| 明清史 |
美国市政府权力空间的历史考察
张海霞
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年02期
【原文出处】《《晋阳学刊》》(太原)2000年05期第95～99页
【作者简介】张海霞 华东师范大学历史系，上海 200062
【关 键 词】美国权力空间/隔离/交叉/政府整合
中图分类号：K712.53 文献标识码：A 文章编号：1000-2987(2000)05-0095-05
美国实行三级政府体制。除了联邦政府与州政府以外，还有数量众多的地方政府。据1992年统计，美国共有政府85006个。政府个体的大量存在，使政府权力出现不可避免的隔离与交叉。由此导致的弊病是政府管理的失效。这样，以解决这种弊病为主要内容的政府整合就成为现代国家发展的必然历程。在市政问题上，政府整合主要指的是联邦、州、市政府纵向层面上的权力划分。它开始时间早，影响力强，成为美国城市发展的一个重要动力。
一、“完全隔离”：州的完全创造物
早在殖民时代，美国就存在城市。市政的管理形式大体分为两种：一种是弗吉尼亚模式，市政机构在相当大的程度上受英国影响，城市自主性微弱；另一种是新英格兰模式，实行自治体制。城市虽然必须拥有国王授予的特许状并受其约束，但也享有一些地方自主权。后者成为以后“地方自治”的蓝本。
美国建国后，城市地位发生了根本变化，被纳入整个政治体制的运行之中。宪法虽然没有明确阐述地方政府的权力，但却把建立和监督地方政府的权力以“保留权力”的形式授于州政府。同时规定，联邦政府不能直接干涉州内纯地方性事务。实践中，从1787年到19世纪六、七十年代的近一百年里，城市作为州的创造物而存在，几乎脱离了联邦政府的权力轨道，比尔德称之为“联邦政府与市的事务完全不发生关系的时期”（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。这样，围绕美国市政形成两个权力主体：州政府与市政府。政府整合实际上就是州政府与市政府的权力关系的调整。
围绕市政的两个权力主体的地位是不平等的。州政府绝对置于市政府之上，市政府在“州内单一制”下行使其权力，空间很小。这突出表现在两方面：其一，在市政府的建立上。美国市政府的创立是基于州议会所颁布的特许状，除非为宪法所禁止，州议会对特许状可以随时修改或取消。市政府的存在依赖州的立法。更重要的是，这一时期市特许状多为特别特许状，即州议会以特别法的形式制定并授予各个城市以不同的市宪章。在这种“一对一”的特许状中，州政府详细规定了该市的权限及市政府的组织机构。这种建立方式的后果必然是州议会过多卷入和干预城市事务。其二，在市政府的职能分布和力量分配上。这一时期它的职能以政治职能为主，社会职能为辅。所谓政治职能即作为一级国家机关的职能，主要是指作为州政府的代理和工具而拥有的维护政治统治秩序、维持社会治安的职能；所谓社会职能又叫“法人团体的职能”，即作为法人团体执行的各种营业职能，如举办市政工程，提供公共服务、经营公用事业等。政治职能居于主导地位的具体表现就是市政府紧跟于州政府之后，按州旨意办事。市政府绝大部分的力量集中于完成州下达的任务，为其效力。造成这种状况的原因有二：一方面是工业革命前，美国城市尚属形成阶段，规模小，人口少，经济力量薄弱，中产阶级尚未完全形成，市民的要求小和欲望低，故而社会职能不明显。这可从市政建设的支出看出。1810年纽约人口已有10万，市政府开支仅10万美元（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P180。）；另一方面与当时国内政治、经济发展态势相关。19世纪60年代以前，美国一直存在两种经济体制、两种政治意识的斗争。州权主义与国家主义，黑奴制度与自由雇佣制度斗争尖锐，州作为斗争的前沿地，成为双方争夺的重点。因此敌对两派特别强调对州所属地方政府的控制。在州政府政治统治的欲望强烈时，市政府作为州的创造物的属性便彻底表现出来。主客观双方面作用使这一时期市政府的权力范围狭小。正如鲁弗斯·迈尔斯所说，美国市政府“听命于州”是因为它坐在州政府那儿（注：理查德·D·宾厄姆等：《美国地方政府的管理》，北京出版社，1997年，第4页。）。
