| 明清史 |
论福特政府对美国外交政策的调整
任李明
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年11期
【原文出处】《南京大学学报：哲学·人文·社科版》2000年03期第113～119页
【英文标题】Adjustments in U. S. Foreign Policy During the FordAdministration
REN Li-ming
(Department of History, Nanjing University, Nanjing 210093)
【作者简介】任李明，（1966－），男，浙江海盐人，南京大学历史系博士生。南京大学 历史系，南京 210093
【关 键 词】福特/美国外交/调整/历史地位Ford/U.S.foreign policy/adjustment/historical status
中图分类号：D83 文献标识码：A 文章编号：1007—7278（2000）03—0113—07
1974年8月9日尼克松因水门事件辞去总统职位，由副总统福特接任总统一职（1974年8月9日－1977年1月20日）。福特入主白宫后， 基辛格仍主持国务院工作，所以福特政府的外交常被看成是尼克松外交的简单延续而没有什么建树。美国外交史学家沃尔特·拉菲伯认为美国外交政策在1974年8月福特取代尼克松以后“没有什么改变”。[1]（P282）另一位外交史学家罗伯特·戴文在总结福特政府的外交成就时认为事情只是比1974年上台时“没有更坏”而已。[2]（P213）其实， 与尼克松政府相比，福特政府的外交政策是有较大变化的，因为毕竟福特上台的时候美国外交的内外环境都在迅速发生变化，福特政府一方面继承了尼克松政府的缓和政策，另一方面又对美国外交的重点和方向作不断的调整，从而形成了自己的一些特点。这主要是，改变美国外交长期以来只关注安全问题和东西方关系、忽视经济问题的政策模式，开始把经济摆在一个比较突出的位置，重视与西方盟国的政策协调，以使美国外交能够适应70年代全球经济相互依赖不断加深的现实；改变尼克松政府在对待第三世界问题上的消极、被动态度，开始积极主动地参与南北对话，谋求与第三世界国家关系的改善。由于苏联从70年代中期开始明显加快了南下战略的步伐，福特政府重新评估了缓和政策，在限制战略武器谈判、贸易、人权及东欧问题上加强了对苏联的攻势，政策日趋强硬。福特政府的这些外交政策特点反映了美国外交的某些长远趋向，值得认真研究。
福特执政之日正是缓和政策在美国国内遭到怀疑和批评之时。在福特政府内部，国务卿基辛格和国防部长施莱辛格这两位政策主要制订者之间发生了严重争论，在缓和政策所关涉的一些主要方面，如对苏联力量和战略意图的估计，对缓和性质和程度的认识以及如何实施缓和问题上，双方分歧日渐扩大。
基辛格认为美苏力量大致处于均衡状态，由于“核时代惊人的武器库”，“哪怕有一方再增加一点军事实力，也不会使形势发生任何有效的改变”，[3]（P34）所以基辛格对苏联力量的增长并不十分担心。施莱辛格虽然也承认两个超级大国目前在战略武器上大致保持均势，但他担心未来若干年以后苏联的战略武器将取得优势，从而置美国于危险的境地。在对苏联长期战略意图的估计上，基辛格认为由于这两个国家有史以来第一次有能力摧毁人类，和平和战争问题已“变得空前紧迫了”，防止核战争成为压倒一切的首要任务，它强制美苏双方必须达成一定程度的合作和规定冲突的绝对限度，如果把政策讨论的焦点集中在苏联的意图上，就会妨害美国应当追求的目标。[4]（P69）施莱辛格对苏联的战略意图抱有很大戒心，他认为缓和只是苏联推进自己战略的工具，苏联的真正目的是谋求优势。在对缓和程度的估计以及如何推行缓和上，基辛格认为“缓和是脆弱的”，必须精心加以培育。[5]（P511 ）而施莱辛格则认为缓和这朵鲜花并不是那么弱不禁风的，苏联之所以搞缓和，是因为认识到这是符合自身利益的，因此美国在跟苏联打交道时必须坚持讨价还价的方针。
这场发生在福特政府内部的政策争论表明，基辛格的地位已受到动摇，缓和政策的国内一致基础不复存在。在各方压力的驱使下，福特总统更加愿意考虑政策的平衡问题，结果在限制战略武器谈判、贸易、人权和东欧等问题上对苏联逐渐持强硬态度，美苏缓和不可避免地走向衰落。
限制战略武器谈判是美国对苏缓和政策的基石。福特上台后，为了显示推进美苏缓和的决心，下令立即恢复已中断了数个月的限制战略武器谈判。1974年11月，福特与勃列日涅夫在海参崴举行首脑会晤，双方达成了一个限制战略武器的初步协议，在回国途中福特曾乐观地认为与苏联谈成一项条约已“近在咫尺”。[6]（P664 ）但福特显然低估了军方的反对意见，国防部和参谋长联席会议对福特与苏联达成的协议持一致的保留态度。其实，军方的异议反映了他们一种普遍的看法，这些人虽然支持1972年的限制战略武器谈判的第一个协议，但是现在他们认为由于苏联自签署第一个协议以来大幅度地增加了导弹设备，已造成美苏核均势倒转过来的形势。军方的反对减少了基辛格在与苏联谈判中的回旋余地，使谈判一再受挫。
