市的各个角落，他们成为整个城市的不安定因素和犯罪隐患；3.“城市发展成为巨大的综合体，给所有公共事业带来了危机”（注：塞缪尔·沃克：《美国警察介绍》，第6页。）。城市的交通， 市民的日常生活和生命财产安全等，都比过去任何时候更需要强有力的执法机构提供保障。旧警察缺乏组织使得他们面对暴民和动乱无能为力，根本无力控制城市的治安秩序，也难以保障城市居民尤其是居统治地位的资产阶级的生命财产安全不受侵犯，这充分暴露出旧警察素质差、数量少、职责不清、又缺乏通力合作的毛病。城市里犯罪与暴力事件如同家常便饭，“那些只会大声喊叫和轮值守夜的旧时警察，面对汹涌而来的犯罪和骚乱变得毫无作为”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第62页。）。“18世纪初期，随着城市的发展，城市领导者对城市中犯罪、暴乱和一般骚乱的程度变得警觉起来。”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第73页。）寻找一种新的控制市民的方式被提上了日程。城市的无序和犯罪的猖獗，急切地呼唤新警察的诞生，这种新型警察不仅要能迅速高效地打击犯罪行为，更要能随时出现在城市生活的各个角落，预防犯罪行为的发生，维护社会治安和秩序。
社会发展的需要使现代警察的诞生有了可能，但这并不意味着新警察的建立就可以水到渠成了。事实上，任何一个新生事物的诞生都不可避免地会遇到来自传统的阻力，现代警察制度在英国的确立也不例外。18世纪中叶开始，在大约75年的时间里，警察制度的改革者们一直在为建立一支新的警察队伍而努力。事实上在当时并没有多少人支持改变传统警察制度，大多数英国人反对建立一支正规化警察力量的意图。他们反对正规警察是基于两条截然不同的但又互相关联的英国人的价值观：第一条是个人自由的重要性，第二条是地方自治政府的传统。根植于“社会契约论”的资产阶级价值观念中的个人权利和自由是神圣不可侵犯的，资产阶级政府也一贯标榜推崇和保护个人自由。而“警察从其功能的本性而言，是自由社会的一种反常现象”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第73页。），是政府用来约束和限制个人自由的。
要想建立一支正规的警察组织，首先要使警察的职能与这些价值观取得一致。现代警察最早的倡议者、一位苏格兰地方行政长官帕特里克·科洪解决了这一问题，他在1797年所著的《大都市警察协约》（Tre-aties on the Police of the Metropolis）一书中阐释了警察保护自由而非威胁自由的作用。他强调为了保证我们自己拥有的个人权利和自由，我们必须小心地避免侵犯他人的权利和自由，而警察通过强制性力量来规范人们的行为，限制的是非常的、有损他人权利的自由，其目的是为了更好地保障每个公民正当的权利和自由，因而它的存在不仅不违反追求自由的价值观念，相反还是对实现这一价值观念的保障。
剩下的问题是地方自治传统的问题。人们担心正规警察会加强中央政府对地方的干预，有损地方政府的自治权。“现代警察之父”罗伯特·皮尔运用其出色的政治才能和灵活的政治手腕使这一问题迎刃而解。他提出由中央政府协调地方警察机构为社会提供警察服务，即推行由中央政府和地方政府共同管理警察的机制。警察的调控权力既源于国家宪法，也源于地方法律，中央政府有权罢免各地的警察局长，就全国的警察工作向议会负责，但各地警察机构又有相对的独立性，由地方政府按照国家统一标准直接管理。具体而言，中央政府通过内政大臣来协调管理全国的警察机构，但各郡的警察局又由地方治安法官、市政厅议员组成警察权力委员会来直接领导，警察局长独立负责管理警局的日常工作，但他必须对警察权力委员会负责。委员会有任命警察局长及其助理的权力。而警察机构的经费支出由中央和地方政府分摊。
“这是英国警察史中一项非凡的成就，在对整个职业警察思想争辩、猜疑甚至仇视了3／4世纪之后，1829年《大都市警察法》竟然没有一票反对甚至几乎没有任何争辩就获得了通过。”世界上第一支正规的职业警察部队——伦敦大都市警察局终于首先在英国诞生了（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第70页。）。
1835年和1839年， 英国议会又相继通过了《城市合作法案》（the Municipal Corporations Act ）和《郡警察法案》（the CountryPolice Act），把伦敦大都市警察局的经验推广到全国各个城市和郡县（注：D.沃克尔和M.理查德：《英国警察》（D.Walker & M. Richards,"British policing"），引自W.G.贝里主编的《警察学百科全书》（W.G. Bailey ed. , The Encyclopedia of Police Science），纽约1995年版，第41—48页。）。到19世纪中叶，英国总共建立了180 支独立的地方警察队伍，“中央和地方政府在提供警察服务上成了伙伴”（注：D.沃克尔和M.理查德：《英国警察》，第42页。）。十几年后，新警察渐渐地赢得了市民们的接受和尊重，“在这些年中，让市民畏惧和仇恨的‘皮尔那帮家伙’（Peelers ）变成了受人尊重和赞许的‘博比’（ Bobbies）（罗伯特的爱称）”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第71页。）。
美国现代警察的建立没有遇到像英国那样大的阻力。正当美国人寻求创建一种新的、更加有效的执法制度时，他们发现了伦敦大都市警察这一可以借鉴的模式。1834、1835和1837年一连串的重大暴乱事件促使波士顿政府于1838年模仿英国人组建了美国第一支职业警察队伍，尽管它只由9名警察组成。1845年纽约警察局成立，1854 年费城警察局成立。新警察在美国的出现同样遭到许多人的反对。与常规军相似的警察队伍引起了人们对英国殖民军的回忆。人们担心警察力量过于强大会侵犯个人自由，各利益集团则害怕政治对手获得对新警察的控制而对自己不利。所有这些都使美国人没有照搬英国经验，而是形成了自己独特的分散性警察机构：强调保护公民权利，对警察的权力有着严格的限制。
现代警察的社会调控职能