市政府经常受州议会制定的各种条例的控制。1835-1878年新泽西宪章修改了91次；1867-1870年仅3年时间纽约州议会给纽约市制定的法律就超过英国议会1835-1885年50年间为所有城市制定法律的总和（注：Zane L.Miller,The Urbanization of Modern America,Harcount Tovanorich,Inc,1994年，P55.）。而且，州议会在城市设立各种委员会监督市政工作，仅费城一市就设有30个州立部门（注：Zane L.Miller,The Urbanization of Modern America,Harcount Tovanorich,Inc,1994年，P55.）。在财政上，市政府由于发行公债导致债台高筑而不得不求助于州政府。罗得艾兰、新泽西市、纽约市都曾向州政府大举借债。财政关系是政府间关系的核心，它决定了政府间的权力关系，市政府对州政府财政上的依赖关系，加重了它作为州附属物的地位。
决定这一时期市政府权力地位的另一宪法依据是1868年确立的“狄龙原则”。它的基本思想是，地方政府只能行使由州明确授予它们的那些权力、由这些明示权力所显然隐含的权力、以及为业经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当时地方政府的任何一项具体权力置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。这个判决后来被联邦最高法院认可，通行于所有州。狄龙原则强化了市政府的被创造地位，市政府的权力空间愈加缩小。这种情况大致延续到19世纪末。
19世纪是美国城市化的时代。然而，在这个世纪的大部分时段里，市却受州的严格控制。这种压制的弊病是显而易见的。州议会经常授予公用事业公司特许权，允许它们违背市民意愿在市里经营，还把公用事业从市政府分出来，卖给私营公司（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。1870年宾夕法尼西州议会成立了一个委员会，授权它建造一所市政大楼和其它建筑。并且可以不征得市政府同意而直接向市民征税。为什么会产生如此现象？我们可以从州议会成员的构成中窥出一斑。在州议会里，成员主要是乡下人和小城镇的居民，他们对城市生活不熟悉，因此强加于市的立法往往只适合农村生活而与城市生活风马牛不相及。
州政府对市的统治采取的是州政府对市政府的“指示传送”的方式。在“指示传送”中，州下达命令给市政府，而不收取市政府的反馈意见，导致“交流传送”的失去，其结果是州政府与市政府处于“隔绝”状态之中。如前所述，这种“隔绝”状态一方面表现为州政府对市事务越俎代疱，无视市的愿望与要求，另一方面表现为州压制市的自主愿望，强制其遵从州政府的旨意。这样，在市政问题上，州政府与市政府权力出现“隔离”，致使当时市政问题漏洞百出。当时英国一位观察家对此评价：“美国市政管理不善是由于那些狡诈而又无能的官员造成的，地方事务常为州议会里那些不熟悉市政需要的人所压制”（注：杨生茂、刘绪贻：《美国内战与镀金时代》，人民出版社，1990年，第293页。）。
19世纪后半叶，美国市政府成为“基督教世界中最糟糕的政府”（注：顾学稼等：《美国史纲要》，四川大学出版社，第246页。）。如何协调州权与市权的矛盾，或者说如何打通两者之间的隔离状态，成为当时美国政治面临的一个重要难题。这样，政府整合便从打破隔离迈开了第一步。
二、权力的交叉：地方自治
“权力隔离”的实质是单方面的市政府屈从于州政府。事实上，市要打破这种权力束缚的欲望时刻存在，然而在19世纪末之前，这种要求无力付诸实施。但是，弊病的存在昭示着变革的来临。
19世纪末，随着工业化的迅猛发展，城市化进入鼎盛时期，以城市为中心的经济体系也在全国初步形成。城市的大规模兴起带来的一系列的社会问题，引起整个社会的普遍关注。市政府既要应付外部的、来自州的种种刁难和压制，又要对内部的腐败、交通、住房、卫生、饮水等提出解决方案，这些纵横交错的社会矛盾使城市成为“风暴的中心”。市政改革迫在眉睫。