对苏经贸关系作为缓和战略的一个重要组成部分受到尼克松政府的高度重视，1972年签署的美苏贸易协定和1973年的美国贸易改革法都包含有给苏联最惠国待遇的条款，但尼克松的这项政策也引起国内的争论。福特上台后，美国国内对政府与苏联经贸关系的批评日益强烈，国会内以参议员杰克逊和众议员瓦尼克为代表的议员反对美国单方面给予苏联经济好处的做法，他们提出的一项修正案将美国给苏联的最惠国待遇与苏联的犹太人移民政策联在一起。这项修正案无疑包含有杰克逊想赢得犹太选民和犹太人利益集团支持的个人政治动机，但它还反映出一种更深刻长远的动机，即通过对苏联的移民政策施加压力的方式，迫使苏联放松对意识形态的管制。这项修正案虽遭到福特政府的反对，但并非说杰克逊和基辛格在促使苏联政府放松对移民控制这个总目标上有什么分歧，分歧只在于用什么方式。基辛格主张采取静悄悄的方式，通过致力于广泛改善同苏联的关系、用非正式的手段来处理移民问题。
欧安会的进程开始于1972年，它既是70年代东西方关系缓和的一个象征，又是东西方激烈争夺的一个场所。1975年的赫尔辛基欧安会首脑会议作出了关于人员、思想和文化领域交流的规定，即所谓的“第三篮子”，它包括鼓励人民之间的接触、信息的传播以及文化和教育方面的自由交流等，政府不得对本国人民的自由移动施加控制。赫尔辛基协议中的“第三篮子”其实是杰克逊—瓦尼克修正案的扩大，它将犹太人自由行动（包括移居国外）扩大为苏联境内所有人行动自由的原则。美国当局宣扬这一原则“使俄国向文明迈出一大步”。[7]（P278）
福特政府的东欧政策在史学界经常引起争议，这主要是因为对“索南费尔特主义”理解的不同造成的。1975年12月，在美国国务院内部的一次形势总结会上，国务院顾问、素有基辛格长期助手之称的索南费尔特作了有关东欧问题的重要讲话。他认为，苏联在东欧的统治凭的仅仅是军事力量，东欧国家从来没有停止过争取自主的努力，所以美国的政策必须是“对东欧的这种显而易见的政治抱负作出反应”，“努力促使东欧国家与苏联之间的关系演变为一种有机的关系，[8]（P568 ）这篇讲话被透露出去以后，美国国内舆论大哗，人们纷纷指责福特政府承认苏联对东欧的控制，跟苏联在欧洲划分势力范围，这篇讲话因此也被冠之以“索南费尔特主义”。其实，“索南费尔特主义”恰恰反映了福特政府加强对东欧演变的努力，而苏联对东欧的实际控制也是一个不争的事实。赫尔辛基欧安会后，东西方围绕“第三篮子”展开了激烈的争夺，“索南费尔特主义”就是在这种背景下出笼的。它表明美国不想以牺牲自己在东欧的利益为代价来推进美苏缓和，而是继续鼓励东欧对苏联的离心倾向，通过经济、贸易、文化、思想、人员交流等手段在东欧与苏联之间打进一个楔子，这才是“有机”两字的真实含意。但福特政府也清楚自己在这个问题上的作用是有限度的，美国应当避免对东欧国家采取可能引起动荡从而招致苏联镇压的做法。
尼克松外交热衷于搞“大国均势”，西欧和日本算不上大国，因而遭到忽视。在经贸关系上尼克松也往往自行其是，采取突然袭击，宣布美元不再兑换黄金和增加10%的进口附加税，使掌握大量美元的西欧和日本蒙受巨大损失，激化了西方内部的矛盾。福特政府决心改变尼克松外交过分注重东西方关系和安全问题的做法，将美国外交的注意力逐渐转向国际经济问题，重视与西方盟国的政策协调，开启了西方七国首脑会议的历程。
日本是受到尼克松外交最专横对待的国家。1971年的两次“尼克松冲击”在日本引起极大的不满。1973年阿拉伯国家的联合石油禁运又使日美关系的裂痕扩大了。福特上台后，把改善美日关系作为美国外交的一项重要课题。作为第一位访问日本的美国总统，福特大大拓展了美日关系的空间，使美日之间的磋商扩大到贸易、能源和货币领域，不再局限于传统的安全、政治和军事领域。它标志着美日关系开始从传统意义上的军事安全同盟关系转变到包括能源和货币在内的广泛关系上。美日关系在福特执政期间发生的这种具有历史意义的变化是福特政府重视国际经济问题的必然结果。
法国历来被认为是美国大西洋联盟中的“淘气鬼”，自从它1966年退出北约军事一体化组织以来，法美两国在东西方关系、西方联盟内部关系以及地区局势等问题上意见经常相左。尼克松政府曾在改善与法国关系上作了一些努力，但收效甚微。1973年10月的中东战争和阿拉伯国家的联合石油禁运使美法关系跌入低谷。福特上台后重视与法国关系的改善，尤其是重视当时出现的双方在国际能源、 货币问题上的矛盾。 1974年12月，福特与法国总统德斯坦在法属西印度群岛的马提尼克岛举行会晤，重点讨论了西方的能源危机和经济货币问题。法国一直主张召开消费国与产油国之间的国际能源会议，美国则持冷淡态度。马提尼克会晤使双方在这一问题上达成了一项折中的解决方案，即美国最后同意法国提出的在不久的将来举行一次石油生产国、大小消费国以及发展中国家代表参加的联席会议的主张，而法国也同意美国提出的在举行国际石油会议之前先召开一次消费国之间会议、以便采取共同立场的倡议。在黄金问题上，美国向法国的立场靠拢，同意各国中央银行的储备升值，今后按市场价格而不再按固定汇率计算储备，只是美国政府不打算在近期内进行这种升值。马提尼克首脑会晤的意义在于它使法美双方走上了一条协调、合作的道路，这就为西方六国首脑朗布依埃经济会议的召开铺平了道路。
