| 明清史 |
遏制的逻辑
——评艾森豪威尔政府对华“战争边缘”政策
宋德星
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年01期
【原文出处】《世界历史》(京)2000年05期第25～33页
【作者简介】宋德星，南京国际关系学院国际战略研究中心讲师。南京 210039
朝鲜战争后，在中美处于准战争的状态下，艾森豪威尔政府对华采取极端的“战争边缘”（brinkmanship）政策。一时间，战争的阴霾笼罩在东亚上空。本文主要分析了艾森豪威尔政府提出对华“战争边缘”政策的背景，指出在艾森豪威尔“大平衡”思想和杜勒斯“不对称反应”（asymmetrical response）理论的指导下， 为实现以最小的代价获取对华最大限度的威慑和防止东亚小国与中国联盟进而破坏远东力量均势这两大战略目标，“战争边缘”政策包括了“边缘军事遏制”（注：汉斯·摩根索：《为美国设计一项新的外交政策》（Hans J. Morgenthau,A New Foreign Policy for the United States），伦敦1969年版，第202-204、240页。）（peripheral military containment）和非军事“政治攻势”这两个有机组成部分。其中，划定“遏制线”、组建军事联盟体系和实施大规模核报复是“边缘军事遏制”的三个重要方面，而自我克制、准备谈判、追求“不肯定性的威慑效果”（注：亨利·基辛格：《选择的必要：美国外交政策的前景》，商务印书馆1972年版，第66-74页。）和总统的最后决策权则属于非军事“政治攻势”的范畴。对这两个方面的整体运用，保证了“战争边缘”政策遵循着遏制的逻辑，从而在一定程度上实现了既定的目标。但是，由于“战争边缘”政策过于凸现“边缘军事遏制”部分，特别是把非军事“政治攻势”置于“边缘军事遏制”的附属地位，结果使得美国的对华政策不仅与其东亚政策极不协调，而且也损害了“新面貌”（New Look）战略提出的以最小的代价获取最大威慑这一总的战略目标。文章特别对艾森豪威尔政府在台湾海峡追求不肯定性的威慑效果进行了探讨，指出其结果是给自己制造了“绞索”。为摆脱在沿海岛屿问题上的两难境地，艾森豪威尔政府转而更加积极地推行“两个中国”、“划峡而治”的政策，从而使得中美台关系错综复杂。在反击美国“战争边缘”政策、维护祖国统一的斗争中，中国注意将对台斗争与对美斗争、军事斗争和政治斗争、军事斗争和外交斗争有机地结合起来：对台斗争实行“政治挂帅”，不单纯从军事上考虑问题；灵活运用战略战术，充分利用矛盾，在反对美国分裂台湾的问题上实现了海峡两岸的“合作”。文章最后在结论中指出，由于艾森豪威尔政府无法在“边缘军事遏制”和非军事“政治攻势”之间找到平衡点，“战争边缘”政策的效用日益受到质疑，其最终被抛弃也就在情理之中了。
一
1953年1月20日，在两党关于国家安全战略的激烈辩论中， 艾森豪威尔宣誓就任美国总统，并随即在2月2日提交的国情咨文中明确表示要推行与民主党杜鲁门政府截然不同的国家安全战略。在咨文中，艾森豪威尔总统说：“自从1945年胜利以来，我国经历了一个尝试和失望的痛苦阶段”，“从这代价高昂的经验中我们得到了一个明确的教训……自由世界不能无限期地处于麻木紧张之中，这样做就是永远让侵略者选择使我们遭受最大伤害的（进攻）时间、地点和手段，而他自己只付出最小的代价。”艾森豪威尔称，新政府“已经开始确立一种新的、积极的对外政策”（注：美国国务院：《美国外交政策基本文件，1950- 1955》（Department of States, American Foreign Policy,Basic Documents, 1950-1955），华盛顾1957年版，第61-65页。）。
与杜鲁门政府倾向于“对称”（symmetrical）反应相反， 艾森豪威尔政府选择了“不对称”反应，明确反对那种动用一切手段保卫美国安全的做法，其理由如下：杜鲁门政府的战略要求美国准备“在北极和热带，在亚洲、近东和欧洲动用海军、陆军与空军力量；用旧式的和新式的武器”进行战斗，结果将不能保证不会因此而加重财政负担，而“如果经济稳定被破坏了，一切都将被破坏”（注：约翰·加迪斯：《遏制战略》（John Lewis Gaddis,Strategies of Containment:A Critical Appraisal of Postwar American National Security Policy），牛津大学出版社1982年版，第147、134页。）；如果美国奉行的“国际主义”（internationalism）外交政策的代价是无限制的牺牲的话，美国人民可能为孤立主义所诱惑，而“退回我们自己边界后面的想法都必定会给美国带来灾难”（注：转引自刘同舜、姚椿龄主编：《战后世界历史长编，1953》第8册，上海人民出版社1992年版，第10页。）；最重要的理由则是相信“如果我们必须生活在永久性动员状态之下，我们的整个民主生活方式就会毁于这一过程”（注：《美国对外关系，1952-1954年》（Foreign Relations of the United States）第2卷，第260-263页。）。
虽然意识到美国的能力是有限的，但艾森豪威尔没有也不愿相应限制或缩小美国的战略利益。为在二者间找到一个平衡点，艾森豪威尔提出了“大平衡”思想，并在国家安全委员会第153 号文件里用明确的语言表述为：“对美国的基本价值和制度的生存有两种主要威胁：一、苏联领导的共产党世界的可怕力量和侵略政策；二、因持久反对苏联威胁而导致的对美国经济的严重削弱”。“美国面临的基本问题是，使这两种威胁带来的风险得到适当的平衡”（注：《美国对外关系，1952- 1954年》第2卷，第380页。），为此，达成一项既能有效对付共产主义威胁又能避免“严重削弱美国的经济、避免动摇我们的价值观念和赖以生存的制度”的战略（注：萨姆·萨克森、罗伯特·韦塔斯：《美国国家安全政策和安全战略》（Sam Sarkessian and Robert Vitas,U.S. National Security Policy and Strategy:Documents and Policy Proposals），格林伍德出版社1988年版，第49页。），成为艾森豪威尔政府的头等重大任务。以艾森豪威尔“大平衡”思想为指针，基于乔治·凯南的“遏制”理论和杜勒斯“不对称反应”理论，“新面貌”战略出台了，它主要依赖至关重要的核武器以及联盟、心理战、秘密行动和谈判等方法，以大规模报复相威胁，以自己的强项对敌实施不对称攻击，求得以尽可能最小的代价获取对共产主义尽可能最大的威慑（注：约翰·加迪斯：《遏制战略》第5章。）。
