| 明清史 |
简评1937年美英关于罗斯福和平计划的秘密谈判
徐蓝
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年12期
【原文出处】《首都师范大学学报：社科版》(京)2000年04期第52～58页
【作者简介】徐蓝，首都师范大学 历史系，北京，100089.教授、博士生导师
【关 键 词】美英关系/罗斯福/世界和平会议/绥靖政策
1937年，面对德意日法西斯的侵略扩张政策，美国和英国曾就罗斯福政府提出的召开一次国际和平会议以维持世界和平的倡议，进行了长达8个月的断断续续的秘密接触和谈判。 这是美国在中立法束缚下企图在国际事务中发挥主导作用的第一次尝试，但以德国和英国拒绝合作而受到挫折。本文拟对美英两国的这次秘密谈判过程和失败原因进行初步探讨，以就教于读者。
一
1935年8月美国国会在意埃战争爆发前通过的有效期为6个月的强制性中立法案，以及1936年2月通过的有效期为14 个月的第一次中立法修正案，表明了美国要置身于欧洲事务之外的决心。但1936年3 月希特勒重新占领莱茵非军事区的行动，7月爆发的西班牙内战， 以及意大利和德国对这场内战的干涉而导致的欧洲局势再度紧张，使美国总统罗斯福并不相信在一旦欧洲发生战争的情况下，美国真的能够置身事外。因此，他于8月14日在肖托夸的演说中， 一方面强调美国要“避免承担可能使我们卷入国外战争的政治义务”，“维护美国的中立”，另一方面也指出美国不应忽视“对合众国的未来大概会有重大影响的一些问题和争端”，并暗示美国有被拖入战争的危险（注：全文见《罗斯福选集》，129～135页，商务印书馆，1982。）。
国际形势的发展很快证明罗斯福的担忧并非没有道理。1936年10月德国和意大利建立了柏林—罗马轴心，一个月后德国便与日本签订了反共产国际协定，至此，三个法西斯国家已经结成了初步联盟。
面对不断恶化的国际形势，罗斯福也在考虑美国在当前的世界事务中可能扮演什么角色的问题， 并逐渐形成了一个想法，即在他重新当选总统之后，将召开各国首脑会议，讨论和平裁军、排除贸易障碍和普遍降低关税壁垒等问题，以缓和国际紧张局势（注：这一想法是通过《纽约时报》在8月26日透露出去的。 参见罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策》，185～186页，商务印书馆，1984；麦克唐纳：《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），2～3页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。他希望“通过为德国人民提供生存空间而使局势平静下来，并制止希特勒发动战争”（注：参见麦克唐纳：《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The UnitedStates, Britain and Appeasement, 1936—1939.），9页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。如果“强盗国家”拒绝参加，或在会上不作出令人满意的保证，爱好和平的国家之间就应订立秘密协定（注：这是1936年11月美国驻德国大使威廉·多德对英国大使埃里克·菲普斯爵士的谈话。 见安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷， 942页，商务印书馆，1977。）。与此同时， 美国国务院也在考虑同样的问题。1937年1月18日， 国务卿科德尔·赫尔在一份关于美国可能对欧洲和解作出贡献的备忘录中，设想了一个欧洲问题的全面解决方案，它将包括军备限制、政治保证和殖民地的重新调整。美国不会参与政治方面的缓和，但准备在经济领域做出重大贡献。进出口银行可以对柏林提供商业信贷，并给予贷款以重建经济。美国还准备与第三帝国签订贸易协定，并讨论平等地获得原料的问题。作为交换，将要求德国放弃自给自足的经济体制和扩充军备（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），9～10页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
总之，美国希望通过召开世界和平会议的方法，在美国不承担政治义务的前提下，通过满足德国在经济、军备限制和殖民地的重新调整等方面的要求，使欧洲的紧张局势缓和下来。另外罗斯福还认为，要召开这样的会议，除了取得德国的同意之外，更重要的是获得英国与美国合作的保证。
为此，罗斯福首先派美国驻苏联大使约瑟夫·E ·戴维斯（Joseph E. Davies）作为总统的代表到柏林进行探询，“就德国与法、英的关系和欧洲和平之间的形势问题”，草拟“一份综合调查”，查明希特勒是想要战争，还是真正想要和平（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain andAppeasement, 1936—1939.），8～9 页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。然而美国的打算并没有得到德国的积极响应。尽管德国经济部长、德意志银行总裁沙赫特在1月20日对约瑟夫·E·戴维斯说，他希望罗斯福在华盛顿召开一次世界和平会议解决德国对殖民地的要求，但是外交部长牛赖特在3月4日会晤美国驻德国大使威廉·多德时却强硬地表示，“只有其他国家同意裁减军备，我们才会同意这样做”，和平会议不能达到任何目的（注：《美国外交关系文件集，1937 年》（Foreign Relations of the United States: Diplomatic Papers1937.）以下简写为FRUS／1937，第1卷，29～30、640～641页，华盛顿特区1954年版。）。
在询问德国意见的同时，美国更希望了解英国对美国倡议的态度，并争取和英国采取一致行动。为此，从2月到9月美英两国断断续续进行了8个月的秘密接触和谈判。
二
为了获得英国对美国倡议的支持，美国政府同时通过几条渠道展开工作。
首先是罗斯福通过美国财政部长亨利·摩根索向当时任英国财政大臣的尼维尔·张伯伦发出呼吁。其次是罗斯福指示无任所大使诺曼·戴维斯（Norman Davis）在去伦敦开会期间探明英国政府高级官员的反应。另外，美国驻英国大使罗伯特·宾厄姆也根据总统的特别指令， 在3月20日向英国外交大臣艾登询问对罗斯福总统打算提出一些力求改进当前国际局势的和平倡议的看法（注：参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，946～948页。）。
1937年2月11日， 摩根索同即将返回伦敦的英国驻美商务参赞肯尼思·比尤利会谈。摩根索首先说明，他的谈话是机密的，而且是受到罗斯福的委托的。他要比尤利带一封信给张伯伦，信的大意是：摩根索对国际财政前景甚感忧虑。他认为军备开支是困难的根源，希望了解张伯伦能否就此问题提出任何建议。在第二次会晤时，摩根索说，他曾和总统讨论过欧洲局势。他认为，如果美国和英国提出大胆倡议，也许可以挽回局势。他想了解英国能否提出什么倡议。并强调除总统外，其他人均不知道这个想法（注：参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷， 944页。）。