既然现代警察是应社会调控的需要而生，那么它的社会调控职能有哪些呢？作为国家专政机器的一个组成部分，国家的目标就是警察的目标。K.S.纽曼指出，“国家的中心任务就是保持整个社会秩序的稳定。”（注：K.S.纽曼：《法律和经济组织，前工业化社会的比较研究》（K.S.Newman, Law and Economic Organizaation: A Comparative Stu-dy of Preindustrial Societies），剑桥大学1983版，第96页。转引自罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第38页。）也就是说，警察被创造出来不是为了改变社会现状，甚至不是为了去实现社会秩序，而仅仅是为了维持已有的社会秩序。国家和法律赋予警察强制性的权力，就是用来维持社会现状的。换句话说，警察的本质就是维持社会秩序，警察是为统治阶级利益服务的，“是被创造出来通过维持社会现状，实现保护社会领导阶层利益的目标的”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第38页。）。乔治·拉什认为：警察就是维持公共秩序、保证和平与安全，调查和逮捕嫌疑犯或惩治犯罪的有组织的群体（注：乔治·拉什：《刑事审判词典》（George Rush, The Dictionary of Criminal Justice），波士顿1977年版，第271页。）。 詹姆斯·威尔逊把警察的职能定义为三个方面：提供服务、执行法律和维持秩序（注：詹姆士·威尔逊：《警察行为的变化》（James Wilson,Varieties of Police Behavior），哈佛大学1968年版，第 4—5页。）。执行法律是警察的核心职能，它利用法律赋予的权力，预防、打击和惩治犯罪行为，镇压被统治阶级的反抗，巩固国家政权。维持秩序是执行法律职能的延伸，指警察在法律没受破坏的情况下从事的维持治安、交通及公民权利等方面的工作。提供服务是警察涉及面最广的职能，从扶老携幼、答询指路到调解邻里纠纷、救急救难，几乎无所不包。笔者认为，警察的社会调控职能可以概括为三个方面。其一是维护国家政权，镇压被统治阶级的 反抗；其二是预防和打击犯罪，执行国家法律；其三是维持公共秩序和提供社会服务。“无论是提供服务，执行法律，还是阻止混乱和恢复秩序，警察都是一个社会调控机构，特别是政府的一个社会调控机构，必要时可以成为采用强制武器的机构”。“是担负着广泛社会任务的正规调控组织”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第15、17页。）。下面我们从现代警察三个职能方面来逐一分析现代警察成立后的历史实践。
一、现代警察是资本主义政治制度的忠实卫士
现代警察诞生之前，军队是镇压被统治阶级反抗的唯一暴力机器。现代警察的出现给资产阶级统治者镇压工人阶级的反抗提供了新的工具。和军队相比，警察调控显得更具有弹性。自现代警察诞生以来100 多年的历史里，在每一次镇压工人阶级反抗斗争中都有警察的身影。
伦敦大都市警察局刚成立不久，就倍受英国统治阶层的青睐，经常被政府派遣去对付大规模的骚乱事件和反叛运动。由于大都市警察经常被抽调外用，1839年伦敦圣莱昂纳德教区委员会还专门起草了一份抗议书，反对将大都市警察调往首都以外的城镇去平息暴乱，以免影响他们在市内的治安工作（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》（Clive Emsley, The English Police:a Political and Soci-al History），朗曼1996版，第54页）。当然，这样的抗议并没能阻止内政部不断地从伦敦派遣警察去应付尚未建立职业警察部队的郡县所发生的暴动，如平息各地宪章运动者的骚乱以及镇压南威尔士地区的“丽贝卡起义”等。最初，由于警察力量相对薄弱，政府面对大规模的反抗运动，仍不时地借助军队的援助。1866年海德公园发生一场要求实行议会改革的暴乱，就曾迫使英国政府“不得不叫军队来帮助被打败的警察维持秩序”（注：非利蒲·约翰·斯特德：《英国警察》，群众出版社1990年版，第57页。）。
在对付骚乱时，大都市警察一般都被部署在军队前面，但有时也会被安排在部队周边，同他们一块行动。大都市警察局G 部局长乔治·马丁在他向选举委员会递交的述职材料中说，“在每一次事件中，警察都和军队一起工作”，在南威尔士的时候，一部分士兵和穿着便衣的警察一起驻扎在一个四处充满猜疑和危险的小社区里（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第55页。）。
马丁局长认为警察比军队士兵更适合去处理暴乱事件。因为“一名警察只需要用一只手拿警棍，而士兵的毛瑟枪却使他无暇他顾……如果一名士兵在行动中奉命攻击或开枪，极有可能伤害性命，而不是拘捕骚乱者”。爱德华·查德威克则更为形象地描述道：“士兵双手都让毛瑟枪占着，他能做的只能是用枪和刺刀置人于死地。而警察的武器是一根警棒，或者至多是一把短刀。可以腾出一只手去抓捕人犯。”（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第55页。）。现代警察在镇压暴动和严重骚乱事件方面比军队更少出现伤亡，因而也更有成效。用职业警察来对付暴乱可能会大大减少伤亡人数。在1853年10月发生的维岗煤矿工人暴动事件中，来自兰开夏的警察坚持不用枪支，坚守在矿门口直到将暴动平息（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第61页。）。警察在镇压被统治者反抗斗争方面的出色表现，使它很快成为巩固统治阶级政权、保卫国内安全秩序的主要角色。警察的数量也在迅速扩展，1886—1890年的4年间英国警察增长了9%，而从1900年到一战爆发期间，由于国内及海外无产阶级革命斗争的风起云涌，英国警察数量增长了20%（注：奥德丽·法瑞尔：《犯罪，阶级和腐败》，第69页）。从1888年至1913年间的情况来看，英国警察增长的数量与阶级斗争激烈程度的关系远远大于其与犯罪率的关系（注：奥德丽·法瑞尔：《犯罪，阶级和腐败》，第69页。）。
进入20世纪以后，随着警察队伍的不断壮大，警察几乎完全独立地承担起了国内安全的担子。对付一般情况下的工人罢工、示威游行，警察已经不需要军队的支持。1910年南威尔士三万多名煤矿工人大罢工充分证明了警察作为主要的阶级斗争调控手段的作用。政府调集了大批警察和军队前往镇压，但内政部强调：“军队现在只有在绝对必须的时候才去支持警察的行动。”结果军队只不过充当了一回看客。而在英国历史上规模最大的1926年百万工人总罢工中，警察更是采用从工人阶级内部分化瓦解的办法，成功地收买了罢工的工会领导者，成为警察成功捍卫统治政权的典型范例（注：奥德丽·法瑞尔：《犯罪，阶级和腐败》，第73页。）。在面临1984年矿工大罢工期间那种长时期的大规模骚乱时，英国警察也是依靠相互之间的密切配合、完成使命，没有求助于军队的一兵一卒（注：菲利蒲·约翰·斯特德：《英国警察》，第124页。）。
