| 明清史 |
关于1940年美英“驱逐舰换基地”协定的历史考察
徐蓝
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年11期
【原文出处】《历史研究》(京)2000年04期第97～109页
【作者简介】徐蓝，女，1948年生，教授。首都师范大学历史系 100089
【关 键 词】第二次世界大战/英国舰队/美国战争计划/美英联防
美国与英国1940年签订的“驱逐舰换基地”的秘密协定，是第二次世界大战爆发后，美国尚处于战争之外的情况下，美国与英国之间达成的第一个重要的双边军事协定，也是两国结成反法西斯同盟的关键一步。本文拟利用最新面世的档案资料和其他有关文献，对这一外交行动的背景、谈判过程以及所达成的协定内容做一初步探讨，以就教于读者。
一 驱逐舰和英国舰队归趋问题的由来
第二次世界大战爆发后，随着德国潜艇在大西洋上对英国的各种舰只进行袭击，英国很快就面临反潜艇的主要武器——驱逐舰的短缺问题。为了解决这个问题，海军大臣温斯顿·丘吉尔曾在1939年9月18 日内阁会议上提出向美国购买驱逐舰的要求（注： Martin Gilbert,Winston S.Churchill,Vol.1:Finest Hour 1939—1941,Boston, 1984,p.33.）。为了促使美国援助英国，丘吉尔还在当年10月第一次向美国大使肯尼迪提到在一旦英国失败的情况下英国舰队的归趋问题。他说，如果德国打败英格兰，“他们（指德国）的条件之一肯定是让英国交出舰队；如果德国获得了英国的舰队，他们将立刻拥有优势，然后你们（指美国）的烦恼就将开始。 ”（注：Captain Tracy B. Kittredge,United States-British Naval Cooperation,1939—1942, Microfilm-NRSII-226,Naval Historical Center-Washington Navy Yard S. E.,Washington D.C.,Series 2,Part A,Chap.5,p.72.）
1940年5月10日丘吉尔就任英国首相， 并与美国正式开始了关于驱逐舰问题的交涉。在内阁的同意下，丘吉尔作为首相于5月15 日发给罗斯福总统的第一封电报中，便要求美国借给英国40艘或50艘驱逐舰（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·上部·第1分册，商务印书馆，1975年，35—36页。丘吉尔还要求得到数百架最新式的飞机、防空设备和弹药等。）。当天他还在同肯尼迪的谈话中，再次着重谈到了英国舰队的归趋问题，他说，不管德国人做什么，只要他仍然保持“在公共生活中的权力”，英格兰就决不会投降。他还表示，一旦出现最坏的情况，“英国政府将迁往加拿大并依靠舰队继续战斗”（注：U.S.Department of States,Foreign Relations of the UnitedStates: Diplomatic Papers(FRUS),1940,Vol.3, Washington D. C.,1955,pp.29—30.）。
但是此时的美国十分怀疑英国在这场战争中取胜的可能性，政府官员普遍对欧洲战场的形势持悲观态度，要求把精力集中于美国本土的防御。罗斯福的密友、助理国务卿伯利的看法极有代表性，他在阅读了丘吉尔5月15 日的信件后写道：如果丘吉尔在这封信中所说的可怕预言是确实的，那么“即使我们想做，我们也不能做什么及时援救英国的事情，相反，我们要做的是征集我们能够征集到的最强大和最坚固的防御力量，而不是把少数舰队零敲碎打地派到大西洋彼岸。”（注：BeatriceBishop Berle and Travis Beal Jacobs eds. , Navigating theRapids 1918—1971, from the Papers of Adolf A.Berle, New York,1973, p.314.）
在这种情况下，罗斯福连续采取了两个重要的外交行动。
第一个行动是同意向英国提供飞机和其他军事物资援助，但拒绝租借驱逐舰。罗斯福在5月17 日给丘吉尔的回信中说：关于借给或赠与40—50艘驱逐舰的问题，将要求国会批准，但我不能肯定此时把这个建议提交国会是明智的；另外，从我们自己的防御需求来看，包括美国在太平洋上的责任，我们是否能够安排出，即使是暂时安排出这些驱逐舰也是值得怀疑的（注：参见FRUS, 1940, Vol. 3, pp.49—50。）。
第二个行动是为了确保英国在一旦抵抗失败的情况下其舰队不落入纳粹德国之手，并增加美国海军在大西洋巡逻的规模和效果以保证美国的安全，罗斯福第一次向英国提出了英国舰队的归趋问题。5月18 日罗斯福与英国大使洛西恩举行会谈，其间罗斯福再次以国会和公众舆论为理由拒绝提供驱逐舰，但他提出：“万一发生最坏的情况，英国的舰队可以穿过大西洋到加拿大或到达美国。”与此同时，他还暗示美国希望获得英国在大西洋上的一些基地，他说，英国可以把保卫英国西印度群岛的利益交给美国海军，这样在一旦德国舰只出现于西印度水域的情况下，美国海军就可以毫不犹豫地对付他们。但是洛西恩对总统的要求采取“交易”态度，强调英国同意采取上述行动的前提条件是美国的参战（注：关于这次会谈的详细情况，参见FRUS,1940,Vol.3,pp.50-51。)。
英国政府支持洛西恩的看法，并决定用舰队归趋问题向美国施加压力，以求获得美国的援助。5月20 日丘吉尔再次致电罗斯福要求提供驱逐舰，并谈到一旦英国抵抗失败可能带来交出舰队的严重后果：“如果现政府成员倒台，由另外一些人出面在这片废墟上和敌人进行谈判，那么，你就不能无视这样的事实，即同德国讨价还价的惟一筹码就只有舰队。如果美国听任这个国家受命运的摆布，那么，只要当时的负责人能够为残存下来的居民争取到最有利的媾和条件，那就谁也没有权力去责怪他们。”（注：E.L.Woodward,British Foreign Policy in the Second World War,Vol.1,pp.339—340.译文参见温斯顿·丘吉尔《第二次世界大战回忆录》第2卷·上部·第1分册，82页。）
但是此时的欧洲战场形势危急，40万英法比联军正在被德军逼至敦刻尔克，前途未卜。美国政府被一片悲观失望的气氛所笼罩。陆军部认为这场战争已经输掉，对盟国的援助将被浪费；海军部在考虑英国战败的后果；国务院则在讨论在太平洋的美国舰队回到大西洋的可能性（注：参见James R. Leutze, Bargaining for Supremacy, Anglo -American Naval Collaboration, 1937—1941,p.77。）。罗斯福更是极其担心一旦抵抗失败，英国的舰队会落入德国之手。 因此罗斯福在5月25日与洛西恩的会谈中，再次提出了英国舰队的归趋问题。他说，如果形势恶化，英国舰队以及尽可能多的已经完成的舰只，不应当被作为英国的财产而应当被作为英帝国的财产来对待，在它们可能被俘虏或投降之前，把它们转移到加拿大或澳大利亚。这样英国、法国、荷兰与比利时的海外帝国就会形成巨大的进行战争的资源。如果这支舰队投降，无论希特勒做出什么保证，整个大厦也将倾覆。但是当洛西恩询问“如果这样的灾难即将发生”，美国是否将站在英国一方参战时，罗斯福却没有给以明确的回答，对是否援助英国驱逐舰的问题，态度也没有变化（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the SecondWorld War, Vol. 1, pp.342—343. ）。
然而英国在5月26日到6月4日成功地实行了“发电机计划”， 从敦刻尔克撤出英法比联军33万多人。因此，尽管法国的全面军事崩溃已经清晰可见，但英国抵抗成功的可能性也在增加，而英国也更加需要美国在驱逐舰和其他战争物资方面的援助。为了促使美国放弃中立政策尽快采取行动，丘吉尔于6月4日在下院发表重要演说，表示了英国永不投降的决心：“我们永不投降，即使我们这岛屿或这岛屿的大部分被征服而陷入饥饿之中——我从来不相信会发生这种情况——我们海外的帝国臣民，在英国舰队的武装和保护之下也将继续战斗，直到新世界在上帝认为是适当的时候拿出它所有的一切力量来拯救并解放这个旧世界。”（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·下部·第3分册，594页。）由此可见， 丘吉尔已经认真考虑了一旦英国失败就把舰队开到大西洋彼岸的问题。
法国败降后，英国以其坚决消灭在奥兰港的不愿归顺英美的法国舰只的行动，有力地证明了丘吉尔“决不投降”的保证。于是罗斯福立即决定将50万枝步枪，8万挺机枪，13000 万发子弹，900门75毫米的大炮，100万发炮弹，以及一些炸药、 无烟火药运往英国（注：参见舍伍德《罗斯福与霍普金斯》上册，商务印书馆，1980年，215页。）。 但是直到6月底，关于驱逐舰的问题仍然没有丝毫松动。
据不完全统计，从5月15日到6月底的一个半月中，英国通过各种渠道，至少向美国提出过20次关于驱逐舰的要求，仍不可得，而英国的海上形势却日益变得危险。由于缺乏驱逐舰，英国一直未能在大西洋建立有效的巡逻以保护自己的船只；特别是英国在失去法国海军的帮助之后，海上损失更为严重。6 月份同盟国和中立国的船只由于德国潜艇的肆虐所造成的损失高达284000 吨（5月份仅为55580 吨），此后的4 个月德国海军仍控制着制海权，德军潜艇司令们甚至夸耀此时为“快乐时光”（注：参见J. R. Butler, Grand Strategy, September 1919-June 1941, Vol. 2:History of the Second World War, London,1957,pp.236—237。）。与此同时在北方海域也看到了德国潜艇的活动，仅6月份就有3艘在北方海域巡逻的巡洋舰被鱼雷击中而沉入大海（注：S. W. Roskill, The War at Sea, Vol.1: The Defensive, London,1954, p.265.）。
那么，为什么在英国抵抗的危难时刻，美国不能立即做出援助英国驱逐舰的决定呢？主要有以下几个原因：
第一，美国对英国的抵抗能力极为怀疑，不愿扩大对英国的援助。罗斯福的两名主要顾问驻法大使布利特和驻英大使肯尼迪，都对英国的前途怀有失败主义情绪；而罗斯福本人当时也曾说过，英国仅有1／3的劫后余生机会。由于法国战败求和，美国公众对同盟国获胜所抱期望更是一落千丈。6月末，只有近1／3公众认为英国将取得胜利， 赞成扩大援助同盟国的人数在三周内几乎减少了10%（注：舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》上册， 216 页； James R. Leutze, Bargaining forSupremacy,Anglo-American Naval Collaboration,1937—1941,p.85； 罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策1932—1945》上册，商务印书馆，1984年，353、330页。）。