筹划和参加西方七国首脑经济会议是福特政府在顺应70年代世界经济相互依赖日益加深形势下采取的一项重大外交举措，它突出地反映了福特外交重视与盟国协调、重视经济问题的政策特点。1975年11月，美、英、法、德、意、日六国的政府首脑在法国巴黎西南50公里的朗布依埃聚会，就各自国内的经济问题、相互之间的贸易、货币关系、能源问题和它们同发展中国家之间的关系进行了广泛的讨论。这是西方七国首脑会议的发端（加拿大于次年参加）。朗布依埃会议标志着以美国为首的西方国家在国际经济政策的协调上已迈出了决定性的第一步。
福特上台执政之日也是第三世界国家对工业化国家的挑战变得越来越尖锐之时。第三世界国家反对海洋霸权的斗争、七十七国集团争取建立国际经济新秩序的斗争、阿拉伯国家的联合石油禁运使美国的第三世界政策严重受挫。福特上台后开始改变尼克松政府在第三世界问题上的消极被动态度，积极主动地谋求改善与第三世界国家的关系，第一次将南北对话提上美国的外交议事日程。基辛格在1974年10月一次接受《纽约时报》编辑詹姆斯·赖斯顿的采访中强调不发达国家应当是世界事务的“参加者”，“工业国家与发展中国家的关系是这个时代的基本特点”。
1974年世界粮食会议的召开固然是第三世界国家长期斗争的结果，但也与美国态度的转变分不开。在会议上，美国第一次就世界粮食的生产、消费、建立粮食储备和共同基金等问题与发展中国家展开广泛的对话。福特政府承诺将通过增加粮食生产、帮助第三世界国家改善粮食生产条件、建立共同基金和储备来稳定世界粮食的价格与供应。美国在世界粮食问题上的积极态度反映了它的一种愿望，即通过部分满足第三世界国家现实要求的办法来改善与它们的关系，保卫美国和西方国家的经济利益。1975年12月，8个发达国家和包括产油国在内的19 个发展中国家在巴黎举行国际经济合作会议，这是南北对话的开始。基辛格在会议第一天的发言中比较全面地阐述了福特政府在南北关系问题上的立场和政策，他提出，世界经济问题的解决离不开南北关系的改善，在一个相互依赖程度越来越大的世界上，“任何国家或国家集团都不可能孤立地解决自己的经济问题”。巴黎国际经济合作会议的召开，一方面反映了南北矛盾的尖锐化，另一方面也反映了南北双方开始正视它们之间的矛盾，决心通过对话来加以解决。美国政府对南北对话的态度从消极转为积极，政策由被动转为主动是这次会议得以召开的一个重要因素。
二
福特政府外交政策的调整是受国际形势和国内政治双重影响的结果。
从国际形势来看，70年代的一个重要特点是美苏力量大致处于均衡状态，东西方之间开始了缓和的历程。但缓和决不意味着停止争夺，它只是说明超级大国之间不会再像过去那样一味地对抗了，从整体上来看它们之间的争夺比过去更激烈、更复杂、更广泛了。特别是从70年代中期开始，苏联明显加快了进攻的步伐。自勃列日涅夫上台以来，苏联的战略目标已不再是赫鲁晓夫所追求的美苏合作主宰世界，而是逐渐形成为与美国争夺世界霸权的积极进攻战略，即全面夺取优势的战略。它由两个基本支柱构成，一是麻痹西方的缓和战略，二是力争军事优势的军事战略。正如勃列日涅夫在1976年2月召开的苏共25 大的政治报告中说的：“现在我们在制定对外政策的时候，也许地球上没有哪个角落的情况不是以某种方式加以考虑的。”在美国，缓和本身往往被看作是一种目标；而在苏联则被视为一种策略，在不刺激西方疑惧的情况下达到苏联更广泛的战略目标。从70年代初以来美国军费连年下降，而苏联却不断增加军费，在武器数量上已大大超过美国，质量上也拉近了与美国的距离。福特1975年4 月在国会发表的对外政策讲话中针对苏联的行为宣称：“只要我担任总统一天，我们绝不允许缓和成为浑水摸鱼的许可证，缓和必须是有来有往的。”[9]（P231）基辛格在1975年11 月底特律的一次讲话中警告苏联，美国绝对不允许利用缓和来谋求单方面的利益。总之，苏联在缓和名义下的不断扩张、谋求军事优势不能不使美国产生怀疑，从而也就加强了美国国内主张对苏强硬政策那部分人的势力。
70年代国际形势的另一个特点是美苏力量进一步下降，世界多极化趋势日益明显，全球经济相互依赖不断加深，美国面临的挑战更加复杂和多样了。70年代国际社会经历各种动荡，到1974年底世界已目睹了一系列令人震惊的事件。首先是维持战后资本主义世界经济秩序的布雷顿森林体系瓦解，国际货币制度陷于混乱之中。其次是爆发了世界性的粮食危机，它不仅波及发展中国家，也影响了发达国家，显示了世界粮食生产和供应体系的脆弱性。最后是世界能源危机，它主要是由发达国家无节制地使用石油和阿拉伯国家的联合石油禁运引起的，它激化了消费国和产油国、发达国家和发展中国家的矛盾，使本已紧张的国际金融危机雪上加霜。这一系列危机造成了世界性的经济衰退、失业、通货膨胀，显示出一个相互依赖世界的脆弱性。国际社会合作则存，对抗则亡。基辛格对这一点深有感触，在1975年的一次电视采访中他承认当今时代的一个中心事实是有100多个国家存在，他们都是国际事务的参加者， 所以历史上第一次外交政策成为真正全球性的。福特总统在1975年1 月15日给国会的第一篇国情咨文中同样承认：“在我们和平时期的历史上，国情从来没有比现在更严重地依赖世情了。世情也很少像现在这样严重地依赖我们的国情了。”“经济困难是全球性的，我们不能在国内解决这个问题，除非我们帮助纠正国外的深刻的经济脱节现象。”[10]（P596）福特总统和基辛格国务卿敏锐地感受到全球化带来的挑战，逐渐改变以往尼克松政府着眼于“东西方关系”、忽略经济问题的旧外交政策模式，开始以更多的精力去注意和执行对西方盟国和对南半球国家的外交。