但张伯伦并不认同摩根索的想法。他在3月26 日给摩根索的复信中明确表示，英国不考虑召开裁军会议，并指出欧洲动荡不安的责任在于德国。至于美国的行动，信中指出，美国禁止输出武器和弹药“成了对侵略者间接的却有力的鼓励”；美国对世界和平所能作出的“最大的惟一贡献”就是修改现有的中立法。此外张伯伦还认为美国能够在远东助英国一臂之力。他说，德日协定表明，如果英国深深卷入欧洲，它甚至不能指望日本会保持中立。美国只要能使“远东的局势稳定在目前这种程度”，就将大有裨益。张伯伦还表示英国愿与美国签订贸易协定（注：这封信的全文（未署日期），见FRUS／1937，第1卷，98～102页；另可参见J·M ·布鲁姆：《摩根索日记选编》第 1 卷：《危机的年代》（John Morton Blum, From the Morgenthou Diaries, Volume 1: Years of Crisis, 1928—1938.）464页，波士顿1959年版。这封信是由艾登起草并与张伯伦进行了讨论，最后由张伯伦签署的，关于德国对欧洲的动荡不安负有责任的一段是张伯伦亲笔写的。参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，945页。）。 因此摩根索的呼吁没有得到张伯伦的响应。
几乎与摩根索采取行动同时，罗斯福会见了即将出席4 月在伦敦召开的国际糖业会议的美国代表诺曼·戴维斯，要他去考察欧洲各国政治家对世界形势发展趋势的看法，并看看是否能够找出使欧洲各国共同努力以阻止迅速恶化的国际局势的办法（注：多箩西· 博格： 《美国与1933—1938年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisis of 1933—1938.），374页， 哈佛大学出版社1964年版。罗斯福还希望诺曼·戴维斯探明欧洲的政治家们对可能重组国际联盟以使其放弃政治职能并转变为一个经济委员会的反应；以及他们对签订一个关于太平洋区域“中立化”的全面协定的看法。）。
2月16 日国务院西欧司为诺曼·戴维斯的伦敦之行草拟一份关于欧洲形势的秘密备忘录，权衡了美国“对于一项和平解决方案作出贡献的可能性”。该备忘录认为，美国在欧洲的政治解决中当然只能具有“间接的利益”，而在解决远东的动乱中却有着“直接的利益”。现在德国正处于战争与和平的中心，有利于和平的解决办法在于对下列问题作出答案：是否能找到一个既不通过战争、又不让德国在欧洲大陆上称雄、从而能满足德国人民经济方面的要求这样一个妥协办法，或是否能为此而付出代价？如果能找到，战争就可避免；如果找不到，战争如果不是或许就要发生，也是有可能发生。该备忘录指出：可以通过让德国获得原料的办法避免战争，并认为德国人民对军国主义和纳粹激进主义的支持是由于在经济上没有保障。因此“并没有把德国对殖民地的要求看成是完全不合理的要求而加以拒绝，而且正在考虑保证德国经济复兴的可能性，对此美国应尽一份责任”。它强调，美国干预欧洲事务的目的，“将在于推动一场运动，以达成一项全面的政治和经济解决方案，该方案将使德国不必再为从市场上获得德国领袖认为保持德国人民生活水平所必须的原料来源而奋力拼搏”。该备忘录还说明，美国首先要与联合王国达成协议，从而说服与德国问题“最直接有关”的英国“成为这一〔和平会议〕倡议的发起人”，并能在满足德国要求方面进行合作（注：参见阿诺德·A·奥夫纳：《美国的绥靖政策，1933—1938 年美国的外交政策与德国》，226～227页，商务印书馆，1987；麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），14页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
根据罗斯福的指示和国务院上述备忘录的精神， 诺曼·戴维斯于4月10日首先与艾登举行了会谈。诺曼·戴维斯指出，尽管美国“非常关心经济复兴和裁减军备，也愿意为此目的而进行合作，但是，在任何争取恢复经济与和平的有效步骤中，英国都是不可缺少的因素。如果他们不愿意支持任何人为达到这一目的而作出的任何努力……那么所有尝试都将是徒劳的。”他还反复说明，罗斯福总统绝不允许他自己卷入欧洲国家的政治纷争，但他愿意全心全意地加入到协调一致的努力当中，找到解决经济问题以及由于越来越激烈的军备竞赛而引发的问题的办法。但是艾登却认为，英国不能对一个全面的国际协议提出任何计划，因为这样做将被人们认为是英国衰弱的表现，并将有损于英国针对日本、德国和意大利的重整军备的努力；他还说明，采取实际行动以达成国际协议的建议必须首先来自罗斯福总统，但他并不认为采取这个行动的时机已经成熟（注：博格，《美国与1933—1938年的远东危机》（ Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisis of 1933 —1938.），375页，哈佛大学出版社1964年版；麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），25页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。因此会谈没有取得任何进展。
诺曼·戴维斯逗留英国期间还于4月29 日与即将成为英国首相的尼维尔·张伯伦举行了会谈。尽管张伯伦表示对美国试图把欧洲的极权国家和民主国家拉到一起达成全面协议的想法很感兴趣，但对于召开一次会议来解决欧洲尚未解决的问题的前景更加不抱希望，同时他强烈地表明了希望按照他自己的方式追求这个目标。张伯伦说，在他看来“政治绥靖”必须先于“经济合作”和军备限制，“同时全面解决政治、经济和裁军问题是不可能的，需要分阶段进行……必须先进行政治磋商并达成初步协议，然后再采取使经济得以复兴的实质性步骤……包括……取消外汇管制和减少贸易限制”。他还认为裁军必须放在最后解决，并暗示说，必须“先使英国的重整军备达到一个较高阶段，然后再使之停下来，这才是现实可行的”（注：博格，《美国与1933—1938年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far EasternCrisis of 1933—1938.），375～376页，哈佛大学出版社1964年版； 麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.）， 25～26页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
诺曼·戴维斯与英国政府官员进行的会谈，使他对召开一次国际会议的前景并不感到乐观，因此他写给罗斯福的关于这次试探结果的报告调子十分低沉。他说：“英国人不想采取任何主动行动来停止重整军备，也不希望其他任何人发起这种倡议。”（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），26页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）