改革者认为，城市积弊日重主要在于市政府权力空间太小，不能自主地处理事务。因此在其改革纲领中把争取城市自治列到首位。并且指出，城市选举要实行超党派原则，并与州一级选举分别进行，尽量减少市政府的政治色彩。市政府在与州议会的斗争中获得了四种权力：特别立法被禁止；特别立法需经市批准；市有权选择市政府类型和建立地方自治。其中最彻底的是第四种。1875年密苏里州宪法首先宣布授权每个人口在十万以上的市为它自己制定宪章，但必须与州宪法和法律一致，并且服从州宪法和法律。该宪法使地方自治成为现实。接着，加利福尼亚、俄勒冈、华盛顿等州也实行了这种方案。至一战前共有12个州实行地方自治（注：LyleW·Dorsett,The Challenge of the city(1860-1910),D.C.Health and Company,1968,P96.）。
“地方自治”打破了州与市的“隔离”，州也必须同市进行“交流”；州在市政的权力一部分让给市政府，一部分必须与市政府共同行使，权力出现了“交叉”。这样，市政府权力空间有了很大扩展。俄亥俄州宪法规定“各市有权行使一切地方自治之权，并在各自境内颁布和实施与普遍法律不相悖的地方警察、卫生和其他类似条例”。1870年伊利诺伊州实行“禁止为特定地方政府立法”的制度后，州每年为城市立法数目迅速减少，从3000条降到200条。同年纽约市又拥有了任命公共卫生、警察等地方官员的权力（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P194。）。现在，市政府权力大大加强，范围涉及到饮用水供应、健康和卫生、城市建设、警察、消防、教育和福利、娱乐等所有关系到城市生产和生活的领域。
“地方自治”实现了州与市政府的权力交叉。但是在这种权力交叉体系中，市政府的权力还受到诸多限制。这一方面是由于许多问题超出市政府能力所限，而必须求助于州政府，另一方面是法规限制。首先，因为授于地方自治权力主要是让渡处理地方事务的权力，然而，特殊问题是仅涉及地方事务还是关系到全州，这之间缺乏一条明确界线，而要由州议会决定；其次，尽管地方自治条款规定地方政府对一般性事务有立法权，但当地方法规同涉及到州利益的州法律发生冲突时，最后要以州法律为准。在这种情况下，市政府权力会变得很有限。还是在这个意义上，伯恩斯认为“地方自治给市政府所增加的实质性权力是微乎其微的”（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第1118、95页。）。
无可否认，市政府与州政府权力关系从隔离走向交叉，这种政府整合对促进美国城市发展乃至整个美国社会发展起了重要作用。它迈出了第一步，但不会停止。州与市如何划分权力才能更加促进城市发展，将会使政府整合继续推进。
三、三重交叉：联邦干预下的合作
20世纪30年代，政府整合出现了新现象，联邦政府开始介入市政。至此，围绕市政问题，出现了权力的三重交叉。造成这种局面的原因有三。第一，单纯的地方性问题不复存在。“许多问题在1789年，1860年是地方性的，现在却成了全国性的问题——甚至全球性的问题”（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第1118、95页。）。这样“全国性的问题要求联邦解决”（注：Ross,American Nationalism,The Dushkin Dublishing Group,1993,P73.）；第二，许多属于地方性的事务的解决超出了市政府能力所限，甚至州政府也无力对付，联邦政府出面操作是解决问题的唯一办法；第三，由于国家经济的发展，全国运输和通讯网的建立，改变了人们对全国政府的态度。内战前认为地方政府伸手可及而联邦政府遥不可及的想法已一去不复返。20世纪，“全国政府变得如此接近”，市民认为“全国政府可以指望”。甚至城市官员也认为“去找你们的国会议员、总统是经常和必要的。这是联邦政府介入的思想基础”。