福特政府外交政策的调整也深受国内政治的影响。70年代初期国会中的一些议员就开始感到美国的外交政策跟美国的传统价值观念相分离，只关心“非人道的均势”。他们要求在美国外交中添加能够反映美国传统价值观念的内容。[11]（P1）1974年他们的这种反应达到了高潮，参议员杰克逊和众议员瓦尼克联合提出的一项修正案要求在给苏联最惠国待遇问题上施加人权限制，并将它塞入了1973年美国贸易改革法中，该修正案对苏联发动人权攻势的目的是显而易见的，福特迫于他们的强大压力，最后签署了含有该修正案的贸易改革法。1976年的总统大选更是福特政府对苏政策受到国内政治冲击的时候，来自共和党右翼的里根在争取共和党总统候选人提名过程中全面抨击福特的缓和政策，一度使福特在党内的提名斗争中处于劣势。在回击这种政治挑战中，福特承认使尼克松在1972年重新当选时的主要资本“缓和”在1976年的大选中已成为严重的政治累赘。1976年3 月在伊利诺斯州的一次讲话中福特宣称“缓和”这个词已从他的政治词汇中去掉，代之于“以实力求和平”。
福特政府外交政策的调整也受三边委员会的影响。三边委员会是由洛克菲勒兄弟之一的戴维·洛克菲勒倡议、支持下于1973年成立的一个民间组织，成员来自北美、西欧、日本三边世界的学术名流、政府显要、企业界和律师界等名人。它的宗旨是“减少三边世界间的摩擦”，“维持三边世界的团结”，目标是建立一个以三边世界为核心的国际经济新体系，共同对付来自第三世界的挑战。[12]（P250）福特政府的许多官员都是三边委员会的成员。三边委员会成立后通过各种形式的活动影响三边世界外交政策的制订。1974年底，有代表性的三边委员会委员在戴维·洛克菲勒的带领下会见了福特总统、基辛格国务卿和内政部长罗杰斯·莫顿，讨论了政府的能源政策和国际能源合作问题。1975年11月美国与西方其他五个工业国家在法国朗布依埃举行经济首脑会谈，讨论经济合作问题，三边委员会把这次会议看作是三边方式已被正式接受。
三
70年代是战后美国外交发展变化的一个分水岭。尼克松政府通过缓和政策实现了东西方关系的一次重大突破，福特政府在此基础上又对美国外交的重点和方向作出调整，开始改变美国外交长期以来注重安全、忽视经济的旧政策模式，真正将经济提上美国外交议事日程。福特政府外交的这种转变固然是与70年代国际形势的深刻变化、全球经济相互依赖的增加有关，但更重要的是由于福特政府在政策观念上的改变，第一次认识到国情离不开世情，任何国家都不可能孤立地解决自己的经济问题，正是这种认识论上的突破，才使得福特政府去努力实现与西方其他工业化国家政策的协调，开启西方七国首脑会议的历程。战后以来美国一直将第三世界视为国际关系的一个客体，一个与苏联争夺的对象，第四次中东战争和阿拉伯国家联合石油禁运后，美国的这种国际理念发生动摇，福特政府是第一次在脱离东西方关系和美苏关系的前提下从“南北关系”的角度来看待第三世界，用“发达国家和发展中国家”的概念来谈论美国与第三世界国家的关系，把第三世界当作国际社会的一个积极参与者，改变尼克松政府在此问题上的消极被动态度，积极主动谋求南北关系的改善。在对苏关系上，福特政府继续执行尼克松的缓和路线，但由于美国国内对苏联战略意图的怀疑逐渐增加，福特政府在限制战略武器谈判中的立场变得强硬。随着美苏力量的对比朝着更加不利于美国的方向发展，“以实力求和平”的思想开始主导美国的对苏政策，80年代初里根政府的强硬政策在这里已露端倪。另外，在贸易、人权等问题上福特政府也向苏联施压，杰克逊—瓦尼克修正案和欧安会“第三篮子”成为后来卡特“人权外交”的先声。福特政府外交在重视安全问题的同时逐渐将重心转向经济问题，并开始将人权作为美国对外政策的一个立足点，这表明，福特政府的外交已具有后冷战时代美国外交的某些特征。由此看来，把福特政府外交简单地说成仅仅是尼克松对外政策的继续而忽略甚至否定其中的变化，特别是一些对后来具有深远影响的变化，则是过于简单和非科学的处理办法。
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年11期
【原文出处】《南京大学学报：哲学·人文·社科版》2000年03期第113～119页
【英文标题】Adjustments in U. S. Foreign Policy During the FordAdministration
REN Li-ming
(Department of History, Nanjing University, Nanjing 210093)
【作者简介】任李明，（1966－），男，浙江海盐人，南京大学历史系博士生。南京大学 历史系，南京 210093