罗斯福对德国和英国的态度感到失望，但这并没有使他放弃提出一项和平倡议的想法，现在他集中力量争取英国的合作。在罗斯福的授意下，诺曼·戴维斯于6月10日写信给新任英国首相张伯伦，信中说， 总统“非常希望有机会结识他并与他就共同利益和共同关心的问题坦率地交换意见”，他还认为“在几个月内做出广泛一致的努力以达到经济复兴，财政稳定，限制军备乃至和平将是可能与可行的”，而这将主要取决于美英合作的开明政策。诺曼·戴维斯代表总统邀请张伯伦在9 月下旬访问华盛顿，并说总统准备立即做出安排草拟出会谈的议程（注：威廉·R·罗克：《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国，1937—1940》（William R. Rock, Chamberlain and Roosevelt: British Foreign Policy and the United States, 1937—1940），28页， 俄亥俄大学出版社1988年版； 博格， 《美国与 1933 — 1938 年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisis of 1933—1938.），376～377页，哈佛大学出版社1964年版。）。但7 月8日张伯伦以条件不成熟为由拒绝了这次邀请。 他明确表示不同意美国所持的很快就能达成全面协议的看法。他指出，现在英国与德国人会晤的时机甚至尚未成熟，如果与德国人的会晤得以实现，它们也许会形成“指导向前发展的有价值的方针，并为总统和我本人之间的会谈提供有益的准备”（注：参见博格， 《美国与 1933—1938年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisis of 1933—1938.），377页，哈佛大学出版社1964年版。根据罗斯福在7月28日给张伯伦的另一封信所说，张伯伦对6月10 日的信件所写的回信时间是7月8日，见FRUS／1937，第1卷，113页，因此麦克唐纳在前引书第30 页中所说日期为6月28日，有误。另外可参考罗克，《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国， 1937 — 1940 》（ William R. Rock, Chamberlain and Roosevelt: British Foreign Policy and the United States, 1937—1940），30页，俄亥俄大学出版社1988年版。）。
但是，7月7日，日本悍然发动了侵华战争，使远东形势骤然紧张。在这种情况下，罗斯福感到更有必要与张伯伦会晤。于是，7月28 日他又亲自给张伯伦写信，希望能邀请他在秋初访问华盛顿，罗斯福强调“英美合作促进经济稳定与世界和平的重要性”，并欢迎张伯伦“另外提出一些能够使我们在最近的将来促进我们希冀的目标的准备步骤”（注：FRUS／1937，第1卷，113页。）。然而，张伯伦在两个月之后才回复总统的信件。他在9月28日的回信中说，鉴于目前的国际局势， 他不能提出任何建议加快他的访问，“尽管欧洲的局势并不比几个月前更危险，但是离恢复极权国家和民主国家之间的真诚关系还差得很远……另一方面，远东的形势已经证明我们所有的最坏的担忧都是有道理的，而且目前我也看不出只靠西方国家的行动就能取得任何改善的希望”。于是张伯伦再次拒绝了罗斯福的邀请（注：FRUS／1937，第1卷，131～132 页。然而，张伯伦的这封回信一直拖到10月14日才最后发出，参见FRUS／1937，第3卷，608页注24。）。至此，罗斯福希望与英国合作召开一次国际和平会议缓和世界紧张局势的计划受到挫折。
三
作为在东西方都拥有重要的安全与经济利益的英国，在欧洲、地中海和远东局势都在恶化的情况下，是希望与美国合作形成对法西斯国家的威慑力量的。1936年11月艾登在得悉罗斯福打算召开世界和平会议的消息时表示支持，并在一份外交部备忘录中写道：“也许它不会成功，但只要作了努力，并能使独裁国家遭到挫折，那么就有益于对世界舆论（特别是对美国舆论）的教育。无论如何，不赞成总统的主张（如果这是他本人的主张），显然是我们的一大错误。”（注：参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，942页。 ）但是要按照美国既不承担政治义务又要在其他领域发挥主导作用的条件进行合作，就产生了障碍。
首先，美国通过了中立法并不断声称绝不介入欧洲政治问题，使英国对美国极不信任。当时英国政界上层人物往往把美国看成是无可救药的孤立主义者，而且直到张伯伦就任首相时，他们仍然认为美国的政策是迟疑不决和混乱的（注：参见D·C ·瓦特：《人物与政策》（ D. C.Watt, Personalities and Policies.），39～40、42页，伦敦1965年版。）。正如30年代曾多次担任英国政府大臣的塞缪尔·霍尔所说：“不管是对还是错，我们确实不是对美国的良好意愿，而是对美国是否准备把它的那些令人鼓舞的言辞付诸实施，表示深深的怀疑。”（注：坦普尔伍德子爵：《动乱的九年》（Viscount Templewood, NineTroubled Years.），263页，伦敦1954年版。）即使是主张与美国合作的艾登也认为，“美国对世界和平所能作出的一项最大贡献就是修改现行的中立法”。首相张伯伦则认为，只要中立法继续存在，美国就不能对欧洲的稳定作出什么贡献（注：布鲁姆：《摩根索日记选编》第1 卷，457页。）。中日战争爆发后， 张伯伦把未能阻止战争爆发的原因归于美国的政策，他在8月29 日的信中写道：“美国人还要作出很大努力才能成为世界事务中有益的伙伴。我曾设法试图使他们干预中国和日本问题，但是他们太害怕自己的人民了——虽然我认为，如果他们愿意发挥作用的话，是有足够的机会可以制止战争的。”（注：基思·米德尔马斯：《绥靖战略》上册，91～92页，上海译文出版社，1978。）在这种情况下，英国对美国和平倡议的价值大加怀疑。张伯伦认为，罗斯福也许会召集会议，但是在孤立主义者的压力下又可能被迫退出会议，从而使英国单枪匹马地对付德国。他曾在7月28日对美国代办说， “如果事情只是〔美国人〕参加进来然后再扬长而去，他宁愿〔他们〕干脆永远也别参加进来”（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），23页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
实际上，英国的担心并非没有道理。经济大危机带来的各种国内问题和国会中严重的孤立主义情绪，对美国政府的外交决策形成了很大的制约力量。罗斯福总统曾经在1937年9月承认， 美国对外交问题的反应建立在“24小时的基础之上”（注：A·W·格里斯沃尔德：《美国的远东政策》（A.Whitney Griswold,The Far Eastern Policy of the United States.），456页，耶鲁大学出版社1962年版。），就是对当时美国外交政策处于混乱和临时性的真实写照。
第二个也是更为重要的原因是张伯伦担心按照罗斯福的设想行事，会破坏他所设计的英国对德国的绥靖政策。在张伯伦看来，由于英国地位虚弱，必须与德国这个欧洲最强大的和最不友好的国家保持良好关系。早在1935年，时任财政大臣的张伯伦就向当时的外交大臣西蒙建议：“同希特勒对话的方式就是对他说，获得安全与和平只有两种办法。一是根据洛迦诺路线签订区域性条约；二是建立联盟和均势。我们希望采取第一种办法，但是没有他参加，我们无法做到这一点。假如他不干，我们将被迫采取第二种办法。”（注：基思·米德尔马斯：《绥靖战略》上册，88页，上海译文出版社，1978。）1937年初，他又对即将出任英国驻德国大使的内维尔·亨德森说：“如果有可能，就采取同德国合作的路线……别国选择什么政府形式英国不必干涉。”（注：基思·米德尔马斯：《绥靖战略》上册，88页，上海译文出版社，1978。）张伯伦出任英国首相后，马上开始逐步推行他的绥靖德国的路线，他在1937年7 月对苏联大使伊凡·迈斯基说：“我们可以同德国人坐在一张桌子旁，用一支铅笔把他们所有的抱怨和要求统统记下来，这会大大缓和紧张气氛。”