| 明清史 |
新加坡的“生存政策”与对外关系
刘少华
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年11期
【原文出处】《世界历史》(京)2000年04期第12～18页
【作者简介】刘少华，湘潭师范学院历史系副教授。湘潭 411201
1965年独立时，新加坡处于一种经济萧条、各种社会矛盾尖锐复杂、社会动荡、国际环境险恶的局势之中。然而，经过30余年的发展，新加坡不仅成为一个新兴工业化国家，而且实现了国家现代化，跻身发达国家之列。那么，新加坡为什么能取得这种成就？其成功的根本原因是什么？笔者认为其答案在于新加坡成功地推行了“生存政策”。新加坡的“生存政策”包括政治、经济、外交、军事安全等多方面的内涵。新加坡的外交政策是其“生存政策”的重要组成部分，而成功的外交政策及由此而开创的良好的对外关系是“生存政策”取得成功的重要前提和条件，对整个“生存政策”的顺利实施具有重要作用和影响。
一、新加坡推行“生存政策”的原因及其内涵
1959年，在以李光耀为首的新加坡人民行动党的领导下，新加坡取得自治，李光耀任政府总理。1963年，李光耀所领导的政党和自治政府积极推动新加坡与马来亚、沙捞越、沙巴组成马来西亚。李光耀认为新加坡只有合并到马来西亚才能生存和发展。然而，时隔两年，即1965年8月9日新加坡被赶出马来西亚而被迫宣布独立。独立对执政的新加坡人民行动党来说是痛苦的、不愿接受而又必须接受的事实。李光耀说：“对此事感到非常愤怒”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，时事出版社1990年版，第21页。 ）， “对新加坡来说，1965年8月9日不是什么值得庆祝的日子”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，外交出版社1998年版，第1页。）。“每当我回顾签署协议， 使新加坡脱离马来西亚的那个时刻，我们总会感到痛苦。”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，第4页。）
然而，愤怒与痛苦只是一种情感，新加坡的独立已经成为事实。如何面对事实，谋求对策，巩固新加坡的独立与生存。这就是李光耀所指明的：“问题是如何谋生？如何生存？这不是发展经济的一个理论问题。这是200万人民生死存亡的问题，我们必须面对1965 年的世界现实”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第69页。）。新加坡当时面临的现实就是：新加坡缺乏独立生存与立国的基本条件。这表现为：其一，新加坡是一个多元种族、多元宗教、多元文化的社会，内部各种矛盾尖锐复杂，社会动荡不安；其二，新加坡是一个移民社会，各种族居民只是把新加坡当作居住地，对新加坡缺乏共同的国民意识与忠诚意识，他们在感情上和意识方面只忠于自己的母国或本源国；其三，新加坡没有自身的防务力量，缺乏自卫能力；其四，新加坡经济萧条，贫穷落后，以转口贸易为主，缺乏必需的物质生产；其五，新加坡是一个狭小的城市国家，缺乏自然资源，基本的生活资源水、蔬菜等均依赖进口。对此，李光耀为首的新加坡人民行动党“感到前途是渺茫的，新加坡没有腹地，就连我们的饮用水也来自柔佛州，该怎么生存下去呢？”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，第10页。）这就是说，新加坡独立后能否生存，成为其面临的根本问题。怎么办？对此，李光耀为首的执政党新加坡人民行动党在各个方面采取政策与措施，“制订一整套理论来证明这个城市国家可以脱离马来西亚本土而独立生存。……结果，这个有胆识的人民行动党把它的政策演变成为一般人所通称的‘生存政策’”（注：冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、组织与领导》，上海人民出版社1975年版，第145页。）。也就是说， 新加坡的首要问题是确保生存，确保生存是新加坡的根本出路。只有生存下去，新加坡才能巩固独立，才能求得发展，才能求得社会进步。经济繁荣，人民生活幸福，才能牢固地林立于世界民族国家之列。“‘生存’成为新加坡一切的支撑点”（注：郑维川：《新加坡治国之道》，中国社会科学出版社1996年版，第121页。）。
新加坡“生存政策”的基本内涵是：其一，政治方面，强调精英治国，积极加强执政党的建设；实行种族平等、宗教宽容政策，促进国内各种族、民族的团结与融合，推行共同价值观念，铸成新加坡国民意识，谋求团结稳定的社会、政治局面。李光耀指出：“新加坡的生存靠政治稳定、靠高级官员的廉洁和效率。”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第104页。）新加坡政府反复告诫国民， 新加坡人民必须团结、忠诚、艰苦朴素，才能“世世代代在这里生存下去，繁荣下去”（注：冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、组织与领导》，第146页。）。其二，经济方面， 以科学技术进步为先导，通过实现工业化和现代化来促进经济发展和社会进步。1968年，新加坡成立了科学技术部，强调科技的重要作用，指出：“迅速而顺利地走向现代化的社会，一定是那些把变革作为现实生活中不可避免的、迫切需要的和堂堂正正的一项任务加以接受，而不是作为越出常轨、不受欢迎的偏差而尽力加以扑灭的社会。变革，作为一种生活手段，特别对发展中国家来说，是通向建立世界现代科学技术的唯一合理的途径。”（注：冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、 组织与领导》， 第147页。）这就是说，通过社会变革，建立和发展现代科学技术， 从而实现国家现代化。针对殖民时代形成的单一经济结构即转口贸易对新加坡经济造成的困境，经济部长吴庆瑞指出：新加坡“不能依靠转口贸易而生存”，要“摆脱过分依赖转口贸易的殖民地形态经济结构，为此必须走工业化道路”（注：陈岳、陈翠华编者：《李光耀——新加坡的奠基人》，第67页。）。其三，军事安全方面，加强国防建设，建设一支素质高，装备精良，战斗力强的军队；加强与英国、马来西亚、澳大利亚和新西兰的军事合作，建立“五国联防”，争取美国在东南亚的军事存在，寻求安全空间。李光耀形象地比喻：“世界犹如大海，在大海中大鱼可以生存，小虾也可以生存，新加坡将以一条小虾生存于国际大海之中。”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第65页。）其四，外交方面，新加坡实行睦邻友好，区域合作，不结盟的中立外交政策，寻求大国均势，为本国生存和发展创造外部条件。