| 【内容提要】 | 国际形势和国内政治的双重影响推动了福特政府外交政策的调整。福特政府改变了美国外交长期以来重安全、轻经济的模式，逐渐将外交的重心转向西方工业化国家和发展中国家，发起了西方七国首脑会议，参与南北对话，以顺应70年代全球经济相互依赖不断加深的现实。在美苏关系上，福特政府继续推行缓和政策，同时又在人权和贸易等方面加强了对苏攻势。福特政府外交重视经济和人权的政策行为表明，它已具有了后冷战时代美国外交的某些特征。 The international situation and domestic politics combinedto push forward adjustments in foreign policies of the FordAdministration. The Administration changed the model of more security at the expense of economy, and came to focuson Western industrialized nations and developing countriesby initiating the Summit of the Group of Seven, participatingin North-South Dialogue, to face the reality of increasingglobal dependence in the 1970s.In US- Soviet relations, theFord Administration continued with the policy of detente,while strengthening its attack on the Soviet Union in humanrights and trade. Its policy of economic focus and humanrights indicated that there were some post-Cold War featuresin the Ford Administration's diplomacy. |
1974年8月9日尼克松因水门事件辞去总统职位，由副总统福特接任总统一职（1974年8月9日－1977年1月20日）。福特入主白宫后， 基辛格仍主持国务院工作，所以福特政府的外交常被看成是尼克松外交的简单延续而没有什么建树。美国外交史学家沃尔特·拉菲伯认为美国外交政策在1974年8月福特取代尼克松以后“没有什么改变”。[1]（P282）另一位外交史学家罗伯特·戴文在总结福特政府的外交成就时认为事情只是比1974年上台时“没有更坏”而已。[2]（P213）其实， 与尼克松政府相比，福特政府的外交政策是有较大变化的，因为毕竟福特上台的时候美国外交的内外环境都在迅速发生变化，福特政府一方面继承了尼克松政府的缓和政策，另一方面又对美国外交的重点和方向作不断的调整，从而形成了自己的一些特点。这主要是，改变美国外交长期以来只关注安全问题和东西方关系、忽视经济问题的政策模式，开始把经济摆在一个比较突出的位置，重视与西方盟国的政策协调，以使美国外交能够适应70年代全球经济相互依赖不断加深的现实；改变尼克松政府在对待第三世界问题上的消极、被动态度，开始积极主动地参与南北对话，谋求与第三世界国家关系的改善。由于苏联从70年代中期开始明显加快了南下战略的步伐，福特政府重新评估了缓和政策，在限制战略武器谈判、贸易、人权及东欧问题上加强了对苏联的攻势，政策日趋强硬。福特政府的这些外交政策特点反映了美国外交的某些长远趋向，值得认真研究。
福特执政之日正是缓和政策在美国国内遭到怀疑和批评之时。在福特政府内部，国务卿基辛格和国防部长施莱辛格这两位政策主要制订者之间发生了严重争论，在缓和政策所关涉的一些主要方面，如对苏联力量和战略意图的估计，对缓和性质和程度的认识以及如何实施缓和问题上，双方分歧日渐扩大。
基辛格认为美苏力量大致处于均衡状态，由于“核时代惊人的武器库”，“哪怕有一方再增加一点军事实力，也不会使形势发生任何有效的改变”，[3]（P34）所以基辛格对苏联力量的增长并不十分担心。施莱辛格虽然也承认两个超级大国目前在战略武器上大致保持均势，但他担心未来若干年以后苏联的战略武器将取得优势，从而置美国于危险的境地。在对苏联长期战略意图的估计上，基辛格认为由于这两个国家有史以来第一次有能力摧毁人类，和平和战争问题已“变得空前紧迫了”，防止核战争成为压倒一切的首要任务，它强制美苏双方必须达成一定程度的合作和规定冲突的绝对限度，如果把政策讨论的焦点集中在苏联的意图上，就会妨害美国应当追求的目标。[4]（P69）施莱辛格对苏联的战略意图抱有很大戒心，他认为缓和只是苏联推进自己战略的工具，苏联的真正目的是谋求优势。在对缓和程度的估计以及如何推行缓和上，基辛格认为“缓和是脆弱的”，必须精心加以培育。[5]（P511 ）而施莱辛格则认为缓和这朵鲜花并不是那么弱不禁风的，苏联之所以搞缓和，是因为认识到这是符合自身利益的，因此美国在跟苏联打交道时必须坚持讨价还价的方针。
这场发生在福特政府内部的政策争论表明，基辛格的地位已受到动摇，缓和政策的国内一致基础不复存在。在各方压力的驱使下，福特总统更加愿意考虑政策的平衡问题，结果在限制战略武器谈判、贸易、人权和东欧等问题上对苏联逐渐持强硬态度，美苏缓和不可避免地走向衰落。