（注： 马丁· 吉尔伯特和理查德·戈特：《绥靖主义者》（Martin Gilbert and Richard Gott, The Appeasers.），52页， 伦敦1963年版。）他认为，要使英国渡过危险时期，就要实行“双重政策”，这就是绥靖政策和重整军备（注：罗克，《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国，1937—1940》（William R. Rock, Chamberlain andRoosevelt: British Foreign Policy and the United States, 1937—1940），11页，俄亥俄大学出版社1988年版。）。不过，张伯伦对英国的重整军备有自己的解释，他更加关心重整军备的财政负担，并希望使重整军备不再承诺建立能够承担欧洲大陆义务的大规模的军事力量，而是转向建立仅以保卫英国和英国至关重要的利益不受直接进攻的有限防御力量。这样重整军备就不至于危及他的对德国和意大利的绥靖计划（注：关于张伯伦在30年代英国重整军备中的作用，参见齐世荣：《30年代英国的重整军备与绥靖外交》，载齐世荣主编：《绥靖政策研究》，首都师范大学出版社，1998。）。
另外，张伯伦确信绥靖政策要取得成功，取决于他作为首相的领导地位。1937年8月8日张伯伦在给他的妹妹艾达的信中得意地写道：“首相的职务给了我一种令人惊奇的权力。作为财政大臣，我几乎不能移动一个小石子；现在我只要伸出一个手指头，整个欧洲的面貌就会改变！”（注：罗克，《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国，1937—1940》（William R. Rock, Chamberlain and Roosevelt: British ForeignPolicy and the United States, 1937—1940），32页，俄亥俄大学出版社1988年版。）因此张伯伦打算由他本人在欧洲对德国和意大利进行绥靖，而不希望罗斯福或者其他什么人介入进来。
还必须指出的是，正如上文所说，在张伯伦看来，在作出一切经济让步、军备限制和殖民地的调整之前，必须首先解决政治问题，这是进行绥靖的最好方法。任何其他办法，诸如罗斯福所说的一揽子解决贸易、裁军和殖民地问题的方法，都将会使英国失去宝贵的讨价还价的筹码；英国不能让华盛顿对英国政策发号施令，美国应当在英国要求它参与的时候再参加进来。例如，在1937年4月6日内阁外交政策委员会的会议上，张伯伦赢得了一项同意考虑德国获得殖民地要求的决定。英国将要求法国考虑把多哥兰（注：一战前非洲西部原德国殖民地，现在其东部已成为多哥共和国，其西部曾为英国的托管地，现为加纳的一部分。）和法属喀麦隆移交给德国，英国将考虑放弃自己在西非的委任统治地，同时也不排除另外作出使德国获得原料的某种保证（注：C·A·麦克唐纳：《经济绥靖与德国的‘稳健派’， 1937 — 1939 年》（C. A.Macdonald, Economic Appeasement and the German Moderates 1937—1939.）载《过去与现在》（Past and Present）第56卷（1972年8月号）。）。这实际上就是1938年2月英国向希特勒提出的计划的雏形， 该计划设想把英国、法国、比利时和葡萄牙在“非洲中部地区”的领地合并为一个德国可以加入的新刚果盆地体系，并要求美国为这一解决方案提供财政支持（注：J·哈维编：《奥利弗·哈维外交日记，1937 —1940年》（John Harvey ed., The Diplomatic Diaries of Oliver Harvey, 1937—1940.），85页，纽约1970年版；麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），17页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。但是张伯伦想用满足德国获得殖民地的要求换取对欧洲安全的保证，即只有在德国同意参加一项新的洛迦诺公约并确实保证在中欧检点自己的行动之后，才会向希特勒提供殖民地。正如张伯伦1937年5月10日强调指出的：“明智的做法是， 在现阶段我们不要把〔有关殖民地的问题〕说得太死。我们应该确切搞清楚德国究竟准备在多大程度上满足我们在政治上的迫切需要。”（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The UnitedStates, Britain and Appeasement, 1936—1939.），18页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）因此，张伯伦出任首相后采取的第一个行动就是邀请德国外长牛赖特访问伦敦，就悬而未决的政治问题举行会谈。然而，牛赖特先是毫无热情地接受了邀请，随后又以西班牙共和政府海军的一枚鱼雷在奥兰附近的水域攻击了德国巡洋舰“莱比锡号”为由，匆匆取消了这一访问（注：基思·米德尔马斯：《幻想的外交：英国政府与德国，1937—1939年》（Keith Middlemas, Diplomacy of Illusion: The British Government and Germany, 1937— 39. ），115页，伦敦1972年版。）。
另外，即使在具体的军备限制和经济合作方面，双方也存在着分歧。在军备限制问题上，尽管张伯伦和艾登对英国重整军备的侧重点有所不同，但是都认为决不能在德国对其他问题作出让步之前就讨论这个问题。1937年3月11日艾登在与美国驻英大使宾厄姆的会谈中， 对英国重整军备的进展还不够大表示担忧，认为“尚不足以使英国能够冒参加一次裁军会议的风险，因为他感到独裁者们将会把这样做看成是英国虚弱的表现，并视为英国没有能力去实现他们的计划”；在他看来，召开裁减军备的会议应该在英国完成重整军备之后（注：FRUS／1937，第1 卷，60页。）。张伯伦也曾说过，能使德国放弃侵略计划的惟一办法，就是使德国确信，“它获得武力优势的努力，注定要遭到失败，因为如果它打算发动侵略，那么更强大的武力将与它相对抗”（注：布鲁姆：《摩根索日记选编》第1卷，464页。）。
在经济方面，自大危机以来，英美在经济领域的摩擦始终不断，美国的经济政策总是引起伦敦的怀疑与不满，特别是那些与帝国特惠制度利益攸关的集团，他们认为赫尔坚持降低关税的主张不过是美国谋求经济霸权的手段而已（注：R ·N ·加德纳：《英镑—美元外交》（Richard N. Gardner, Sterling—Dollar Diplomacy.），31～32 页，纽约1969年版。）。但是美国国务院的经济顾问菲斯却认为，英国通过修改“造成巧取豪夺和危机的限制性的橡胶和锡的生产计划”和放宽英帝国内部的特惠关税制度，全面降低贸易壁垒，从而“会得到更多的好处”（注：奥夫纳，《美国的绥靖政策，1933—1938年美国的外交政策与德国》，230 页，商务印书馆，1987。）。因此，在英美之间的经济政策没有得到调整之前，要召开一个国际会议去讨论英美对德国的经济让步与合作问题，是极不现实的。
总之，在美国国会仍然坚持孤立主义立场而美国政府也重申中立法的情况下，在英国对美国的合作充满怀疑和戒心，以及张伯伦政府决心以绥靖希特勒的方式重建欧洲和平的时候，罗斯福作出的寻求和平的姿态和召开世界和平会议以安抚德国的倡议，是既不可能使德国认真对待，也不可能得到英国响应的。美国和平会议计划的受挫，不仅表明美国的民主制度是多么不足以应付纳粹的挑战，更表明民主国家在面对法西斯侵略时又是多么的软弱无力。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年12期