除了镇压被统治阶级的反抗外，现代警察保卫国家政权的职能还体现在协调统治阶级内部不同利益集团的关系，维护政治格局的稳定。在这一点上，美国的联邦调查局干得最为出色。1936年美国总统罗斯福正式授权联邦调查局调查和处理政治案件的权力。从此美国的在野党派和持不同政见者便时时都在美国联邦便衣警察的监视之下。仅联邦调查局每天就有7000多名便衣警察投入这项工作。他们混到各个在野党派和群众团体中打探各种“新闻”，拉拢各种关系，积极为在政治上保护美国现有政权效力卖命（注：李彤编译：《美国社会中的警察》，群众出版社1987年版，第52页。）。
二、现代警察是预防和打击犯罪的英勇战士
预防和打击犯罪，维护社会秩序的稳定是警察机构最乐于标榜的职责，也是警察最引以为荣的工作。在预防和打击之间又以预防为先。罗伯特·皮尔在他的“警察训令”中强调：“我们要达到的主要目标是预防犯罪。警察应朝着这个伟大目标努力，他会使我们更有效地保护人身和财产的安全，维护社会秩序的稳定，以及实现警察其他的所有目标。而仅在一个罪犯成功地完成犯罪行为之后再去侦查和施行惩罚，则达不到这样的效果。”（注：菲利蒲·约翰·斯特德：《英国警察》，第39页。）预防犯罪最基本的手段就是巡逻。警察通过巡逻来及早发现和清除可能的犯罪行为，同时制造警察无所不在的社会影响以震慑和减少犯罪活动。巡逻还可以加强警察与群众的联系，密切警民关系，提高警察的战斗力。打击犯罪的职能主要表现在调查、侦查罪犯和犯罪行为、逮捕罪犯并参与法庭的诉讼活动。
当伦敦警察局刚刚成立的时候，人们对“皮尔那帮家伙”对付罪犯的能力并不看好。宪章运动和大英博览会给了伦敦警察表现的机会，“宪章运动时很少出现混乱和暴力事件，大英博览会期间社会秩序良好，这使得英国大都市警察声名远扬”。“当其他欧洲国家被1848年革命风暴席卷之时，伦敦发生的宪章运动相对而言却鲜有骚乱和暴动发生；当1851年成千上万的参观者涌进伦敦市观看大英博览会的时候，在新警察的监控下（伦敦）没有发生骚乱和恶性犯罪事件。”“大英博览会期间，伦敦新警察有效地阻止了犯罪，以至于全市只有8起扒窃和10 起盗抢案件发生，而且所有被盗财产都得以物归原主。”（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第43页。）
在19世纪临近终了的时候，有关犯罪的统计数据也许能够证明警察在预防犯罪方面的效能。这也是当初人们创建警察所要达到的主要目的。在19世纪最后30年中，被起诉到法院的实际犯罪数量大大减少。如果考虑到人口增加的因素，那么这种减少的幅度将更为可观（注：菲利蒲·约翰·斯特德：《英国警察》，第48页。）。
进入20世纪以后，随着警察队伍专业化水平的提高和警察装备的日趋现代化，警察打击犯罪的能力更趋增强，在相当长的一段时期里，警察几乎成了“打击犯罪战士”的代名词。在人们的日常生活中，在电影、小说、电视里，到处可见警察与犯罪分子英勇斗争的“光荣形象”。《泰晤士报》称呼警察为“从未见过的神奇机构”，英国法律的代表。“在新警察创立的25年里，英语‘博比’（Bobby ）一词被维多利亚社会的有产阶级和上层贵族们理解为宪法和社会法律结构的支柱”（注：《泰晤士报》（The Times）1853年12月7日，第8版。 引自克里夫·埃姆期利：《英国警察：政治与社会历史》，第63—64页。）。
（三）现代警察是政府雇佣的社会服务员
阿兰·西尔弗论证说：“警察体现了中央政权对日常生活的渗透和经常的干预。控制和调节日常生活是现代警察的主要特征之一。”（注：塞缪尔·沃克：《美国警察》，群众出版社1989年中文版，第4页。 ）“警察对人们除了工作以外的任何行为都负有责任。”（注：李彤编译：《美国社会中的警察》，第23页。）现代警察越来越多地承担起向社会提供综合性服务的工作，诸如交通管理、消防、救助、消除冲突和调解纠纷等等，成为与群众日常生活联系最为密切的政府机构。在19世纪，美国警察部门是一个重要的社会福利机构，直到大约1900年，在其他一些专门机构成立之前，警察局要为无家可归的人提供住宿，有时还供应早餐。19世纪80年代，费城警察每年要为10多万人安排住宿，这是一个绝妙的例证，说明美国警察是怎样经常承担各种各样社会服务的（注：塞缪尔·沃克：《美国警察》，中文版，第10页。）。在向社会提供综合服务时，警察成为政府的代替人，缩短了政府与群众的距离，密切了政府与群众的关系。正是由于警察的这种特殊身份，阿瑟·尼德霍福尔指出，人们对待警察的态度往往直接反映出他们对整个政治调控系统的总的态度。人们把对各种社会问题的态度全部发泄到警察身上（注：阿瑟·尼德霍福尔：《盾牌背后：城市社会中的警察》（Arthur Ni-ederhoffer, Behind the Shield: the Police in Urban Society），纽约 1967年版，第1页。），从而在相当程度上减轻了政府的压力。但是警察“就好像天气一样。几乎每一个人都可以对他们发表自己的看法，却没有一个人能够左右得了他们”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第103页。）。
警察调控行为的效果实际上成为反映整个国家调控机制运行情况的晴雨表。当警民关系融洽时，政府调控机制的其他环节也较容易处于良好的运行状态。一旦警民关系恶化，政府调控社会其他手段也同样会遇到麻烦。
现代警察力图通过社区服务来建立新的公共秩序。即使不违反法律，只要有损公共安全与秩序，都会受到警察制止。警察要负责清理街头商贩、浪荡青年、妓女和流浪者，禁止街头游戏和赌博，将街头醉汉拖回警局收容所，平息酒后斗殴等事件。警察还要使城市交通更有规范：运货车、出租车不得在街头乱行；开快车、酒后驾车、无缰绳马车等都是警察治理的对象。
“很明显，警察正在取代过去士兵和海员占据的受大众喜爱的角色。在过去的战争年代里有一种象征国家守卫者的‘蓝色夹克’曾风靡一时，但在现在幸福的和平年代里，‘蓝色外套’（英国警察制服）——秩序的保卫者——正在变成这个国家的宠儿。”“老兵们发现他们的荣耀已经被那些在水晶宫前的车水马龙中穿梭执勤的警察们所遮盖了。”“在大英博览会期间每一个人都被这支温文尔雅的警察部队‘演奏’的美妙旋律所陶醉”。（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第62—63页。）19世纪50年代的维多利亚社会是成功的和稳定的，它进入了一个被恰当地形容为‘平衡年代’的时期，新警察的出现对这个时期社会的发展起着显著的、英国特有的作用。