根据“新面貌”战略的总体部署，吸取朝鲜战争的经验教训，艾森豪威尔政府的东亚政策发生了明显的变化，即：虽然认为东亚没有欧洲重要，但艾森豪威尔大大提高了东亚在美国全球战略中的地位；提出“东亚整体”观念，以寻找一种能够解决所有问题的全面性的政策；指出中国是东亚的“核心问题”，美国对华政策不仅要解决有关的中国问题，而且还必须对整个东亚政策具有战略指导意义（注：蔡佳禾：《双重的遏制》第2章、第4章。）；不准备打地区性地面战争，强调以大规模报复力量所具有的强大威慑来加强地面防御；提出“多米诺骨牌”理论，奉行“边缘军事遏制”政策；组建远东军事联盟体系，并准备使用美国的权势和影响遏制所谓的红色浪潮。
在这种大背景下，美国对华“战争边缘”政策出笼了。
二
正如一位学者所述：“朝鲜战争之后，美国认为，它有能力在整个东亚获得长期的战略和政治优势地位。它谋求最大的权力，并且充当了地区警察的角色，决心不让中国在地区事务中发挥任何作用，一心想粉碎对美国权力构成的一切挑战。”（注：姜长斌、（美）罗伯特·罗斯主编：《1955-1971 年的中美关系——缓和之前：冷战冲突与克制的再探讨》，世界知识出版社1998年版，第10页。）
所以，在制定对华政策时，下述政治见解具有举足轻重的作用。首先，美国认为，一个强大的、革命的共产党政权在中国大陆出现，从根本上改变了远东的大国结构和力量均势；其次，艾森豪威尔政府认为，“来自中国的风险比来自苏联的更大一些，我们不能假定战争不会在台湾、越南、朝鲜这3个危险地带的任何一点爆发”（注：姜长斌、（美）罗伯特·罗斯主编：《1955—1971年的中美关系——缓和之前：冷战冲突与克制的再探讨》，第66、67页。）；第三，担心中国的挑衅将拖住美国的力量，结果是：“如果我们将有一个全面的战争的话，总统宁愿同俄国进行，而不是中国。俄国能在自己不卷入情况下帮助中国战胜我们，而总统宁愿‘擒贼先擒王’”（注：《美国对外关系，1952—1954年》第14卷，第617页。）。为此，新政府决定采取一种不同于杜鲁门政府那种简单反应的对华政策。这项新政策首先要划清与杜鲁门政府的界限，体现共和党政府更加坚定的对“赤色中国”（Red China ）的不妥协精神；同时还要如杜勒斯所说，美国的政策应坚定地面对威胁性的侵略，倡导集体领导，既要避免侵略，又要使发生战争的可能性降到最低程度（注：《美国对外关系，1955-1957年》（Foreign Relations of the United States,1955-1957）第2卷，第560页。）。这就是对华“战争边缘”政策，它达到了遏制政策的极致，符合艾森豪威尔政府的大战略目标，而且也充分体现了艾森豪威尔政府的下述思想：加剧共产党中国和苏联之间紧张关系及加剧共产党中国困难的最好的方法在于保持对中共最大的压力而不是减轻这种压力（注：《美国对外关系，1952-1954年》第12卷，第751、755页。）。
为了防止上述三个方向的战争威胁，杜勒斯称，不仅要把朝鲜、中国和印度支那看作是一个问题，作为一个整体来考虑，而且西方还应该在东亚的“中心建立某种威慑力量，以此减少在朝鲜和印度支那不断增加的压力”（注：《美国对外关系，1952—1954年》第6卷，第885页。）。虽然中美力量对比严重失衡，但杜鲁门时期的经验，特别是朝鲜战争说明，与中国打一场局部战争是不可取的，更不用说因此冒全面战争的风险。同时，美国认为，在东亚国家特别是日本全面复兴之前，美国将不得不通过炫耀军事实力和加强政治攻势来发挥作为主要平衡者的作用，以保持远东的均势。基于上述诸多因素的综合考虑，美国对华政策的战略目标就是以最小的代价获取对华最大的威慑和防止东亚边缘小国与中国联盟而进一步加剧因中苏结盟所造成的地区力量失衡。据此，“战争边缘”政策始终避免只采用“唯一”的威慑手段——大规模核报复，而是包含了“边缘军事遏制”和非军事“政治攻势”两个有机方面。从这个意义上讲，“战争边缘”政策与其说是体现了杜勒斯的“不对称”思想，倒不如说是遵循了遏制的逻辑。
作为对华“战争边缘”政策的一个重要方面，“边缘军事遏制”首先就是在中国的边缘地带，即沿着朝鲜半岛38度线、台湾海峡、印度支那17度线，划出一条所谓的“遏制线”。美国不仅想借此包围、孤立中国，而且还希望向中国传达一个明确的信息：美国将对“遏制线”以外地区承担起防务义务。换言之，中国对上述“自由世界”的军事威胁或军事进攻，包括得到中国支持的地区暴乱，均将遭到美国的报复性军事打击。在朝鲜半岛，以美国为首的参加朝鲜战争的15个国家签署一份宣言警告中国说，如果再次发动“侵略”，它可能导致战争行动不可能仅限制在朝鲜半岛范围内（注：约翰·斯帕尼厄：《二战以来的美国外交政策》（John Spanier,American Foreign Policy Since World War Ⅱ），华盛顿1992年版，第92页。）。在印度支那，艾森豪威尔则提出了“多米诺骨牌”理论，并声称：“在今天的情况下，共产党俄国及其同盟者中国共产党把它们的政治制度强加给东南亚，将是对整个自由社会的一个严重威胁。对此，美国不能采取消极接受的立场，而应该用统一的意志，必要时应以统一行动来对付它。”（注：《纽约时报》（New York Times）1954年4月6日。）在台湾，艾森豪威尔政府继续承担所谓的“防卫”义务。
其次，与地处中国边缘地带的国家或地区建立多边或双边的军事同盟体系是“边缘军事遏制”的主要内容。在不准备打全面战争甚至是地区性战争的情况下，着眼于以最小的代价获取最大威慑的战略目标，美国一方面不再把主动向中国发动军事进攻作为一项政策选择（注：《美国对外关系，1952-1954年》第14卷，第278-282页。），另一方面又需要利用盟国的人力支持，以联合行动对中国施加强大的军事压力；此外，同盟也为其推行“战争边缘”政策提供必须的法律保障。更为重要的是，如果这些边缘地带的“非共产党国家或地区渐次落入中苏阵营，这将孤立美国和改变世界均势，从而危及美国打赢全面战争的能力或危及它不削弱其基本制度而保持充足防御的能力”（注：《美国对外关系，1952-1954年》第2卷第1部分。）。1954年杜勒斯在《外交》季刊上撰文，将联盟放在核威慑力量之前视为“保障自由国家安全的基石”（注：约翰·福斯特·杜勒斯：《寻求安全与和平的政策》（J.F.Dulles, "Policy for Security and Peace"），载《外交》（Foreign Affairs）1954年4月，第355-357页。）。国家安全委员会第162 号文件也提出，新的联盟政策要求做到“真诚地使盟国相信，美国的安全战略是集体安全战略。联盟必须扎根于对利益共同体的强烈信念，并坚信美国领导的稳定性和明智性”（注：《美国对外关系，1952-1954年》第2卷第1 部分，第583-586页。）。据此，美国与韩国签署了安全协议， 发起并组织了东南亚条约组织，与台湾当局签署了《共同防御条约》。1956年4月， 负责远东事务的助理国务卿罗伯逊（Walter S.Robertson）总结说：“我们远东政策的基本目标可以简明扼要地表述为，加强自由世界，遏制共产主义的力量和阻止共产主义的扩张。共同防御计划是达到这些目标所必需的一个日益重要的因素。”（注：萨姆·萨克森、罗伯特·韦塔斯：《美国国家安全政策和战略》，第139页。）