联邦政府大规模干预市政肇始于20世纪30年代经济危机。在此之前的100多年里，联邦政府除了为统一全国邮政系统或设立海关，在非常时期对城市的土地和房屋征税外，从不插手市政。1929年经济危机所带来的深重灾难打破了联邦政府同市政的隔离状态，它开始与各州合作，通过这种方式间接地给各市财政援助。新政就是典型。据统计，当时联邦各部与各市之间的非正式联系有500多项，包括城市分区规划，教育和卫生调查等（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。1937年联邦政府的一份调查清单也表明，联邦政府正在直接或间接地行使几乎一切种类的市政府职能，包括城市公交、娱乐设施、供水设施、教育、电力、医疗等。二战时情况更突出。1941年，提供各种城市服务的联邦局级机关有70个之多（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。毫无疑问，联邦政府介入市政成为美国市政府战胜经济危机和战争破坏的重要因素。
战后这一势头持续下去。杜鲁门的“公平施政纲领”、约翰逊的“伟大社会”的共同点是继续关注地方福利包括城市人民的福利，他们都把干涉地方事务看成是施政手段。这使联邦的介入达到高潮。1965年的住房和城市发展法，1956年的城市发展法，1956年、1968年和1973年的公路法均以联邦政府为市政的主要管理者。肯尼迪甚至认为“忽视城市就等于忽视国家”（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P311。）。这一切表明，联邦政府成为市政府的合作者。
在60年代的城市危机中，联邦干涉市政形式发生变化，由原来通过州干涉变为直接干涉，在某种程度上，国会成了市议会，而“总统——表现得很象一位市长——开始为日常细微末节的管理事务操心”。结果，“从警察到社区艺术品展销，没有一项地方政府事务不属于相应的联邦援助计划”（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第1118、95页。）。1958年前，联邦政府有40个主要拨款项目。到1969年则有160个主要项目，500个立法机构项目和1315个不同的联邦援助项目（注：林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年，第156页。）。70年代以来联邦对市政的政策则是“促进城市和郊区自助”。尼克松的“新经济政策”和80年代里根的“新新经济政策”其目的都是甩掉联邦财政重荷，让地方政府和州政府分摊本地的财政负担。但是，实践证明，它的作用有限，市政府对联邦政府仍有很大的依赖。仅以财政关系为例，1978年巴福罗市69%的收入来自联邦（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P316。）。
应该指出，20世纪中后期联邦政府伸出手来干预市政府的行为同19世纪以前州政府的干涉存在本质差异。前者是有意识的扶持行为，其主要目标是援助市政渡过难关。后者却是处于模糊状态的行为，具有不平等性；前者以双方合作的方式进行，联邦政府基本尊重市政府的意见，是权力的“交叉”，后者则是双方相互隔离，只有“指示的传送”，而没有“交流的传送”，是“权力隔离”。显然，这些区别使得市政府在两个时期的权力范围存在巨大差异。
总之，在过去的二百多年里，美国市政权力经过了一个发展过程，从中我们可以看出以下几点：第一，市政的权力主体与美国整个社会经济的发展和城市本身的发展息息相关。在城市发展的早期阶段和国家处于内部政治斗争时，市政府权力范围较小；在国家机器正常运转时，市政府权力呈扩大趋势。第二，在美国城市发展中，市政府、州政府和联邦政府之间存在过权力的隔离与对峙。这种状况阻碍了城市的发展和整个社会的前进。在长期的政府整合后，美国人选择了三级政府权力交叉这种形式。事实证明，它推动了城市发展。第三，权力隔离是现代政治发展一大瘤疾。在市政问题上，既要看清早期州政府无视市政府的权力隔离的危害，又要防止只重视市政府而无视其它权力主体的做法。应使政府整合始终处在三级政府的权力交叉体系中，实现最大限度的有效治理。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年02期