其实何止是维多利亚时代如此。欧美国家 100多年以来政权稳固，社会秩序由乱而治，经济建设由兴而盛，警察调控的作用都可谓功不可没。尽管现代警察并没能创造出没有犯罪的平静和安宁的奇迹，但它确确实实控制和减少了犯罪的发生，维护了社会秩序的安定。在群众日常生活中无所不在的警察就像是政府的无数个触角，深入到社会的每一个角落，既缓解了社会矛盾，又加深了政府与群众的理解和沟通。纵观现代警察成立以来的历史，我们看到现代警察的社会调控职能确实得到了充分的发挥，并且已经逐渐成为英美国家社会调控机制中不可或缺的重要环节。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年04期
【原文出处】《世界历史》(京)2000年06期第29～38页
【作者简介】谢闻歌，在中国社会科学院世界历史研究所工作。北京 100006
现代意义上的警察制度，或者说，历史上第一支着警装的、享受国家警俸的正规职业警察部队，产生于1829年的英国伦敦。当时任英国内政大臣的罗伯特·皮尔敦促议会通过了一项《大都市警察法》（ The Metropolitan Police Act），并据此创建了伦敦大都市警察局，成为后来各国纷纷效仿的楷模。
警察史学家理查德·伦德曼把警察历史分为三个发展阶段：1.非正式警察阶段，所有团体成员都一起分担警察的社会调控职责；2.正规警察阶段，一批特殊的成员来行使警察的职责，并把它作为其在社会中的职业和作用，而在这两者之间，还有一个过渡阶段，他称为过渡警察阶段（transitional policing）。 （注：理查德·伦德曼：《警察与警务工作介绍》（Richard Lundman, Police and Policing: An Intr-oduction），纽约 1980年版，第1页。）伦德曼所说的过渡警察是指欧洲中世纪后期和近代早期一些国家在探索中出现的半职业化警察，为了方便起见，一般学者把它们和非正式警察一起统称为古代警察；而把1829年以后出现的职业化警察称为现代警察。古代警察与现代警察有着明显的区别：古代警察的权力依据是迷信、禁忌、传统与习俗，以及至高无上的王权意志，现代警察则是依靠国家宪法和法律来体现其权力的合法性；古代警察不是职业化的，没有受到专门的培训，现代警察则是一种专门的职业，统一于一个特定的组织之中，受特定的纪律约束，接受专门的训练，行使明确的专门的职责。大卫·贝莱把现代警察区别于古代警察的特征归结为“公众性、专门性和职业性”。“公众性”特征指现代警察代表政府机构承担起维护公共安全的职责；“专门性”特征指现代警察有着明确的使命即执行法律和防止犯罪；“职业性”特征指现代警察是一种全身心投入的、赖以维生的职业（注：大卫·贝莱：《警察的模式：国际间的比较分析》（David Bayley, Patterns of Polic-ing: A Comparative International Analysis），新布朗兹维克 1985年版，第23页。）。
那么，什么原因导致这种集“公众性、专门性和职业性”于一体的现代警察制度诞生呢？统治阶级不遗余力地创建职业警察部队的目的何在？作为社会调控机制中新的一环，现代警察如何行使社会调控职能？其效果又如何呢？本文仅以最早确立现代警察制度的英国和现代警察机构最为发达的美国为例，对以上问题作出初步的探析。
现代警察是社会调控需要的产物
关于现代警察产生的社会历史原因，历来众说纷纭。西方调控学者对这一问题的看法大致可分为以下四种：1.治安控制论（Disorder Co-ntrol Theory），认为现代警察的诞生是由于社会对控制暴民骚乱的特殊需要；2.犯罪控制论（Crime Control Theory），认为社会犯罪率的增长和旧警察控制犯罪的无能促成了现代警察的出现；3.阶级控制论（The Class Control Theory），认为现代警察是资产阶级为维护统治地位镇压无产阶级反抗的产物；4.城市扩张论（Urban Dispersion），认为警察只是城市建设的一种象征（注：王大伟：《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社1995年版，第148—150页。）。这些论断都有各自的道理，但孤立地看又都不能解释清楚现代警察产生的真正内在原因。如果说社会发展的历史可以被理解为由简单到复杂、由单一到多样化发展的总运动的话，那么现代警察的出现就是这个总运动的一个组成部分。当社会整体结构由不规范的简单的机械组织发展为规范的复杂的有机结构的同时，社会结构中每一个单一个体的功能和作用却变得更简单更专门化起来。在前工业化社会里，社会调控机制中的某一个环节可以同时承担若干个不同的社会调控职责。进入工业化社会后这种现象就再也难以为继了。古代警察向现代警察的变革正是这种社会分工从非专业化到专业化过程的体现。原始社会、前工业化社会都不可能需要也无力承担一支专职的警察队伍，警察的职责由各个群体共同承担。当人类社会进入工业化时代后，不同的社会群体在社会整体结构中发挥着各自不同的作用，不再能独立地生存，而是相互影响、相互制约、相互依存。社会调控的目的在于保障人们相互之间关系有序化，复杂的社会关系要求更加专门有效的社会调控机制。“这样一个社会需要警察保障秩序，也能够分派出一批成员来充当警察，而且在社会其他领域专业化方面已取得的进展可以服务于社会调控。”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》（Robert H. Langworthy & Lawrence P.Travis Ⅲ，Policing in America,A Balance of Forces），新泽西1999年版，第37页。）换言之，现代警察是当社会发展到一定阶段，旧警察制度已经无法有效地调控新的社会矛盾的时候应运而生的。具体而言，现代警察制度产生的原因大致可以归结为以下几个方面：
一、资本主义制度所带来的激烈的阶级冲突是现代警察产生的根本原因
当新兴的资产阶级确立了自己的统治地位后，便充分利用政权的力量扩大和巩固自己的经济基础，加大了对无产阶级的剥削力度。工业革命的完成，新技术的发明和机器的使用使大批工人失业。资本主义在以人类有史以来从未有过的速度创造社会财富的同时，也把无产阶级推向了贫困化的深渊，阶级矛盾的尖锐化和无产阶级日益强大的反抗力量愈来愈严重地危及到资产阶级的统治基础。