限制战略武器谈判是美国对苏缓和政策的基石。福特上台后，为了显示推进美苏缓和的决心，下令立即恢复已中断了数个月的限制战略武器谈判。1974年11月，福特与勃列日涅夫在海参崴举行首脑会晤，双方达成了一个限制战略武器的初步协议，在回国途中福特曾乐观地认为与苏联谈成一项条约已“近在咫尺”。[6]（P664 ）但福特显然低估了军方的反对意见，国防部和参谋长联席会议对福特与苏联达成的协议持一致的保留态度。其实，军方的异议反映了他们一种普遍的看法，这些人虽然支持1972年的限制战略武器谈判的第一个协议，但是现在他们认为由于苏联自签署第一个协议以来大幅度地增加了导弹设备，已造成美苏核均势倒转过来的形势。军方的反对减少了基辛格在与苏联谈判中的回旋余地，使谈判一再受挫。
对苏经贸关系作为缓和战略的一个重要组成部分受到尼克松政府的高度重视，1972年签署的美苏贸易协定和1973年的美国贸易改革法都包含有给苏联最惠国待遇的条款，但尼克松的这项政策也引起国内的争论。福特上台后，美国国内对政府与苏联经贸关系的批评日益强烈，国会内以参议员杰克逊和众议员瓦尼克为代表的议员反对美国单方面给予苏联经济好处的做法，他们提出的一项修正案将美国给苏联的最惠国待遇与苏联的犹太人移民政策联在一起。这项修正案无疑包含有杰克逊想赢得犹太选民和犹太人利益集团支持的个人政治动机，但它还反映出一种更深刻长远的动机，即通过对苏联的移民政策施加压力的方式，迫使苏联放松对意识形态的管制。这项修正案虽遭到福特政府的反对，但并非说杰克逊和基辛格在促使苏联政府放松对移民控制这个总目标上有什么分歧，分歧只在于用什么方式。基辛格主张采取静悄悄的方式，通过致力于广泛改善同苏联的关系、用非正式的手段来处理移民问题。
欧安会的进程开始于1972年，它既是70年代东西方关系缓和的一个象征，又是东西方激烈争夺的一个场所。1975年的赫尔辛基欧安会首脑会议作出了关于人员、思想和文化领域交流的规定，即所谓的“第三篮子”，它包括鼓励人民之间的接触、信息的传播以及文化和教育方面的自由交流等，政府不得对本国人民的自由移动施加控制。赫尔辛基协议中的“第三篮子”其实是杰克逊—瓦尼克修正案的扩大，它将犹太人自由行动（包括移居国外）扩大为苏联境内所有人行动自由的原则。美国当局宣扬这一原则“使俄国向文明迈出一大步”。[7]（P278）
福特政府的东欧政策在史学界经常引起争议，这主要是因为对“索南费尔特主义”理解的不同造成的。1975年12月，在美国国务院内部的一次形势总结会上，国务院顾问、素有基辛格长期助手之称的索南费尔特作了有关东欧问题的重要讲话。他认为，苏联在东欧的统治凭的仅仅是军事力量，东欧国家从来没有停止过争取自主的努力，所以美国的政策必须是“对东欧的这种显而易见的政治抱负作出反应”，“努力促使东欧国家与苏联之间的关系演变为一种有机的关系，[8]（P568 ）这篇讲话被透露出去以后，美国国内舆论大哗，人们纷纷指责福特政府承认苏联对东欧的控制，跟苏联在欧洲划分势力范围，这篇讲话因此也被冠之以“索南费尔特主义”。其实，“索南费尔特主义”恰恰反映了福特政府加强对东欧演变的努力，而苏联对东欧的实际控制也是一个不争的事实。赫尔辛基欧安会后，东西方围绕“第三篮子”展开了激烈的争夺，“索南费尔特主义”就是在这种背景下出笼的。它表明美国不想以牺牲自己在东欧的利益为代价来推进美苏缓和，而是继续鼓励东欧对苏联的离心倾向，通过经济、贸易、文化、思想、人员交流等手段在东欧与苏联之间打进一个楔子，这才是“有机”两字的真实含意。但福特政府也清楚自己在这个问题上的作用是有限度的，美国应当避免对东欧国家采取可能引起动荡从而招致苏联镇压的做法。
尼克松外交热衷于搞“大国均势”，西欧和日本算不上大国，因而遭到忽视。在经贸关系上尼克松也往往自行其是，采取突然袭击，宣布美元不再兑换黄金和增加10%的进口附加税，使掌握大量美元的西欧和日本蒙受巨大损失，激化了西方内部的矛盾。福特政府决心改变尼克松外交过分注重东西方关系和安全问题的做法，将美国外交的注意力逐渐转向国际经济问题，重视与西方盟国的政策协调，开启了西方七国首脑会议的历程。
日本是受到尼克松外交最专横对待的国家。1971年的两次“尼克松冲击”在日本引起极大的不满。1973年阿拉伯国家的联合石油禁运又使日美关系的裂痕扩大了。福特上台后，把改善美日关系作为美国外交的一项重要课题。作为第一位访问日本的美国总统，福特大大拓展了美日关系的空间，使美日之间的磋商扩大到贸易、能源和货币领域，不再局限于传统的安全、政治和军事领域。它标志着美日关系开始从传统意义上的军事安全同盟关系转变到包括能源和货币在内的广泛关系上。美日关系在福特执政期间发生的这种具有历史意义的变化是福特政府重视国际经济问题的必然结果。