从新加坡“生存政策”的内涵中可以看出，其“生存政策”目的明确，目标简单，正如新加坡学者所述：“这个生存政策有一个单一的目标，即新加坡的社会和经济发展。其他一切都是为这一目标服务的。”（注：冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、组织与领导》，第146页。）但是，新加坡在推行“生存政策”的过程中， 不是一帆风顺，而是经历了重重困难。首先，解决国内问题与处理邻国关系密切相连。新加坡这样的小国，其内部种族、语言、文化和宗教多元化的情况在世界同类国家中是罕见的。宗教信仰的差异、文化类型的不同、种族语言的隔阂容易产生各种矛盾与冲突。在这些矛盾与冲突中，有关种族居民特别是马来族居民往往寻求其母国或本源国的支持与帮助。这样，新加坡国内问题经常导致与近邻国家的争端，甚至引起邻国的干涉。其次，新加坡居民以华人为主体，而周围邻国当时实行极端的反共反华政策，它们对新加坡的一举一动处处戒备。再次，新加坡发展经济所需要的原料、资金、技术与产品销售市场均需依赖国际市场。面对这些困难，新加坡逐渐解决了这些问题。实践证明，新加坡的“生存政策”取得了巨大的成功。
然而，当我们剖析新加坡“生存政策”的时候，我们可以清楚地发现一个重要特征：新加坡“生存政策”内涵的各个方面之间，有一条将其紧密联系的内部纽带，它既使“生存政策”内涵的各个方面密切联系起来，又是“生存政策”取得成功的重要支撑和保障。这一纽带就是新加坡的外交政策及由此而开创的对外关系。
二、新加坡的外交政策与对外关系
新加坡的外交政策是和平、中立、不结盟。其外交政策的根本目的是维护新加坡的生存、独立与安全，促进新加坡经济、社会的发展。实践证明，新加坡的外交政策是正确、明智、务实的外交政策。在这种政策的基础上，新加坡开创了良好的对外关系与国际环境。根据新加坡外交政策与对外关系的具体考察可以将其分为三个层次。第一层次：实行睦邻友好政策，改善和发展与近邻马来西亚和印度尼西亚的关系。李光耀指出：“新加坡是马来海洋中的一个华人岛屿，我们在这样一个敌对的环境里如何生存？”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，第1页。 ）以华人为主体的新加坡在种族、宗教与信仰方面，与以马来人为主的马来西亚、印度尼西亚格格不入，而且后者认为“新加坡是中国扩张的一部分”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第162页。）。当时具有强烈的反华反共意识的马来西亚、 印尼决不会容许身边“第三中国”的存在。它们不但威胁新加坡的安全，也影响新加坡的外交政策。正如李光耀所述，“当你谈到外交政策时，除非你是一个强国。……你实际是在谈到你的邻国。不管你在什么地方，你的邻国不是你的最好的朋友”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，上海人民出版社1976年版，第287页。），所以必须与“邻国政府搞好关系， 同时也要和他们的人民搞好友谊关系，那么我们将来在东南亚的地位才有把握——永久的把握”（注：新加坡《联合早报》编：《李光耀40年政论选》，现代出版社1994年版，第133页。）。所以， 新加坡的生存首先需要有好的邻邦，新加坡对邻国政策在政治安全上的目标就是在马来国家的夹缝中求得生存。因此，改善与邻国关系是新加坡外交政策与对外关系的基本出发点。据此，独立后的新加坡很快结束了60年代初以来与印尼的对抗关系，化解了新、马分家所产生的矛盾，与印尼和马来西亚建立了正式外交关系。在此基础上，新加坡与印尼、马来西亚的关系迅速发展。
第二层次：在东南亚地区关系方面，新加坡主张加强地区合作，维护地区和平与稳定。“新加坡这个岛国的生存与发展，首先有赖于东南亚地区的和平与稳定”（注：梁英明、 梁志明等：《近现代东南亚（1511—1992）》，北京大学出版社1994年版，第470页。）。 新加坡地处东南亚，其区域外交对象主要是东南亚地区。新加坡对东南亚区域外交政策包括两个方面：一方面是发展同所有东南亚各国的双边关系，加强双边交往与合作；另一方面是促进东南亚区域合作，这也是其外交重点。60年代初，东南亚一些国家就开始从事建立地区联盟，实现区域合作的活动。在谈到东南亚合作联盟问题时，1965年李光耀就指出：“只要这种联盟或集团不是基于种族或思想意识的排他性，那么新加坡对参加任何联盟或集团都不会有什么损失。事实上，从长远来看，这是东南亚较小的、生存力不强的小国能够在一个由两、三个超级大国称霸的世界上推持其独立存在的唯一办法。”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第65页。）这是说：东南亚各国应该建立地区联盟，实现区域合作，使东南亚各国在政治、经济等方面融合成为一个统一的整体；新加坡必须融入这一整体之中，依靠、利用整体优势维护新加坡的生存和发展。