与以前各社会历史阶段的被统治阶级相比，工人阶级有两个鲜明的特点，第一是绝对贫困，第二是集体意识强烈。工人阶级除了劳动力以外一无所有，出卖劳动力是他们唯一的选择。而这恰恰是资本主义生产关系赖以存在的基础。正如警察学的创始人之一帕特里克·科洪1795年在《大都市警察》（The Police of the Metropolis）一书中写道的：“贫困……是资本主义社会最必须和最不可缺少的组成部分。……它是财富的源泉，因为没有贫困就不会有劳工，没有劳工就不会有（统治阶级的）富裕、舒适和利益。”（注：奥德丽·法雷尔：《犯罪，阶级和腐败》（Audrey Farrell, Crime, Class and Corruption），伦敦1992 年版，第48页。）在他看来，财富来源于贫困的事实要得到维持，因而穷人必须受到控制。而一贫如洗的工人阶级一旦起来反抗就会比过去任何时候更加坚决，更加激烈。工业化大生产使得工人阶级有着强烈的阶级和集体意识，反抗斗争也更加有组织、有策略。资本主义制度创造出一个强大的工人阶级，并正在发挥出他们集体的力量。旧制度下的“业余”警察在工人阶级有组织的反抗运动面前显得苍白无力，毫无作为。面对工人阶级大规模的示威游行、罢工停业，统治阶级深感担忧害怕。他们先是请军队来镇压，但军队却带来了更大的问题。
由于害怕工人暴动，1792年，英国曼彻斯特、伯明翰、谢菲尔德、考文垂、南安普顿和诺丁汉等工业中心城市的富裕居民要求政府在城市周围驻扎军队。1792年驻扎在这些城市周围的军队还只有2 万人， 到1805年已猛增至16万人（注：奥德丽·法雷尔：《犯罪，阶级和腐败》，第51页。）。此起彼伏的反抗运动使得军队在一个又一个工业中心城市之间疲于奔命。警察史学家查尔斯·里斯（Charles Reith ）担心地说：“假如暴动在全国各地同时爆发，政府部署的全部军队恐怕也无能为力了。”（注：奥德丽·法雷尔：《犯罪，阶级和腐败》，第54页。）1819年发生在曼彻斯特的“彼得卢大屠杀”中，全副武装的军队冲进 8万多人的游行队伍，打死了11名示威者（包括一名儿童），打伤数百人。这件事反而激起了更大规模的罢工和抗议示威。
在维护资本主义制度这个根本利益面前，统治阶级取得了高度的一致，建立一支专门的警察队伍来弥补军队镇压革命时的不足和加强对被统治阶级的控制成为统治阶级的迫切愿望。“现代警察被创造出来首先不是为了阻止犯罪，而是为了控制工人阶级和保护资产阶级利益（注：（注：奥德丽·法雷尔：《犯罪，阶级和腐败》，第48页。）。”
二、社会动荡不安和社会秩序混乱是现代警察产生的直接动因
18世纪末19世纪初，随着资本主义生产关系的确立和社会化大生产的迅速发展，资本主义制度下的社会关系和阶级结构也经历了一场大变革，社会各阶层，在这场历史的大嬗变中重新寻找自己的位置，他们之间的矛盾不断激化，群众暴动不断和政府军队的残暴镇压交织成历史上的大动荡时期。走在工业革命前列的英国更是危机四伏，骚乱不断，从农业的乡村社会向工商业的城市社会转变的过程使英国陷入了秩序危机状态。大规模的骚乱事件比比皆是，比如1768年的“圣乔治菲尔德惨案”、1780年的“戈登暴动”和1819年的“彼得卢大屠杀”等。“农业和工业的进步正在改变着人们的生活方式，而执法部门已经不能承担摆在他们面前的新任务了。”（注：J.托比亚斯：《1700—1900年间的英国犯罪和警察》（J. Tobias,Crime and Police in English 1700—1900），纽约圣马丁出版社，第24页。）大洋彼岸的美国的情形也大体相似，“像在英国一样，暴动和骚乱的浪潮席卷美国各个城市”，“无视法律的现象不断滋长，甚至遍及全国”（注：塞缪尔·沃克：《美国警察介绍》（ Samuel Walker, The Police in America: An Introduction），纽约1983年版，第6—7页。）。除了工业化带来的冲击之外，美国社会还有着一个独特的动乱因素，那就是大规模的移民浪潮。自1820年至1920年这100年间，美国增加了3300万外来移民。 移民给美国社会带来了不同的种族和宗教，种族之间、教派之间的冲突和骚乱对社会秩序形成了巨大的压力。
理查德·伦德曼说：“骚乱不是警察产生的原因，精英们对骚乱的恐惧才是”（注：理查德·伦德曼：《警察与警务工作介绍》，第34页。）。和任何社会的统治阶级一样，他们希望把社会骚乱控制在不危及大局、可以容忍的范围之内，任何失控的局面都是和统治者的既得利益不一致的。
“在英国和美国，当犯罪和骚乱猖獗，当犯罪的缘由被视作‘危险阶级’的时候，统治阶级便呼吁创建正规警察。……当有机社会的统治者把犯罪和骚乱视为对他们权力地位的威胁时，正规警察便诞生了。”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第39页。）在大约75年的时间里，英国政府官员和警察改革者一直在试图通过改进传统警察制度来应付不断增多的犯罪和骚乱局面。守夜人和公安员开始拿薪水，警察开始接受司法官员的控制，警察人数增多，任务更加明确，但最终都没能有效地维持秩序和阻止犯罪。越来越严重的社会动荡局面使统治者清楚地意识到，靠对旧的警察调控机构进行羞答答的弥补是远远不够的。“只要承认犯罪和骚乱问题需要一个永久性的解决方法，那么关于警察的思维和方法都要转变。”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第66页。）为此，就必须创建一支全新的职业警察部队。
三、新兴工业城市的出现和城市犯罪率的迅速提高给现代警察提供了理想的用武之地。工业化的大生产产生了工业化的大城市。新兴的工业城市不仅聚集了绝大多数的人口，而且集中了资本家绝大多数的财富。整个18世纪，英国人口开始向城市集中，18世纪初伦敦已经聚集了全国10%的人口（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第62页。）。曼彻斯特、伯明翰、谢菲尔德、考文垂、南安普顿和诺丁汉等城市人口也随着工业化进程而迅速膨胀。美国的城市化进程较英国晚一些，但发展速度更加迅猛。1790年美国只有24座城市，1820年已达61座。到1920年美国城市人口占总人口的比例已达到51.2%（注：王旭、黄柯可主编：《城市社会的变迁》，中国社会科学出版社 1998年版，第140页。），并形成了纽约、波士顿、费城、巴尔的摩、查尔斯顿等一批工业中心城市。与城市化结伴而来的是城市贫困阶层和犯罪率的迅速增长，失业、贫困、酗酒、混乱是当时城市的典型写照，抢劫盗窃、杀人放火、车匪路霸屡见不鲜，犯罪在贫民区迅速蔓延。