最后也最为重要的是，美国认为，以核武器和战略空军为坚强后盾的“战争边缘”政策，不仅使杜勒斯“不对称反应”理论切实可行，而且能够达成最佳的遏制效果，能够最大地满足政治上的需要。1953年12月在联大发言中，艾森豪威尔明确宣称：“在我国武装部队中，（原子武器的）发展已使得这些武器实际上具有了常规地位。在美国，陆军、海军、空军和海军陆战队都能够把这些武器投入军事性使用。”（注：《美国外交政策基本文件，1950-1955年》（American Foreign Policy,Basic Documents,1950-1955），第2800页。）国家安全委员会第162号文件说：“在敌对状态下，美国将把核武器看作是像其他军火一样能够使用的武器。”（注：《美国对外关系，1952-1954年》第2卷第1 部分，第592页。）但苏联核力量的增长使得全面战争对任何一方都越来越成为灾难，把诉诸全面战争作为对地区性侵略的制裁也就越来越不可信。艾森豪威尔还意识到，如果使用了核武器，在世界其他地方将会产生一股强烈的、普遍的反美情绪。更为关键的是，总统不能确保核打击行动可在地理上和时间上进行限制，结果将不得不接受更广泛地使用核武器甚至引发全面战争的风险。虽然上述制约因素决定了核武器主要是一种威慑手段，但这并不妨碍艾森豪威尔政府对中国进行核讹诈。在朝鲜半岛和印度支那，艾森豪威尔虽不能确定核打击是否能在事实上结束战争，但他愿意让人知道美国现在重视核武器的作用；在台湾问题上，艾森豪威尔有意识地让外界知道使用核武器正在美国的考虑之中（注：德怀特·艾森豪威尔：《白宫岁月》（Dwight D.Eisenhower,The White House Years: Mandate for Change,1953-1956），纽约1963年版，第476-477页。）。
划出“遏制线”承担防务义务、组织军事联盟体系和推行“大规模核报复”战略，不可避免地潜藏着美中直接军事冲突的危险，而且冲突还可能扩大为一场全面战争。杜勒斯也称：“我们被带到了战争的边缘。能够到战争的边缘而又不陷入战争是必要的艺术。如果你不能掌握它，你就不可避免地将跌进战争。如果你试图逃避战争，如果你害怕被带到战争边缘，你就失败了。”（注：F.C.贝纳姆编：《国际事务概览》（1954），上海译文出版社1984年版，第36页脚注。）那么怎样做到既走到战争边缘又不跌入战争同时又不损害获取最大威慑这一战略目标呢？非军事“政治攻势”完善了“战争边缘”政策，特别是修正了“边缘军事遏制”通过发出造成破坏性的威胁实现遏制的某些不足。
“非军事政治攻势”首先表现为自我克制。“用不合逻辑的限制来向对方表达自我克制往往是特别有效”（注：基辛格：《选择的必要》，第78页。）。为了防止发生直接军事冲突，在进行威慑时，双方都要有一种默契，不越出一定的范围，避免发出最后摊牌的愿望。1958年金门事件中，中美双方自我克制不是根据明白的协议，而是“自然而然地”想到了那些限制。正是双方都希望规定限制，美国在推行“战争边缘”政策时才没有跌入战争。但对艾森豪威尔政府来说，规定限制不是无限度的，而是有一条明确的底线，即美国所划定的所谓“遏制线”。可见，美国自我克制的目的是为实现以最小的代价获取最大限度的威慑创造一个有利的战略环境。
“自我克制不论是否合理，只有在双方了解彼此的意图并互相合作的情况下，才能发生作用”（注：基辛格：《选择的必要》，第79页。）。所以，非军事“政治攻势”要求在发出军事威胁的同时，也要准备进行谈判。在朝鲜半岛，当得知李承晚于1953年6 月单方面“释放”战俘时，美国通过朝鲜停战谈判及时消除了中朝方面的猜疑，避免了一场战争危机；在印度支那问题上，美国最终参加了日内瓦会议；在两次台湾海峡危机中，美国也与中国进行了非正式大使级谈判。这样，中美或以多边谈判的方式，或通过中美非正式大使级谈判，向对方明白无误地表明了各自在朝鲜半岛、台湾海峡和印度支那问题上的基本立场和所能容忍的最低限度。“因此，两国虽然隔绝，却是互相了解底细的”（注：王炳南：《中美会谈九年回顾》，世界知识出版社1985年版，第93页。）。但是，美国进行谈判的目的不是追求缓和，更不是为了解决问题，而是要造成一种僵局。正如约翰·加迪斯所述，艾森豪威尔常常把谈判作为促成其他遏制手段（核威慑、联盟、心理战和秘密行动）达成遏制目标的一种方法，而不是通过谈判本身来实现遏制的目标。所以，在艾森豪威尔执政时期，美国政府不能把握谈判的时机并真心实意地投入到谈判中去（注：加迪斯：《遏制战略》，第190页。）。
在非军事“政治攻势”中，不肯定性威慑也被广泛运用，并突出地表现在台湾问题上。那么，何谓不肯定性威慑呢？对此，基辛格作了如下精辟的论述：首先，就是要使对手（1 ）对于我们是否准备抵抗不能肯定，（2）对于我们抵抗的程度或方法不能肯定；其次， 设定的“可以容许的”不肯定范围“最低的限度必须不包括让步或进行微弱的抵抗以至鼓励侵略的可能性。最高的限度必须不发出使人相信或者如果被人相信会引起先发制人的攻击的威胁”（注：基辛格：《选择的必要》，第69、71页。）。这样一来，不仅侵略者难于进行（得与失）估计，又可避免使用武力，从而达到威慑的效果。在台湾问题上，由于金门、马祖等沿海岛屿在地理上是中国大陆的一部分，这就使得美国在台湾海峡划定“遏制线”时处于一种两难境地：如果美国明确地宣布金门、马祖等沿海岛屿属于“遏制线”以内并因此承担协防义务，那么美国卷入中国内战的危险将大大上升，而且还不能保证中美间军事冲突会限制在金门、马祖等沿海岛屿上；如果排除之，又将导致严重的政治和心理后果。1954年台海危机爆发后，艾森豪威尔政府军政首脑在沿海岛屿防卫问题上陷入了空前的僵局。为了既不捆住美国的手脚，又不给沿海岛屿带来危险，经过长时间的酝酿，美国最终决定在沿海岛屿问题上有意识地追求不肯定性的威慑效果，目的是使中共难以估计美国军事介入的程度和方法，从而增加做出解放沿海岛屿决定的困难。1955年1 月美国国会通过的《福摩萨决议案》和1955年3 月生效的《美台共同防御条约》对“防卫”沿海岛屿的表述，以及美国在两次台海危机中所采取的行动，无不遵从不肯定性威慑的方针。
有人认为，美国的政策是在主张发动预防性战争和主张和平的两派压力下左右摇摆，最后由艾森豪威尔总统做出其倾向后者的戏剧性决定（注：贝尔：《国际事务概览》（1954），第4页。）。1954年台海危机中，当参谋长联席会议主席雷德福提出与国民党军队一起对中国大陆进行空袭，包括投掷原子弹时，艾森豪威尔拒绝这一建议。他说：“如果我们进攻中国，我们将无法限制我们的军事行动，就像在朝鲜一样。”（注：转引自陶文钊：《有张有弛：1954-1958年的中美关系》， 《社会科学研究》1996年第6期。）1958年危机中， 蒋介石和参谋长联席会议要求艾森豪威尔授权第7 舰队司令官和美国空军在万一中国对沿海岛屿发动大规模登陆进攻时可以紧急行动支持国民党军队。对此，总统坚持要由他本人随事态发展做出估计，由他亲自决定对美军的使用。总统的最后决定权确保了“战争边缘”政策被作为一种压力来使用，确保了政府在高度紧张的军事对抗中可以适时地采取非军事“政治攻势”这一替代手段，防止跌入战争。