第二，孤立主义占优势的国会反对向盟国提供军事援助，特别是通过立法权阻止政府把驱逐舰租借给英国。6月中旬， 关于美国的驱逐舰将被转让给某个外国政府的谣言已在流传，当参议院海军事务委员会在要求海军部证实这个谣言是否真实的时候，又意外地了解到海军部已经把正在建造的23艘鱼雷快艇卖给了英国的消息。该委员会极感震惊，认为政府的行动违反了1917年6月15日法令中的第5部分的若干规定，因为“这条法律使我们在处于中立状态时把海军舰只卖出这个国家的行动成为违法的行动”。随后该委员会在参议员大卫·I ·沃尔什主席的领导下进行了反对转让这些鱼雷快艇的活动，最终迫使总统取消了这笔交易。接着，该委员会决定通过立法阻止将来关于海军舰只的这种转让。这便是“1940年6月28日法案”（即No. 671, H. R. 9822法案），其正式名称是“促进国防及其他目的法案”，其中第14部分（a ）中规定：凡美国已有名称的陆海军的武器、军舰、小艇、飞机、军需品和装备，无论是整体还是部分，也无论是否已订有合同，今后不能被转让、交换、出卖，或无论以任何形式做出其他安排，除非海军作战部长在海军物资方面，陆军参谋长在陆军物资方面能够首先说明，这样的物资对美国防御来说并不是至关重要的（注：该法案原本是一个旨在加快美国海军建设的法案， 但补充规定了阻止将来海军舰只的转让条款，即第14部分。 关于整个鱼雷快艇事件和No. 671, H. R. 9822法案的详细情况， 参见Paul Preston and Michael Partridge eds., British Document onForeign Affairs:Reports and Papers from the Foreign OfficeConfidential Print,Pt.Ⅲ:from 1940 though 1945,Ser. C: North America (Editor:Rochard D.G.Crockatt),Vol. 1: North America,January 1940-Decenber 1941(BDFA,Part Ⅲ , Series C, Vol. 1),University Publications of America(UPA),1999,pp.174—175;H. W.Briggs,"Neglected Aspects of the Destroyers Deal。"）。根据这项法案，国会当天宣布：总统不能运送任何战舰给一个交战国，直到海军作战部证明它们“对美国的防御已经毫无价值”（注： Robert A.Divine,Roosevelt and W.W.Ⅱ,Johns Hopkins University Press,1969,pp.33—34.）。但政府当时却无法做到这一点。于是7月1日罗斯福在国会的压力下签署了这项法案（注：BDFA,Part Ⅲ,Series C,Vol.1,p.174.）。
第三，罗斯福本人希望英国的舰队服务于美国的安全利益。正如他在6月10日对新任美国驻加拿大公使莫法特所说， 加拿大应当劝告英国决不投降，因为即使英国的舰队被疏散，英帝国也能继续战斗；他建议的疏散比例是：“加拿大需要20%，南非需要10%，孟买需要20%，剩下的50%给新加坡。”罗斯福认为，这样的安排“将使英国能够控制这些海洋，实行长距离封锁并将困死日本”（注：N.H.Hooker ed., The Moffat Papers,Selections from the Diplomatic Journals of Jay Pierrepont Moffat 1919 — 1943, Harvard University Press,Cambridge,Massachusetts,1956,pp.310—311.）。显然罗斯福是从美国在大西洋和太平洋的安全考虑英国舰队的归趋问题的。
另外，由于罗斯福认为英国可能战败，这就使德国侵入美洲的可能性继续存在，因此这些驱逐舰对西半球的防御也是必需的。正如罗斯福在7月6日对伊克斯所说，由于美国把100 多艘第一次世界大战时的驱逐舰重新编入现役并用于大西洋巡逻，这就很难说海军不需要它们（注：Harold L. Ickes, The Secret Diary of Harold L. Ickes,Vol.3: The Lowering Clouds, 1939—1941, New York, 1954,pp.200. 233.）。与此同时，美国的军方也在忙于制定具体的防御西半球的作战计划，并为此而正式考虑获得英国在大西洋的某些军事基地问题。
二 基地问题的由来
美国军方对基地问题的考虑由来已久。捷克斯洛伐克灭亡后，面对可能来自德、日两方面的威胁，以及美国当时只拥有一洋海军的力量，如何保卫国家安全便成为军方考虑的首要问题。1939年4月21日， 美国陆海军联合委员会下属的陆海军联合计划委员会提出了一份题为《联合计划委员会的调查研究》的长篇文件，其中强调，在一旦发生德意日联合进攻美洲的情况下，毫无疑问美国的切身利益将要求在大西洋采取反对德意的进攻手段，以保卫至关重要的加勒比地区和巴拿马运河的安全。文件特别指出，德意侵犯美洲的主要目的是获得一些基地，从“这些基地对巴拿马运河造成的威胁可以达到其压力能够影响美国对外政策的程度”。计划人员们确信，由德意日的侵略所带来的问题应当在他们的战争计划中得到考虑，并建议采取措施“克服在我们准备去进行必须进行的军事行动方面的明显不足状态”（注：该文件全文见The JointBoard of the Army and Navy( JB) , JB325, Ser634, Microfilm,Marshall Research Library and Archives,Lexington,Virginia。）。
在这里，陆海军的计划人员们出于美国的安全需要，已经提到了大西洋上的基地问题。5月11 日他们把一组新的战争计划“彩虹”计划提交给陆海军联合委员会。其中的“彩虹1号”和“彩虹3号”分别规定了一旦美国处于战争之中，美国军队的首要任务是保卫西半球向南到巴西的突出部分，即南纬10°线，或把此军事行动扩大到南美其他地区（注：“彩虹”计划是对坚持了23年的以打败日本为目标的“橙色”计划的取代。关于美国战争计划的演变，参见拙文《从“橙色”计划到“彩虹”计划》，《历史研究》1996年6期。）。显然， 为了使这些计划切实可行，美国有必要获得英国在大西洋上的一些军事基地。为此罗斯福曾利用6月英王乔治六世夫妇访问美国之机，亲自向英王表示， 希望能够在纽芬兰、百慕大、牙买加、圣卢西亚、安提瓜和特立尼达建立基地，以便加强大西洋巡逻，减轻英国在这一地区的负担，更好地保卫美洲大陆，并保持使这些岛屿不致落入欧洲的敌国之手。但是英王认为它关系到这些基地的主权问题，特别是美国的中立问题，如果没有宣战，此事难以办到（注：John Baylis, Anglo- American DefenceRelations 1939—1980,The Special Relationship,London,1981,pp.1—2;J.Wheeler-Bennett,King George Ⅵ,London,1958,pp.388,391 —392.）。
与此同时，美英军方之间也在进行接触。6月12—16日， 英国海军计划局官员、海军上校T.C.汉普顿与美国海军作战部长、海军上将李海进行了有关两国海军在未来的反法西斯战争中采取联合行动的秘密参谋会谈。在会谈中，李海说明了总统的大西洋巡逻政策，并暗示为此美国需要使用英国在大西洋上的一些基地（注：关于汉普顿和李海的会谈，参见拙文《评1939 年汉普顿的华盛顿之行》， 《首都师范大学学报》1995年4期。）。
汉普顿访问之后，联合计划委员会便对5月11 日提出的“彩虹”计划进行了修改，并形成了5个分计划。这些计划于6月30日得到陆海军联合委员会的批准，其中“彩虹1号”和“彩虹4号”分别规定：在美国处于战争之中而没有重要盟友的情况下，美国的任务是保卫南纬10°线以北的西半球领土，或保卫整个西半球的全部领土和所有政府免遭法西斯国家对门罗宣言的破坏（注：关于对“彩虹”计划的修改和具体说明，参见Louis B.Morton, The War in Pacific: Strategy and Command,U. S. War Dept., Washington D. C., 1962, pp. 71 — 72; M.Matloff and E. M. Snell, Strategic Planning for CoalitionWarfare, 1941—1942, U. S. War Dept. Washington D. C., 1953(Reprinted 1970), pp. 7—8；关于对该计划的修改意见和最简洁的叙述，参见Steven T.Ross ed.,American War Plans,1919—1941,Vol.3:Plans to Meet the Axis Threat,1939—1940,New York,1992,pp.73-76。）。为此美国必须获得英国在大西洋的一些军事基地的使用权。于是，就在“彩虹”计划被批准当天，罗斯福在同英国大使林赛的秘密会谈中明确谈到了基地问题。他表示，希望在一旦发生战争的情况下美国海军建立中立巡逻制度，这将使英国的军舰获得行动自由，以便在接近其国内的水域担负起更重要的责任；当然，英国不能在不付出代价的情况下获得这种好处，这个代价就是英国应当同意向美国转让在特立尼达、圣卢西亚和百慕大的基地的权利；而且总统希望美国在和平时期就得到这些权利（注:James.R.Leutze,Bargaining for Supremacy,Anglo-American Naval Collaboration, 1937—1941, pp.43—44.）。
随着战争的日益临近，保卫美国本土成为当务之急。7月27 日联合计划委员会迅速完成了“彩虹1号”的详细制定工作。 在该计划的第八部分，明确规定了美国对英国在大西洋上的特立尼达、巴巴多斯、百慕大、牙买加和英属洪都拉斯的伯利兹基地要求（注：在陆海军联合委员会批准的这份“彩虹1号”计划中， 共提出了英国和加勒比其他国家的22个大西洋的基地要求。参见Steven T.Ross ed.,American War Plans,1919—1941,Vol.3,p.140。）。另外，在该计划于8月14 日提交总统的当天，海军作战部长斯塔克同时向副国务卿韦尔斯发出一个计划副本和一份备忘录，要求国务院协助寻求有关国家的合作，以使美国获得其军事行动需要使用的上述基地设施；并提醒韦尔斯注意，美国在努力获得其他国家的合作过程中，会遇到他们要求美国做出补偿的建议（注：参见Captain Tracy B. Kittredge, United States- British Naval Cooperation,1939—1942,Microfilm,Ch.4,App.B,pp.51—52; Steven T.Ross ed.,American War Plans,1919—1941,Vol.3,p.109。）。 由此可见，斯塔克已经考虑到美国需要用什么东西来交换这些基地了。
半个月后大战爆发，英国政府很快便非正式地同意美国的海军舰只和飞机在中立巡逻大西洋水域时可以有限地使用在百慕大、圣卢西亚和特立尼达的基地设施。但主要出于国内政治原因，直到1940年5月和6月，美国并没有使用上述基地（注：Stetson Conn and Byton Frairchild,The Framework of Hemisphere Defense,U.S.War Dept., Washington D C.,1960(Reprinted 1970),pp.10—11.）。
然而1940年5月，德国的春季攻势已经取得了令人吃惊的胜利， 致使美国政府和军方不仅担心自己可能很快将单独面对一个侵略的联合阵线，而且担心由于英、法舰队可能落到敌人手中，整个西半球也面临威胁。因此，他们现在认为美国必须准备保卫南美和加勒比地区，并以此保卫美国的安全。于是罗斯福命令军事首脑们制定一项占领那些可能被德国宣布为战利品的西半球属地计划。为此陆军参谋部于5月21 日提出了一份备忘录，明确指出：“鉴于当前的世界形势，我国应当立即采取措施去获得英国和法国在大西洋的领土。”（注：M.S.Watson, Chief of Staff, Prewar plans and Preparations, U. S. War Dept.,Washington D C.,1950(Reprinted 1974),p.105.）这种看法获得了海军的支持。在总统的默认下，联合计划者们受命立即准备“彩虹4 号”计划。这个计划的重要之点就是要求得到英国、法国、荷兰和丹麦在西半球的领地的一些关键地区， 以应付德意对加勒比地区的威胁（注：Stetson Conn and Byton Frairchild,The Framework of HemisphereDefense,pp.34—35;M.S.Watson,Chief of Staff,Prewar plans andPreparations,p.105.）。
法国败降之后，美国军方的行动方针更加谨慎，并以保卫西半球作为首要任务，这就使“彩虹4号”的重要性更为突出。7月26日陆海军部长史汀生和诺克斯将“彩虹4号”提交罗斯福，并于8月14日获得了批准。在同时提交总统的信件中，他们概述了该计划的主要设想：“简言之，这个计划设想英法的军事失败并丧失它们的舰队为德意所得。随后的行动将是极权国家把它们的影响扩大到西半球，并伴有日本在太平洋上的实际援助。因此该计划设想的陆海军的联合任务是反对这种敌对侵略：第一，保卫美国和它的领地，包括强制实行门罗宣言；第二，施加军事压力打败敌人的侵略，并使美国能够对侵略者施加有利于美国的条款。该计划的第五部分设想了陆海军应当完成的联合任务，即尽早迅速占领被打败的民主国家位于西半球的殖民地和领地，以及对某些中南美洲共和国的与美国的安全至关重要的地区实行战略控制。”具体地说，这些地区包括纽芬兰、百慕大、巴哈马群岛、牙买加、特立尼达、英属圭亚那等26个（注：Steven T.Ross ed.,American War Plans,1919— 1941,Vol.3,pp.217—218,pp.214,195.）。