1967年8月，新加坡与马来西亚、菲律宾、印尼、 泰国五国在泰国曼谷举行会议，发表《东南亚国家联盟宣言》（又称《曼谷宣言》），正式宣布成立东南亚国家联盟（简称“东盟”）。东盟的主要宗旨和原则是“通过共同努力，加速本地区的经济增长、社会进步和文化发展”，“促进本地区的和平与稳定”（注：托马斯·艾伦：《东南亚国家联盟》，新华出版社1981年版，第410页。）。 为了实现这一宗旨与目的，新加坡与有关国家共同努力，制订具体措施。1971年，东盟通过了《东南亚中立化宣言》，一致同意“进行必要的努力，使东南亚作为一个不受外部强国任何形式或方式干涉的和平、自由和中立区而获得承认和尊重”（注：托马斯·艾伦：《东南亚国家联盟》，第411 页。 ）。 1972年，在印尼巴厘岛举行东盟第一届首脑会议，会议通过《东南亚友好合作条约》和《东南亚国家联盟协调一致宣言》。前者确立了东盟国家处理相互关系的基本原则：相互尊重彼此的独立、主权、平等、领土完整和民族特征；每个国家有权保持其民族生存，不受外来的干涉、颠覆或压力；互不干涉内政；用和平手段解决分岐或争端；放弃使用武力或武力威胁；在缔约国内实行有效的合作（注：托马斯·艾伦：《东南亚国家联盟》，第413页。）。 后者在政治安全方面强调东盟成员应该本着团结精神，用和平方法解决区域内部的分岐；经济方面逐步建立长期特惠贸易制。1992年在新加坡举行的第四届东盟政府首脑会议，发表《新加坡宣言》，正式宣布在15年内建立东盟自由贸易区。这一计划于1993年1月1日正式启动，此后东盟又决定提前5 年建立东盟自由贸易区。东盟成立后，在政治、安全、经济等方面所制订的措施，对新加坡这一小国的生存和发展非常有利，所以在推动东盟合作的过程中“新加坡……的态度最为积极”（注：曹云华：《东南亚的区域合作》，华南理工大学出版社1995年版，第32页。）。
第三层次：保持与世界各国的友好关系，在世界主要大国之间实行“均衡外交”，同时主要借重美国。新加坡是弹丸小国，防卫力量薄弱，因此，须以外交手段，依赖国际形势的制衡契机发展，以求生存。为此，新加坡“遵循一项朋友越多越好，敌人越少越好的政策”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第539页。）， “同一切国家友好”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第254页。）。在东西对峙、 两极对抗的格局下，新加坡主张实行中立、不结盟的外交政策。李光耀指出：“在东南亚维持和平与安全最好的办法是，主要大国同意让东南亚成为中立区，不利用该地区任何较小的国家来扩展自己的势力，同时保证每一个较小国家的完整，不受别国侵犯”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第280页。），“我们既不依附西方， 也不投靠东方”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第255页。）。 新加坡认为东南亚各国的独立与发展，既需要区域内各国的团结合作，更需要大国的支持和保证，在大国之间实行均衡外交。
新加坡均衡外交有其重点，这就是注重维持与美国的关系。为了寻求美国的支持和保护，新加坡有时不顾事实，奉承美国，这主要表现为：其一，支持美国侵越战争，美化美国的侵略行为。60年代，美国发动对越南的侵略战争引起了全世界各国人民以及爱好和平国家的抗议与谴责。对此，李光耀却为其辩护，声称当时美国总统约翰逊是“深受全世界报界误解和歪曲的人”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》， 第334页。）。李光耀的立场理所当然得到美国的称赞。其二，李光耀把战后殖民地人民经过艰苦的民族斗争所获得的国家独立与民族解放“都归于‘美国的压力’”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第183页。）。其三，美化美国外交政策， 把战后世界和平得以维持的原因主要归功于美国。1985年10月，李光耀在访美发表的演说中声称：“美国是一个伟大的国家，自1941年12月8 日（日本发动太平洋战争，美国向德、意、日宣战）以来的几十年里，美国所制订的决策，决定了人类历史发展的方向，并且确立了当代世界的形态。如果说战后世界能保持相当程度的和平，人类能享有空前程度的进步，大部分应归功于美国的领导。”他还说：“美国所鼓励的是一个不分大小强弱，对所有国家的主权和尊严都予以尊重的世界。”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第182页。）毫无疑问， 李光耀与新加坡的上述立场和观点是错误的。
对华关系方面，自独立以来，新加坡对华政策可以分为三个阶段：第一阶段，1965年至1974年，这一阶段新加坡对华政策的基本原则是政治与经济相分离。经济上新加坡积极发展对华贸易，1965年8月10日， 即新加坡独立的次日，总理李光耀就宣布：新加坡“希望同世界各国贸易，其中包括中华人民共和国”（注：《人民日报》1965年8月11日。 ）。与东南亚其他国家同中国贸易相比较，新中贸易表现出连续稳定、数额最大的特点。新加坡积极发展对华贸易，其主要原因是：新加坡谋取生存的重要途径是充分利用一切条件发展经济；新加坡居民以华人华侨为主体，受血缘情感与历史文化传统等因素的影响，他们在推动对华贸易中发挥了重要作用；中国在平等互利的基础上发展对外贸易的政策，有利于新中贸易。政治方面，新加坡政府一方面承认新中国，支持恢复中国在联合国的合法地位，另一方面不同中国进行政治接触，更谈不上与中国建立外交关系。第二阶段，1975年3月至1990年10 月两国建交前夕。这一时期，新加坡对华政策在政治上发展对华实质性关系，但不急于与我国建立正式外交关系。1975年3月， 新加坡外长拉贾拉南应邀访华，这是两国正式的政治接触的起点。新中关系从此进入进一步的发展阶段。第三阶段，1990年10月两国建交以后。这一时期，新加坡对华政策是与中国正式建交，全面拓宽、深化对华关系。
三、新加坡的外交政策与对外关系对其“生存政策”的影响