【原文出处】《《晋阳学刊》》(太原)2000年05期第95～99页
【作者简介】张海霞 华东师范大学历史系，上海 200062
| 【内容提要】 | 美国市政府的权力空间经历了由小到大的变化。它是政府整合的产物。在整合前，“州内单一制”使州政府绝对置于市政府之上，两种权力主体处于隔离状态，市政府权力范围小；“地方自治”扩大了市政府权力，州政府与市政府权力开始出现交叉；30年代经济危机使联邦政府也介入市政，形成权力的三重交叉。目前的三权交叉呈现一种政府间的良好关系。 |
美国实行三级政府体制。除了联邦政府与州政府以外，还有数量众多的地方政府。据1992年统计，美国共有政府85006个。政府个体的大量存在，使政府权力出现不可避免的隔离与交叉。由此导致的弊病是政府管理的失效。这样，以解决这种弊病为主要内容的政府整合就成为现代国家发展的必然历程。在市政问题上，政府整合主要指的是联邦、州、市政府纵向层面上的权力划分。它开始时间早，影响力强，成为美国城市发展的一个重要动力。
一、“完全隔离”：州的完全创造物
早在殖民时代，美国就存在城市。市政的管理形式大体分为两种：一种是弗吉尼亚模式，市政机构在相当大的程度上受英国影响，城市自主性微弱；另一种是新英格兰模式，实行自治体制。城市虽然必须拥有国王授予的特许状并受其约束，但也享有一些地方自主权。后者成为以后“地方自治”的蓝本。
美国建国后，城市地位发生了根本变化，被纳入整个政治体制的运行之中。宪法虽然没有明确阐述地方政府的权力，但却把建立和监督地方政府的权力以“保留权力”的形式授于州政府。同时规定，联邦政府不能直接干涉州内纯地方性事务。实践中，从1787年到19世纪六、七十年代的近一百年里，城市作为州的创造物而存在，几乎脱离了联邦政府的权力轨道，比尔德称之为“联邦政府与市的事务完全不发生关系的时期”（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。这样，围绕美国市政形成两个权力主体：州政府与市政府。政府整合实际上就是州政府与市政府的权力关系的调整。
围绕市政的两个权力主体的地位是不平等的。州政府绝对置于市政府之上，市政府在“州内单一制”下行使其权力，空间很小。这突出表现在两方面：其一，在市政府的建立上。美国市政府的创立是基于州议会所颁布的特许状，除非为宪法所禁止，州议会对特许状可以随时修改或取消。市政府的存在依赖州的立法。更重要的是，这一时期市特许状多为特别特许状，即州议会以特别法的形式制定并授予各个城市以不同的市宪章。在这种“一对一”的特许状中，州政府详细规定了该市的权限及市政府的组织机构。这种建立方式的后果必然是州议会过多卷入和干预城市事务。其二，在市政府的职能分布和力量分配上。这一时期它的职能以政治职能为主，社会职能为辅。所谓政治职能即作为一级国家机关的职能，主要是指作为州政府的代理和工具而拥有的维护政治统治秩序、维持社会治安的职能；所谓社会职能又叫“法人团体的职能”，即作为法人团体执行的各种营业职能，如举办市政工程，提供公共服务、经营公用事业等。政治职能居于主导地位的具体表现就是市政府紧跟于州政府之后，按州旨意办事。市政府绝大部分的力量集中于完成州下达的任务，为其效力。造成这种状况的原因有二：一方面是工业革命前，美国城市尚属形成阶段，规模小，人口少，经济力量薄弱，中产阶级尚未完全形成，市民的要求小和欲望低，故而社会职能不明显。这可从市政建设的支出看出。1810年纽约人口已有10万，市政府开支仅10万美元（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P180。）；另一方面与当时国内政治、经济发展态势相关。19世纪60年代以前，美国一直存在两种经济体制、两种政治意识的斗争。州权主义与国家主义，黑奴制度与自由雇佣制度斗争尖锐，州作为斗争的前沿地，成为双方争夺的重点。因此敌对两派特别强调对州所属地方政府的控制。在州政府政治统治的欲望强烈时，市政府作为州的创造物的属性便彻底表现出来。主客观双方面作用使这一时期市政府的权力范围狭小。正如鲁弗斯·迈尔斯所说，美国市政府“听命于州”是因为它坐在州政府那儿（注：理查德·D·宾厄姆等：《美国地方政府的管理》，北京出版社，1997年，第4页。）。