综上所述，1940年5月以后， 美国对获得英国在大西洋上的一些基地的想法已经十分明确，而这个问题又与英国舰队的归趋问题直接相关。因此现在的问题是英国将对美国所要的基地提出什么样的“价码”。
实际上，此时的英国也正在进行关于是否允许美国使用基地的讨论。洛西恩大使于1940年5月24 日向政府建议：现在英国应当主动提出允许美国租借对其安全至关重要的英国海岛并建筑飞机场和海军基地，这不过是对1939年曾经做出的但从未实行过的安排的扩大，却将有助于英国的安全并导致英国自治领和美国在海、空防御方面的实际合作。但是当战时内阁在27日和29日两次讨论洛西恩建议的时候，丘吉尔坚决反对提供基地设施，并强调“除非这是一个交易的一部分”，因为美国并没有援助英国。因此内阁最后决定，除非英国能够从中得到实际的好处，实行这个计划就存在严重困难。6月2日外交部指示洛西恩：“我方采取让步的一个先决条件，应当是一个足够有利于我方的明确具体的（援助）保证。”（注：E.L.Woodward, British Foreign Policy in the Second World War,Vol.1,pp.340—341,341,341—342. ）于是关于租借基地的讨论暂时搁浅。
但是洛西恩一直与诺克斯保持着有关基地和驱逐舰问题的接触（注：参见David Keynolds,Lord Lothian and Anglo- American Relations,1939—1940,Philadelphia,1983,pp.27—28。）。法国投降之后， 洛西恩于6月22日和27日两次向政府重提自己的建议，并强调， 对于基地问题，尽管美国可能得到“更好的价钱”，但英国应该立即提出“慷慨的价码”（注：参见E.L.Woodward,British Foreign Policy in the Second World War,Vol.1,p.359;James.R.Leutze, Bargaining for Supremacy,Anglo-American Naval Collaboration,1937—1941,p.95。）。现在洛西恩的建议终于获得了政府的重视，而政府所决定的最后“要价”就是驱逐舰。
三 驱逐舰换基地
丘吉尔在整个7月仍然坚持不懈地向美国要求提供驱逐舰， 与此同时，英国政府也在考虑是否向美国转让基地和如何转让的问题。7月1日政府召开各部联席会议再次讨论洛西恩的建议。海军部强调：除非做出更公平的、美国提供某种回报的安排，英国不应当向美国提出任何价码；而且美国用驱逐舰作为回报或许是适宜的。于是在会议拟定提交内阁考虑的文件草稿中指出，尽管最好避免给人以“讨价还价”的印象，但是英国应当向美国要求补偿，即以“不妥协的态度”要求得到驱逐舰，其代价是美国将获得基地（注：James. R. Leutze, Bargaining forSupremacy,Anglo-American Naval Collaboration,1937—1941,pp. 96—97.）。这是英国政府第一次提出以驱逐舰换基地的想法。
随着英国对驱逐舰的要求日益急迫，战时内阁终于在7月29 日做出决定：同意英国应当主动提出满足美国基地要求的建议，但同时也要考虑提出该建议的前提条件（注：E. L. Woodward, British ForeignPolicy in the Second World War, Vol. 1, p.364.）。至此，英国对转让基地的考虑已经基本明确：同意转让基地，希望有所回报，这一回报应是英国所要求的驱逐舰。与此同时，美国关于以驱逐舰交换英国基地的想法也日益成熟。
到1940年7月，美国在人力物力和心理上都没有做好战争准备， 但是正如当时的国务卿赫尔所说，“在公众舆论决定我们应当置身于战争之外”的同时，“他们的大多数支持以一切可能的方法援助盟国的努力”（注：Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull, New York, 1958,Vol.1, p.803.）。在这方面起了重要作用的是堪萨斯州共和党人威廉·艾伦·怀特领导的“援助盟国以保卫美国委员会”，又称“怀特委员会”（注：该委员会是与美国最大的孤立主义组织“美国第一委员会”相对立的美国最大的、对外交政策最有影响的私人团体。关于它的详细情况，参见Wayne S. Cole, America First, the Battleagainst Intervention 1940—1941, Wisconsin University Press,1953, pp.7—8; S. D. Cashman, America, Roosevelt and W. W. Ⅱ,New York,1989, p. 41; Ross Gregory, America 1941: A Nation atthe Crossroads, New York, 1989, p.15；亦可参见舍伍德《罗斯福与霍普金斯》上册，235—238页。）。该委员会认为，希特勒是个疯子，“美国只有一个机会避免全面战争， 这个机会就是英格兰”（注：Ross Gregory, America 1941: A Nation at the Crossroads, p.15. ）。因此他们对罗斯福迟迟不采取向英国提供驱逐舰的行动深感担忧，并积极寻求解决办法。7月中旬， “怀特委员会”的几个成员提出了一个想法，即与英国做一笔交易：美国将向英国提供它所需要的驱逐舰，以换取英国在西半球的岛屿建立海、 空军基地的权利（注： RobertA.Divine,Roosevelt and W.W.Ⅱ,pp.33—34.）。
但是，罗斯福不肯轻易进行这笔交易，他除了担心国会的反对外，仍然十分怀疑英国在抵抗德国方面到底能够坚持多久。因此他于7 月19日派陆军上校威廉·多诺万作为自己的私人代表和诺克斯为正式特使出访英国，以探明形势并作出判断——不仅判断英国是否能够抵抗得住德国的猛攻，而且要判断他们是否打算抵抗这种进攻。多诺万在英国进行了两个星期的广泛调查，8月初他反馈的信息表明， 如果美国能够向英国提供轰炸瞄准器、飞艇、驱逐舰、摩托鱼雷快艇、枪炮和其他战争物资，英国人能够并愿意抵抗（注：多诺万是罗斯福的老熟人和诺克斯的老朋友，曾因在一战中极其英勇而荣获“勇敢的比尔”的称号和“国会荣誉勋章”。关于多诺万代表团访问英国的详细情况，参见James. R. Leutze, Bargaining for Supremacy, Anglo- America NavalCollaboration, 1937—1941,pp.97—103。）。而且在此期间，英国人的确进行了有效的抵抗。这一切最终使罗斯福相信，英国的“生死存亡……很可能取决于能否得到这些驱逐舰”。于是，罗斯福开始寻求解决驱逐舰和基地问题的办法。
8月1日，“怀特委员会”的几名代表在白宫向罗斯福说明了他们关于驱逐舰换基地的想法：罗斯福可以用提供驱逐舰来交换英国的一项保证，即一旦德国入侵英伦成功，英国舰队将开往美国海域，或者以“马上取得英国在西半球属地上的海、空军基地”为交换条件。他们还促请罗斯福付诸行动而不必取得国会的认可（注：这些人又称“世纪派”，他们主张直接进行干涉。参见罗伯特·达莱克《罗斯福与美国对外政策1932—1945》上册，353—354页；Robert A. Divine, Roosevelt andW. W.Ⅱ, p.33。）。
在这种情况下，罗斯福在8月2日的内阁会议上正式同意与英国进行驱逐舰换基地的交易。但他明确指出，美国的驱逐舰将换取的是英国的两项保证：一是英国保证一旦德国打败英国，英国将把它的舰队开到新世界；二是保证美国能够用驱逐舰换取在一些英国的大西洋和加勒比岛屿上修建基地的权利。为了获得国会的同意，罗斯福通过怀特去争取共和党总统候选人威尔基的支持（注：Harold L. Ickes, The Secret Diary of Harold L.Ickes,Vol.3,pp.292—293.）。 尽管威尔基拒绝做工作以要求国会中的共和党的支持，但同意不把驱逐舰的交易作为一个竞选问题（注：参见Robert A.Divine,Roosevelt and W.W.Ⅱ,pp.34—35。）。于是，美英之间关于驱逐舰换基地的谈判得以正式开始。
根据美国要求英国做出的两项保证，整个谈判过程也循着这两个问题展开。
从8月初到8月中旬，双方主要就英国舰队的归趋保证问题进行交涉，并确定驱逐舰换基地的原则。
鉴于美国国会的反对态度，罗斯福认为在做出具体的交换安排之前，必须获得英国关于其舰队归趋问题的保证。8月3日罗斯福对洛西恩说：情况相当清楚，除非国会立法，没有办法出售这些驱逐舰。惟一可能使国会同意的方法是给国会以“蜜糖”（molasses），其形式是由当前的英国政府公开声明，如果战局发展不利于英国，那么英国的舰队或其残部将在任何情况下都不被交到德国人手中，而将离开英国水域，如果需要，则在海外继续为英帝国战斗。罗斯福认为公众舆论将对这样的声明会有好印象，尽管每一个人都知道这种声明对现存英国政府的后继者不会具有约束力。8月4日赫尔和韦尔斯也对洛西恩说明，关于英国舰队归趋保证的宣布将是单方面的，英王陛下政府只需私下通知洛西恩他们愿意做出一个声明：“一旦舰队被迫从大不列颠撤退，而且一旦总统要求舰队去这样做的时候”， 英国舰队将继续为帝国战斗（注： E. L. Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, pp. 365—366, 366.）。
但是丘吉尔拒绝做出这种保证，原因主要有以下几点：
第一，这种保证是一种失败主义的表示，在不列颠之战已在激烈进行的时候，这种保证将对英国的士气造成负面影响。8月8日丘吉尔告诉洛西恩：即使对总统关于舰队归趋的要求只给以简单的保证也是极为困难的。如果英国被占领，对当前的政府来说，舰队的情况将如首相6月4日讲演中说明的那样，但是关于这个问题的一个声明将引发讨论并带来严重危险，这里和敌人都会认为我们已经考虑到英国的崩溃是一种可能事件（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the SecondWorld War, Vol.1, p. 367.）。
第二，英国担心美国的这个要求是企图获得英国的舰队。丘吉尔认为，8月4日赫尔和韦尔斯对洛西恩谈话的实际意思是：如果罗斯福要求英国的舰队，舰队就将被移交给美国（注：E. L. Woodward, BritishForeign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 366.）， 这是英国绝对不能接受的。8月7日他在给外交大臣哈里法克斯的备忘录中指出，我们决不可陷入这样的境地：让美国政府到时候可以这么说：“根据我们把驱逐舰给你们的时候达成的谅解或协议，我们认为现在已经到了你们把舰队开到大西洋这边来的时候了。”他强调英国应当拒绝发表任何那样的声明，把这项交易仅仅限于租借殖民地。（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·下部·第3分册，601页。 ）
第三，除非美国成为英国的盟国，英国才能做出这种保证。丘吉尔在8月6日给哈里法克斯的备忘录中说，只有美国成为一个战争盟国，才能证明关于舰队的任何规定是有道理的。在当天发给洛西恩的电报中，丘吉尔再次说明：“除非美国实际上成为战争中的盟国，我们绝不把英国舰队的任何一部分分到大西洋对岸。”（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 366；温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·下部·第3分册，603页。）另外，丘吉尔认为租借殖民地和给予50—60 艘旧驱逐舰相比代价实在是太大了。
正是由于上述原因，丘吉尔在8月8日拒绝就英国的舰队归趋问题向美国做出保证，只同意进行租借海军和空军基地设施的谈判，而且“即使在租借的形式上，显然也是让步越少越好”（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol. 1, p.367.）。