新加坡外交（注：许通美：《探究世界秩序——一位务实的理想主义者的观点》，中央编译出版社1999年版，第10页。）兼学者许通美指出：“新加坡刚独立时的外交政策是一种求生存的外交政策。”剖析新加坡“生存政策”的内涵，可以发现，其“生存政策”中的几个基本问题的顺利解决主要取决于新加坡的外交政策与对外关系。这主要是：其一，多元种族、多元文化与宗教的新加坡社会各部分关系的和谐是新加坡社会稳定的基础；其二，包括水在内的生活资源的正常供应是新加坡社会稳定与发展的重要条件；其三，国家独立与安全的维持；其四，经济建设所必需的资金、技术、市场和资源。这些问题不能解决，新加坡的“生存政策”就不能取得成功。而解决这些问题在更大的程度上应归功于其外交政策及由此开展的对外关系。
新加坡独立时，其与邻国马来西亚和印尼的关系矛盾较大，甚至对抗。马来邻国可以通过三条途径威胁新加坡的生存和安全：一是武力直接侵略；二是断绝对新加坡的水等生活资源的供应；三是在新加坡内制造种族矛盾、民族矛盾与宗教矛盾，支持新加坡境内的分裂活动。对第一种情况新加坡根本无力自卫，而第二、第三种情况的出现会使新加坡不攻自乱。这种威胁并非空穴来风，而是现实存在的。1965年8月9日即新加坡独立的当天，马来西亚领导人拉赫曼就毫不掩饰地说：“如果新加坡的外交政策损害马来西亚的利益，我们可以切断柔佛水供应。”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，第530页。）他还警告， “新加坡必须选择他的朋友”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第266页。）。同时，极端反共反华的印尼、马来西亚认为新加坡是“第三中国”，威胁了它们的安全。针对这种情况，新加坡独立后立即宣布实行和平、中立、不结盟的外交政策和睦邻友好政策。
新加坡政府一方面告诫全体国民，“我们当前的急务是照顾全体各族人民，而且向世人清楚表明我们不为任何外来的势力服务，这一点是顶重要的。为了求得生存，必须采用这样的路线。假如被外来势力所利用，而危害邻邦，那是非常危险的，我们也没有办法生存”（注：新加坡《联合早报》编：《李光耀40年政论选》，第134页。）； 另一方面，新加坡政府多次向马来西亚公开保证：新加坡“不会做任何损害马来西亚利益的事情”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第268页。 ）。对印尼，1966年1月，李光耀在访问印尼时， 他在印尼举行的国宴上说：“新加坡不允许在其管辖领土范围内从事任何损害印度尼西亚安全的事情。”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第140页。）
新加坡正确、灵活、务实的外交政策基本解决了上述问题，并开展了良好的对外关系。 新加坡十分注重迅速改善和发展与邻国的关系。 1971年，英国从新加坡和马来西亚撤军后，新加坡立即同英国、马来西亚、澳大利亚和新西兰共同缔结《五国联防条约》，在联合防务名义下，新加坡立即赢得了一环重要的安全保障。新加坡除通过区域合作，融入东盟集团内部外，还与世界各国特别是主要大国保持了友好关系，“被视为国际社会的好公民”（注：许通美：《探究世界秩序——一位务实的理想主义者的观点》，第182页。）。
新加坡这种外交政策及由此而开创的良好的对外关系和国际环境使“新加坡在世界上拥有其他微型国家所无法比拟的影响力，并发挥着重要的作用”（注：许通美：《探究世界秩序——一位务实的理想主义者的观点》，第186页。 ）。它为新加坡“生存政策”的成功实施产生了巨大积极效应，具有重要的积极作用。首先，政治方面，防止了邻国对新加坡内部事务的干涉，保证了水等生活资源的供应，消除了邻国对新加坡的猜疑，有利于促进新加坡国内各种族的团结与融合，促进了国内社会稳定，保证了新加坡生存和发展的重要基础。
其次，安全方面，维护了新加坡的独立与安全。通过与邻国改善关系，邻国放弃了威胁新加坡安全的政策和意图；通过东盟合作组织，各成员国制订了国家相互关系的基本原则，为新加坡提供了重要安全基础；通过《五国联防条约》，新加坡寻得了有力的具体的安全保证；通过发展与各国特别是大国关系，支持美国在东南亚的军事存在，新加坡得到了强有力的安全后盾。
再次，经济方面，加强了新加坡对外经济联系与合作，为新加坡经济发展取得了充足的资金、市场、技术和资源，促进了新加坡的工业化和现代化。李光耀指出：“没有稳定和安全，我们就不能有经济成长、投资和贸易。”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第183页。）他还说， 新加坡的“政策是从世界其他各地将专门技术和工业技术引进新加坡，以提高工业化的速度”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第182页。）。 新加坡的外交政策与良好的对外关系，既有力地保证了新加坡的稳定和安全，又加强了对外经济联系与合作，使新加坡发展经济，推进工业化和现代化所需要的各种因素得到满足：其一，获得了大量的国际投资。外国在新加坡的直接投资1963年为500万美元，1983年为119亿美元，1989年为241亿美元，90 年代初约为300亿美元，人均接受直接投资为1万美元，1995年上半年，新加坡的外国直接投资企业近14, 000个（注：郑维川：《新加坡治国之道》， 第55页。）。外国投资主要集中于制造业、金融和服务业等新兴产业部门。其二，开辟了国际市场，扩大了对外贸易。1965年新加坡对外贸易总额为75.54亿新元，1975年上升到320.28亿新元，1990年达2050.11亿新元，1992年为2521.76 亿新元（注：余仁编：《世界经济与亚洲“四小龙”》，广州旅游出版社1993年版，第758页。）， 贸易增长速度很快。其三，引进了大量先进技术。在谈到亚洲“四小龙”工业化时，李光耀明确指出：“韩国的工业化，主要是靠财阀企业家，台湾靠的是中、小型公司，香港主要是小公司……我国则是通过跨国公司，利用高科技和高水平管理来进行工业化。跨国公司是我国的企业火车头。”（注：新加坡《联合早报》编：《李光耀40年政论选》，第249页。）总之， 由于良好的对外关系，新加坡能够从世界各地引进发展经济所必须的技术和资金，开辟了国际市场，推动了新加坡的工业化和现代化，促进了新加坡的经济繁荣和社会进步，保证了新加坡的生存和发展。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年11期