【原文出处】《首都师范大学学报：社科版》(京)2000年04期第52～58页
【作者简介】徐蓝，首都师范大学 历史系，北京，100089.教授、博士生导师
| 【内容提要】 | 1937年罗斯福设想召开一次世界和平会议讨论有关欧洲的政治、经济和裁军问题，在美国不承担任何政治义务的前提下满足德国的要求并制止希特勒发动战争。但是英国政府认为政治磋商应该优先于对经济绥靖和军备限制的任何考虑。英国的这种逐项解决的办法与美国希望一揽子解决问题的想法发生冲突。与此同时，英国内阁中存在着强烈怀疑美国政策的倾向，而英国首相张伯伦更是认为罗斯福的和平计划会破坏英国对德国的绥靖政策。因此美英秘密谈判最终遭受挫折。 |
一
1935年8月美国国会在意埃战争爆发前通过的有效期为6个月的强制性中立法案，以及1936年2月通过的有效期为14 个月的第一次中立法修正案，表明了美国要置身于欧洲事务之外的决心。但1936年3 月希特勒重新占领莱茵非军事区的行动，7月爆发的西班牙内战， 以及意大利和德国对这场内战的干涉而导致的欧洲局势再度紧张，使美国总统罗斯福并不相信在一旦欧洲发生战争的情况下，美国真的能够置身事外。因此，他于8月14日在肖托夸的演说中， 一方面强调美国要“避免承担可能使我们卷入国外战争的政治义务”，“维护美国的中立”，另一方面也指出美国不应忽视“对合众国的未来大概会有重大影响的一些问题和争端”，并暗示美国有被拖入战争的危险（注：全文见《罗斯福选集》，129～135页，商务印书馆，1982。）。
国际形势的发展很快证明罗斯福的担忧并非没有道理。1936年10月德国和意大利建立了柏林—罗马轴心，一个月后德国便与日本签订了反共产国际协定，至此，三个法西斯国家已经结成了初步联盟。
面对不断恶化的国际形势，罗斯福也在考虑美国在当前的世界事务中可能扮演什么角色的问题， 并逐渐形成了一个想法，即在他重新当选总统之后，将召开各国首脑会议，讨论和平裁军、排除贸易障碍和普遍降低关税壁垒等问题，以缓和国际紧张局势（注：这一想法是通过《纽约时报》在8月26日透露出去的。 参见罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策》，185～186页，商务印书馆，1984；麦克唐纳：《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），2～3页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。他希望“通过为德国人民提供生存空间而使局势平静下来，并制止希特勒发动战争”（注：参见麦克唐纳：《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The UnitedStates, Britain and Appeasement, 1936—1939.），9页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。如果“强盗国家”拒绝参加，或在会上不作出令人满意的保证，爱好和平的国家之间就应订立秘密协定（注：这是1936年11月美国驻德国大使威廉·多德对英国大使埃里克·菲普斯爵士的谈话。 见安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷， 942页，商务印书馆，1977。）。与此同时， 美国国务院也在考虑同样的问题。1937年1月18日， 国务卿科德尔·赫尔在一份关于美国可能对欧洲和解作出贡献的备忘录中，设想了一个欧洲问题的全面解决方案，它将包括军备限制、政治保证和殖民地的重新调整。美国不会参与政治方面的缓和，但准备在经济领域做出重大贡献。进出口银行可以对柏林提供商业信贷，并给予贷款以重建经济。美国还准备与第三帝国签订贸易协定，并讨论平等地获得原料的问题。作为交换，将要求德国放弃自给自足的经济体制和扩充军备（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），9～10页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
总之，美国希望通过召开世界和平会议的方法，在美国不承担政治义务的前提下，通过满足德国在经济、军备限制和殖民地的重新调整等方面的要求，使欧洲的紧张局势缓和下来。另外罗斯福还认为，要召开这样的会议，除了取得德国的同意之外，更重要的是获得英国与美国合作的保证。
为此，罗斯福首先派美国驻苏联大使约瑟夫·E ·戴维斯（Joseph E. Davies）作为总统的代表到柏林进行探询，“就德国与法、英的关系和欧洲和平之间的形势问题”，草拟“一份综合调查”，查明希特勒是想要战争，还是真正想要和平（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain andAppeasement, 1936—1939.），8～9 页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。然而美国的打算并没有得到德国的积极响应。尽管德国经济部长、德意志银行总裁沙赫特在1月20日对约瑟夫·E·戴维斯说，他希望罗斯福在华盛顿召开一次世界和平会议解决德国对殖民地的要求，但是外交部长牛赖特在3月4日会晤美国驻德国大使威廉·多德时却强硬地表示，“只有其他国家同意裁减军备，我们才会同意这样做”，和平会议不能达到任何目的（注：《美国外交关系文件集，1937 年》（Foreign Relations of the United States: Diplomatic Papers1937.）以下简写为FRUS／1937，第1卷，29～30、640～641页，华盛顿特区1954年版。）。
在询问德国意见的同时，美国更希望了解英国对美国倡议的态度，并争取和英国采取一致行动。为此，从2月到9月美英两国断断续续进行了8个月的秘密接触和谈判。
二
为了获得英国对美国倡议的支持，美国政府同时通过几条渠道展开工作。
首先是罗斯福通过美国财政部长亨利·摩根索向当时任英国财政大臣的尼维尔·张伯伦发出呼吁。其次是罗斯福指示无任所大使诺曼·戴维斯（Norman Davis）在去伦敦开会期间探明英国政府高级官员的反应。另外，美国驻英国大使罗伯特·宾厄姆也根据总统的特别指令， 在3月20日向英国外交大臣艾登询问对罗斯福总统打算提出一些力求改进当前国际局势的和平倡议的看法（注：参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，946～948页。）。
1937年2月11日， 摩根索同即将返回伦敦的英国驻美商务参赞肯尼思·比尤利会谈。摩根索首先说明，他的谈话是机密的，而且是受到罗斯福的委托的。他要比尤利带一封信给张伯伦，信的大意是：摩根索对国际财政前景甚感忧虑。他认为军备开支是困难的根源，希望了解张伯伦能否就此问题提出任何建议。在第二次会晤时，摩根索说，他曾和总统讨论过欧洲局势。他认为，如果美国和英国提出大胆倡议，也许可以挽回局势。他想了解英国能否提出什么倡议。并强调除总统外，其他人均不知道这个想法（注：参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷， 944页。）。