总统的最后决定权还表现在对东亚盟国及台湾地区行为的控制上。杜勒斯在国家安全会议上承认，一旦中美之间爆发战争，“除了李（承晚）和蒋（介石），全世界就会谴责我们，美国人民的大多数也会谴责我们”（注：转引自姜长斌、（美）罗伯特·罗斯主编：《1955- 1971年的中美关系——缓和之前》，第73页。）。为防止被盟国拖入战争，美国十分注意约束东亚盟国及台湾地区的言行。在朝鲜半岛，美国对韩国总统李承晚的先发制人的战争言论感到不满。国务卿杜勒斯明确表示，他不能同意韩国总统关于解决朝鲜问题的日内瓦会议的失败导致了《朝鲜停战协定》失效的意见，强调没有任何理由可以认为重启战端是正当的（注：贝尔：《国际事务概览》（1954），第391页。）。在印支地区，美国坚持集体安全体制，强调要有盟国特别是英国的联合行动，排除了单独进行直接军事干预的可能性；在台湾海峡，艾森豪威尔承认自己的责任是沉重的，并决心去抑制蒋介石（注：《美国对外关系，1955-1957年》第2卷，第661页。）。
艾森豪威尔执政时期，美国多次走向战争边缘。1953年6 月发生的李承晚“释俘”事件“不仅有使停战告吹的危险，还可能导致战争恢复和扩大为新的世界冲突”（注：约翰·比尔：《约翰·福斯特·杜勒斯》（John Robinson Beal,John Foster Dulles），纽约1957年版，第85页。），这也就是杜勒斯所称的朝鲜战争扩大的问题；1954年美国参加印度支那战争的问题；1954年和1958年两次台海危机。实际上，在艾森豪威尔执政时期，中美之间最容易引发战争的地区首先不是朝鲜半岛和印度支那，而是在台湾海峡。在朝鲜半岛，《朝鲜停战协定》签署后，朝鲜北南双方沿38度线实现了停火，半岛紧张局势开始缓和。虽然朝鲜问题远未解决，但军事斗争已让位于政治斗争，中美在朝鲜半岛再次走向战争的可能性不大；在印度支那地区，中国和越南民主共和国都力求避免美国可能的直接军事干预。由于得不到印支国家和欧洲盟国特别是英国的支持，艾森豪威尔最终也放弃了进行直接干预的军事冒险政策。相比之下，中美在台湾海峡地区却存在迫在眉睫的直接军事冲突的危险。负责远东事务的助理国务卿威廉·西博尔德在给国务卿的备忘录中指出，中共针对沿海岛屿的日益增加的军事行动，使美国处于一种两难的境地，要么允许这些岛屿丢失，要么在没有盟国的支持下进行战争（注：《美国对外关系，1955—1957年》第2卷，第590-591页。）。为摆脱在沿海岛屿问题上的困境，艾森豪威尔政府采取了“不肯定性威慑”和“两个中国”的两手政策。
三
艾森豪威尔执政时期，美国对华政策的基本想法是：“美国在远东所面临的中心问题是与苏联紧密结盟、并得到苏联支持的侵略性的中国共产党政权对美国及自由世界的威胁”（注：转引自资中筠主编：《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》（上册），世界知识出版社1994年版，第290页。）。显然，“战争边缘”政策是美国夸大中国威胁， 同时无视中国对维护自身安全的正当诉求的结果，它反映了美国决策者对新中国的极端仇视和对自身实力的迷信，也反映了当时美中力量对比极不对称的客观事实。
“战争边缘”政策以核威慑为依托，通过多边或双边安全安排来实施。由于军事联盟体系是该政策的基石，结果一方面美国远东的盟友，特别是蒋介石、李承晚，均抱有拖美国下水的战略企图；另一方面，英国等西方盟国无不坚决反对美国与中国打一场全面战争；艾森豪威尔政府的全球战略也不允许美国陷入远东事务之中，故“战争边缘”政策主要是一种心理战，它不突出纯粹性的军事安排。在历次危机中，艾森豪威尔政府对“边缘军事遏制”和“非军事政治攻势”的整体运用，充分说明了“战争边缘”政策遵循的是遏制的逻辑，隐含着冷静和自我克制。后来，在自己的回忆录中，艾森豪威尔总统自诩其“战争边缘”政策是其领导艺术的一个重要特征。由于“战争边缘”政策综合运用了多种手段，它比较成功地在中国周边组建起一个反华军事同盟体系，在一定程度上达到了对华遏制的效果，并成为促使中苏关系日趋紧张的重要外部因素。
但是，“战争边缘”政策毕竟过于凸显“边缘军事遏制”，它使美国而不是地处中国边缘的国家处于遏制中国的第一线，中美之间爆发战争的危险性始终存在。美国著名学者汉斯·摩根索尖锐地指出：“我们必须清醒地认识到，如果我们继续保持现有的对中国的边缘军事遏制政策，我们将发现迟早都会与中国发生战争。如果我们要避免战争就要修改我们的政策；如果我们不愿意改变我们的政策，我们就必须准备战争。”（注：汉斯·摩根索：《为美国设计一项新的外交政策》，第206页。）此外，“战争边缘”政策在政治上也是失分的。由于“战争边缘”政策的另一半——非军事“政治攻势”被置于“边缘军事遏制”的附属地位，结果使得中美紧张对抗中的非正式大使级谈判根本无法化解危机，更不用说消除中美间敌对状态了。在遏制的逻辑下，由于无法在“边缘军事遏制”和非军事政治攻势之间寻找到平衡点，“战争边缘”政策不仅与美国的东亚政策极不协调，而且也损害了“新面貌”战略提出的以最小的代价获取最大的威慑这一总的战略目标。
艾森豪威尔对华“战争边缘”政策能否获得成功，不仅仅取决于美国，它也取决于中国做出何种程度的反应。毋庸置疑，“战争边缘”政策不仅过于僵硬，它还对中国的国家安全和领土完整构成了严重的威胁。尤其是在台湾海峡地区，美国玩弄“战争边缘”政策不仅是对中国主权和内政的粗暴干涉，而且由于美国对所要“保护”的沿海岛屿有意采取模糊的立场，刻意追求不肯定性的威慑效果，结果使得艾森豪威尔时期中美台关系变得错综复杂。面对美国的战争威胁，中国没有屈服，而是以政治和军事两手对付美国的两手。为粉碎美国玩弄的不肯定性威慑图谋，中国政府进行了果断而又适度的军事斗争。特别是1958年第二次台海危机期间，在美国国防部9月3日发表声明声称美军已经做好军事介入准备的次日，中国政府正式宣布中国的领海为12海里，从而将金门包括在领海范围之内（注：《人民日报》1958年5月9日。）。这样，通过对金门实施“谈谈打打”、“打打停停”的战术，中国弄清了美国在台湾和金门马祖问题上究竟准备介入多深，其长远的战略意图究竟是什么。9月30日，毛泽东主席指出，大体可以判断， 美国人要保台湾但不一定要保金门，而且有迹象显示美国人企图以放弃金、马换取我承认其霸占台湾（注：吴冷西：《忆毛主席》，新华出版社1992年版，第81-82 页。）。实际上，鉴于在台湾问题上玩弄“战争边缘”政策的巨大风险，早在第一次台海危机结束后，美国就压蒋介石从金门撤军；在第二次台海危机后期，美国更是热衷于制造“两个中国”，以摆脱不肯定性威慑给自己造成的困境。为粉碎美国“划峡而治”、“两个中国”的阴谋，不让美国从自己制造的“绞索”中脱身，同时考虑到海峡两岸都持“一个中国”的共同立场，中国转而实施了“联蒋抗美”的方针（注：叶飞：《毛主席指挥炮击金门》，《人民日报》1993年12月24日。）。在反对美国“战争边缘”政策、统一祖国而进行的斗争中，中国始终注意把握以下几点，即：（一）不怕压，不信邪，敢于斗争又善于斗争，特别是注意将对台斗争与对美斗争、军事斗争与政治斗争、军事斗争与外交斗争有机结合起来；（二）对台斗争实行“政治挂帅”，不单纯从军事上考虑问题，始终坚持以政治挂帅军事（注：叶飞：《毛主席指挥炮击金门》，《人民日报》1993年12月24日。）；（三）基于“一个中国”的原则，通过灵活运用战略战术，充分利用矛盾，为我所用，推动并实现了海峡两岸在反对美国分裂中国领土台湾问题上的“合作”。无疑，20世纪50年代对台斗争中总结出来的这些斗争艺术对今天我们进行的维护祖国统一、反对台独的斗争仍具有十分重要的现实指导意义。