【原文出处】《世界历史》(京)2000年04期第12～18页
【作者简介】刘少华，湘潭师范学院历史系副教授。湘潭 411201
一、新加坡推行“生存政策”的原因及其内涵
1959年，在以李光耀为首的新加坡人民行动党的领导下，新加坡取得自治，李光耀任政府总理。1963年，李光耀所领导的政党和自治政府积极推动新加坡与马来亚、沙捞越、沙巴组成马来西亚。李光耀认为新加坡只有合并到马来西亚才能生存和发展。然而，时隔两年，即1965年8月9日新加坡被赶出马来西亚而被迫宣布独立。独立对执政的新加坡人民行动党来说是痛苦的、不愿接受而又必须接受的事实。李光耀说：“对此事感到非常愤怒”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，时事出版社1990年版，第21页。 ）， “对新加坡来说，1965年8月9日不是什么值得庆祝的日子”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，外交出版社1998年版，第1页。）。“每当我回顾签署协议， 使新加坡脱离马来西亚的那个时刻，我们总会感到痛苦。”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，第4页。）
然而，愤怒与痛苦只是一种情感，新加坡的独立已经成为事实。如何面对事实，谋求对策，巩固新加坡的独立与生存。这就是李光耀所指明的：“问题是如何谋生？如何生存？这不是发展经济的一个理论问题。这是200万人民生死存亡的问题，我们必须面对1965 年的世界现实”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第69页。）。新加坡当时面临的现实就是：新加坡缺乏独立生存与立国的基本条件。这表现为：其一，新加坡是一个多元种族、多元宗教、多元文化的社会，内部各种矛盾尖锐复杂，社会动荡不安；其二，新加坡是一个移民社会，各种族居民只是把新加坡当作居住地，对新加坡缺乏共同的国民意识与忠诚意识，他们在感情上和意识方面只忠于自己的母国或本源国；其三，新加坡没有自身的防务力量，缺乏自卫能力；其四，新加坡经济萧条，贫穷落后，以转口贸易为主，缺乏必需的物质生产；其五，新加坡是一个狭小的城市国家，缺乏自然资源，基本的生活资源水、蔬菜等均依赖进口。对此，李光耀为首的新加坡人民行动党“感到前途是渺茫的，新加坡没有腹地，就连我们的饮用水也来自柔佛州，该怎么生存下去呢？”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，第10页。）这就是说，新加坡独立后能否生存，成为其面临的根本问题。怎么办？对此，李光耀为首的执政党新加坡人民行动党在各个方面采取政策与措施，“制订一整套理论来证明这个城市国家可以脱离马来西亚本土而独立生存。……结果，这个有胆识的人民行动党把它的政策演变成为一般人所通称的‘生存政策’”（注：冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、组织与领导》，上海人民出版社1975年版，第145页。）。也就是说， 新加坡的首要问题是确保生存，确保生存是新加坡的根本出路。只有生存下去，新加坡才能巩固独立，才能求得发展，才能求得社会进步。经济繁荣，人民生活幸福，才能牢固地林立于世界民族国家之列。“‘生存’成为新加坡一切的支撑点”（注：郑维川：《新加坡治国之道》，中国社会科学出版社1996年版，第121页。）。
新加坡“生存政策”的基本内涵是：其一，政治方面，强调精英治国，积极加强执政党的建设；实行种族平等、宗教宽容政策，促进国内各种族、民族的团结与融合，推行共同价值观念，铸成新加坡国民意识，谋求团结稳定的社会、政治局面。李光耀指出：“新加坡的生存靠政治稳定、靠高级官员的廉洁和效率。”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第104页。）新加坡政府反复告诫国民， 新加坡人民必须团结、忠诚、艰苦朴素，才能“世世代代在这里生存下去，繁荣下去”（注：冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、组织与领导》，第146页。）。其二，经济方面， 以科学技术进步为先导，通过实现工业化和现代化来促进经济发展和社会进步。1968年，新加坡成立了科学技术部，强调科技的重要作用，指出：“迅速而顺利地走向现代化的社会，一定是那些把变革作为现实生活中不可避免的、迫切需要的和堂堂正正的一项任务加以接受，而不是作为越出常轨、不受欢迎的偏差而尽力加以扑灭的社会。变革，作为一种生活手段，特别对发展中国家来说，是通向建立世界现代科学技术的唯一合理的途径。”（注：冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、 组织与领导》， 第147页。）这就是说，通过社会变革，建立和发展现代科学技术， 从而实现国家现代化。针对殖民时代形成的单一经济结构即转口贸易对新加坡经济造成的困境，经济部长吴庆瑞指出：新加坡“不能依靠转口贸易而生存”，要“摆脱过分依赖转口贸易的殖民地形态经济结构，为此必须走工业化道路”（注：陈岳、陈翠华编者：《李光耀——新加坡的奠基人》，第67页。）。其三，军事安全方面，加强国防建设，建设一支素质高，装备精良，战斗力强的军队；加强与英国、马来西亚、澳大利亚和新西兰的军事合作，建立“五国联防”，争取美国在东南亚的军事存在，寻求安全空间。李光耀形象地比喻：“世界犹如大海，在大海中大鱼可以生存，小虾也可以生存，新加坡将以一条小虾生存于国际大海之中。”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第65页。）其四，外交方面，新加坡实行睦邻友好，区域合作，不结盟的中立外交政策，寻求大国均势，为本国生存和发展创造外部条件。