但张伯伦并不认同摩根索的想法。他在3月26 日给摩根索的复信中明确表示，英国不考虑召开裁军会议，并指出欧洲动荡不安的责任在于德国。至于美国的行动，信中指出，美国禁止输出武器和弹药“成了对侵略者间接的却有力的鼓励”；美国对世界和平所能作出的“最大的惟一贡献”就是修改现有的中立法。此外张伯伦还认为美国能够在远东助英国一臂之力。他说，德日协定表明，如果英国深深卷入欧洲，它甚至不能指望日本会保持中立。美国只要能使“远东的局势稳定在目前这种程度”，就将大有裨益。张伯伦还表示英国愿与美国签订贸易协定（注：这封信的全文（未署日期），见FRUS／1937，第1卷，98～102页；另可参见J·M ·布鲁姆：《摩根索日记选编》第 1 卷：《危机的年代》（John Morton Blum, From the Morgenthou Diaries, Volume 1: Years of Crisis, 1928—1938.）464页，波士顿1959年版。这封信是由艾登起草并与张伯伦进行了讨论，最后由张伯伦签署的，关于德国对欧洲的动荡不安负有责任的一段是张伯伦亲笔写的。参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，945页。）。 因此摩根索的呼吁没有得到张伯伦的响应。
几乎与摩根索采取行动同时，罗斯福会见了即将出席4 月在伦敦召开的国际糖业会议的美国代表诺曼·戴维斯，要他去考察欧洲各国政治家对世界形势发展趋势的看法，并看看是否能够找出使欧洲各国共同努力以阻止迅速恶化的国际局势的办法（注：多箩西· 博格： 《美国与1933—1938年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisis of 1933—1938.），374页， 哈佛大学出版社1964年版。罗斯福还希望诺曼·戴维斯探明欧洲的政治家们对可能重组国际联盟以使其放弃政治职能并转变为一个经济委员会的反应；以及他们对签订一个关于太平洋区域“中立化”的全面协定的看法。）。
2月16 日国务院西欧司为诺曼·戴维斯的伦敦之行草拟一份关于欧洲形势的秘密备忘录，权衡了美国“对于一项和平解决方案作出贡献的可能性”。该备忘录认为，美国在欧洲的政治解决中当然只能具有“间接的利益”，而在解决远东的动乱中却有着“直接的利益”。现在德国正处于战争与和平的中心，有利于和平的解决办法在于对下列问题作出答案：是否能找到一个既不通过战争、又不让德国在欧洲大陆上称雄、从而能满足德国人民经济方面的要求这样一个妥协办法，或是否能为此而付出代价？如果能找到，战争就可避免；如果找不到，战争如果不是或许就要发生，也是有可能发生。该备忘录指出：可以通过让德国获得原料的办法避免战争，并认为德国人民对军国主义和纳粹激进主义的支持是由于在经济上没有保障。因此“并没有把德国对殖民地的要求看成是完全不合理的要求而加以拒绝，而且正在考虑保证德国经济复兴的可能性，对此美国应尽一份责任”。它强调，美国干预欧洲事务的目的，“将在于推动一场运动，以达成一项全面的政治和经济解决方案，该方案将使德国不必再为从市场上获得德国领袖认为保持德国人民生活水平所必须的原料来源而奋力拼搏”。该备忘录还说明，美国首先要与联合王国达成协议，从而说服与德国问题“最直接有关”的英国“成为这一〔和平会议〕倡议的发起人”，并能在满足德国要求方面进行合作（注：参见阿诺德·A·奥夫纳：《美国的绥靖政策，1933—1938 年美国的外交政策与德国》，226～227页，商务印书馆，1987；麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），14页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
根据罗斯福的指示和国务院上述备忘录的精神， 诺曼·戴维斯于4月10日首先与艾登举行了会谈。诺曼·戴维斯指出，尽管美国“非常关心经济复兴和裁减军备，也愿意为此目的而进行合作，但是，在任何争取恢复经济与和平的有效步骤中，英国都是不可缺少的因素。如果他们不愿意支持任何人为达到这一目的而作出的任何努力……那么所有尝试都将是徒劳的。”他还反复说明，罗斯福总统绝不允许他自己卷入欧洲国家的政治纷争，但他愿意全心全意地加入到协调一致的努力当中，找到解决经济问题以及由于越来越激烈的军备竞赛而引发的问题的办法。但是艾登却认为，英国不能对一个全面的国际协议提出任何计划，因为这样做将被人们认为是英国衰弱的表现，并将有损于英国针对日本、德国和意大利的重整军备的努力；他还说明，采取实际行动以达成国际协议的建议必须首先来自罗斯福总统，但他并不认为采取这个行动的时机已经成熟（注：博格，《美国与1933—1938年的远东危机》（ Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisis of 1933 —1938.），375页，哈佛大学出版社1964年版；麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），25页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。因此会谈没有取得任何进展。
诺曼·戴维斯逗留英国期间还于4月29 日与即将成为英国首相的尼维尔·张伯伦举行了会谈。尽管张伯伦表示对美国试图把欧洲的极权国家和民主国家拉到一起达成全面协议的想法很感兴趣，但对于召开一次会议来解决欧洲尚未解决的问题的前景更加不抱希望，同时他强烈地表明了希望按照他自己的方式追求这个目标。张伯伦说，在他看来“政治绥靖”必须先于“经济合作”和军备限制，“同时全面解决政治、经济和裁军问题是不可能的，需要分阶段进行……必须先进行政治磋商并达成初步协议，然后再采取使经济得以复兴的实质性步骤……包括……取消外汇管制和减少贸易限制”。他还认为裁军必须放在最后解决，并暗示说，必须“先使英国的重整军备达到一个较高阶段，然后再使之停下来，这才是现实可行的”（注：博格，《美国与1933—1938年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far EasternCrisis of 1933—1938.），375～376页，哈佛大学出版社1964年版； 麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.）， 25～26页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
诺曼·戴维斯与英国政府官员进行的会谈，使他对召开一次国际会议的前景并不感到乐观，因此他写给罗斯福的关于这次试探结果的报告调子十分低沉。他说：“英国人不想采取任何主动行动来停止重整军备，也不希望其他任何人发起这种倡议。”（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），26页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）