市政府经常受州议会制定的各种条例的控制。1835-1878年新泽西宪章修改了91次；1867-1870年仅3年时间纽约州议会给纽约市制定的法律就超过英国议会1835-1885年50年间为所有城市制定法律的总和（注：Zane L.Miller,The Urbanization of Modern America,Harcount Tovanorich,Inc,1994年，P55.）。而且，州议会在城市设立各种委员会监督市政工作，仅费城一市就设有30个州立部门（注：Zane L.Miller,The Urbanization of Modern America,Harcount Tovanorich,Inc,1994年，P55.）。在财政上，市政府由于发行公债导致债台高筑而不得不求助于州政府。罗得艾兰、新泽西市、纽约市都曾向州政府大举借债。财政关系是政府间关系的核心，它决定了政府间的权力关系，市政府对州政府财政上的依赖关系，加重了它作为州附属物的地位。
决定这一时期市政府权力地位的另一宪法依据是1868年确立的“狄龙原则”。它的基本思想是，地方政府只能行使由州明确授予它们的那些权力、由这些明示权力所显然隐含的权力、以及为业经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当时地方政府的任何一项具体权力置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。这个判决后来被联邦最高法院认可，通行于所有州。狄龙原则强化了市政府的被创造地位，市政府的权力空间愈加缩小。这种情况大致延续到19世纪末。
19世纪是美国城市化的时代。然而，在这个世纪的大部分时段里，市却受州的严格控制。这种压制的弊病是显而易见的。州议会经常授予公用事业公司特许权，允许它们违背市民意愿在市里经营，还把公用事业从市政府分出来，卖给私营公司（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。1870年宾夕法尼西州议会成立了一个委员会，授权它建造一所市政大楼和其它建筑。并且可以不征得市政府同意而直接向市民征税。为什么会产生如此现象？我们可以从州议会成员的构成中窥出一斑。在州议会里，成员主要是乡下人和小城镇的居民，他们对城市生活不熟悉，因此强加于市的立法往往只适合农村生活而与城市生活风马牛不相及。
州政府对市的统治采取的是州政府对市政府的“指示传送”的方式。在“指示传送”中，州下达命令给市政府，而不收取市政府的反馈意见，导致“交流传送”的失去，其结果是州政府与市政府处于“隔绝”状态之中。如前所述，这种“隔绝”状态一方面表现为州政府对市事务越俎代疱，无视市的愿望与要求，另一方面表现为州压制市的自主愿望，强制其遵从州政府的旨意。这样，在市政问题上，州政府与市政府权力出现“隔离”，致使当时市政问题漏洞百出。当时英国一位观察家对此评价：“美国市政管理不善是由于那些狡诈而又无能的官员造成的，地方事务常为州议会里那些不熟悉市政需要的人所压制”（注：杨生茂、刘绪贻：《美国内战与镀金时代》，人民出版社，1990年，第293页。）。
19世纪后半叶，美国市政府成为“基督教世界中最糟糕的政府”（注：顾学稼等：《美国史纲要》，四川大学出版社，第246页。）。如何协调州权与市权的矛盾，或者说如何打通两者之间的隔离状态，成为当时美国政治面临的一个重要难题。这样，政府整合便从打破隔离迈开了第一步。
二、权力的交叉：地方自治
“权力隔离”的实质是单方面的市政府屈从于州政府。事实上，市要打破这种权力束缚的欲望时刻存在，然而在19世纪末之前，这种要求无力付诸实施。但是，弊病的存在昭示着变革的来临。
19世纪末，随着工业化的迅猛发展，城市化进入鼎盛时期，以城市为中心的经济体系也在全国初步形成。城市的大规模兴起带来的一系列的社会问题，引起整个社会的普遍关注。市政府既要应付外部的、来自州的种种刁难和压制，又要对内部的腐败、交通、住房、卫生、饮水等提出解决方案，这些纵横交错的社会矛盾使城市成为“风暴的中心”。市政改革迫在眉睫。