正如艾森豪威尔和杜勒斯所说，“战争边缘”政策是一门领导艺术，其困难在于怎样在“边缘军事遏制”和非军事“政治攻势”之间寻找平衡点。实际上，在20世纪50年代，艾森豪威尔政府并未能很好地在二者之间保持相对平衡。反共产主义政治理念、国内浓厚的反华气氛、中美力量对比严重失衡的事实、台湾问题的特殊性、“新面貌”战略本身的缺陷、中国政府和美国东亚盟国的反应，不可避免地导致艾森豪威尔在决策时左右摇摆，“战争边缘”政策的效用倍受置疑，其最终被抛弃也就在情理之中了。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年01期
【原文出处】《世界历史》(京)2000年05期第25～33页
【作者简介】宋德星，南京国际关系学院国际战略研究中心讲师。南京 210039
一
1953年1月20日，在两党关于国家安全战略的激烈辩论中， 艾森豪威尔宣誓就任美国总统，并随即在2月2日提交的国情咨文中明确表示要推行与民主党杜鲁门政府截然不同的国家安全战略。在咨文中，艾森豪威尔总统说：“自从1945年胜利以来，我国经历了一个尝试和失望的痛苦阶段”，“从这代价高昂的经验中我们得到了一个明确的教训……自由世界不能无限期地处于麻木紧张之中，这样做就是永远让侵略者选择使我们遭受最大伤害的（进攻）时间、地点和手段，而他自己只付出最小的代价。”艾森豪威尔称，新政府“已经开始确立一种新的、积极的对外政策”（注：美国国务院：《美国外交政策基本文件，1950- 1955》（Department of States, American Foreign Policy,Basic Documents, 1950-1955），华盛顾1957年版，第61-65页。）。
与杜鲁门政府倾向于“对称”（symmetrical）反应相反， 艾森豪威尔政府选择了“不对称”反应，明确反对那种动用一切手段保卫美国安全的做法，其理由如下：杜鲁门政府的战略要求美国准备“在北极和热带，在亚洲、近东和欧洲动用海军、陆军与空军力量；用旧式的和新式的武器”进行战斗，结果将不能保证不会因此而加重财政负担，而“如果经济稳定被破坏了，一切都将被破坏”（注：约翰·加迪斯：《遏制战略》（John Lewis Gaddis,Strategies of Containment:A Critical Appraisal of Postwar American National Security Policy），牛津大学出版社1982年版，第147、134页。）；如果美国奉行的“国际主义”（internationalism）外交政策的代价是无限制的牺牲的话，美国人民可能为孤立主义所诱惑，而“退回我们自己边界后面的想法都必定会给美国带来灾难”（注：转引自刘同舜、姚椿龄主编：《战后世界历史长编，1953》第8册，上海人民出版社1992年版，第10页。）；最重要的理由则是相信“如果我们必须生活在永久性动员状态之下，我们的整个民主生活方式就会毁于这一过程”（注：《美国对外关系，1952-1954年》（Foreign Relations of the United States）第2卷，第260-263页。）。
虽然意识到美国的能力是有限的，但艾森豪威尔没有也不愿相应限制或缩小美国的战略利益。为在二者间找到一个平衡点，艾森豪威尔提出了“大平衡”思想，并在国家安全委员会第153 号文件里用明确的语言表述为：“对美国的基本价值和制度的生存有两种主要威胁：一、苏联领导的共产党世界的可怕力量和侵略政策；二、因持久反对苏联威胁而导致的对美国经济的严重削弱”。“美国面临的基本问题是，使这两种威胁带来的风险得到适当的平衡”（注：《美国对外关系，1952- 1954年》第2卷，第380页。），为此，达成一项既能有效对付共产主义威胁又能避免“严重削弱美国的经济、避免动摇我们的价值观念和赖以生存的制度”的战略（注：萨姆·萨克森、罗伯特·韦塔斯：《美国国家安全政策和安全战略》（Sam Sarkessian and Robert Vitas,U.S. National Security Policy and Strategy:Documents and Policy Proposals），格林伍德出版社1988年版，第49页。），成为艾森豪威尔政府的头等重大任务。以艾森豪威尔“大平衡”思想为指针，基于乔治·凯南的“遏制”理论和杜勒斯“不对称反应”理论，“新面貌”战略出台了，它主要依赖至关重要的核武器以及联盟、心理战、秘密行动和谈判等方法，以大规模报复相威胁，以自己的强项对敌实施不对称攻击，求得以尽可能最小的代价获取对共产主义尽可能最大的威慑（注：约翰·加迪斯：《遏制战略》第5章。）。
根据“新面貌”战略的总体部署，吸取朝鲜战争的经验教训，艾森豪威尔政府的东亚政策发生了明显的变化，即：虽然认为东亚没有欧洲重要，但艾森豪威尔大大提高了东亚在美国全球战略中的地位；提出“东亚整体”观念，以寻找一种能够解决所有问题的全面性的政策；指出中国是东亚的“核心问题”，美国对华政策不仅要解决有关的中国问题，而且还必须对整个东亚政策具有战略指导意义（注：蔡佳禾：《双重的遏制》第2章、第4章。）；不准备打地区性地面战争，强调以大规模报复力量所具有的强大威慑来加强地面防御；提出“多米诺骨牌”理论，奉行“边缘军事遏制”政策；组建远东军事联盟体系，并准备使用美国的权势和影响遏制所谓的红色浪潮。
在这种大背景下，美国对华“战争边缘”政策出笼了。
二
正如一位学者所述：“朝鲜战争之后，美国认为，它有能力在整个东亚获得长期的战略和政治优势地位。它谋求最大的权力，并且充当了地区警察的角色，决心不让中国在地区事务中发挥任何作用，一心想粉碎对美国权力构成的一切挑战。”（注：姜长斌、（美）罗伯特·罗斯主编：《1955-1971 年的中美关系——缓和之前：冷战冲突与克制的再探讨》，世界知识出版社1998年版，第10页。）