罗斯福对德国和英国的态度感到失望，但这并没有使他放弃提出一项和平倡议的想法，现在他集中力量争取英国的合作。在罗斯福的授意下，诺曼·戴维斯于6月10日写信给新任英国首相张伯伦，信中说， 总统“非常希望有机会结识他并与他就共同利益和共同关心的问题坦率地交换意见”，他还认为“在几个月内做出广泛一致的努力以达到经济复兴，财政稳定，限制军备乃至和平将是可能与可行的”，而这将主要取决于美英合作的开明政策。诺曼·戴维斯代表总统邀请张伯伦在9 月下旬访问华盛顿，并说总统准备立即做出安排草拟出会谈的议程（注：威廉·R·罗克：《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国，1937—1940》（William R. Rock, Chamberlain and Roosevelt: British Foreign Policy and the United States, 1937—1940），28页， 俄亥俄大学出版社1988年版； 博格， 《美国与 1933 — 1938 年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisis of 1933—1938.），376～377页，哈佛大学出版社1964年版。）。但7 月8日张伯伦以条件不成熟为由拒绝了这次邀请。 他明确表示不同意美国所持的很快就能达成全面协议的看法。他指出，现在英国与德国人会晤的时机甚至尚未成熟，如果与德国人的会晤得以实现，它们也许会形成“指导向前发展的有价值的方针，并为总统和我本人之间的会谈提供有益的准备”（注：参见博格， 《美国与 1933—1938年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisis of 1933—1938.），377页，哈佛大学出版社1964年版。根据罗斯福在7月28日给张伯伦的另一封信所说，张伯伦对6月10 日的信件所写的回信时间是7月8日，见FRUS／1937，第1卷，113页，因此麦克唐纳在前引书第30 页中所说日期为6月28日，有误。另外可参考罗克，《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国， 1937 — 1940 》（ William R. Rock, Chamberlain and Roosevelt: British Foreign Policy and the United States, 1937—1940），30页，俄亥俄大学出版社1988年版。）。
但是，7月7日，日本悍然发动了侵华战争，使远东形势骤然紧张。在这种情况下，罗斯福感到更有必要与张伯伦会晤。于是，7月28 日他又亲自给张伯伦写信，希望能邀请他在秋初访问华盛顿，罗斯福强调“英美合作促进经济稳定与世界和平的重要性”，并欢迎张伯伦“另外提出一些能够使我们在最近的将来促进我们希冀的目标的准备步骤”（注：FRUS／1937，第1卷，113页。）。然而，张伯伦在两个月之后才回复总统的信件。他在9月28日的回信中说，鉴于目前的国际局势， 他不能提出任何建议加快他的访问，“尽管欧洲的局势并不比几个月前更危险，但是离恢复极权国家和民主国家之间的真诚关系还差得很远……另一方面，远东的形势已经证明我们所有的最坏的担忧都是有道理的，而且目前我也看不出只靠西方国家的行动就能取得任何改善的希望”。于是张伯伦再次拒绝了罗斯福的邀请（注：FRUS／1937，第1卷，131～132 页。然而，张伯伦的这封回信一直拖到10月14日才最后发出，参见FRUS／1937，第3卷，608页注24。）。至此，罗斯福希望与英国合作召开一次国际和平会议缓和世界紧张局势的计划受到挫折。
三
作为在东西方都拥有重要的安全与经济利益的英国，在欧洲、地中海和远东局势都在恶化的情况下，是希望与美国合作形成对法西斯国家的威慑力量的。1936年11月艾登在得悉罗斯福打算召开世界和平会议的消息时表示支持，并在一份外交部备忘录中写道：“也许它不会成功，但只要作了努力，并能使独裁国家遭到挫折，那么就有益于对世界舆论（特别是对美国舆论）的教育。无论如何，不赞成总统的主张（如果这是他本人的主张），显然是我们的一大错误。”（注：参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，942页。 ）但是要按照美国既不承担政治义务又要在其他领域发挥主导作用的条件进行合作，就产生了障碍。
首先，美国通过了中立法并不断声称绝不介入欧洲政治问题，使英国对美国极不信任。当时英国政界上层人物往往把美国看成是无可救药的孤立主义者，而且直到张伯伦就任首相时，他们仍然认为美国的政策是迟疑不决和混乱的（注：参见D·C ·瓦特：《人物与政策》（ D. C.Watt, Personalities and Policies.），39～40、42页，伦敦1965年版。）。正如30年代曾多次担任英国政府大臣的塞缪尔·霍尔所说：“不管是对还是错，我们确实不是对美国的良好意愿，而是对美国是否准备把它的那些令人鼓舞的言辞付诸实施，表示深深的怀疑。”（注：坦普尔伍德子爵：《动乱的九年》（Viscount Templewood, NineTroubled Years.），263页，伦敦1954年版。）即使是主张与美国合作的艾登也认为，“美国对世界和平所能作出的一项最大贡献就是修改现行的中立法”。首相张伯伦则认为，只要中立法继续存在，美国就不能对欧洲的稳定作出什么贡献（注：布鲁姆：《摩根索日记选编》第1 卷，457页。）。中日战争爆发后， 张伯伦把未能阻止战争爆发的原因归于美国的政策，他在8月29 日的信中写道：“美国人还要作出很大努力才能成为世界事务中有益的伙伴。我曾设法试图使他们干预中国和日本问题，但是他们太害怕自己的人民了——虽然我认为，如果他们愿意发挥作用的话，是有足够的机会可以制止战争的。”（注：基思·米德尔马斯：《绥靖战略》上册，91～92页，上海译文出版社，1978。）在这种情况下，英国对美国和平倡议的价值大加怀疑。张伯伦认为，罗斯福也许会召集会议，但是在孤立主义者的压力下又可能被迫退出会议，从而使英国单枪匹马地对付德国。他曾在7月28日对美国代办说， “如果事情只是〔美国人〕参加进来然后再扬长而去，他宁愿〔他们〕干脆永远也别参加进来”（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），23页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
实际上，英国的担心并非没有道理。经济大危机带来的各种国内问题和国会中严重的孤立主义情绪，对美国政府的外交决策形成了很大的制约力量。罗斯福总统曾经在1937年9月承认， 美国对外交问题的反应建立在“24小时的基础之上”（注：A·W·格里斯沃尔德：《美国的远东政策》（A.Whitney Griswold,The Far Eastern Policy of the United States.），456页，耶鲁大学出版社1962年版。），就是对当时美国外交政策处于混乱和临时性的真实写照。
第二个也是更为重要的原因是张伯伦担心按照罗斯福的设想行事，会破坏他所设计的英国对德国的绥靖政策。在张伯伦看来，由于英国地位虚弱，必须与德国这个欧洲最强大的和最不友好的国家保持良好关系。早在1935年，时任财政大臣的张伯伦就向当时的外交大臣西蒙建议：“同希特勒对话的方式就是对他说，获得安全与和平只有两种办法。一是根据洛迦诺路线签订区域性条约；二是建立联盟和均势。我们希望采取第一种办法，但是没有他参加，我们无法做到这一点。假如他不干，我们将被迫采取第二种办法。”（注：基思·米德尔马斯：《绥靖战略》上册，88页，上海译文出版社，1978。）1937年初，他又对即将出任英国驻德国大使的内维尔·亨德森说：“如果有可能，就采取同德国合作的路线……别国选择什么政府形式英国不必干涉。”（注：基思·米德尔马斯：《绥靖战略》上册，88页，上海译文出版社，1978。）张伯伦出任英国首相后，马上开始逐步推行他的绥靖德国的路线，他在1937年7 月对苏联大使伊凡·迈斯基说：“我们可以同德国人坐在一张桌子旁，用一支铅笔把他们所有的抱怨和要求统统记下来，这会大大缓和紧张气氛。”（注： 马丁· 吉尔伯特和理查德·戈特：《绥靖主义者》（Martin Gilbert and Richard Gott, The Appeasers.），52页， 伦敦1963年版。）他认为，要使英国渡过危险时期，就要实行“双重政策”，这就是绥靖政策和重整军备（注：罗克，《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国，1937—1940》（William R. Rock, Chamberlain andRoosevelt: British Foreign Policy and the United States, 1937—1940），11页，俄亥俄大学出版社1988年版。）。不过，张伯伦对英国的重整军备有自己的解释，他更加关心重整军备的财政负担，并希望使重整军备不再承诺建立能够承担欧洲大陆义务的大规模的军事力量，而是转向建立仅以保卫英国和英国至关重要的利益不受直接进攻的有限防御力量。这样重整军备就不至于危及他的对德国和意大利的绥靖计划（注：关于张伯伦在30年代英国重整军备中的作用，参见齐世荣：《30年代英国的重整军备与绥靖外交》，载齐世荣主编：《绥靖政策研究》，首都师范大学出版社，1998。）。