美英关于舰队归趋问题的交涉一时陷入僵局。但在此期间不列颠空战和大西洋海战都已达到了更为激烈的程度，美国的援助刻不容缓；而不断从国会传来的消息却极不乐观，威尔基在8月9日公开宣布拒绝就“具体的行政或立法建议，事先做出承诺和达成谅解”，而消息灵通的观察家们则指出，国会同意政府采取驱逐舰换基地行动的可能性极小，甚至根本就没有可能。这时，一些著名的法律学家说服了总统，使他相信总统可以不经国会同意而采取行政手段解决问题（注： Kenneth S.Davis, FDR Into the Storm, 1937—1940, A History, New York, 1993, pp.608—609.）。在这种情况下，罗斯福终于决定突破妨碍达成这一交易的法律和政治的束缚而采取行动。
8月13日罗斯福致电丘吉尔，表示至少可能向英国提供50 艘驱逐舰、一些摩托鱼雷快艇和一些各种类型的飞机。对此美国将希望获得：1.来自首相的保证：如果大不列颠的水域不能让英国战舰立足，这些舰只不会被转让给德国人，而是被派往帝国的其他地区“以继续保卫帝国”；而且罗斯福只要求首相重复6月4日声明的方法即可。2.英美之间达成协定：一旦一个非美洲国家进攻美洲西半球，美国能够使用纽芬兰、巴拿马、牙买加、圣卢西亚、特立尼达、英属圭亚那作为海军和空军基地，并且让美国立即获得并为了训练和使用目的而利用这些地区的基地，这些必要的土地将以购买或以租期99年的租借形式获得（注：Warren F. Kimbale ed. , Churchill & Roosevelt, The CompleteCorrespondence, Vol. 1: Alliance Emerging, October 1933-Novenber 1942, Princeton University Press, 1984, pp.58—59.）。
8月15日丘吉尔根据战时内阁的决议向罗斯福发出回电， 表示接受总统提出的两点要求：“关于就英国舰队提出保证的问题，我当然准备向你重申我6月4日在议会的讲话。我们要用舰队战斗到底，我们谁也无意用舰队的投降或凿沉去购买和平……关于海、空军基地问题，我欣然同意你提出的租借99年的办法，对我们来说，这比采取购买的办法更容易接受。”（注：Warren F.Kimball ed., Churchill & Roosevelt,The Complete Correspondence,Vol.1,p.60.）
罗斯福对丘吉尔的回电相当满意。为了平息舆论的猜测并防止政治上的反对，他在8月16 日的记者招待会上宣布：“关于为了保卫西半球，特别是巴拿马运河的安全而获得海、空军基地的问题，美国政府正在与大英帝国政府进行磋商”；美国将给予英国某种东西作为回报，不过他还不知道这些东西究竟是什么；他还强调指出，关于空军基地的谈判与驱逐舰问题没有任何关系（注:BDFA,Part.Ⅲ,Series.C,Vol.1,pp.199—200.）。
但是无论罗斯福如何掩饰，美英关于驱逐舰换基地的原则已经敲定，而英国舰队的归趋保证问题也基本解决。于是从8月中旬开始， 两国进入了战舰换基地的具体谈判之中。然而双方都发现他们之间仍然存在着分歧。
出于国内政治因素的考虑，美国坚持在驱逐舰和基地之间是一种“交换关系”，而且要用政府之间交换外交信件的形式达成这一协定。 8月19日，韦尔斯对洛西恩说，如果交换由洛西恩和赫尔签字的信件，所有关于驱逐舰和其他物资的困难将会迎刃而解。这个办法是必须的，因为在法律上罗斯福不可能在没有立法的情况下派出这些驱逐舰，除非有明确的交换补偿，并且在当时的条件下，需要海军作战部长确定这些驱逐舰对于美国的国家防御来说是不需要的（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 370.）。
然而，同样是由于国内政治的原因，丘吉尔却不愿意以“交易”的方式来完成驱逐舰与基地的实际交换。他担心把这些有多年历史的领土的任何部分租借出去，而且是通过一场纯粹的用这些领土换取50艘驱逐舰的交易来完成，肯定会在议会、政府和舆论中引起激烈的反对。因此他希望将这些基地的租借作为英国自愿赠与美国的礼物（注：关于丘吉尔的这些想法，参见温斯顿·丘吉尔《第二次世界大战回忆录》第2 卷·下部·第3分册，605—609页； E. L. Woodward, British ForeignPolicy in the Second World War,Vol.1,pp.372—374.）。
但是美国坚持“交换条件”。8月22日韦尔斯对洛西恩说， 罗斯福认为交换信件仍然是处理此事的惟一办法，并再次提到需要给国会“蜜糖”。韦尔斯强调，由于总统在宪法上所处的地位，他“绝不可能”把这些驱逐舰当做出于自愿的礼物送来，而只能把它们当做给英国的“交换条件”（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in theSecond World War, Vol.1, p. 375.）。第二天， 罗斯福在记者招待会上第一次为这一交易进行辩护，他对一个对手说，用50艘“陈旧不堪”的驱逐舰换取对国防如此重要的基地，“是你我一生中能为国家做到的最漂亮的事情”（注：罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策1932—1945》上册，356—357页。）。25日洛西恩与罗斯福和赫尔继续讨论这一问题，罗斯福和赫尔仍坚持认为在洛西恩和赫尔之间交换信件是一种令人满意的程序方式；罗斯福还认为，如果没有某些比英王陛下政府打算使美国可以获得空军和海军设施而做出的“空洞的声明”（ baredeclaration）更具体的东西的话，国会将会提出反对（注： E. L.Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 378.）。
与此同时，英国面临的战争形势又趋紧张。德国在8月24 日对不列颠发动了第二次大空袭；英国自己新造的大批军舰尚未下水，而它在大西洋西北航道上损失的舰只有增无减；墨索里尼又在希腊制造新的威胁……这一切迫使英国对美国的要求做出让步。8月27日， 丘吉尔把安提瓜列在了转让给美国的基地设施之中，并实际同意按照美国的“交换方式”解决问题。当天赫尔又代表总统提出了比较缓和的新建议：这些设施的一部分将作为英国自愿赠与美国的礼物，而剩下的则作为驱逐舰的交换；将英国海军的前途问题与交换信件分开处理。这些建议照顾了丘吉尔和大英帝国的面子，英国内阁最终予以同意（注：E. L. Woodward,British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 379.）。
8月29日， 赫尔向洛西恩发出了关于英国首相保证舰队归趋问题的外交备忘录：“据悉，大不列颠首相曾于1940年6月4日正式向议会宣称，在这场由大不列颠和大英帝国殖民地参加的战争中，如果英国战舰不能守住英伦诸岛周围的水域，英国舰队决不投降或自行凿沉，而将开往海外，保卫帝国的其他地方。美国政府郑重询问，上述声明是否代表英国政府的既定方针。”
9月2日，在获得丘吉尔的指示后，洛西恩也以外交备忘录的形式给予回答。该备忘录在重复了赫尔的上述询问后说：“英国大使受首相指示通知国务卿先生，这个声明当然代表了英王陛下政府的既定政策。不过丘吉尔先生必须说明，这些假设的意外事情，似乎更可能落到德国舰队或其残余舰只的头上， 而不会落到我们舰队的头上。 ”（注：BDFA,Part Ⅲ,Series C,Vol.1,pp.207,210.关于丘吉尔对洛西恩的指示， 见E. L.Woodward,British Foreign Policy in the Second World War,Vol.1,pp.379—380。）
当天晚上洛西恩与赫尔又以互相交换外交信件的形式达成了驱逐舰换基地的协定。
洛西恩给赫尔的信件中声明：
……英王陛下政府自愿地和不计报偿地向美国政府保证，为了立即建立和使用海军和空军的基地与设施，租借位于纽芬兰的阿瓦朗半岛和南海岸的，位于百慕大群岛东海岸的，以及大海湾的基地和设施，以便进入该地，采取军事行动和保卫该地。
……英王陛下政府同意使美国获得位于巴哈马群岛东侧，牙买加南海岸，圣卢西亚西海岸，在帕里亚湾的特立尼达西海岸，安提瓜岛，以及乔治敦50英里范围之内的英属圭亚那的地区建立和使用海军和空军基地与设施，以便进入该地，采取军事行动和保卫该地；以交换美国愿意让与英王陛下政府的海军和陆军装备与物资。
上述提到的所有基地和设施将租借给美国99年……
赫尔给洛西恩的信件以重复洛西恩的信件开始，以下内容是：
我受总统命令回答你的信件如下：
美国政府感谢在你的信件中包含的英王陛下政府的声明和真诚的行动，它们注定将增进美国的国家安全，并大大加强与美洲其他国家有效合作以保卫西半球的能力。因此本政府愉快地接受这些建议。
美国政府将立即指派专家去会见英王陛下政府指派的代表，以决定已经知晓的你的信件中提到的海军和空军基地的确切位置。
考虑到上述引用的声明，美国政府将立即向英王陛下政府转让50艘美国海军的一般属于1200吨级的驱逐舰。（注：BDFA,Part Ⅲ, SeriesC,Vol.1,pp.205,206—207.）
为了使这一交换具有合法性，美国司法部长罗伯特·H ·杰克逊和海军作战部长斯塔克巧妙地利用了1940年6月28日的法案， 把它在法律上的限制变成了一种授权。8月21日， 杰克逊向斯塔克和马歇尔确认他们能够合法地签署那些证明这些装备对国家安全并非至关重要的文件，因为美国的安全能够用它们所交换的基地来保证。8月27 日杰克逊又正式裁定总统有权根据行政命令对此事采取行动，而无需通过国会（注：Philip Goodhart, Fifty Ships That Saved the World, pp.168, 174.）。
于是斯塔克在9月3日给总统的信中说：
1.关于建议的对大不列颠转让驱逐舰以换取海空军基地，美国司法部长意见如下：“我认为海军作战部长能够并将根据第14部分（a ）证明，这样的驱逐舰对防御美国将不是根本必需的，如果他断定这些驱逐舰对战略的海、空军基地的交换将加强而不是削弱美国的整个国防的话。”
2.我认为，用50艘逾龄驱逐舰交换租借99年的在纽芬兰、百慕大、巴哈马群岛、牙买加、圣卢西亚、特立尼达、安提瓜，以及英属圭亚那的适宜的海空军基地，将加强而不是削弱美国的总体国防。因此，我证明，关于这些基地的一种交换，根据美国司法部长的意见，50艘逾龄的吨位为1200 吨级的驱逐舰对美国的防御并不是基本必需的。（注： H.W. Briggs, Neglected Aspects of the Destroyers Deal.）
斯塔克的信件给驱逐舰换基地的交易披上了合法的外衣，使罗斯福总统更能够坦然地面对国会。于是当天罗斯福向国会并实际上是向全世界宣布了这个秘密协定。他说明在租借的这8个基地中， “纽芬兰和百慕大的基地权利是作为真诚赠与和愉快接受的礼物。其他基地则要求去交换我们的50艘逾龄驱逐舰”；并声称“在任何意义上这种交换都不违背我国的和平状态。它也不对任何国家构成威胁。这是在面对严重危险的情况下准备大陆防御的一个划时代的和意义深远的行动……这是自从我国购买路易斯安那地区以来加强我国国防的最重要的行动……”（注：全文见BDFA,Part Ⅲ,Series C,Vol.1,p.204。 ）国会虽有一些不满之声，但无济于事。
9月5日丘吉尔也将该协定正式通知下院，并获得了实际上的全体同意。
在拖延了近4个月之后， 美英之间终于达成了自第二次世界大战爆发以来，美国尚处于战争之外的第一个重大的双边军事协定。两国以其独特的“战舰换基地”的方式，结成了联合防御抵抗法西斯的阵线。在这场交易中，看似英国代价昂贵，但对双方都拥有实实在在的现实意义。它增强了英国海军的反潜护航力量，也扩大了美国在大西洋进行海、空中立巡逻的范围。与此同时，它所包含的战略意义更不能忽视。正如丘吉尔所说：“这件事本身就肯定会使美国更接近英国，同时更接近战争，这是在大西洋愈来愈多的一系列非中立行为中的第一个非中立行为……它标志着美国已从中立国转为非交战国。”（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·下部·第3分册，600页。 ）也正是在这个意义上，丘吉尔认为“每一艘驱逐舰的价值……都是用红宝石来衡量的”（注：Warren F.Kimball ed., Churchill & Roosevelt,The Complete Correspondence,Vol.1,p.60.）。但是从更深的层面上，我们还将看到，这一行动不仅揭开了大英帝国从西半球撤退的序幕，它还是美国逐渐摆脱孤立主义并走向全球政治的关键一步。因此，也正是在这个意义上，“战舰换基地”才的确称得上是“一个划时代的和意义深远的行动”。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年11期