法国历来被认为是美国大西洋联盟中的“淘气鬼”，自从它1966年退出北约军事一体化组织以来，法美两国在东西方关系、西方联盟内部关系以及地区局势等问题上意见经常相左。尼克松政府曾在改善与法国关系上作了一些努力，但收效甚微。1973年10月的中东战争和阿拉伯国家的联合石油禁运使美法关系跌入低谷。福特上台后重视与法国关系的改善，尤其是重视当时出现的双方在国际能源、 货币问题上的矛盾。 1974年12月，福特与法国总统德斯坦在法属西印度群岛的马提尼克岛举行会晤，重点讨论了西方的能源危机和经济货币问题。法国一直主张召开消费国与产油国之间的国际能源会议，美国则持冷淡态度。马提尼克会晤使双方在这一问题上达成了一项折中的解决方案，即美国最后同意法国提出的在不久的将来举行一次石油生产国、大小消费国以及发展中国家代表参加的联席会议的主张，而法国也同意美国提出的在举行国际石油会议之前先召开一次消费国之间会议、以便采取共同立场的倡议。在黄金问题上，美国向法国的立场靠拢，同意各国中央银行的储备升值，今后按市场价格而不再按固定汇率计算储备，只是美国政府不打算在近期内进行这种升值。马提尼克首脑会晤的意义在于它使法美双方走上了一条协调、合作的道路，这就为西方六国首脑朗布依埃经济会议的召开铺平了道路。
筹划和参加西方七国首脑经济会议是福特政府在顺应70年代世界经济相互依赖日益加深形势下采取的一项重大外交举措，它突出地反映了福特外交重视与盟国协调、重视经济问题的政策特点。1975年11月，美、英、法、德、意、日六国的政府首脑在法国巴黎西南50公里的朗布依埃聚会，就各自国内的经济问题、相互之间的贸易、货币关系、能源问题和它们同发展中国家之间的关系进行了广泛的讨论。这是西方七国首脑会议的发端（加拿大于次年参加）。朗布依埃会议标志着以美国为首的西方国家在国际经济政策的协调上已迈出了决定性的第一步。
福特上台执政之日也是第三世界国家对工业化国家的挑战变得越来越尖锐之时。第三世界国家反对海洋霸权的斗争、七十七国集团争取建立国际经济新秩序的斗争、阿拉伯国家的联合石油禁运使美国的第三世界政策严重受挫。福特上台后开始改变尼克松政府在第三世界问题上的消极被动态度，积极主动地谋求改善与第三世界国家的关系，第一次将南北对话提上美国的外交议事日程。基辛格在1974年10月一次接受《纽约时报》编辑詹姆斯·赖斯顿的采访中强调不发达国家应当是世界事务的“参加者”，“工业国家与发展中国家的关系是这个时代的基本特点”。
1974年世界粮食会议的召开固然是第三世界国家长期斗争的结果，但也与美国态度的转变分不开。在会议上，美国第一次就世界粮食的生产、消费、建立粮食储备和共同基金等问题与发展中国家展开广泛的对话。福特政府承诺将通过增加粮食生产、帮助第三世界国家改善粮食生产条件、建立共同基金和储备来稳定世界粮食的价格与供应。美国在世界粮食问题上的积极态度反映了它的一种愿望，即通过部分满足第三世界国家现实要求的办法来改善与它们的关系，保卫美国和西方国家的经济利益。1975年12月，8个发达国家和包括产油国在内的19 个发展中国家在巴黎举行国际经济合作会议，这是南北对话的开始。基辛格在会议第一天的发言中比较全面地阐述了福特政府在南北关系问题上的立场和政策，他提出，世界经济问题的解决离不开南北关系的改善，在一个相互依赖程度越来越大的世界上，“任何国家或国家集团都不可能孤立地解决自己的经济问题”。巴黎国际经济合作会议的召开，一方面反映了南北矛盾的尖锐化，另一方面也反映了南北双方开始正视它们之间的矛盾，决心通过对话来加以解决。美国政府对南北对话的态度从消极转为积极，政策由被动转为主动是这次会议得以召开的一个重要因素。
二
福特政府外交政策的调整是受国际形势和国内政治双重影响的结果。
从国际形势来看，70年代的一个重要特点是美苏力量大致处于均衡状态，东西方之间开始了缓和的历程。但缓和决不意味着停止争夺，它只是说明超级大国之间不会再像过去那样一味地对抗了，从整体上来看它们之间的争夺比过去更激烈、更复杂、更广泛了。特别是从70年代中期开始，苏联明显加快了进攻的步伐。自勃列日涅夫上台以来，苏联的战略目标已不再是赫鲁晓夫所追求的美苏合作主宰世界，而是逐渐形成为与美国争夺世界霸权的积极进攻战略，即全面夺取优势的战略。它由两个基本支柱构成，一是麻痹西方的缓和战略，二是力争军事优势的军事战略。正如勃列日涅夫在1976年2月召开的苏共25 大的政治报告中说的：“现在我们在制定对外政策的时候，也许地球上没有哪个角落的情况不是以某种方式加以考虑的。”在美国，缓和本身往往被看作是一种目标；而在苏联则被视为一种策略，在不刺激西方疑惧的情况下达到苏联更广泛的战略目标。从70年代初以来美国军费连年下降，而苏联却不断增加军费，在武器数量上已大大超过美国，质量上也拉近了与美国的距离。福特1975年4 月在国会发表的对外政策讲话中针对苏联的行为宣称：“只要我担任总统一天，我们绝不允许缓和成为浑水摸鱼的许可证，缓和必须是有来有往的。”[9]（P231）基辛格在1975年11 月底特律的一次讲话中警告苏联，美国绝对不允许利用缓和来谋求单方面的利益。总之，苏联在缓和名义下的不断扩张、谋求军事优势不能不使美国产生怀疑，从而也就加强了美国国内主张对苏强硬政策那部分人的势力。