所以，在制定对华政策时，下述政治见解具有举足轻重的作用。首先，美国认为，一个强大的、革命的共产党政权在中国大陆出现，从根本上改变了远东的大国结构和力量均势；其次，艾森豪威尔政府认为，“来自中国的风险比来自苏联的更大一些，我们不能假定战争不会在台湾、越南、朝鲜这3个危险地带的任何一点爆发”（注：姜长斌、（美）罗伯特·罗斯主编：《1955—1971年的中美关系——缓和之前：冷战冲突与克制的再探讨》，第66、67页。）；第三，担心中国的挑衅将拖住美国的力量，结果是：“如果我们将有一个全面的战争的话，总统宁愿同俄国进行，而不是中国。俄国能在自己不卷入情况下帮助中国战胜我们，而总统宁愿‘擒贼先擒王’”（注：《美国对外关系，1952—1954年》第14卷，第617页。）。为此，新政府决定采取一种不同于杜鲁门政府那种简单反应的对华政策。这项新政策首先要划清与杜鲁门政府的界限，体现共和党政府更加坚定的对“赤色中国”（Red China ）的不妥协精神；同时还要如杜勒斯所说，美国的政策应坚定地面对威胁性的侵略，倡导集体领导，既要避免侵略，又要使发生战争的可能性降到最低程度（注：《美国对外关系，1955-1957年》（Foreign Relations of the United States,1955-1957）第2卷，第560页。）。这就是对华“战争边缘”政策，它达到了遏制政策的极致，符合艾森豪威尔政府的大战略目标，而且也充分体现了艾森豪威尔政府的下述思想：加剧共产党中国和苏联之间紧张关系及加剧共产党中国困难的最好的方法在于保持对中共最大的压力而不是减轻这种压力（注：《美国对外关系，1952-1954年》第12卷，第751、755页。）。
为了防止上述三个方向的战争威胁，杜勒斯称，不仅要把朝鲜、中国和印度支那看作是一个问题，作为一个整体来考虑，而且西方还应该在东亚的“中心建立某种威慑力量，以此减少在朝鲜和印度支那不断增加的压力”（注：《美国对外关系，1952—1954年》第6卷，第885页。）。虽然中美力量对比严重失衡，但杜鲁门时期的经验，特别是朝鲜战争说明，与中国打一场局部战争是不可取的，更不用说因此冒全面战争的风险。同时，美国认为，在东亚国家特别是日本全面复兴之前，美国将不得不通过炫耀军事实力和加强政治攻势来发挥作为主要平衡者的作用，以保持远东的均势。基于上述诸多因素的综合考虑，美国对华政策的战略目标就是以最小的代价获取对华最大的威慑和防止东亚边缘小国与中国联盟而进一步加剧因中苏结盟所造成的地区力量失衡。据此，“战争边缘”政策始终避免只采用“唯一”的威慑手段——大规模核报复，而是包含了“边缘军事遏制”和非军事“政治攻势”两个有机方面。从这个意义上讲，“战争边缘”政策与其说是体现了杜勒斯的“不对称”思想，倒不如说是遵循了遏制的逻辑。
作为对华“战争边缘”政策的一个重要方面，“边缘军事遏制”首先就是在中国的边缘地带，即沿着朝鲜半岛38度线、台湾海峡、印度支那17度线，划出一条所谓的“遏制线”。美国不仅想借此包围、孤立中国，而且还希望向中国传达一个明确的信息：美国将对“遏制线”以外地区承担起防务义务。换言之，中国对上述“自由世界”的军事威胁或军事进攻，包括得到中国支持的地区暴乱，均将遭到美国的报复性军事打击。在朝鲜半岛，以美国为首的参加朝鲜战争的15个国家签署一份宣言警告中国说，如果再次发动“侵略”，它可能导致战争行动不可能仅限制在朝鲜半岛范围内（注：约翰·斯帕尼厄：《二战以来的美国外交政策》（John Spanier,American Foreign Policy Since World War Ⅱ），华盛顿1992年版，第92页。）。在印度支那，艾森豪威尔则提出了“多米诺骨牌”理论，并声称：“在今天的情况下，共产党俄国及其同盟者中国共产党把它们的政治制度强加给东南亚，将是对整个自由社会的一个严重威胁。对此，美国不能采取消极接受的立场，而应该用统一的意志，必要时应以统一行动来对付它。”（注：《纽约时报》（New York Times）1954年4月6日。）在台湾，艾森豪威尔政府继续承担所谓的“防卫”义务。
其次，与地处中国边缘地带的国家或地区建立多边或双边的军事同盟体系是“边缘军事遏制”的主要内容。在不准备打全面战争甚至是地区性战争的情况下，着眼于以最小的代价获取最大威慑的战略目标，美国一方面不再把主动向中国发动军事进攻作为一项政策选择（注：《美国对外关系，1952-1954年》第14卷，第278-282页。），另一方面又需要利用盟国的人力支持，以联合行动对中国施加强大的军事压力；此外，同盟也为其推行“战争边缘”政策提供必须的法律保障。更为重要的是，如果这些边缘地带的“非共产党国家或地区渐次落入中苏阵营，这将孤立美国和改变世界均势，从而危及美国打赢全面战争的能力或危及它不削弱其基本制度而保持充足防御的能力”（注：《美国对外关系，1952-1954年》第2卷第1部分。）。1954年杜勒斯在《外交》季刊上撰文，将联盟放在核威慑力量之前视为“保障自由国家安全的基石”（注：约翰·福斯特·杜勒斯：《寻求安全与和平的政策》（J.F.Dulles, "Policy for Security and Peace"），载《外交》（Foreign Affairs）1954年4月，第355-357页。）。国家安全委员会第162 号文件也提出，新的联盟政策要求做到“真诚地使盟国相信，美国的安全战略是集体安全战略。联盟必须扎根于对利益共同体的强烈信念，并坚信美国领导的稳定性和明智性”（注：《美国对外关系，1952-1954年》第2卷第1 部分，第583-586页。）。据此，美国与韩国签署了安全协议， 发起并组织了东南亚条约组织，与台湾当局签署了《共同防御条约》。1956年4月， 负责远东事务的助理国务卿罗伯逊（Walter S.Robertson）总结说：“我们远东政策的基本目标可以简明扼要地表述为，加强自由世界，遏制共产主义的力量和阻止共产主义的扩张。共同防御计划是达到这些目标所必需的一个日益重要的因素。”（注：萨姆·萨克森、罗伯特·韦塔斯：《美国国家安全政策和战略》，第139页。）
最后也最为重要的是，美国认为，以核武器和战略空军为坚强后盾的“战争边缘”政策，不仅使杜勒斯“不对称反应”理论切实可行，而且能够达成最佳的遏制效果，能够最大地满足政治上的需要。1953年12月在联大发言中，艾森豪威尔明确宣称：“在我国武装部队中，（原子武器的）发展已使得这些武器实际上具有了常规地位。在美国，陆军、海军、空军和海军陆战队都能够把这些武器投入军事性使用。”（注：《美国外交政策基本文件，1950-1955年》（American Foreign Policy,Basic Documents,1950-1955），第2800页。）国家安全委员会第162号文件说：“在敌对状态下，美国将把核武器看作是像其他军火一样能够使用的武器。”（注：《美国对外关系，1952-1954年》第2卷第1 部分，第592页。）但苏联核力量的增长使得全面战争对任何一方都越来越成为灾难，把诉诸全面战争作为对地区性侵略的制裁也就越来越不可信。艾森豪威尔还意识到，如果使用了核武器，在世界其他地方将会产生一股强烈的、普遍的反美情绪。更为关键的是，总统不能确保核打击行动可在地理上和时间上进行限制，结果将不得不接受更广泛地使用核武器甚至引发全面战争的风险。虽然上述制约因素决定了核武器主要是一种威慑手段，但这并不妨碍艾森豪威尔政府对中国进行核讹诈。在朝鲜半岛和印度支那，艾森豪威尔虽不能确定核打击是否能在事实上结束战争，但他愿意让人知道美国现在重视核武器的作用；在台湾问题上，艾森豪威尔有意识地让外界知道使用核武器正在美国的考虑之中（注：德怀特·艾森豪威尔：《白宫岁月》（Dwight D.Eisenhower,The White House Years: Mandate for Change,1953-1956），纽约1963年版，第476-477页。）。