【原文出处】《历史研究》(京)2000年04期第97～109页
【作者简介】徐蓝，女，1948年生，教授。首都师范大学历史系 100089
| 【内容提要】 | 1940年9月美国和英国签订的“驱逐舰换基地”的秘密协定， 是第二次世界大战爆发后美国尚处在战争之外的情况下，两国间达成的第一个重要双边军事协定。经过近4个月的谈判， 英国获得了迫切需要的驱逐舰50艘，美国以此换取了租借英国在西大西洋和加勒比海上的8 个海空军基地99年的权利，以及英国政府的重要保证；英国一旦战败，皇家海军决不投降也不会被凿沉，而是开到海外继续保卫帝国。 |
一 驱逐舰和英国舰队归趋问题的由来
第二次世界大战爆发后，随着德国潜艇在大西洋上对英国的各种舰只进行袭击，英国很快就面临反潜艇的主要武器——驱逐舰的短缺问题。为了解决这个问题，海军大臣温斯顿·丘吉尔曾在1939年9月18 日内阁会议上提出向美国购买驱逐舰的要求（注： Martin Gilbert,Winston S.Churchill,Vol.1:Finest Hour 1939—1941,Boston, 1984,p.33.）。为了促使美国援助英国，丘吉尔还在当年10月第一次向美国大使肯尼迪提到在一旦英国失败的情况下英国舰队的归趋问题。他说，如果德国打败英格兰，“他们（指德国）的条件之一肯定是让英国交出舰队；如果德国获得了英国的舰队，他们将立刻拥有优势，然后你们（指美国）的烦恼就将开始。 ”（注：Captain Tracy B. Kittredge,United States-British Naval Cooperation,1939—1942, Microfilm-NRSII-226,Naval Historical Center-Washington Navy Yard S. E.,Washington D.C.,Series 2,Part A,Chap.5,p.72.）
1940年5月10日丘吉尔就任英国首相， 并与美国正式开始了关于驱逐舰问题的交涉。在内阁的同意下，丘吉尔作为首相于5月15 日发给罗斯福总统的第一封电报中，便要求美国借给英国40艘或50艘驱逐舰（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·上部·第1分册，商务印书馆，1975年，35—36页。丘吉尔还要求得到数百架最新式的飞机、防空设备和弹药等。）。当天他还在同肯尼迪的谈话中，再次着重谈到了英国舰队的归趋问题，他说，不管德国人做什么，只要他仍然保持“在公共生活中的权力”，英格兰就决不会投降。他还表示，一旦出现最坏的情况，“英国政府将迁往加拿大并依靠舰队继续战斗”（注：U.S.Department of States,Foreign Relations of the UnitedStates: Diplomatic Papers(FRUS),1940,Vol.3, Washington D. C.,1955,pp.29—30.）。
但是此时的美国十分怀疑英国在这场战争中取胜的可能性，政府官员普遍对欧洲战场的形势持悲观态度，要求把精力集中于美国本土的防御。罗斯福的密友、助理国务卿伯利的看法极有代表性，他在阅读了丘吉尔5月15 日的信件后写道：如果丘吉尔在这封信中所说的可怕预言是确实的，那么“即使我们想做，我们也不能做什么及时援救英国的事情，相反，我们要做的是征集我们能够征集到的最强大和最坚固的防御力量，而不是把少数舰队零敲碎打地派到大西洋彼岸。”（注：BeatriceBishop Berle and Travis Beal Jacobs eds. , Navigating theRapids 1918—1971, from the Papers of Adolf A.Berle, New York,1973, p.314.）
在这种情况下，罗斯福连续采取了两个重要的外交行动。
第一个行动是同意向英国提供飞机和其他军事物资援助，但拒绝租借驱逐舰。罗斯福在5月17 日给丘吉尔的回信中说：关于借给或赠与40—50艘驱逐舰的问题，将要求国会批准，但我不能肯定此时把这个建议提交国会是明智的；另外，从我们自己的防御需求来看，包括美国在太平洋上的责任，我们是否能够安排出，即使是暂时安排出这些驱逐舰也是值得怀疑的（注：参见FRUS, 1940, Vol. 3, pp.49—50。）。
第二个行动是为了确保英国在一旦抵抗失败的情况下其舰队不落入纳粹德国之手，并增加美国海军在大西洋巡逻的规模和效果以保证美国的安全，罗斯福第一次向英国提出了英国舰队的归趋问题。5月18 日罗斯福与英国大使洛西恩举行会谈，其间罗斯福再次以国会和公众舆论为理由拒绝提供驱逐舰，但他提出：“万一发生最坏的情况，英国的舰队可以穿过大西洋到加拿大或到达美国。”与此同时，他还暗示美国希望获得英国在大西洋上的一些基地，他说，英国可以把保卫英国西印度群岛的利益交给美国海军，这样在一旦德国舰只出现于西印度水域的情况下，美国海军就可以毫不犹豫地对付他们。但是洛西恩对总统的要求采取“交易”态度，强调英国同意采取上述行动的前提条件是美国的参战（注：关于这次会谈的详细情况，参见FRUS,1940,Vol.3,pp.50-51。)。
英国政府支持洛西恩的看法，并决定用舰队归趋问题向美国施加压力，以求获得美国的援助。5月20 日丘吉尔再次致电罗斯福要求提供驱逐舰，并谈到一旦英国抵抗失败可能带来交出舰队的严重后果：“如果现政府成员倒台，由另外一些人出面在这片废墟上和敌人进行谈判，那么，你就不能无视这样的事实，即同德国讨价还价的惟一筹码就只有舰队。如果美国听任这个国家受命运的摆布，那么，只要当时的负责人能够为残存下来的居民争取到最有利的媾和条件，那就谁也没有权力去责怪他们。”（注：E.L.Woodward,British Foreign Policy in the Second World War,Vol.1,pp.339—340.译文参见温斯顿·丘吉尔《第二次世界大战回忆录》第2卷·上部·第1分册，82页。）
但是此时的欧洲战场形势危急，40万英法比联军正在被德军逼至敦刻尔克，前途未卜。美国政府被一片悲观失望的气氛所笼罩。陆军部认为这场战争已经输掉，对盟国的援助将被浪费；海军部在考虑英国战败的后果；国务院则在讨论在太平洋的美国舰队回到大西洋的可能性（注：参见James R. Leutze, Bargaining for Supremacy, Anglo -American Naval Collaboration, 1937—1941,p.77。）。罗斯福更是极其担心一旦抵抗失败，英国的舰队会落入德国之手。 因此罗斯福在5月25日与洛西恩的会谈中，再次提出了英国舰队的归趋问题。他说，如果形势恶化，英国舰队以及尽可能多的已经完成的舰只，不应当被作为英国的财产而应当被作为英帝国的财产来对待，在它们可能被俘虏或投降之前，把它们转移到加拿大或澳大利亚。这样英国、法国、荷兰与比利时的海外帝国就会形成巨大的进行战争的资源。如果这支舰队投降，无论希特勒做出什么保证，整个大厦也将倾覆。但是当洛西恩询问“如果这样的灾难即将发生”，美国是否将站在英国一方参战时，罗斯福却没有给以明确的回答，对是否援助英国驱逐舰的问题，态度也没有变化（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the SecondWorld War, Vol. 1, pp.342—343. ）。
然而英国在5月26日到6月4日成功地实行了“发电机计划”， 从敦刻尔克撤出英法比联军33万多人。因此，尽管法国的全面军事崩溃已经清晰可见，但英国抵抗成功的可能性也在增加，而英国也更加需要美国在驱逐舰和其他战争物资方面的援助。为了促使美国放弃中立政策尽快采取行动，丘吉尔于6月4日在下院发表重要演说，表示了英国永不投降的决心：“我们永不投降，即使我们这岛屿或这岛屿的大部分被征服而陷入饥饿之中——我从来不相信会发生这种情况——我们海外的帝国臣民，在英国舰队的武装和保护之下也将继续战斗，直到新世界在上帝认为是适当的时候拿出它所有的一切力量来拯救并解放这个旧世界。”（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·下部·第3分册，594页。）由此可见， 丘吉尔已经认真考虑了一旦英国失败就把舰队开到大西洋彼岸的问题。
法国败降后，英国以其坚决消灭在奥兰港的不愿归顺英美的法国舰只的行动，有力地证明了丘吉尔“决不投降”的保证。于是罗斯福立即决定将50万枝步枪，8万挺机枪，13000 万发子弹，900门75毫米的大炮，100万发炮弹，以及一些炸药、 无烟火药运往英国（注：参见舍伍德《罗斯福与霍普金斯》上册，商务印书馆，1980年，215页。）。 但是直到6月底，关于驱逐舰的问题仍然没有丝毫松动。
据不完全统计，从5月15日到6月底的一个半月中，英国通过各种渠道，至少向美国提出过20次关于驱逐舰的要求，仍不可得，而英国的海上形势却日益变得危险。由于缺乏驱逐舰，英国一直未能在大西洋建立有效的巡逻以保护自己的船只；特别是英国在失去法国海军的帮助之后，海上损失更为严重。6 月份同盟国和中立国的船只由于德国潜艇的肆虐所造成的损失高达284000 吨（5月份仅为55580 吨），此后的4 个月德国海军仍控制着制海权，德军潜艇司令们甚至夸耀此时为“快乐时光”（注：参见J. R. Butler, Grand Strategy, September 1919-June 1941, Vol. 2:History of the Second World War, London,1957,pp.236—237。）。与此同时在北方海域也看到了德国潜艇的活动，仅6月份就有3艘在北方海域巡逻的巡洋舰被鱼雷击中而沉入大海（注：S. W. Roskill, The War at Sea, Vol.1: The Defensive, London,1954, p.265.）。
那么，为什么在英国抵抗的危难时刻，美国不能立即做出援助英国驱逐舰的决定呢？主要有以下几个原因：
第一，美国对英国的抵抗能力极为怀疑，不愿扩大对英国的援助。罗斯福的两名主要顾问驻法大使布利特和驻英大使肯尼迪，都对英国的前途怀有失败主义情绪；而罗斯福本人当时也曾说过，英国仅有1／3的劫后余生机会。由于法国战败求和，美国公众对同盟国获胜所抱期望更是一落千丈。6月末，只有近1／3公众认为英国将取得胜利， 赞成扩大援助同盟国的人数在三周内几乎减少了10%（注：舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》上册， 216 页； James R. Leutze, Bargaining forSupremacy,Anglo-American Naval Collaboration,1937—1941,p.85； 罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策1932—1945》上册，商务印书馆，1984年，353、330页。）。