改革者认为，城市积弊日重主要在于市政府权力空间太小，不能自主地处理事务。因此在其改革纲领中把争取城市自治列到首位。并且指出，城市选举要实行超党派原则，并与州一级选举分别进行，尽量减少市政府的政治色彩。市政府在与州议会的斗争中获得了四种权力：特别立法被禁止；特别立法需经市批准；市有权选择市政府类型和建立地方自治。其中最彻底的是第四种。1875年密苏里州宪法首先宣布授权每个人口在十万以上的市为它自己制定宪章，但必须与州宪法和法律一致，并且服从州宪法和法律。该宪法使地方自治成为现实。接着，加利福尼亚、俄勒冈、华盛顿等州也实行了这种方案。至一战前共有12个州实行地方自治（注：LyleW·Dorsett,The Challenge of the city(1860-1910),D.C.Health and Company,1968,P96.）。
“地方自治”打破了州与市的“隔离”，州也必须同市进行“交流”；州在市政的权力一部分让给市政府，一部分必须与市政府共同行使，权力出现了“交叉”。这样，市政府权力空间有了很大扩展。俄亥俄州宪法规定“各市有权行使一切地方自治之权，并在各自境内颁布和实施与普遍法律不相悖的地方警察、卫生和其他类似条例”。1870年伊利诺伊州实行“禁止为特定地方政府立法”的制度后，州每年为城市立法数目迅速减少，从3000条降到200条。同年纽约市又拥有了任命公共卫生、警察等地方官员的权力（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P194。）。现在，市政府权力大大加强，范围涉及到饮用水供应、健康和卫生、城市建设、警察、消防、教育和福利、娱乐等所有关系到城市生产和生活的领域。
“地方自治”实现了州与市政府的权力交叉。但是在这种权力交叉体系中，市政府的权力还受到诸多限制。这一方面是由于许多问题超出市政府能力所限，而必须求助于州政府，另一方面是法规限制。首先，因为授于地方自治权力主要是让渡处理地方事务的权力，然而，特殊问题是仅涉及地方事务还是关系到全州，这之间缺乏一条明确界线，而要由州议会决定；其次，尽管地方自治条款规定地方政府对一般性事务有立法权，但当地方法规同涉及到州利益的州法律发生冲突时，最后要以州法律为准。在这种情况下，市政府权力会变得很有限。还是在这个意义上，伯恩斯认为“地方自治给市政府所增加的实质性权力是微乎其微的”（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第1118、95页。）。
无可否认，市政府与州政府权力关系从隔离走向交叉，这种政府整合对促进美国城市发展乃至整个美国社会发展起了重要作用。它迈出了第一步，但不会停止。州与市如何划分权力才能更加促进城市发展，将会使政府整合继续推进。
三、三重交叉：联邦干预下的合作
20世纪30年代，政府整合出现了新现象，联邦政府开始介入市政。至此，围绕市政问题，出现了权力的三重交叉。造成这种局面的原因有三。第一，单纯的地方性问题不复存在。“许多问题在1789年，1860年是地方性的，现在却成了全国性的问题——甚至全球性的问题”（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第1118、95页。）。这样“全国性的问题要求联邦解决”（注：Ross,American Nationalism,The Dushkin Dublishing Group,1993,P73.）；第二，许多属于地方性的事务的解决超出了市政府能力所限，甚至州政府也无力对付，联邦政府出面操作是解决问题的唯一办法；第三，由于国家经济的发展，全国运输和通讯网的建立，改变了人们对全国政府的态度。内战前认为地方政府伸手可及而联邦政府遥不可及的想法已一去不复返。20世纪，“全国政府变得如此接近”，市民认为“全国政府可以指望”。甚至城市官员也认为“去找你们的国会议员、总统是经常和必要的。这是联邦政府介入的思想基础”。