城市化至少在以下几个方面给旧的执法机构带来了冲击：1.人口密集和居住的混杂给犯罪分子提供了理想的作案场所，也给执法者打击犯罪的行动增加了许多困难；2.大量无业游民和流浪汉寄居在城市的各个角落，他们成为整个城市的不安定因素和犯罪隐患；3.“城市发展成为巨大的综合体，给所有公共事业带来了危机”（注：塞缪尔·沃克：《美国警察介绍》，第6页。）。城市的交通， 市民的日常生活和生命财产安全等，都比过去任何时候更需要强有力的执法机构提供保障。旧警察缺乏组织使得他们面对暴民和动乱无能为力，根本无力控制城市的治安秩序，也难以保障城市居民尤其是居统治地位的资产阶级的生命财产安全不受侵犯，这充分暴露出旧警察素质差、数量少、职责不清、又缺乏通力合作的毛病。城市里犯罪与暴力事件如同家常便饭，“那些只会大声喊叫和轮值守夜的旧时警察，面对汹涌而来的犯罪和骚乱变得毫无作为”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第62页。）。“18世纪初期，随着城市的发展，城市领导者对城市中犯罪、暴乱和一般骚乱的程度变得警觉起来。”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第73页。）寻找一种新的控制市民的方式被提上了日程。城市的无序和犯罪的猖獗，急切地呼唤新警察的诞生，这种新型警察不仅要能迅速高效地打击犯罪行为，更要能随时出现在城市生活的各个角落，预防犯罪行为的发生，维护社会治安和秩序。
社会发展的需要使现代警察的诞生有了可能，但这并不意味着新警察的建立就可以水到渠成了。事实上，任何一个新生事物的诞生都不可避免地会遇到来自传统的阻力，现代警察制度在英国的确立也不例外。18世纪中叶开始，在大约75年的时间里，警察制度的改革者们一直在为建立一支新的警察队伍而努力。事实上在当时并没有多少人支持改变传统警察制度，大多数英国人反对建立一支正规化警察力量的意图。他们反对正规警察是基于两条截然不同的但又互相关联的英国人的价值观：第一条是个人自由的重要性，第二条是地方自治政府的传统。根植于“社会契约论”的资产阶级价值观念中的个人权利和自由是神圣不可侵犯的，资产阶级政府也一贯标榜推崇和保护个人自由。而“警察从其功能的本性而言，是自由社会的一种反常现象”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第73页。），是政府用来约束和限制个人自由的。
要想建立一支正规的警察组织，首先要使警察的职能与这些价值观取得一致。现代警察最早的倡议者、一位苏格兰地方行政长官帕特里克·科洪解决了这一问题，他在1797年所著的《大都市警察协约》（Tre-aties on the Police of the Metropolis）一书中阐释了警察保护自由而非威胁自由的作用。他强调为了保证我们自己拥有的个人权利和自由，我们必须小心地避免侵犯他人的权利和自由，而警察通过强制性力量来规范人们的行为，限制的是非常的、有损他人权利的自由，其目的是为了更好地保障每个公民正当的权利和自由，因而它的存在不仅不违反追求自由的价值观念，相反还是对实现这一价值观念的保障。
剩下的问题是地方自治传统的问题。人们担心正规警察会加强中央政府对地方的干预，有损地方政府的自治权。“现代警察之父”罗伯特·皮尔运用其出色的政治才能和灵活的政治手腕使这一问题迎刃而解。他提出由中央政府协调地方警察机构为社会提供警察服务，即推行由中央政府和地方政府共同管理警察的机制。警察的调控权力既源于国家宪法，也源于地方法律，中央政府有权罢免各地的警察局长，就全国的警察工作向议会负责，但各地警察机构又有相对的独立性，由地方政府按照国家统一标准直接管理。具体而言，中央政府通过内政大臣来协调管理全国的警察机构，但各郡的警察局又由地方治安法官、市政厅议员组成警察权力委员会来直接领导，警察局长独立负责管理警局的日常工作，但他必须对警察权力委员会负责。委员会有任命警察局长及其助理的权力。而警察机构的经费支出由中央和地方政府分摊。
“这是英国警察史中一项非凡的成就，在对整个职业警察思想争辩、猜疑甚至仇视了3／4世纪之后，1829年《大都市警察法》竟然没有一票反对甚至几乎没有任何争辩就获得了通过。”世界上第一支正规的职业警察部队——伦敦大都市警察局终于首先在英国诞生了（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第70页。）。
1835年和1839年， 英国议会又相继通过了《城市合作法案》（the Municipal Corporations Act ）和《郡警察法案》（the CountryPolice Act），把伦敦大都市警察局的经验推广到全国各个城市和郡县（注：D.沃克尔和M.理查德：《英国警察》（D.Walker & M. Richards,"British policing"），引自W.G.贝里主编的《警察学百科全书》（W.G. Bailey ed. , The Encyclopedia of Police Science），纽约1995年版，第41—48页。）。到19世纪中叶，英国总共建立了180 支独立的地方警察队伍，“中央和地方政府在提供警察服务上成了伙伴”（注：D.沃克尔和M.理查德：《英国警察》，第42页。）。十几年后，新警察渐渐地赢得了市民们的接受和尊重，“在这些年中，让市民畏惧和仇恨的‘皮尔那帮家伙’（Peelers ）变成了受人尊重和赞许的‘博比’（ Bobbies）（罗伯特的爱称）”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第71页。）。
美国现代警察的建立没有遇到像英国那样大的阻力。正当美国人寻求创建一种新的、更加有效的执法制度时，他们发现了伦敦大都市警察这一可以借鉴的模式。1834、1835和1837年一连串的重大暴乱事件促使波士顿政府于1838年模仿英国人组建了美国第一支职业警察队伍，尽管它只由9名警察组成。1845年纽约警察局成立，1854 年费城警察局成立。新警察在美国的出现同样遭到许多人的反对。与常规军相似的警察队伍引起了人们对英国殖民军的回忆。人们担心警察力量过于强大会侵犯个人自由，各利益集团则害怕政治对手获得对新警察的控制而对自己不利。所有这些都使美国人没有照搬英国经验，而是形成了自己独特的分散性警察机构：强调保护公民权利，对警察的权力有着严格的限制。
现代警察的社会调控职能