第二，孤立主义占优势的国会反对向盟国提供军事援助，特别是通过立法权阻止政府把驱逐舰租借给英国。6月中旬， 关于美国的驱逐舰将被转让给某个外国政府的谣言已在流传，当参议院海军事务委员会在要求海军部证实这个谣言是否真实的时候，又意外地了解到海军部已经把正在建造的23艘鱼雷快艇卖给了英国的消息。该委员会极感震惊，认为政府的行动违反了1917年6月15日法令中的第5部分的若干规定，因为“这条法律使我们在处于中立状态时把海军舰只卖出这个国家的行动成为违法的行动”。随后该委员会在参议员大卫·I ·沃尔什主席的领导下进行了反对转让这些鱼雷快艇的活动，最终迫使总统取消了这笔交易。接着，该委员会决定通过立法阻止将来关于海军舰只的这种转让。这便是“1940年6月28日法案”（即No. 671, H. R. 9822法案），其正式名称是“促进国防及其他目的法案”，其中第14部分（a ）中规定：凡美国已有名称的陆海军的武器、军舰、小艇、飞机、军需品和装备，无论是整体还是部分，也无论是否已订有合同，今后不能被转让、交换、出卖，或无论以任何形式做出其他安排，除非海军作战部长在海军物资方面，陆军参谋长在陆军物资方面能够首先说明，这样的物资对美国防御来说并不是至关重要的（注：该法案原本是一个旨在加快美国海军建设的法案， 但补充规定了阻止将来海军舰只的转让条款，即第14部分。 关于整个鱼雷快艇事件和No. 671, H. R. 9822法案的详细情况， 参见Paul Preston and Michael Partridge eds., British Document onForeign Affairs:Reports and Papers from the Foreign OfficeConfidential Print,Pt.Ⅲ:from 1940 though 1945,Ser. C: North America (Editor:Rochard D.G.Crockatt),Vol. 1: North America,January 1940-Decenber 1941(BDFA,Part Ⅲ , Series C, Vol. 1),University Publications of America(UPA),1999,pp.174—175;H. W.Briggs,"Neglected Aspects of the Destroyers Deal。"）。根据这项法案，国会当天宣布：总统不能运送任何战舰给一个交战国，直到海军作战部证明它们“对美国的防御已经毫无价值”（注： Robert A.Divine,Roosevelt and W.W.Ⅱ,Johns Hopkins University Press,1969,pp.33—34.）。但政府当时却无法做到这一点。于是7月1日罗斯福在国会的压力下签署了这项法案（注：BDFA,Part Ⅲ,Series C,Vol.1,p.174.）。
第三，罗斯福本人希望英国的舰队服务于美国的安全利益。正如他在6月10日对新任美国驻加拿大公使莫法特所说， 加拿大应当劝告英国决不投降，因为即使英国的舰队被疏散，英帝国也能继续战斗；他建议的疏散比例是：“加拿大需要20%，南非需要10%，孟买需要20%，剩下的50%给新加坡。”罗斯福认为，这样的安排“将使英国能够控制这些海洋，实行长距离封锁并将困死日本”（注：N.H.Hooker ed., The Moffat Papers,Selections from the Diplomatic Journals of Jay Pierrepont Moffat 1919 — 1943, Harvard University Press,Cambridge,Massachusetts,1956,pp.310—311.）。显然罗斯福是从美国在大西洋和太平洋的安全考虑英国舰队的归趋问题的。
另外，由于罗斯福认为英国可能战败，这就使德国侵入美洲的可能性继续存在，因此这些驱逐舰对西半球的防御也是必需的。正如罗斯福在7月6日对伊克斯所说，由于美国把100 多艘第一次世界大战时的驱逐舰重新编入现役并用于大西洋巡逻，这就很难说海军不需要它们（注：Harold L. Ickes, The Secret Diary of Harold L. Ickes,Vol.3: The Lowering Clouds, 1939—1941, New York, 1954,pp.200. 233.）。与此同时，美国的军方也在忙于制定具体的防御西半球的作战计划，并为此而正式考虑获得英国在大西洋的某些军事基地问题。
二 基地问题的由来
美国军方对基地问题的考虑由来已久。捷克斯洛伐克灭亡后，面对可能来自德、日两方面的威胁，以及美国当时只拥有一洋海军的力量，如何保卫国家安全便成为军方考虑的首要问题。1939年4月21日， 美国陆海军联合委员会下属的陆海军联合计划委员会提出了一份题为《联合计划委员会的调查研究》的长篇文件，其中强调，在一旦发生德意日联合进攻美洲的情况下，毫无疑问美国的切身利益将要求在大西洋采取反对德意的进攻手段，以保卫至关重要的加勒比地区和巴拿马运河的安全。文件特别指出，德意侵犯美洲的主要目的是获得一些基地，从“这些基地对巴拿马运河造成的威胁可以达到其压力能够影响美国对外政策的程度”。计划人员们确信，由德意日的侵略所带来的问题应当在他们的战争计划中得到考虑，并建议采取措施“克服在我们准备去进行必须进行的军事行动方面的明显不足状态”（注：该文件全文见The JointBoard of the Army and Navy( JB) , JB325, Ser634, Microfilm,Marshall Research Library and Archives,Lexington,Virginia。）。
在这里，陆海军的计划人员们出于美国的安全需要，已经提到了大西洋上的基地问题。5月11 日他们把一组新的战争计划“彩虹”计划提交给陆海军联合委员会。其中的“彩虹1号”和“彩虹3号”分别规定了一旦美国处于战争之中，美国军队的首要任务是保卫西半球向南到巴西的突出部分，即南纬10°线，或把此军事行动扩大到南美其他地区（注：“彩虹”计划是对坚持了23年的以打败日本为目标的“橙色”计划的取代。关于美国战争计划的演变，参见拙文《从“橙色”计划到“彩虹”计划》，《历史研究》1996年6期。）。显然， 为了使这些计划切实可行，美国有必要获得英国在大西洋上的一些军事基地。为此罗斯福曾利用6月英王乔治六世夫妇访问美国之机，亲自向英王表示， 希望能够在纽芬兰、百慕大、牙买加、圣卢西亚、安提瓜和特立尼达建立基地，以便加强大西洋巡逻，减轻英国在这一地区的负担，更好地保卫美洲大陆，并保持使这些岛屿不致落入欧洲的敌国之手。但是英王认为它关系到这些基地的主权问题，特别是美国的中立问题，如果没有宣战，此事难以办到（注：John Baylis, Anglo- American DefenceRelations 1939—1980,The Special Relationship,London,1981,pp.1—2;J.Wheeler-Bennett,King George Ⅵ,London,1958,pp.388,391 —392.）。
与此同时，美英军方之间也在进行接触。6月12—16日， 英国海军计划局官员、海军上校T.C.汉普顿与美国海军作战部长、海军上将李海进行了有关两国海军在未来的反法西斯战争中采取联合行动的秘密参谋会谈。在会谈中，李海说明了总统的大西洋巡逻政策，并暗示为此美国需要使用英国在大西洋上的一些基地（注：关于汉普顿和李海的会谈，参见拙文《评1939 年汉普顿的华盛顿之行》， 《首都师范大学学报》1995年4期。）。
汉普顿访问之后，联合计划委员会便对5月11 日提出的“彩虹”计划进行了修改，并形成了5个分计划。这些计划于6月30日得到陆海军联合委员会的批准，其中“彩虹1号”和“彩虹4号”分别规定：在美国处于战争之中而没有重要盟友的情况下，美国的任务是保卫南纬10°线以北的西半球领土，或保卫整个西半球的全部领土和所有政府免遭法西斯国家对门罗宣言的破坏（注：关于对“彩虹”计划的修改和具体说明，参见Louis B.Morton, The War in Pacific: Strategy and Command,U. S. War Dept., Washington D. C., 1962, pp. 71 — 72; M.Matloff and E. M. Snell, Strategic Planning for CoalitionWarfare, 1941—1942, U. S. War Dept. Washington D. C., 1953(Reprinted 1970), pp. 7—8；关于对该计划的修改意见和最简洁的叙述，参见Steven T.Ross ed.,American War Plans,1919—1941,Vol.3:Plans to Meet the Axis Threat,1939—1940,New York,1992,pp.73-76。）。为此美国必须获得英国在大西洋的一些军事基地的使用权。于是，就在“彩虹”计划被批准当天，罗斯福在同英国大使林赛的秘密会谈中明确谈到了基地问题。他表示，希望在一旦发生战争的情况下美国海军建立中立巡逻制度，这将使英国的军舰获得行动自由，以便在接近其国内的水域担负起更重要的责任；当然，英国不能在不付出代价的情况下获得这种好处，这个代价就是英国应当同意向美国转让在特立尼达、圣卢西亚和百慕大的基地的权利；而且总统希望美国在和平时期就得到这些权利（注:James.R.Leutze,Bargaining for Supremacy,Anglo-American Naval Collaboration, 1937—1941, pp.43—44.）。
随着战争的日益临近，保卫美国本土成为当务之急。7月27 日联合计划委员会迅速完成了“彩虹1号”的详细制定工作。 在该计划的第八部分，明确规定了美国对英国在大西洋上的特立尼达、巴巴多斯、百慕大、牙买加和英属洪都拉斯的伯利兹基地要求（注：在陆海军联合委员会批准的这份“彩虹1号”计划中， 共提出了英国和加勒比其他国家的22个大西洋的基地要求。参见Steven T.Ross ed.,American War Plans,1919—1941,Vol.3,p.140。）。另外，在该计划于8月14 日提交总统的当天，海军作战部长斯塔克同时向副国务卿韦尔斯发出一个计划副本和一份备忘录，要求国务院协助寻求有关国家的合作，以使美国获得其军事行动需要使用的上述基地设施；并提醒韦尔斯注意，美国在努力获得其他国家的合作过程中，会遇到他们要求美国做出补偿的建议（注：参见Captain Tracy B. Kittredge, United States- British Naval Cooperation,1939—1942,Microfilm,Ch.4,App.B,pp.51—52; Steven T.Ross ed.,American War Plans,1919—1941,Vol.3,p.109。）。 由此可见，斯塔克已经考虑到美国需要用什么东西来交换这些基地了。
半个月后大战爆发，英国政府很快便非正式地同意美国的海军舰只和飞机在中立巡逻大西洋水域时可以有限地使用在百慕大、圣卢西亚和特立尼达的基地设施。但主要出于国内政治原因，直到1940年5月和6月，美国并没有使用上述基地（注：Stetson Conn and Byton Frairchild,The Framework of Hemisphere Defense,U.S.War Dept., Washington D C.,1960(Reprinted 1970),pp.10—11.）。
然而1940年5月，德国的春季攻势已经取得了令人吃惊的胜利， 致使美国政府和军方不仅担心自己可能很快将单独面对一个侵略的联合阵线，而且担心由于英、法舰队可能落到敌人手中，整个西半球也面临威胁。因此，他们现在认为美国必须准备保卫南美和加勒比地区，并以此保卫美国的安全。于是罗斯福命令军事首脑们制定一项占领那些可能被德国宣布为战利品的西半球属地计划。为此陆军参谋部于5月21 日提出了一份备忘录，明确指出：“鉴于当前的世界形势，我国应当立即采取措施去获得英国和法国在大西洋的领土。”（注：M.S.Watson, Chief of Staff, Prewar plans and Preparations, U. S. War Dept.,Washington D C.,1950(Reprinted 1974),p.105.）这种看法获得了海军的支持。在总统的默认下，联合计划者们受命立即准备“彩虹4 号”计划。这个计划的重要之点就是要求得到英国、法国、荷兰和丹麦在西半球的领地的一些关键地区， 以应付德意对加勒比地区的威胁（注：Stetson Conn and Byton Frairchild,The Framework of HemisphereDefense,pp.34—35;M.S.Watson,Chief of Staff,Prewar plans andPreparations,p.105.）。
法国败降之后，美国军方的行动方针更加谨慎，并以保卫西半球作为首要任务，这就使“彩虹4号”的重要性更为突出。7月26日陆海军部长史汀生和诺克斯将“彩虹4号”提交罗斯福，并于8月14日获得了批准。在同时提交总统的信件中，他们概述了该计划的主要设想：“简言之，这个计划设想英法的军事失败并丧失它们的舰队为德意所得。随后的行动将是极权国家把它们的影响扩大到西半球，并伴有日本在太平洋上的实际援助。因此该计划设想的陆海军的联合任务是反对这种敌对侵略：第一，保卫美国和它的领地，包括强制实行门罗宣言；第二，施加军事压力打败敌人的侵略，并使美国能够对侵略者施加有利于美国的条款。该计划的第五部分设想了陆海军应当完成的联合任务，即尽早迅速占领被打败的民主国家位于西半球的殖民地和领地，以及对某些中南美洲共和国的与美国的安全至关重要的地区实行战略控制。”具体地说，这些地区包括纽芬兰、百慕大、巴哈马群岛、牙买加、特立尼达、英属圭亚那等26个（注：Steven T.Ross ed.,American War Plans,1919— 1941,Vol.3,pp.217—218,pp.214,195.）。