从新加坡“生存政策”的内涵中可以看出，其“生存政策”目的明确，目标简单，正如新加坡学者所述：“这个生存政策有一个单一的目标，即新加坡的社会和经济发展。其他一切都是为这一目标服务的。”（注：冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、组织与领导》，第146页。）但是，新加坡在推行“生存政策”的过程中， 不是一帆风顺，而是经历了重重困难。首先，解决国内问题与处理邻国关系密切相连。新加坡这样的小国，其内部种族、语言、文化和宗教多元化的情况在世界同类国家中是罕见的。宗教信仰的差异、文化类型的不同、种族语言的隔阂容易产生各种矛盾与冲突。在这些矛盾与冲突中，有关种族居民特别是马来族居民往往寻求其母国或本源国的支持与帮助。这样，新加坡国内问题经常导致与近邻国家的争端，甚至引起邻国的干涉。其次，新加坡居民以华人为主体，而周围邻国当时实行极端的反共反华政策，它们对新加坡的一举一动处处戒备。再次，新加坡发展经济所需要的原料、资金、技术与产品销售市场均需依赖国际市场。面对这些困难，新加坡逐渐解决了这些问题。实践证明，新加坡的“生存政策”取得了巨大的成功。
然而，当我们剖析新加坡“生存政策”的时候，我们可以清楚地发现一个重要特征：新加坡“生存政策”内涵的各个方面之间，有一条将其紧密联系的内部纽带，它既使“生存政策”内涵的各个方面密切联系起来，又是“生存政策”取得成功的重要支撑和保障。这一纽带就是新加坡的外交政策及由此而开创的对外关系。
二、新加坡的外交政策与对外关系
新加坡的外交政策是和平、中立、不结盟。其外交政策的根本目的是维护新加坡的生存、独立与安全，促进新加坡经济、社会的发展。实践证明，新加坡的外交政策是正确、明智、务实的外交政策。在这种政策的基础上，新加坡开创了良好的对外关系与国际环境。根据新加坡外交政策与对外关系的具体考察可以将其分为三个层次。第一层次：实行睦邻友好政策，改善和发展与近邻马来西亚和印度尼西亚的关系。李光耀指出：“新加坡是马来海洋中的一个华人岛屿，我们在这样一个敌对的环境里如何生存？”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，第1页。 ）以华人为主体的新加坡在种族、宗教与信仰方面，与以马来人为主的马来西亚、印度尼西亚格格不入，而且后者认为“新加坡是中国扩张的一部分”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第162页。）。当时具有强烈的反华反共意识的马来西亚、 印尼决不会容许身边“第三中国”的存在。它们不但威胁新加坡的安全，也影响新加坡的外交政策。正如李光耀所述，“当你谈到外交政策时，除非你是一个强国。……你实际是在谈到你的邻国。不管你在什么地方，你的邻国不是你的最好的朋友”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，上海人民出版社1976年版，第287页。），所以必须与“邻国政府搞好关系， 同时也要和他们的人民搞好友谊关系，那么我们将来在东南亚的地位才有把握——永久的把握”（注：新加坡《联合早报》编：《李光耀40年政论选》，现代出版社1994年版，第133页。）。所以， 新加坡的生存首先需要有好的邻邦，新加坡对邻国政策在政治安全上的目标就是在马来国家的夹缝中求得生存。因此，改善与邻国关系是新加坡外交政策与对外关系的基本出发点。据此，独立后的新加坡很快结束了60年代初以来与印尼的对抗关系，化解了新、马分家所产生的矛盾，与印尼和马来西亚建立了正式外交关系。在此基础上，新加坡与印尼、马来西亚的关系迅速发展。
第二层次：在东南亚地区关系方面，新加坡主张加强地区合作，维护地区和平与稳定。“新加坡这个岛国的生存与发展，首先有赖于东南亚地区的和平与稳定”（注：梁英明、 梁志明等：《近现代东南亚（1511—1992）》，北京大学出版社1994年版，第470页。）。 新加坡地处东南亚，其区域外交对象主要是东南亚地区。新加坡对东南亚区域外交政策包括两个方面：一方面是发展同所有东南亚各国的双边关系，加强双边交往与合作；另一方面是促进东南亚区域合作，这也是其外交重点。60年代初，东南亚一些国家就开始从事建立地区联盟，实现区域合作的活动。在谈到东南亚合作联盟问题时，1965年李光耀就指出：“只要这种联盟或集团不是基于种族或思想意识的排他性，那么新加坡对参加任何联盟或集团都不会有什么损失。事实上，从长远来看，这是东南亚较小的、生存力不强的小国能够在一个由两、三个超级大国称霸的世界上推持其独立存在的唯一办法。”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第65页。）这是说：东南亚各国应该建立地区联盟，实现区域合作，使东南亚各国在政治、经济等方面融合成为一个统一的整体；新加坡必须融入这一整体之中，依靠、利用整体优势维护新加坡的生存和发展。