另外，张伯伦确信绥靖政策要取得成功，取决于他作为首相的领导地位。1937年8月8日张伯伦在给他的妹妹艾达的信中得意地写道：“首相的职务给了我一种令人惊奇的权力。作为财政大臣，我几乎不能移动一个小石子；现在我只要伸出一个手指头，整个欧洲的面貌就会改变！”（注：罗克，《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国，1937—1940》（William R. Rock, Chamberlain and Roosevelt: British ForeignPolicy and the United States, 1937—1940），32页，俄亥俄大学出版社1988年版。）因此张伯伦打算由他本人在欧洲对德国和意大利进行绥靖，而不希望罗斯福或者其他什么人介入进来。
还必须指出的是，正如上文所说，在张伯伦看来，在作出一切经济让步、军备限制和殖民地的调整之前，必须首先解决政治问题，这是进行绥靖的最好方法。任何其他办法，诸如罗斯福所说的一揽子解决贸易、裁军和殖民地问题的方法，都将会使英国失去宝贵的讨价还价的筹码；英国不能让华盛顿对英国政策发号施令，美国应当在英国要求它参与的时候再参加进来。例如，在1937年4月6日内阁外交政策委员会的会议上，张伯伦赢得了一项同意考虑德国获得殖民地要求的决定。英国将要求法国考虑把多哥兰（注：一战前非洲西部原德国殖民地，现在其东部已成为多哥共和国，其西部曾为英国的托管地，现为加纳的一部分。）和法属喀麦隆移交给德国，英国将考虑放弃自己在西非的委任统治地，同时也不排除另外作出使德国获得原料的某种保证（注：C·A·麦克唐纳：《经济绥靖与德国的‘稳健派’， 1937 — 1939 年》（C. A.Macdonald, Economic Appeasement and the German Moderates 1937—1939.）载《过去与现在》（Past and Present）第56卷（1972年8月号）。）。这实际上就是1938年2月英国向希特勒提出的计划的雏形， 该计划设想把英国、法国、比利时和葡萄牙在“非洲中部地区”的领地合并为一个德国可以加入的新刚果盆地体系，并要求美国为这一解决方案提供财政支持（注：J·哈维编：《奥利弗·哈维外交日记，1937 —1940年》（John Harvey ed., The Diplomatic Diaries of Oliver Harvey, 1937—1940.），85页，纽约1970年版；麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936—1939.），17页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。但是张伯伦想用满足德国获得殖民地的要求换取对欧洲安全的保证，即只有在德国同意参加一项新的洛迦诺公约并确实保证在中欧检点自己的行动之后，才会向希特勒提供殖民地。正如张伯伦1937年5月10日强调指出的：“明智的做法是， 在现阶段我们不要把〔有关殖民地的问题〕说得太死。我们应该确切搞清楚德国究竟准备在多大程度上满足我们在政治上的迫切需要。”（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936—1939》（C. A. Macdonald, The UnitedStates, Britain and Appeasement, 1936—1939.），18页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）因此，张伯伦出任首相后采取的第一个行动就是邀请德国外长牛赖特访问伦敦，就悬而未决的政治问题举行会谈。然而，牛赖特先是毫无热情地接受了邀请，随后又以西班牙共和政府海军的一枚鱼雷在奥兰附近的水域攻击了德国巡洋舰“莱比锡号”为由，匆匆取消了这一访问（注：基思·米德尔马斯：《幻想的外交：英国政府与德国，1937—1939年》（Keith Middlemas, Diplomacy of Illusion: The British Government and Germany, 1937— 39. ），115页，伦敦1972年版。）。
另外，即使在具体的军备限制和经济合作方面，双方也存在着分歧。在军备限制问题上，尽管张伯伦和艾登对英国重整军备的侧重点有所不同，但是都认为决不能在德国对其他问题作出让步之前就讨论这个问题。1937年3月11日艾登在与美国驻英大使宾厄姆的会谈中， 对英国重整军备的进展还不够大表示担忧，认为“尚不足以使英国能够冒参加一次裁军会议的风险，因为他感到独裁者们将会把这样做看成是英国虚弱的表现，并视为英国没有能力去实现他们的计划”；在他看来，召开裁减军备的会议应该在英国完成重整军备之后（注：FRUS／1937，第1 卷，60页。）。张伯伦也曾说过，能使德国放弃侵略计划的惟一办法，就是使德国确信，“它获得武力优势的努力，注定要遭到失败，因为如果它打算发动侵略，那么更强大的武力将与它相对抗”（注：布鲁姆：《摩根索日记选编》第1卷，464页。）。
在经济方面，自大危机以来，英美在经济领域的摩擦始终不断，美国的经济政策总是引起伦敦的怀疑与不满，特别是那些与帝国特惠制度利益攸关的集团，他们认为赫尔坚持降低关税的主张不过是美国谋求经济霸权的手段而已（注：R ·N ·加德纳：《英镑—美元外交》（Richard N. Gardner, Sterling—Dollar Diplomacy.），31～32 页，纽约1969年版。）。但是美国国务院的经济顾问菲斯却认为，英国通过修改“造成巧取豪夺和危机的限制性的橡胶和锡的生产计划”和放宽英帝国内部的特惠关税制度，全面降低贸易壁垒，从而“会得到更多的好处”（注：奥夫纳，《美国的绥靖政策，1933—1938年美国的外交政策与德国》，230 页，商务印书馆，1987。）。因此，在英美之间的经济政策没有得到调整之前，要召开一个国际会议去讨论英美对德国的经济让步与合作问题，是极不现实的。
总之，在美国国会仍然坚持孤立主义立场而美国政府也重申中立法的情况下，在英国对美国的合作充满怀疑和戒心，以及张伯伦政府决心以绥靖希特勒的方式重建欧洲和平的时候，罗斯福作出的寻求和平的姿态和召开世界和平会议以安抚德国的倡议，是既不可能使德国认真对待，也不可能得到英国响应的。美国和平会议计划的受挫，不仅表明美国的民主制度是多么不足以应付纳粹的挑战，更表明民主国家在面对法西斯侵略时又是多么的软弱无力。^