综上所述，1940年5月以后， 美国对获得英国在大西洋上的一些基地的想法已经十分明确，而这个问题又与英国舰队的归趋问题直接相关。因此现在的问题是英国将对美国所要的基地提出什么样的“价码”。
实际上，此时的英国也正在进行关于是否允许美国使用基地的讨论。洛西恩大使于1940年5月24 日向政府建议：现在英国应当主动提出允许美国租借对其安全至关重要的英国海岛并建筑飞机场和海军基地，这不过是对1939年曾经做出的但从未实行过的安排的扩大，却将有助于英国的安全并导致英国自治领和美国在海、空防御方面的实际合作。但是当战时内阁在27日和29日两次讨论洛西恩建议的时候，丘吉尔坚决反对提供基地设施，并强调“除非这是一个交易的一部分”，因为美国并没有援助英国。因此内阁最后决定，除非英国能够从中得到实际的好处，实行这个计划就存在严重困难。6月2日外交部指示洛西恩：“我方采取让步的一个先决条件，应当是一个足够有利于我方的明确具体的（援助）保证。”（注：E.L.Woodward, British Foreign Policy in the Second World War,Vol.1,pp.340—341,341,341—342. ）于是关于租借基地的讨论暂时搁浅。
但是洛西恩一直与诺克斯保持着有关基地和驱逐舰问题的接触（注：参见David Keynolds,Lord Lothian and Anglo- American Relations,1939—1940,Philadelphia,1983,pp.27—28。）。法国投降之后， 洛西恩于6月22日和27日两次向政府重提自己的建议，并强调， 对于基地问题，尽管美国可能得到“更好的价钱”，但英国应该立即提出“慷慨的价码”（注：参见E.L.Woodward,British Foreign Policy in the Second World War,Vol.1,p.359;James.R.Leutze, Bargaining for Supremacy,Anglo-American Naval Collaboration,1937—1941,p.95。）。现在洛西恩的建议终于获得了政府的重视，而政府所决定的最后“要价”就是驱逐舰。
三 驱逐舰换基地
丘吉尔在整个7月仍然坚持不懈地向美国要求提供驱逐舰， 与此同时，英国政府也在考虑是否向美国转让基地和如何转让的问题。7月1日政府召开各部联席会议再次讨论洛西恩的建议。海军部强调：除非做出更公平的、美国提供某种回报的安排，英国不应当向美国提出任何价码；而且美国用驱逐舰作为回报或许是适宜的。于是在会议拟定提交内阁考虑的文件草稿中指出，尽管最好避免给人以“讨价还价”的印象，但是英国应当向美国要求补偿，即以“不妥协的态度”要求得到驱逐舰，其代价是美国将获得基地（注：James. R. Leutze, Bargaining forSupremacy,Anglo-American Naval Collaboration,1937—1941,pp. 96—97.）。这是英国政府第一次提出以驱逐舰换基地的想法。
随着英国对驱逐舰的要求日益急迫，战时内阁终于在7月29 日做出决定：同意英国应当主动提出满足美国基地要求的建议，但同时也要考虑提出该建议的前提条件（注：E. L. Woodward, British ForeignPolicy in the Second World War, Vol. 1, p.364.）。至此，英国对转让基地的考虑已经基本明确：同意转让基地，希望有所回报，这一回报应是英国所要求的驱逐舰。与此同时，美国关于以驱逐舰交换英国基地的想法也日益成熟。
到1940年7月，美国在人力物力和心理上都没有做好战争准备， 但是正如当时的国务卿赫尔所说，“在公众舆论决定我们应当置身于战争之外”的同时，“他们的大多数支持以一切可能的方法援助盟国的努力”（注：Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull, New York, 1958,Vol.1, p.803.）。在这方面起了重要作用的是堪萨斯州共和党人威廉·艾伦·怀特领导的“援助盟国以保卫美国委员会”，又称“怀特委员会”（注：该委员会是与美国最大的孤立主义组织“美国第一委员会”相对立的美国最大的、对外交政策最有影响的私人团体。关于它的详细情况，参见Wayne S. Cole, America First, the Battleagainst Intervention 1940—1941, Wisconsin University Press,1953, pp.7—8; S. D. Cashman, America, Roosevelt and W. W. Ⅱ,New York,1989, p. 41; Ross Gregory, America 1941: A Nation atthe Crossroads, New York, 1989, p.15；亦可参见舍伍德《罗斯福与霍普金斯》上册，235—238页。）。该委员会认为，希特勒是个疯子，“美国只有一个机会避免全面战争， 这个机会就是英格兰”（注：Ross Gregory, America 1941: A Nation at the Crossroads, p.15. ）。因此他们对罗斯福迟迟不采取向英国提供驱逐舰的行动深感担忧，并积极寻求解决办法。7月中旬， “怀特委员会”的几个成员提出了一个想法，即与英国做一笔交易：美国将向英国提供它所需要的驱逐舰，以换取英国在西半球的岛屿建立海、 空军基地的权利（注： RobertA.Divine,Roosevelt and W.W.Ⅱ,pp.33—34.）。
但是，罗斯福不肯轻易进行这笔交易，他除了担心国会的反对外，仍然十分怀疑英国在抵抗德国方面到底能够坚持多久。因此他于7 月19日派陆军上校威廉·多诺万作为自己的私人代表和诺克斯为正式特使出访英国，以探明形势并作出判断——不仅判断英国是否能够抵抗得住德国的猛攻，而且要判断他们是否打算抵抗这种进攻。多诺万在英国进行了两个星期的广泛调查，8月初他反馈的信息表明， 如果美国能够向英国提供轰炸瞄准器、飞艇、驱逐舰、摩托鱼雷快艇、枪炮和其他战争物资，英国人能够并愿意抵抗（注：多诺万是罗斯福的老熟人和诺克斯的老朋友，曾因在一战中极其英勇而荣获“勇敢的比尔”的称号和“国会荣誉勋章”。关于多诺万代表团访问英国的详细情况，参见James. R. Leutze, Bargaining for Supremacy, Anglo- America NavalCollaboration, 1937—1941,pp.97—103。）。而且在此期间，英国人的确进行了有效的抵抗。这一切最终使罗斯福相信，英国的“生死存亡……很可能取决于能否得到这些驱逐舰”。于是，罗斯福开始寻求解决驱逐舰和基地问题的办法。
8月1日，“怀特委员会”的几名代表在白宫向罗斯福说明了他们关于驱逐舰换基地的想法：罗斯福可以用提供驱逐舰来交换英国的一项保证，即一旦德国入侵英伦成功，英国舰队将开往美国海域，或者以“马上取得英国在西半球属地上的海、空军基地”为交换条件。他们还促请罗斯福付诸行动而不必取得国会的认可（注：这些人又称“世纪派”，他们主张直接进行干涉。参见罗伯特·达莱克《罗斯福与美国对外政策1932—1945》上册，353—354页；Robert A. Divine, Roosevelt andW. W.Ⅱ, p.33。）。
在这种情况下，罗斯福在8月2日的内阁会议上正式同意与英国进行驱逐舰换基地的交易。但他明确指出，美国的驱逐舰将换取的是英国的两项保证：一是英国保证一旦德国打败英国，英国将把它的舰队开到新世界；二是保证美国能够用驱逐舰换取在一些英国的大西洋和加勒比岛屿上修建基地的权利。为了获得国会的同意，罗斯福通过怀特去争取共和党总统候选人威尔基的支持（注：Harold L. Ickes, The Secret Diary of Harold L.Ickes,Vol.3,pp.292—293.）。 尽管威尔基拒绝做工作以要求国会中的共和党的支持，但同意不把驱逐舰的交易作为一个竞选问题（注：参见Robert A.Divine,Roosevelt and W.W.Ⅱ,pp.34—35。）。于是，美英之间关于驱逐舰换基地的谈判得以正式开始。
根据美国要求英国做出的两项保证，整个谈判过程也循着这两个问题展开。
从8月初到8月中旬，双方主要就英国舰队的归趋保证问题进行交涉，并确定驱逐舰换基地的原则。
鉴于美国国会的反对态度，罗斯福认为在做出具体的交换安排之前，必须获得英国关于其舰队归趋问题的保证。8月3日罗斯福对洛西恩说：情况相当清楚，除非国会立法，没有办法出售这些驱逐舰。惟一可能使国会同意的方法是给国会以“蜜糖”（molasses），其形式是由当前的英国政府公开声明，如果战局发展不利于英国，那么英国的舰队或其残部将在任何情况下都不被交到德国人手中，而将离开英国水域，如果需要，则在海外继续为英帝国战斗。罗斯福认为公众舆论将对这样的声明会有好印象，尽管每一个人都知道这种声明对现存英国政府的后继者不会具有约束力。8月4日赫尔和韦尔斯也对洛西恩说明，关于英国舰队归趋保证的宣布将是单方面的，英王陛下政府只需私下通知洛西恩他们愿意做出一个声明：“一旦舰队被迫从大不列颠撤退，而且一旦总统要求舰队去这样做的时候”， 英国舰队将继续为帝国战斗（注： E. L. Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, pp. 365—366, 366.）。
但是丘吉尔拒绝做出这种保证，原因主要有以下几点：
第一，这种保证是一种失败主义的表示，在不列颠之战已在激烈进行的时候，这种保证将对英国的士气造成负面影响。8月8日丘吉尔告诉洛西恩：即使对总统关于舰队归趋的要求只给以简单的保证也是极为困难的。如果英国被占领，对当前的政府来说，舰队的情况将如首相6月4日讲演中说明的那样，但是关于这个问题的一个声明将引发讨论并带来严重危险，这里和敌人都会认为我们已经考虑到英国的崩溃是一种可能事件（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the SecondWorld War, Vol.1, p. 367.）。
第二，英国担心美国的这个要求是企图获得英国的舰队。丘吉尔认为，8月4日赫尔和韦尔斯对洛西恩谈话的实际意思是：如果罗斯福要求英国的舰队，舰队就将被移交给美国（注：E. L. Woodward, BritishForeign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 366.）， 这是英国绝对不能接受的。8月7日他在给外交大臣哈里法克斯的备忘录中指出，我们决不可陷入这样的境地：让美国政府到时候可以这么说：“根据我们把驱逐舰给你们的时候达成的谅解或协议，我们认为现在已经到了你们把舰队开到大西洋这边来的时候了。”他强调英国应当拒绝发表任何那样的声明，把这项交易仅仅限于租借殖民地。（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·下部·第3分册，601页。 ）
第三，除非美国成为英国的盟国，英国才能做出这种保证。丘吉尔在8月6日给哈里法克斯的备忘录中说，只有美国成为一个战争盟国，才能证明关于舰队的任何规定是有道理的。在当天发给洛西恩的电报中，丘吉尔再次说明：“除非美国实际上成为战争中的盟国，我们绝不把英国舰队的任何一部分分到大西洋对岸。”（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 366；温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·下部·第3分册，603页。）另外，丘吉尔认为租借殖民地和给予50—60 艘旧驱逐舰相比代价实在是太大了。
正是由于上述原因，丘吉尔在8月8日拒绝就英国的舰队归趋问题向美国做出保证，只同意进行租借海军和空军基地设施的谈判，而且“即使在租借的形式上，显然也是让步越少越好”（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol. 1, p.367.）。