1967年8月，新加坡与马来西亚、菲律宾、印尼、 泰国五国在泰国曼谷举行会议，发表《东南亚国家联盟宣言》（又称《曼谷宣言》），正式宣布成立东南亚国家联盟（简称“东盟”）。东盟的主要宗旨和原则是“通过共同努力，加速本地区的经济增长、社会进步和文化发展”，“促进本地区的和平与稳定”（注：托马斯·艾伦：《东南亚国家联盟》，新华出版社1981年版，第410页。）。 为了实现这一宗旨与目的，新加坡与有关国家共同努力，制订具体措施。1971年，东盟通过了《东南亚中立化宣言》，一致同意“进行必要的努力，使东南亚作为一个不受外部强国任何形式或方式干涉的和平、自由和中立区而获得承认和尊重”（注：托马斯·艾伦：《东南亚国家联盟》，第411 页。 ）。 1972年，在印尼巴厘岛举行东盟第一届首脑会议，会议通过《东南亚友好合作条约》和《东南亚国家联盟协调一致宣言》。前者确立了东盟国家处理相互关系的基本原则：相互尊重彼此的独立、主权、平等、领土完整和民族特征；每个国家有权保持其民族生存，不受外来的干涉、颠覆或压力；互不干涉内政；用和平手段解决分岐或争端；放弃使用武力或武力威胁；在缔约国内实行有效的合作（注：托马斯·艾伦：《东南亚国家联盟》，第413页。）。 后者在政治安全方面强调东盟成员应该本着团结精神，用和平方法解决区域内部的分岐；经济方面逐步建立长期特惠贸易制。1992年在新加坡举行的第四届东盟政府首脑会议，发表《新加坡宣言》，正式宣布在15年内建立东盟自由贸易区。这一计划于1993年1月1日正式启动，此后东盟又决定提前5 年建立东盟自由贸易区。东盟成立后，在政治、安全、经济等方面所制订的措施，对新加坡这一小国的生存和发展非常有利，所以在推动东盟合作的过程中“新加坡……的态度最为积极”（注：曹云华：《东南亚的区域合作》，华南理工大学出版社1995年版，第32页。）。
第三层次：保持与世界各国的友好关系，在世界主要大国之间实行“均衡外交”，同时主要借重美国。新加坡是弹丸小国，防卫力量薄弱，因此，须以外交手段，依赖国际形势的制衡契机发展，以求生存。为此，新加坡“遵循一项朋友越多越好，敌人越少越好的政策”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第539页。）， “同一切国家友好”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第254页。）。在东西对峙、 两极对抗的格局下，新加坡主张实行中立、不结盟的外交政策。李光耀指出：“在东南亚维持和平与安全最好的办法是，主要大国同意让东南亚成为中立区，不利用该地区任何较小的国家来扩展自己的势力，同时保证每一个较小国家的完整，不受别国侵犯”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第280页。），“我们既不依附西方， 也不投靠东方”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第255页。）。 新加坡认为东南亚各国的独立与发展，既需要区域内各国的团结合作，更需要大国的支持和保证，在大国之间实行均衡外交。
新加坡均衡外交有其重点，这就是注重维持与美国的关系。为了寻求美国的支持和保护，新加坡有时不顾事实，奉承美国，这主要表现为：其一，支持美国侵越战争，美化美国的侵略行为。60年代，美国发动对越南的侵略战争引起了全世界各国人民以及爱好和平国家的抗议与谴责。对此，李光耀却为其辩护，声称当时美国总统约翰逊是“深受全世界报界误解和歪曲的人”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》， 第334页。）。李光耀的立场理所当然得到美国的称赞。其二，李光耀把战后殖民地人民经过艰苦的民族斗争所获得的国家独立与民族解放“都归于‘美国的压力’”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第183页。）。其三，美化美国外交政策， 把战后世界和平得以维持的原因主要归功于美国。1985年10月，李光耀在访美发表的演说中声称：“美国是一个伟大的国家，自1941年12月8 日（日本发动太平洋战争，美国向德、意、日宣战）以来的几十年里，美国所制订的决策，决定了人类历史发展的方向，并且确立了当代世界的形态。如果说战后世界能保持相当程度的和平，人类能享有空前程度的进步，大部分应归功于美国的领导。”他还说：“美国所鼓励的是一个不分大小强弱，对所有国家的主权和尊严都予以尊重的世界。”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第182页。）毫无疑问， 李光耀与新加坡的上述立场和观点是错误的。
对华关系方面，自独立以来，新加坡对华政策可以分为三个阶段：第一阶段，1965年至1974年，这一阶段新加坡对华政策的基本原则是政治与经济相分离。经济上新加坡积极发展对华贸易，1965年8月10日， 即新加坡独立的次日，总理李光耀就宣布：新加坡“希望同世界各国贸易，其中包括中华人民共和国”（注：《人民日报》1965年8月11日。 ）。与东南亚其他国家同中国贸易相比较，新中贸易表现出连续稳定、数额最大的特点。新加坡积极发展对华贸易，其主要原因是：新加坡谋取生存的重要途径是充分利用一切条件发展经济；新加坡居民以华人华侨为主体，受血缘情感与历史文化传统等因素的影响，他们在推动对华贸易中发挥了重要作用；中国在平等互利的基础上发展对外贸易的政策，有利于新中贸易。政治方面，新加坡政府一方面承认新中国，支持恢复中国在联合国的合法地位，另一方面不同中国进行政治接触，更谈不上与中国建立外交关系。第二阶段，1975年3月至1990年10 月两国建交前夕。这一时期，新加坡对华政策在政治上发展对华实质性关系，但不急于与我国建立正式外交关系。1975年3月， 新加坡外长拉贾拉南应邀访华，这是两国正式的政治接触的起点。新中关系从此进入进一步的发展阶段。第三阶段，1990年10月两国建交以后。这一时期，新加坡对华政策是与中国正式建交，全面拓宽、深化对华关系。
三、新加坡的外交政策与对外关系对其“生存政策”的影响