既然现代警察是应社会调控的需要而生，那么它的社会调控职能有哪些呢？作为国家专政机器的一个组成部分，国家的目标就是警察的目标。K.S.纽曼指出，“国家的中心任务就是保持整个社会秩序的稳定。”（注：K.S.纽曼：《法律和经济组织，前工业化社会的比较研究》（K.S.Newman, Law and Economic Organizaation: A Comparative Stu-dy of Preindustrial Societies），剑桥大学1983版，第96页。转引自罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第38页。）也就是说，警察被创造出来不是为了改变社会现状，甚至不是为了去实现社会秩序，而仅仅是为了维持已有的社会秩序。国家和法律赋予警察强制性的权力，就是用来维持社会现状的。换句话说，警察的本质就是维持社会秩序，警察是为统治阶级利益服务的，“是被创造出来通过维持社会现状，实现保护社会领导阶层利益的目标的”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第38页。）。乔治·拉什认为：警察就是维持公共秩序、保证和平与安全，调查和逮捕嫌疑犯或惩治犯罪的有组织的群体（注：乔治·拉什：《刑事审判词典》（George Rush, The Dictionary of Criminal Justice），波士顿1977年版，第271页。）。 詹姆斯·威尔逊把警察的职能定义为三个方面：提供服务、执行法律和维持秩序（注：詹姆士·威尔逊：《警察行为的变化》（James Wilson,Varieties of Police Behavior），哈佛大学1968年版，第 4—5页。）。执行法律是警察的核心职能，它利用法律赋予的权力，预防、打击和惩治犯罪行为，镇压被统治阶级的反抗，巩固国家政权。维持秩序是执行法律职能的延伸，指警察在法律没受破坏的情况下从事的维持治安、交通及公民权利等方面的工作。提供服务是警察涉及面最广的职能，从扶老携幼、答询指路到调解邻里纠纷、救急救难，几乎无所不包。笔者认为，警察的社会调控职能可以概括为三个方面。其一是维护国家政权，镇压被统治阶级的 反抗；其二是预防和打击犯罪，执行国家法律；其三是维持公共秩序和提供社会服务。“无论是提供服务，执行法律，还是阻止混乱和恢复秩序，警察都是一个社会调控机构，特别是政府的一个社会调控机构，必要时可以成为采用强制武器的机构”。“是担负着广泛社会任务的正规调控组织”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第15、17页。）。下面我们从现代警察三个职能方面来逐一分析现代警察成立后的历史实践。
一、现代警察是资本主义政治制度的忠实卫士
现代警察诞生之前，军队是镇压被统治阶级反抗的唯一暴力机器。现代警察的出现给资产阶级统治者镇压工人阶级的反抗提供了新的工具。和军队相比，警察调控显得更具有弹性。自现代警察诞生以来100 多年的历史里，在每一次镇压工人阶级反抗斗争中都有警察的身影。
伦敦大都市警察局刚成立不久，就倍受英国统治阶层的青睐，经常被政府派遣去对付大规模的骚乱事件和反叛运动。由于大都市警察经常被抽调外用，1839年伦敦圣莱昂纳德教区委员会还专门起草了一份抗议书，反对将大都市警察调往首都以外的城镇去平息暴乱，以免影响他们在市内的治安工作（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》（Clive Emsley, The English Police:a Political and Soci-al History），朗曼1996版，第54页）。当然，这样的抗议并没能阻止内政部不断地从伦敦派遣警察去应付尚未建立职业警察部队的郡县所发生的暴动，如平息各地宪章运动者的骚乱以及镇压南威尔士地区的“丽贝卡起义”等。最初，由于警察力量相对薄弱，政府面对大规模的反抗运动，仍不时地借助军队的援助。1866年海德公园发生一场要求实行议会改革的暴乱，就曾迫使英国政府“不得不叫军队来帮助被打败的警察维持秩序”（注：非利蒲·约翰·斯特德：《英国警察》，群众出版社1990年版，第57页。）。
在对付骚乱时，大都市警察一般都被部署在军队前面，但有时也会被安排在部队周边，同他们一块行动。大都市警察局G 部局长乔治·马丁在他向选举委员会递交的述职材料中说，“在每一次事件中，警察都和军队一起工作”，在南威尔士的时候，一部分士兵和穿着便衣的警察一起驻扎在一个四处充满猜疑和危险的小社区里（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第55页。）。
马丁局长认为警察比军队士兵更适合去处理暴乱事件。因为“一名警察只需要用一只手拿警棍，而士兵的毛瑟枪却使他无暇他顾……如果一名士兵在行动中奉命攻击或开枪，极有可能伤害性命，而不是拘捕骚乱者”。爱德华·查德威克则更为形象地描述道：“士兵双手都让毛瑟枪占着，他能做的只能是用枪和刺刀置人于死地。而警察的武器是一根警棒，或者至多是一把短刀。可以腾出一只手去抓捕人犯。”（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第55页。）。现代警察在镇压暴动和严重骚乱事件方面比军队更少出现伤亡，因而也更有成效。用职业警察来对付暴乱可能会大大减少伤亡人数。在1853年10月发生的维岗煤矿工人暴动事件中，来自兰开夏的警察坚持不用枪支，坚守在矿门口直到将暴动平息（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第61页。）。警察在镇压被统治者反抗斗争方面的出色表现，使它很快成为巩固统治阶级政权、保卫国内安全秩序的主要角色。警察的数量也在迅速扩展，1886—1890年的4年间英国警察增长了9%，而从1900年到一战爆发期间，由于国内及海外无产阶级革命斗争的风起云涌，英国警察数量增长了20%（注：奥德丽·法瑞尔：《犯罪，阶级和腐败》，第69页）。从1888年至1913年间的情况来看，英国警察增长的数量与阶级斗争激烈程度的关系远远大于其与犯罪率的关系（注：奥德丽·法瑞尔：《犯罪，阶级和腐败》，第69页。）。
进入20世纪以后，随着警察队伍的不断壮大，警察几乎完全独立地承担起了国内安全的担子。对付一般情况下的工人罢工、示威游行，警察已经不需要军队的支持。1910年南威尔士三万多名煤矿工人大罢工充分证明了警察作为主要的阶级斗争调控手段的作用。政府调集了大批警察和军队前往镇压，但内政部强调：“军队现在只有在绝对必须的时候才去支持警察的行动。”结果军队只不过充当了一回看客。而在英国历史上规模最大的1926年百万工人总罢工中，警察更是采用从工人阶级内部分化瓦解的办法，成功地收买了罢工的工会领导者，成为警察成功捍卫统治政权的典型范例（注：奥德丽·法瑞尔：《犯罪，阶级和腐败》，第73页。）。在面临1984年矿工大罢工期间那种长时期的大规模骚乱时，英国警察也是依靠相互之间的密切配合、完成使命，没有求助于军队的一兵一卒（注：菲利蒲·约翰·斯特德：《英国警察》，第124页。）。
除了镇压被统治阶级的反抗外，现代警察保卫国家政权的职能还体现在协调统治阶级内部不同利益集团的关系，维护政治格局的稳定。在这一点上，美国的联邦调查局干得最为出色。1936年美国总统罗斯福正式授权联邦调查局调查和处理政治案件的权力。从此美国的在野党派和持不同政见者便时时都在美国联邦便衣警察的监视之下。仅联邦调查局每天就有7000多名便衣警察投入这项工作。他们混到各个在野党派和群众团体中打探各种“新闻”，拉拢各种关系，积极为在政治上保护美国现有政权效力卖命（注：李彤编译：《美国社会中的警察》，群众出版社1987年版，第52页。）。