美英关于舰队归趋问题的交涉一时陷入僵局。但在此期间不列颠空战和大西洋海战都已达到了更为激烈的程度，美国的援助刻不容缓；而不断从国会传来的消息却极不乐观，威尔基在8月9日公开宣布拒绝就“具体的行政或立法建议，事先做出承诺和达成谅解”，而消息灵通的观察家们则指出，国会同意政府采取驱逐舰换基地行动的可能性极小，甚至根本就没有可能。这时，一些著名的法律学家说服了总统，使他相信总统可以不经国会同意而采取行政手段解决问题（注： Kenneth S.Davis, FDR Into the Storm, 1937—1940, A History, New York, 1993, pp.608—609.）。在这种情况下，罗斯福终于决定突破妨碍达成这一交易的法律和政治的束缚而采取行动。
8月13日罗斯福致电丘吉尔，表示至少可能向英国提供50 艘驱逐舰、一些摩托鱼雷快艇和一些各种类型的飞机。对此美国将希望获得：1.来自首相的保证：如果大不列颠的水域不能让英国战舰立足，这些舰只不会被转让给德国人，而是被派往帝国的其他地区“以继续保卫帝国”；而且罗斯福只要求首相重复6月4日声明的方法即可。2.英美之间达成协定：一旦一个非美洲国家进攻美洲西半球，美国能够使用纽芬兰、巴拿马、牙买加、圣卢西亚、特立尼达、英属圭亚那作为海军和空军基地，并且让美国立即获得并为了训练和使用目的而利用这些地区的基地，这些必要的土地将以购买或以租期99年的租借形式获得（注：Warren F. Kimbale ed. , Churchill & Roosevelt, The CompleteCorrespondence, Vol. 1: Alliance Emerging, October 1933-Novenber 1942, Princeton University Press, 1984, pp.58—59.）。
8月15日丘吉尔根据战时内阁的决议向罗斯福发出回电， 表示接受总统提出的两点要求：“关于就英国舰队提出保证的问题，我当然准备向你重申我6月4日在议会的讲话。我们要用舰队战斗到底，我们谁也无意用舰队的投降或凿沉去购买和平……关于海、空军基地问题，我欣然同意你提出的租借99年的办法，对我们来说，这比采取购买的办法更容易接受。”（注：Warren F.Kimball ed., Churchill & Roosevelt,The Complete Correspondence,Vol.1,p.60.）
罗斯福对丘吉尔的回电相当满意。为了平息舆论的猜测并防止政治上的反对，他在8月16 日的记者招待会上宣布：“关于为了保卫西半球，特别是巴拿马运河的安全而获得海、空军基地的问题，美国政府正在与大英帝国政府进行磋商”；美国将给予英国某种东西作为回报，不过他还不知道这些东西究竟是什么；他还强调指出，关于空军基地的谈判与驱逐舰问题没有任何关系（注:BDFA,Part.Ⅲ,Series.C,Vol.1,pp.199—200.）。
但是无论罗斯福如何掩饰，美英关于驱逐舰换基地的原则已经敲定，而英国舰队的归趋保证问题也基本解决。于是从8月中旬开始， 两国进入了战舰换基地的具体谈判之中。然而双方都发现他们之间仍然存在着分歧。
出于国内政治因素的考虑，美国坚持在驱逐舰和基地之间是一种“交换关系”，而且要用政府之间交换外交信件的形式达成这一协定。 8月19日，韦尔斯对洛西恩说，如果交换由洛西恩和赫尔签字的信件，所有关于驱逐舰和其他物资的困难将会迎刃而解。这个办法是必须的，因为在法律上罗斯福不可能在没有立法的情况下派出这些驱逐舰，除非有明确的交换补偿，并且在当时的条件下，需要海军作战部长确定这些驱逐舰对于美国的国家防御来说是不需要的（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 370.）。
然而，同样是由于国内政治的原因，丘吉尔却不愿意以“交易”的方式来完成驱逐舰与基地的实际交换。他担心把这些有多年历史的领土的任何部分租借出去，而且是通过一场纯粹的用这些领土换取50艘驱逐舰的交易来完成，肯定会在议会、政府和舆论中引起激烈的反对。因此他希望将这些基地的租借作为英国自愿赠与美国的礼物（注：关于丘吉尔的这些想法，参见温斯顿·丘吉尔《第二次世界大战回忆录》第2 卷·下部·第3分册，605—609页； E. L. Woodward, British ForeignPolicy in the Second World War,Vol.1,pp.372—374.）。
但是美国坚持“交换条件”。8月22日韦尔斯对洛西恩说， 罗斯福认为交换信件仍然是处理此事的惟一办法，并再次提到需要给国会“蜜糖”。韦尔斯强调，由于总统在宪法上所处的地位，他“绝不可能”把这些驱逐舰当做出于自愿的礼物送来，而只能把它们当做给英国的“交换条件”（注：E. L. Woodward, British Foreign Policy in theSecond World War, Vol.1, p. 375.）。第二天， 罗斯福在记者招待会上第一次为这一交易进行辩护，他对一个对手说，用50艘“陈旧不堪”的驱逐舰换取对国防如此重要的基地，“是你我一生中能为国家做到的最漂亮的事情”（注：罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策1932—1945》上册，356—357页。）。25日洛西恩与罗斯福和赫尔继续讨论这一问题，罗斯福和赫尔仍坚持认为在洛西恩和赫尔之间交换信件是一种令人满意的程序方式；罗斯福还认为，如果没有某些比英王陛下政府打算使美国可以获得空军和海军设施而做出的“空洞的声明”（ baredeclaration）更具体的东西的话，国会将会提出反对（注： E. L.Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 378.）。
与此同时，英国面临的战争形势又趋紧张。德国在8月24 日对不列颠发动了第二次大空袭；英国自己新造的大批军舰尚未下水，而它在大西洋西北航道上损失的舰只有增无减；墨索里尼又在希腊制造新的威胁……这一切迫使英国对美国的要求做出让步。8月27日， 丘吉尔把安提瓜列在了转让给美国的基地设施之中，并实际同意按照美国的“交换方式”解决问题。当天赫尔又代表总统提出了比较缓和的新建议：这些设施的一部分将作为英国自愿赠与美国的礼物，而剩下的则作为驱逐舰的交换；将英国海军的前途问题与交换信件分开处理。这些建议照顾了丘吉尔和大英帝国的面子，英国内阁最终予以同意（注：E. L. Woodward,British Foreign Policy in the Second World War, Vol.1, p. 379.）。
8月29日， 赫尔向洛西恩发出了关于英国首相保证舰队归趋问题的外交备忘录：“据悉，大不列颠首相曾于1940年6月4日正式向议会宣称，在这场由大不列颠和大英帝国殖民地参加的战争中，如果英国战舰不能守住英伦诸岛周围的水域，英国舰队决不投降或自行凿沉，而将开往海外，保卫帝国的其他地方。美国政府郑重询问，上述声明是否代表英国政府的既定方针。”
9月2日，在获得丘吉尔的指示后，洛西恩也以外交备忘录的形式给予回答。该备忘录在重复了赫尔的上述询问后说：“英国大使受首相指示通知国务卿先生，这个声明当然代表了英王陛下政府的既定政策。不过丘吉尔先生必须说明，这些假设的意外事情，似乎更可能落到德国舰队或其残余舰只的头上， 而不会落到我们舰队的头上。 ”（注：BDFA,Part Ⅲ,Series C,Vol.1,pp.207,210.关于丘吉尔对洛西恩的指示， 见E. L.Woodward,British Foreign Policy in the Second World War,Vol.1,pp.379—380。）
当天晚上洛西恩与赫尔又以互相交换外交信件的形式达成了驱逐舰换基地的协定。
洛西恩给赫尔的信件中声明：
……英王陛下政府自愿地和不计报偿地向美国政府保证，为了立即建立和使用海军和空军的基地与设施，租借位于纽芬兰的阿瓦朗半岛和南海岸的，位于百慕大群岛东海岸的，以及大海湾的基地和设施，以便进入该地，采取军事行动和保卫该地。
……英王陛下政府同意使美国获得位于巴哈马群岛东侧，牙买加南海岸，圣卢西亚西海岸，在帕里亚湾的特立尼达西海岸，安提瓜岛，以及乔治敦50英里范围之内的英属圭亚那的地区建立和使用海军和空军基地与设施，以便进入该地，采取军事行动和保卫该地；以交换美国愿意让与英王陛下政府的海军和陆军装备与物资。
上述提到的所有基地和设施将租借给美国99年……
赫尔给洛西恩的信件以重复洛西恩的信件开始，以下内容是：
我受总统命令回答你的信件如下：
美国政府感谢在你的信件中包含的英王陛下政府的声明和真诚的行动，它们注定将增进美国的国家安全，并大大加强与美洲其他国家有效合作以保卫西半球的能力。因此本政府愉快地接受这些建议。
美国政府将立即指派专家去会见英王陛下政府指派的代表，以决定已经知晓的你的信件中提到的海军和空军基地的确切位置。
考虑到上述引用的声明，美国政府将立即向英王陛下政府转让50艘美国海军的一般属于1200吨级的驱逐舰。（注：BDFA,Part Ⅲ, SeriesC,Vol.1,pp.205,206—207.）
为了使这一交换具有合法性，美国司法部长罗伯特·H ·杰克逊和海军作战部长斯塔克巧妙地利用了1940年6月28日的法案， 把它在法律上的限制变成了一种授权。8月21日， 杰克逊向斯塔克和马歇尔确认他们能够合法地签署那些证明这些装备对国家安全并非至关重要的文件，因为美国的安全能够用它们所交换的基地来保证。8月27 日杰克逊又正式裁定总统有权根据行政命令对此事采取行动，而无需通过国会（注：Philip Goodhart, Fifty Ships That Saved the World, pp.168, 174.）。
于是斯塔克在9月3日给总统的信中说：
1.关于建议的对大不列颠转让驱逐舰以换取海空军基地，美国司法部长意见如下：“我认为海军作战部长能够并将根据第14部分（a ）证明，这样的驱逐舰对防御美国将不是根本必需的，如果他断定这些驱逐舰对战略的海、空军基地的交换将加强而不是削弱美国的整个国防的话。”
2.我认为，用50艘逾龄驱逐舰交换租借99年的在纽芬兰、百慕大、巴哈马群岛、牙买加、圣卢西亚、特立尼达、安提瓜，以及英属圭亚那的适宜的海空军基地，将加强而不是削弱美国的总体国防。因此，我证明，关于这些基地的一种交换，根据美国司法部长的意见，50艘逾龄的吨位为1200 吨级的驱逐舰对美国的防御并不是基本必需的。（注： H.W. Briggs, Neglected Aspects of the Destroyers Deal.）
斯塔克的信件给驱逐舰换基地的交易披上了合法的外衣，使罗斯福总统更能够坦然地面对国会。于是当天罗斯福向国会并实际上是向全世界宣布了这个秘密协定。他说明在租借的这8个基地中， “纽芬兰和百慕大的基地权利是作为真诚赠与和愉快接受的礼物。其他基地则要求去交换我们的50艘逾龄驱逐舰”；并声称“在任何意义上这种交换都不违背我国的和平状态。它也不对任何国家构成威胁。这是在面对严重危险的情况下准备大陆防御的一个划时代的和意义深远的行动……这是自从我国购买路易斯安那地区以来加强我国国防的最重要的行动……”（注：全文见BDFA,Part Ⅲ,Series C,Vol.1,p.204。 ）国会虽有一些不满之声，但无济于事。
9月5日丘吉尔也将该协定正式通知下院，并获得了实际上的全体同意。
在拖延了近4个月之后， 美英之间终于达成了自第二次世界大战爆发以来，美国尚处于战争之外的第一个重大的双边军事协定。两国以其独特的“战舰换基地”的方式，结成了联合防御抵抗法西斯的阵线。在这场交易中，看似英国代价昂贵，但对双方都拥有实实在在的现实意义。它增强了英国海军的反潜护航力量，也扩大了美国在大西洋进行海、空中立巡逻的范围。与此同时，它所包含的战略意义更不能忽视。正如丘吉尔所说：“这件事本身就肯定会使美国更接近英国，同时更接近战争，这是在大西洋愈来愈多的一系列非中立行为中的第一个非中立行为……它标志着美国已从中立国转为非交战国。”（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·下部·第3分册，600页。 ）也正是在这个意义上，丘吉尔认为“每一艘驱逐舰的价值……都是用红宝石来衡量的”（注：Warren F.Kimball ed., Churchill & Roosevelt,The Complete Correspondence,Vol.1,p.60.）。但是从更深的层面上，我们还将看到，这一行动不仅揭开了大英帝国从西半球撤退的序幕，它还是美国逐渐摆脱孤立主义并走向全球政治的关键一步。因此，也正是在这个意义上，“战舰换基地”才的确称得上是“一个划时代的和意义深远的行动”。^