新加坡外交（注：许通美：《探究世界秩序——一位务实的理想主义者的观点》，中央编译出版社1999年版，第10页。）兼学者许通美指出：“新加坡刚独立时的外交政策是一种求生存的外交政策。”剖析新加坡“生存政策”的内涵，可以发现，其“生存政策”中的几个基本问题的顺利解决主要取决于新加坡的外交政策与对外关系。这主要是：其一，多元种族、多元文化与宗教的新加坡社会各部分关系的和谐是新加坡社会稳定的基础；其二，包括水在内的生活资源的正常供应是新加坡社会稳定与发展的重要条件；其三，国家独立与安全的维持；其四，经济建设所必需的资金、技术、市场和资源。这些问题不能解决，新加坡的“生存政策”就不能取得成功。而解决这些问题在更大的程度上应归功于其外交政策及由此开展的对外关系。
新加坡独立时，其与邻国马来西亚和印尼的关系矛盾较大，甚至对抗。马来邻国可以通过三条途径威胁新加坡的生存和安全：一是武力直接侵略；二是断绝对新加坡的水等生活资源的供应；三是在新加坡内制造种族矛盾、民族矛盾与宗教矛盾，支持新加坡境内的分裂活动。对第一种情况新加坡根本无力自卫，而第二、第三种情况的出现会使新加坡不攻自乱。这种威胁并非空穴来风，而是现实存在的。1965年8月9日即新加坡独立的当天，马来西亚领导人拉赫曼就毫不掩饰地说：“如果新加坡的外交政策损害马来西亚的利益，我们可以切断柔佛水供应。”（注：李光耀：《李光耀回忆录》，第530页。）他还警告， “新加坡必须选择他的朋友”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第266页。）。同时，极端反共反华的印尼、马来西亚认为新加坡是“第三中国”，威胁了它们的安全。针对这种情况，新加坡独立后立即宣布实行和平、中立、不结盟的外交政策和睦邻友好政策。
新加坡政府一方面告诫全体国民，“我们当前的急务是照顾全体各族人民，而且向世人清楚表明我们不为任何外来的势力服务，这一点是顶重要的。为了求得生存，必须采用这样的路线。假如被外来势力所利用，而危害邻邦，那是非常危险的，我们也没有办法生存”（注：新加坡《联合早报》编：《李光耀40年政论选》，第134页。）； 另一方面，新加坡政府多次向马来西亚公开保证：新加坡“不会做任何损害马来西亚利益的事情”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第268页。 ）。对印尼，1966年1月，李光耀在访问印尼时， 他在印尼举行的国宴上说：“新加坡不允许在其管辖领土范围内从事任何损害印度尼西亚安全的事情。”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第140页。）
新加坡正确、灵活、务实的外交政策基本解决了上述问题，并开展了良好的对外关系。 新加坡十分注重迅速改善和发展与邻国的关系。 1971年，英国从新加坡和马来西亚撤军后，新加坡立即同英国、马来西亚、澳大利亚和新西兰共同缔结《五国联防条约》，在联合防务名义下，新加坡立即赢得了一环重要的安全保障。新加坡除通过区域合作，融入东盟集团内部外，还与世界各国特别是主要大国保持了友好关系，“被视为国际社会的好公民”（注：许通美：《探究世界秩序——一位务实的理想主义者的观点》，第182页。）。
新加坡这种外交政策及由此而开创的良好的对外关系和国际环境使“新加坡在世界上拥有其他微型国家所无法比拟的影响力，并发挥着重要的作用”（注：许通美：《探究世界秩序——一位务实的理想主义者的观点》，第186页。 ）。它为新加坡“生存政策”的成功实施产生了巨大积极效应，具有重要的积极作用。首先，政治方面，防止了邻国对新加坡内部事务的干涉，保证了水等生活资源的供应，消除了邻国对新加坡的猜疑，有利于促进新加坡国内各种族的团结与融合，促进了国内社会稳定，保证了新加坡生存和发展的重要基础。
其次，安全方面，维护了新加坡的独立与安全。通过与邻国改善关系，邻国放弃了威胁新加坡安全的政策和意图；通过东盟合作组织，各成员国制订了国家相互关系的基本原则，为新加坡提供了重要安全基础；通过《五国联防条约》，新加坡寻得了有力的具体的安全保证；通过发展与各国特别是大国关系，支持美国在东南亚的军事存在，新加坡得到了强有力的安全后盾。
再次，经济方面，加强了新加坡对外经济联系与合作，为新加坡经济发展取得了充足的资金、市场、技术和资源，促进了新加坡的工业化和现代化。李光耀指出：“没有稳定和安全，我们就不能有经济成长、投资和贸易。”（注：陈岳、陈翠华编著：《李光耀——新加坡的奠基人》，第183页。）他还说， 新加坡的“政策是从世界其他各地将专门技术和工业技术引进新加坡，以提高工业化的速度”（注：亚历克斯·乔西：《李光耀》，第182页。）。 新加坡的外交政策与良好的对外关系，既有力地保证了新加坡的稳定和安全，又加强了对外经济联系与合作，使新加坡发展经济，推进工业化和现代化所需要的各种因素得到满足：其一，获得了大量的国际投资。外国在新加坡的直接投资1963年为500万美元，1983年为119亿美元，1989年为241亿美元，90 年代初约为300亿美元，人均接受直接投资为1万美元，1995年上半年，新加坡的外国直接投资企业近14, 000个（注：郑维川：《新加坡治国之道》， 第55页。）。外国投资主要集中于制造业、金融和服务业等新兴产业部门。其二，开辟了国际市场，扩大了对外贸易。1965年新加坡对外贸易总额为75.54亿新元，1975年上升到320.28亿新元，1990年达2050.11亿新元，1992年为2521.76 亿新元（注：余仁编：《世界经济与亚洲“四小龙”》，广州旅游出版社1993年版，第758页。）， 贸易增长速度很快。其三，引进了大量先进技术。在谈到亚洲“四小龙”工业化时，李光耀明确指出：“韩国的工业化，主要是靠财阀企业家，台湾靠的是中、小型公司，香港主要是小公司……我国则是通过跨国公司，利用高科技和高水平管理来进行工业化。跨国公司是我国的企业火车头。”（注：新加坡《联合早报》编：《李光耀40年政论选》，第249页。）总之， 由于良好的对外关系，新加坡能够从世界各地引进发展经济所必须的技术和资金，开辟了国际市场，推动了新加坡的工业化和现代化，促进了新加坡的经济繁荣和社会进步，保证了新加坡的生存和发展。^