划出“遏制线”承担防务义务、组织军事联盟体系和推行“大规模核报复”战略，不可避免地潜藏着美中直接军事冲突的危险，而且冲突还可能扩大为一场全面战争。杜勒斯也称：“我们被带到了战争的边缘。能够到战争的边缘而又不陷入战争是必要的艺术。如果你不能掌握它，你就不可避免地将跌进战争。如果你试图逃避战争，如果你害怕被带到战争边缘，你就失败了。”（注：F.C.贝纳姆编：《国际事务概览》（1954），上海译文出版社1984年版，第36页脚注。）那么怎样做到既走到战争边缘又不跌入战争同时又不损害获取最大威慑这一战略目标呢？非军事“政治攻势”完善了“战争边缘”政策，特别是修正了“边缘军事遏制”通过发出造成破坏性的威胁实现遏制的某些不足。
“非军事政治攻势”首先表现为自我克制。“用不合逻辑的限制来向对方表达自我克制往往是特别有效”（注：基辛格：《选择的必要》，第78页。）。为了防止发生直接军事冲突，在进行威慑时，双方都要有一种默契，不越出一定的范围，避免发出最后摊牌的愿望。1958年金门事件中，中美双方自我克制不是根据明白的协议，而是“自然而然地”想到了那些限制。正是双方都希望规定限制，美国在推行“战争边缘”政策时才没有跌入战争。但对艾森豪威尔政府来说，规定限制不是无限度的，而是有一条明确的底线，即美国所划定的所谓“遏制线”。可见，美国自我克制的目的是为实现以最小的代价获取最大限度的威慑创造一个有利的战略环境。
“自我克制不论是否合理，只有在双方了解彼此的意图并互相合作的情况下，才能发生作用”（注：基辛格：《选择的必要》，第79页。）。所以，非军事“政治攻势”要求在发出军事威胁的同时，也要准备进行谈判。在朝鲜半岛，当得知李承晚于1953年6 月单方面“释放”战俘时，美国通过朝鲜停战谈判及时消除了中朝方面的猜疑，避免了一场战争危机；在印度支那问题上，美国最终参加了日内瓦会议；在两次台湾海峡危机中，美国也与中国进行了非正式大使级谈判。这样，中美或以多边谈判的方式，或通过中美非正式大使级谈判，向对方明白无误地表明了各自在朝鲜半岛、台湾海峡和印度支那问题上的基本立场和所能容忍的最低限度。“因此，两国虽然隔绝，却是互相了解底细的”（注：王炳南：《中美会谈九年回顾》，世界知识出版社1985年版，第93页。）。但是，美国进行谈判的目的不是追求缓和，更不是为了解决问题，而是要造成一种僵局。正如约翰·加迪斯所述，艾森豪威尔常常把谈判作为促成其他遏制手段（核威慑、联盟、心理战和秘密行动）达成遏制目标的一种方法，而不是通过谈判本身来实现遏制的目标。所以，在艾森豪威尔执政时期，美国政府不能把握谈判的时机并真心实意地投入到谈判中去（注：加迪斯：《遏制战略》，第190页。）。
在非军事“政治攻势”中，不肯定性威慑也被广泛运用，并突出地表现在台湾问题上。那么，何谓不肯定性威慑呢？对此，基辛格作了如下精辟的论述：首先，就是要使对手（1 ）对于我们是否准备抵抗不能肯定，（2）对于我们抵抗的程度或方法不能肯定；其次， 设定的“可以容许的”不肯定范围“最低的限度必须不包括让步或进行微弱的抵抗以至鼓励侵略的可能性。最高的限度必须不发出使人相信或者如果被人相信会引起先发制人的攻击的威胁”（注：基辛格：《选择的必要》，第69、71页。）。这样一来，不仅侵略者难于进行（得与失）估计，又可避免使用武力，从而达到威慑的效果。在台湾问题上，由于金门、马祖等沿海岛屿在地理上是中国大陆的一部分，这就使得美国在台湾海峡划定“遏制线”时处于一种两难境地：如果美国明确地宣布金门、马祖等沿海岛屿属于“遏制线”以内并因此承担协防义务，那么美国卷入中国内战的危险将大大上升，而且还不能保证中美间军事冲突会限制在金门、马祖等沿海岛屿上；如果排除之，又将导致严重的政治和心理后果。1954年台海危机爆发后，艾森豪威尔政府军政首脑在沿海岛屿防卫问题上陷入了空前的僵局。为了既不捆住美国的手脚，又不给沿海岛屿带来危险，经过长时间的酝酿，美国最终决定在沿海岛屿问题上有意识地追求不肯定性的威慑效果，目的是使中共难以估计美国军事介入的程度和方法，从而增加做出解放沿海岛屿决定的困难。1955年1 月美国国会通过的《福摩萨决议案》和1955年3 月生效的《美台共同防御条约》对“防卫”沿海岛屿的表述，以及美国在两次台海危机中所采取的行动，无不遵从不肯定性威慑的方针。
有人认为，美国的政策是在主张发动预防性战争和主张和平的两派压力下左右摇摆，最后由艾森豪威尔总统做出其倾向后者的戏剧性决定（注：贝尔：《国际事务概览》（1954），第4页。）。1954年台海危机中，当参谋长联席会议主席雷德福提出与国民党军队一起对中国大陆进行空袭，包括投掷原子弹时，艾森豪威尔拒绝这一建议。他说：“如果我们进攻中国，我们将无法限制我们的军事行动，就像在朝鲜一样。”（注：转引自陶文钊：《有张有弛：1954-1958年的中美关系》， 《社会科学研究》1996年第6期。）1958年危机中， 蒋介石和参谋长联席会议要求艾森豪威尔授权第7 舰队司令官和美国空军在万一中国对沿海岛屿发动大规模登陆进攻时可以紧急行动支持国民党军队。对此，总统坚持要由他本人随事态发展做出估计，由他亲自决定对美军的使用。总统的最后决定权确保了“战争边缘”政策被作为一种压力来使用，确保了政府在高度紧张的军事对抗中可以适时地采取非军事“政治攻势”这一替代手段，防止跌入战争。
总统的最后决定权还表现在对东亚盟国及台湾地区行为的控制上。杜勒斯在国家安全会议上承认，一旦中美之间爆发战争，“除了李（承晚）和蒋（介石），全世界就会谴责我们，美国人民的大多数也会谴责我们”（注：转引自姜长斌、（美）罗伯特·罗斯主编：《1955- 1971年的中美关系——缓和之前》，第73页。）。为防止被盟国拖入战争，美国十分注意约束东亚盟国及台湾地区的言行。在朝鲜半岛，美国对韩国总统李承晚的先发制人的战争言论感到不满。国务卿杜勒斯明确表示，他不能同意韩国总统关于解决朝鲜问题的日内瓦会议的失败导致了《朝鲜停战协定》失效的意见，强调没有任何理由可以认为重启战端是正当的（注：贝尔：《国际事务概览》（1954），第391页。）。在印支地区，美国坚持集体安全体制，强调要有盟国特别是英国的联合行动，排除了单独进行直接军事干预的可能性；在台湾海峡，艾森豪威尔承认自己的责任是沉重的，并决心去抑制蒋介石（注：《美国对外关系，1955-1957年》第2卷，第661页。）。