二、现代警察是预防和打击犯罪的英勇战士
预防和打击犯罪，维护社会秩序的稳定是警察机构最乐于标榜的职责，也是警察最引以为荣的工作。在预防和打击之间又以预防为先。罗伯特·皮尔在他的“警察训令”中强调：“我们要达到的主要目标是预防犯罪。警察应朝着这个伟大目标努力，他会使我们更有效地保护人身和财产的安全，维护社会秩序的稳定，以及实现警察其他的所有目标。而仅在一个罪犯成功地完成犯罪行为之后再去侦查和施行惩罚，则达不到这样的效果。”（注：菲利蒲·约翰·斯特德：《英国警察》，第39页。）预防犯罪最基本的手段就是巡逻。警察通过巡逻来及早发现和清除可能的犯罪行为，同时制造警察无所不在的社会影响以震慑和减少犯罪活动。巡逻还可以加强警察与群众的联系，密切警民关系，提高警察的战斗力。打击犯罪的职能主要表现在调查、侦查罪犯和犯罪行为、逮捕罪犯并参与法庭的诉讼活动。
当伦敦警察局刚刚成立的时候，人们对“皮尔那帮家伙”对付罪犯的能力并不看好。宪章运动和大英博览会给了伦敦警察表现的机会，“宪章运动时很少出现混乱和暴力事件，大英博览会期间社会秩序良好，这使得英国大都市警察声名远扬”。“当其他欧洲国家被1848年革命风暴席卷之时，伦敦发生的宪章运动相对而言却鲜有骚乱和暴动发生；当1851年成千上万的参观者涌进伦敦市观看大英博览会的时候，在新警察的监控下（伦敦）没有发生骚乱和恶性犯罪事件。”“大英博览会期间，伦敦新警察有效地阻止了犯罪，以至于全市只有8起扒窃和10 起盗抢案件发生，而且所有被盗财产都得以物归原主。”（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第43页。）
在19世纪临近终了的时候，有关犯罪的统计数据也许能够证明警察在预防犯罪方面的效能。这也是当初人们创建警察所要达到的主要目的。在19世纪最后30年中，被起诉到法院的实际犯罪数量大大减少。如果考虑到人口增加的因素，那么这种减少的幅度将更为可观（注：菲利蒲·约翰·斯特德：《英国警察》，第48页。）。
进入20世纪以后，随着警察队伍专业化水平的提高和警察装备的日趋现代化，警察打击犯罪的能力更趋增强，在相当长的一段时期里，警察几乎成了“打击犯罪战士”的代名词。在人们的日常生活中，在电影、小说、电视里，到处可见警察与犯罪分子英勇斗争的“光荣形象”。《泰晤士报》称呼警察为“从未见过的神奇机构”，英国法律的代表。“在新警察创立的25年里，英语‘博比’（Bobby ）一词被维多利亚社会的有产阶级和上层贵族们理解为宪法和社会法律结构的支柱”（注：《泰晤士报》（The Times）1853年12月7日，第8版。 引自克里夫·埃姆期利：《英国警察：政治与社会历史》，第63—64页。）。
（三）现代警察是政府雇佣的社会服务员
阿兰·西尔弗论证说：“警察体现了中央政权对日常生活的渗透和经常的干预。控制和调节日常生活是现代警察的主要特征之一。”（注：塞缪尔·沃克：《美国警察》，群众出版社1989年中文版，第4页。 ）“警察对人们除了工作以外的任何行为都负有责任。”（注：李彤编译：《美国社会中的警察》，第23页。）现代警察越来越多地承担起向社会提供综合性服务的工作，诸如交通管理、消防、救助、消除冲突和调解纠纷等等，成为与群众日常生活联系最为密切的政府机构。在19世纪，美国警察部门是一个重要的社会福利机构，直到大约1900年，在其他一些专门机构成立之前，警察局要为无家可归的人提供住宿，有时还供应早餐。19世纪80年代，费城警察每年要为10多万人安排住宿，这是一个绝妙的例证，说明美国警察是怎样经常承担各种各样社会服务的（注：塞缪尔·沃克：《美国警察》，中文版，第10页。）。在向社会提供综合服务时，警察成为政府的代替人，缩短了政府与群众的距离，密切了政府与群众的关系。正是由于警察的这种特殊身份，阿瑟·尼德霍福尔指出，人们对待警察的态度往往直接反映出他们对整个政治调控系统的总的态度。人们把对各种社会问题的态度全部发泄到警察身上（注：阿瑟·尼德霍福尔：《盾牌背后：城市社会中的警察》（Arthur Ni-ederhoffer, Behind the Shield: the Police in Urban Society），纽约 1967年版，第1页。），从而在相当程度上减轻了政府的压力。但是警察“就好像天气一样。几乎每一个人都可以对他们发表自己的看法，却没有一个人能够左右得了他们”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第103页。）。
警察调控行为的效果实际上成为反映整个国家调控机制运行情况的晴雨表。当警民关系融洽时，政府调控机制的其他环节也较容易处于良好的运行状态。一旦警民关系恶化，政府调控社会其他手段也同样会遇到麻烦。
现代警察力图通过社区服务来建立新的公共秩序。即使不违反法律，只要有损公共安全与秩序，都会受到警察制止。警察要负责清理街头商贩、浪荡青年、妓女和流浪者，禁止街头游戏和赌博，将街头醉汉拖回警局收容所，平息酒后斗殴等事件。警察还要使城市交通更有规范：运货车、出租车不得在街头乱行；开快车、酒后驾车、无缰绳马车等都是警察治理的对象。
“很明显，警察正在取代过去士兵和海员占据的受大众喜爱的角色。在过去的战争年代里有一种象征国家守卫者的‘蓝色夹克’曾风靡一时，但在现在幸福的和平年代里，‘蓝色外套’（英国警察制服）——秩序的保卫者——正在变成这个国家的宠儿。”“老兵们发现他们的荣耀已经被那些在水晶宫前的车水马龙中穿梭执勤的警察们所遮盖了。”“在大英博览会期间每一个人都被这支温文尔雅的警察部队‘演奏’的美妙旋律所陶醉”。（注：克里夫·埃姆斯利：《英国警察：政治与社会历史》，第62—63页。）19世纪50年代的维多利亚社会是成功的和稳定的，它进入了一个被恰当地形容为‘平衡年代’的时期，新警察的出现对这个时期社会的发展起着显著的、英国特有的作用。
其实何止是维多利亚时代如此。欧美国家 100多年以来政权稳固，社会秩序由乱而治，经济建设由兴而盛，警察调控的作用都可谓功不可没。尽管现代警察并没能创造出没有犯罪的平静和安宁的奇迹，但它确确实实控制和减少了犯罪的发生，维护了社会秩序的安定。在群众日常生活中无所不在的警察就像是政府的无数个触角，深入到社会的每一个角落，既缓解了社会矛盾，又加深了政府与群众的理解和沟通。纵观现代警察成立以来的历史，我们看到现代警察的社会调控职能确实得到了充分的发挥，并且已经逐渐成为英美国家社会调控机制中不可或缺的重要环节。^