70年代国际形势的另一个特点是美苏力量进一步下降，世界多极化趋势日益明显，全球经济相互依赖不断加深，美国面临的挑战更加复杂和多样了。70年代国际社会经历各种动荡，到1974年底世界已目睹了一系列令人震惊的事件。首先是维持战后资本主义世界经济秩序的布雷顿森林体系瓦解，国际货币制度陷于混乱之中。其次是爆发了世界性的粮食危机，它不仅波及发展中国家，也影响了发达国家，显示了世界粮食生产和供应体系的脆弱性。最后是世界能源危机，它主要是由发达国家无节制地使用石油和阿拉伯国家的联合石油禁运引起的，它激化了消费国和产油国、发达国家和发展中国家的矛盾，使本已紧张的国际金融危机雪上加霜。这一系列危机造成了世界性的经济衰退、失业、通货膨胀，显示出一个相互依赖世界的脆弱性。国际社会合作则存，对抗则亡。基辛格对这一点深有感触，在1975年的一次电视采访中他承认当今时代的一个中心事实是有100多个国家存在，他们都是国际事务的参加者， 所以历史上第一次外交政策成为真正全球性的。福特总统在1975年1 月15日给国会的第一篇国情咨文中同样承认：“在我们和平时期的历史上，国情从来没有比现在更严重地依赖世情了。世情也很少像现在这样严重地依赖我们的国情了。”“经济困难是全球性的，我们不能在国内解决这个问题，除非我们帮助纠正国外的深刻的经济脱节现象。”[10]（P596）福特总统和基辛格国务卿敏锐地感受到全球化带来的挑战，逐渐改变以往尼克松政府着眼于“东西方关系”、忽略经济问题的旧外交政策模式，开始以更多的精力去注意和执行对西方盟国和对南半球国家的外交。
福特政府外交政策的调整也深受国内政治的影响。70年代初期国会中的一些议员就开始感到美国的外交政策跟美国的传统价值观念相分离，只关心“非人道的均势”。他们要求在美国外交中添加能够反映美国传统价值观念的内容。[11]（P1）1974年他们的这种反应达到了高潮，参议员杰克逊和众议员瓦尼克联合提出的一项修正案要求在给苏联最惠国待遇问题上施加人权限制，并将它塞入了1973年美国贸易改革法中，该修正案对苏联发动人权攻势的目的是显而易见的，福特迫于他们的强大压力，最后签署了含有该修正案的贸易改革法。1976年的总统大选更是福特政府对苏政策受到国内政治冲击的时候，来自共和党右翼的里根在争取共和党总统候选人提名过程中全面抨击福特的缓和政策，一度使福特在党内的提名斗争中处于劣势。在回击这种政治挑战中，福特承认使尼克松在1972年重新当选时的主要资本“缓和”在1976年的大选中已成为严重的政治累赘。1976年3 月在伊利诺斯州的一次讲话中福特宣称“缓和”这个词已从他的政治词汇中去掉，代之于“以实力求和平”。
福特政府外交政策的调整也受三边委员会的影响。三边委员会是由洛克菲勒兄弟之一的戴维·洛克菲勒倡议、支持下于1973年成立的一个民间组织，成员来自北美、西欧、日本三边世界的学术名流、政府显要、企业界和律师界等名人。它的宗旨是“减少三边世界间的摩擦”，“维持三边世界的团结”，目标是建立一个以三边世界为核心的国际经济新体系，共同对付来自第三世界的挑战。[12]（P250）福特政府的许多官员都是三边委员会的成员。三边委员会成立后通过各种形式的活动影响三边世界外交政策的制订。1974年底，有代表性的三边委员会委员在戴维·洛克菲勒的带领下会见了福特总统、基辛格国务卿和内政部长罗杰斯·莫顿，讨论了政府的能源政策和国际能源合作问题。1975年11月美国与西方其他五个工业国家在法国朗布依埃举行经济首脑会谈，讨论经济合作问题，三边委员会把这次会议看作是三边方式已被正式接受。
三
70年代是战后美国外交发展变化的一个分水岭。尼克松政府通过缓和政策实现了东西方关系的一次重大突破，福特政府在此基础上又对美国外交的重点和方向作出调整，开始改变美国外交长期以来注重安全、忽视经济的旧政策模式，真正将经济提上美国外交议事日程。福特政府外交的这种转变固然是与70年代国际形势的深刻变化、全球经济相互依赖的增加有关，但更重要的是由于福特政府在政策观念上的改变，第一次认识到国情离不开世情，任何国家都不可能孤立地解决自己的经济问题，正是这种认识论上的突破，才使得福特政府去努力实现与西方其他工业化国家政策的协调，开启西方七国首脑会议的历程。战后以来美国一直将第三世界视为国际关系的一个客体，一个与苏联争夺的对象，第四次中东战争和阿拉伯国家联合石油禁运后，美国的这种国际理念发生动摇，福特政府是第一次在脱离东西方关系和美苏关系的前提下从“南北关系”的角度来看待第三世界，用“发达国家和发展中国家”的概念来谈论美国与第三世界国家的关系，把第三世界当作国际社会的一个积极参与者，改变尼克松政府在此问题上的消极被动态度，积极主动谋求南北关系的改善。在对苏关系上，福特政府继续执行尼克松的缓和路线，但由于美国国内对苏联战略意图的怀疑逐渐增加，福特政府在限制战略武器谈判中的立场变得强硬。随着美苏力量的对比朝着更加不利于美国的方向发展，“以实力求和平”的思想开始主导美国的对苏政策，80年代初里根政府的强硬政策在这里已露端倪。另外，在贸易、人权等问题上福特政府也向苏联施压，杰克逊—瓦尼克修正案和欧安会“第三篮子”成为后来卡特“人权外交”的先声。福特政府外交在重视安全问题的同时逐渐将重心转向经济问题，并开始将人权作为美国对外政策的一个立足点，这表明，福特政府的外交已具有后冷战时代美国外交的某些特征。由此看来，把福特政府外交简单地说成仅仅是尼克松对外政策的继续而忽略甚至否定其中的变化，特别是一些对后来具有深远影响的变化，则是过于简单和非科学的处理办法。
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