联邦政府大规模干预市政肇始于20世纪30年代经济危机。在此之前的100多年里，联邦政府除了为统一全国邮政系统或设立海关，在非常时期对城市的土地和房屋征税外，从不插手市政。1929年经济危机所带来的深重灾难打破了联邦政府同市政的隔离状态，它开始与各州合作，通过这种方式间接地给各市财政援助。新政就是典型。据统计，当时联邦各部与各市之间的非正式联系有500多项，包括城市分区规划，教育和卫生调查等（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。1937年联邦政府的一份调查清单也表明，联邦政府正在直接或间接地行使几乎一切种类的市政府职能，包括城市公交、娱乐设施、供水设施、教育、电力、医疗等。二战时情况更突出。1941年，提供各种城市服务的联邦局级机关有70个之多（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。毫无疑问，联邦政府介入市政成为美国市政府战胜经济危机和战争破坏的重要因素。
战后这一势头持续下去。杜鲁门的“公平施政纲领”、约翰逊的“伟大社会”的共同点是继续关注地方福利包括城市人民的福利，他们都把干涉地方事务看成是施政手段。这使联邦的介入达到高潮。1965年的住房和城市发展法，1956年的城市发展法，1956年、1968年和1973年的公路法均以联邦政府为市政的主要管理者。肯尼迪甚至认为“忽视城市就等于忽视国家”（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P311。）。这一切表明，联邦政府成为市政府的合作者。
在60年代的城市危机中，联邦干涉市政形式发生变化，由原来通过州干涉变为直接干涉，在某种程度上，国会成了市议会，而“总统——表现得很象一位市长——开始为日常细微末节的管理事务操心”。结果，“从警察到社区艺术品展销，没有一项地方政府事务不属于相应的联邦援助计划”（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第1118、95页。）。1958年前，联邦政府有40个主要拨款项目。到1969年则有160个主要项目，500个立法机构项目和1315个不同的联邦援助项目（注：林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年，第156页。）。70年代以来联邦对市政的政策则是“促进城市和郊区自助”。尼克松的“新经济政策”和80年代里根的“新新经济政策”其目的都是甩掉联邦财政重荷，让地方政府和州政府分摊本地的财政负担。但是，实践证明，它的作用有限，市政府对联邦政府仍有很大的依赖。仅以财政关系为例，1978年巴福罗市69%的收入来自联邦（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P316。）。
应该指出，20世纪中后期联邦政府伸出手来干预市政府的行为同19世纪以前州政府的干涉存在本质差异。前者是有意识的扶持行为，其主要目标是援助市政渡过难关。后者却是处于模糊状态的行为，具有不平等性；前者以双方合作的方式进行，联邦政府基本尊重市政府的意见，是权力的“交叉”，后者则是双方相互隔离，只有“指示的传送”，而没有“交流的传送”，是“权力隔离”。显然，这些区别使得市政府在两个时期的权力范围存在巨大差异。
总之，在过去的二百多年里，美国市政权力经过了一个发展过程，从中我们可以看出以下几点：第一，市政的权力主体与美国整个社会经济的发展和城市本身的发展息息相关。在城市发展的早期阶段和国家处于内部政治斗争时，市政府权力范围较小；在国家机器正常运转时，市政府权力呈扩大趋势。第二，在美国城市发展中，市政府、州政府和联邦政府之间存在过权力的隔离与对峙。这种状况阻碍了城市的发展和整个社会的前进。在长期的政府整合后，美国人选择了三级政府权力交叉这种形式。事实证明，它推动了城市发展。第三，权力隔离是现代政治发展一大瘤疾。在市政问题上，既要看清早期州政府无视市政府的权力隔离的危害，又要防止只重视市政府而无视其它权力主体的做法。应使政府整合始终处在三级政府的权力交叉体系中，实现最大限度的有效治理。^