艾森豪威尔执政时期，美国多次走向战争边缘。1953年6 月发生的李承晚“释俘”事件“不仅有使停战告吹的危险，还可能导致战争恢复和扩大为新的世界冲突”（注：约翰·比尔：《约翰·福斯特·杜勒斯》（John Robinson Beal,John Foster Dulles），纽约1957年版，第85页。），这也就是杜勒斯所称的朝鲜战争扩大的问题；1954年美国参加印度支那战争的问题；1954年和1958年两次台海危机。实际上，在艾森豪威尔执政时期，中美之间最容易引发战争的地区首先不是朝鲜半岛和印度支那，而是在台湾海峡。在朝鲜半岛，《朝鲜停战协定》签署后，朝鲜北南双方沿38度线实现了停火，半岛紧张局势开始缓和。虽然朝鲜问题远未解决，但军事斗争已让位于政治斗争，中美在朝鲜半岛再次走向战争的可能性不大；在印度支那地区，中国和越南民主共和国都力求避免美国可能的直接军事干预。由于得不到印支国家和欧洲盟国特别是英国的支持，艾森豪威尔最终也放弃了进行直接干预的军事冒险政策。相比之下，中美在台湾海峡地区却存在迫在眉睫的直接军事冲突的危险。负责远东事务的助理国务卿威廉·西博尔德在给国务卿的备忘录中指出，中共针对沿海岛屿的日益增加的军事行动，使美国处于一种两难的境地，要么允许这些岛屿丢失，要么在没有盟国的支持下进行战争（注：《美国对外关系，1955—1957年》第2卷，第590-591页。）。为摆脱在沿海岛屿问题上的困境，艾森豪威尔政府采取了“不肯定性威慑”和“两个中国”的两手政策。
三
艾森豪威尔执政时期，美国对华政策的基本想法是：“美国在远东所面临的中心问题是与苏联紧密结盟、并得到苏联支持的侵略性的中国共产党政权对美国及自由世界的威胁”（注：转引自资中筠主编：《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》（上册），世界知识出版社1994年版，第290页。）。显然，“战争边缘”政策是美国夸大中国威胁， 同时无视中国对维护自身安全的正当诉求的结果，它反映了美国决策者对新中国的极端仇视和对自身实力的迷信，也反映了当时美中力量对比极不对称的客观事实。
“战争边缘”政策以核威慑为依托，通过多边或双边安全安排来实施。由于军事联盟体系是该政策的基石，结果一方面美国远东的盟友，特别是蒋介石、李承晚，均抱有拖美国下水的战略企图；另一方面，英国等西方盟国无不坚决反对美国与中国打一场全面战争；艾森豪威尔政府的全球战略也不允许美国陷入远东事务之中，故“战争边缘”政策主要是一种心理战，它不突出纯粹性的军事安排。在历次危机中，艾森豪威尔政府对“边缘军事遏制”和“非军事政治攻势”的整体运用，充分说明了“战争边缘”政策遵循的是遏制的逻辑，隐含着冷静和自我克制。后来，在自己的回忆录中，艾森豪威尔总统自诩其“战争边缘”政策是其领导艺术的一个重要特征。由于“战争边缘”政策综合运用了多种手段，它比较成功地在中国周边组建起一个反华军事同盟体系，在一定程度上达到了对华遏制的效果，并成为促使中苏关系日趋紧张的重要外部因素。
但是，“战争边缘”政策毕竟过于凸显“边缘军事遏制”，它使美国而不是地处中国边缘的国家处于遏制中国的第一线，中美之间爆发战争的危险性始终存在。美国著名学者汉斯·摩根索尖锐地指出：“我们必须清醒地认识到，如果我们继续保持现有的对中国的边缘军事遏制政策，我们将发现迟早都会与中国发生战争。如果我们要避免战争就要修改我们的政策；如果我们不愿意改变我们的政策，我们就必须准备战争。”（注：汉斯·摩根索：《为美国设计一项新的外交政策》，第206页。）此外，“战争边缘”政策在政治上也是失分的。由于“战争边缘”政策的另一半——非军事“政治攻势”被置于“边缘军事遏制”的附属地位，结果使得中美紧张对抗中的非正式大使级谈判根本无法化解危机，更不用说消除中美间敌对状态了。在遏制的逻辑下，由于无法在“边缘军事遏制”和非军事政治攻势之间寻找到平衡点，“战争边缘”政策不仅与美国的东亚政策极不协调，而且也损害了“新面貌”战略提出的以最小的代价获取最大的威慑这一总的战略目标。
艾森豪威尔对华“战争边缘”政策能否获得成功，不仅仅取决于美国，它也取决于中国做出何种程度的反应。毋庸置疑，“战争边缘”政策不仅过于僵硬，它还对中国的国家安全和领土完整构成了严重的威胁。尤其是在台湾海峡地区，美国玩弄“战争边缘”政策不仅是对中国主权和内政的粗暴干涉，而且由于美国对所要“保护”的沿海岛屿有意采取模糊的立场，刻意追求不肯定性的威慑效果，结果使得艾森豪威尔时期中美台关系变得错综复杂。面对美国的战争威胁，中国没有屈服，而是以政治和军事两手对付美国的两手。为粉碎美国玩弄的不肯定性威慑图谋，中国政府进行了果断而又适度的军事斗争。特别是1958年第二次台海危机期间，在美国国防部9月3日发表声明声称美军已经做好军事介入准备的次日，中国政府正式宣布中国的领海为12海里，从而将金门包括在领海范围之内（注：《人民日报》1958年5月9日。）。这样，通过对金门实施“谈谈打打”、“打打停停”的战术，中国弄清了美国在台湾和金门马祖问题上究竟准备介入多深，其长远的战略意图究竟是什么。9月30日，毛泽东主席指出，大体可以判断， 美国人要保台湾但不一定要保金门，而且有迹象显示美国人企图以放弃金、马换取我承认其霸占台湾（注：吴冷西：《忆毛主席》，新华出版社1992年版，第81-82 页。）。实际上，鉴于在台湾问题上玩弄“战争边缘”政策的巨大风险，早在第一次台海危机结束后，美国就压蒋介石从金门撤军；在第二次台海危机后期，美国更是热衷于制造“两个中国”，以摆脱不肯定性威慑给自己造成的困境。为粉碎美国“划峡而治”、“两个中国”的阴谋，不让美国从自己制造的“绞索”中脱身，同时考虑到海峡两岸都持“一个中国”的共同立场，中国转而实施了“联蒋抗美”的方针（注：叶飞：《毛主席指挥炮击金门》，《人民日报》1993年12月24日。）。在反对美国“战争边缘”政策、统一祖国而进行的斗争中，中国始终注意把握以下几点，即：（一）不怕压，不信邪，敢于斗争又善于斗争，特别是注意将对台斗争与对美斗争、军事斗争与政治斗争、军事斗争与外交斗争有机结合起来；（二）对台斗争实行“政治挂帅”，不单纯从军事上考虑问题，始终坚持以政治挂帅军事（注：叶飞：《毛主席指挥炮击金门》，《人民日报》1993年12月24日。）；（三）基于“一个中国”的原则，通过灵活运用战略战术，充分利用矛盾，为我所用，推动并实现了海峡两岸在反对美国分裂中国领土台湾问题上的“合作”。无疑，20世纪50年代对台斗争中总结出来的这些斗争艺术对今天我们进行的维护祖国统一、反对台独的斗争仍具有十分重要的现实指导意义。
正如艾森豪威尔和杜勒斯所说，“战争边缘”政策是一门领导艺术，其困难在于怎样在“边缘军事遏制”和非军事“政治攻势”之间寻找平衡点。实际上，在20世纪50年代，艾森豪威尔政府并未能很好地在二者之间保持相对平衡。反共产主义政治理念、国内浓厚的反华气氛、中美力量对比严重失衡的事实、台湾问题的特殊性、“新面貌”战略本身的缺陷、中国政府和美国东亚盟国的反应，不可避免地导致艾森豪威尔在决策时左右摇摆，“战争边缘”政策的效用倍受置疑，其最终被抛弃也就在情理之中了。^