| 明清史 |
令人遗憾的800字
——评《西方国家形态史》等著述对“intendants”的有关论述
陈文海
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年10期
【原文出处】《世界历史》(京)2000年03期第66～73页
【作者简介】陈文海，华南师范大学历史系副教授。
初读沈汉先生的《西方国家形态史》、《欧洲从封建社会向资本主义社会过渡研究》以及《法国专制主义时期国家机构的变革》等著述已是几年前的事， 当时即对其中有关法国绝对君主制时期督办官（intendants，沈译为监督官）制度的论述产生一系列疑问（注：在三种著述中，沈先生对督办官制度的行文表述基本一致，总字数亦大体相当（分别约为840字、810字和720字。详见沈汉：《西方国家形态史》， 甘肃人民出版社1993年5月版，第145—146页； 《欧洲从封建社会向资本主义社会过渡研究；形态学的考察》，南京大学出版社1993年11月版，第235—236页；《法国专制主义时期国家机构的变革》，载《史学月刊》1992年第5期，第83—84页。 本文所引沈汉先生的观点均出自上述三种著述，恕不一一注明。）。三种著述几乎同时发表，影响不可谓不广，本以为会有一些好古敏求之士会就督办官制度问题提出一些不同意见，但不知何故，时至今日竟无人问津。因此，本文不揣浅陋，拟就沈先生有关督办官制度的某些论点作一分析评述，不妥之处，尚请沈先生及广大读者赐教。
一、关于督办官制度演变史中的一些问题
沈先生认为，“17世纪”时督办官制度“固定下来”；但随后又称，“到18世纪”督办官“开始建立了地方行政和中央经常性的制度化的联系”。另外，作者一方面认为“1642年以后”督办官“不再是一种派出以排除弊政解决问题的临时性官员”，但同时又认为“1659年到1672年间路易十四……进一步限制”督办官的权力，“他们不具有常设官吏的那种职权”。面对这种明显的前后矛盾和逻辑混乱，读者不免要提出这样的疑问：法国的督办官制度究竟是在17世纪还是在18世纪成为一种制度的？既然督办官在1642年以后不再是一种临时性官员，那么在1659—1672年间督办官为何又不具备常设官吏的那种职权呢？在此我们有必要对上述问题作出明确的界定。
1.督办官的使用制度化应在17世纪。
督办官这种官职在法国出现的时间大约是16世纪中期，但在17世纪30年代以前，其发展尚属有限，督办官仍与其他各种临时性专员有着许多类似的特点。督办官由临时性政府专员或王命钦差向常规性地方官僚制度的转变是在17世纪30年代至40年代初完成的。这一转变之所以能够在10年多一点的时间里完成，其根本原因是，法国封建中央政府力图加大和加快建立专制集权统治的步伐，树立和提高法国在欧洲大陆的地位，而在这一进程中，原有的封建官僚体系不但不能完全有效地承担起解决随之而出现的一系列更为严峻的政治、经济、军事和外交等各个方面的问题，而且萧墙之内祸乱频生，野心勃勃的世卿显宦努力培植地方势力，试图与中央政权分庭抗礼。正是在上述情况下，前世已初见功效的督办官开始被赋予更大、更广泛的权力，开始在更为广阔的领域中履行中央政府代办的角色。经过1631—1633年平定显贵叛乱、1634—1635年削减军役税、1636—1637年向城市强征贷款以及1638—1642年征收给养税和5 %销售税等一系列发展过程，督办官制度到1642年时已渐趋完善，在其后的奥地利安娜摄政前期（即1648年“投石党运动”爆发前）一直未出现大的变动。总体上看，在这个时期，在督办官的任命上已经体现出作为一种制度所应具备的各种基本特征。对此我们可作如下分析：
第一，从任职人数和任职时间上看：1630—1648年间，共有120 —150人次被任命为督办官（注：在此期间， 中央政府在许多财政区均任命了联合督办官，如将联合督办官分解计算，则为150人次； 如将之视为一个集合体，则为120人次。），而且基本形成了3年一任制度。由此我们可以作一粗线条的推算：以3年作为一个时段，那么1630—1648 年可分为6个时段，每个时段内平均有20—25名督办官。 这个数字对于法国当时已有的22—24个财政区来说是基本适合的。
第二，从延续情况看：1631—1638年间，尽管督办官人数逐渐增多，但其临时官差的性质并未得到彻底改变，督办官在某一财政区的先后承接性尚不明显。但自1638年7月开征军队给养税以后， 督办官在各财政区内的延续程度空前加强。从1641年开始直至“投石党运动”爆发时为止，中央政府对督办官的任命更是从不间断。
第三，从普及程度看：1631—1633年，中央政府在14个财政区派驻了督办官；1634—1635年，16个财政区驻有督办官；1636—1637年，19个财政区有了督办官；1638年以后，有21个财政区有了督办官；自1641年以后，此前一直未正式派驻过督办官的蒙托班财政区也开始有了连续的督办官制度。从1641年至“投石党运动”时为止，除雷恩财政区（布列塔尼）在1641—1642年和1644—1645年间出现短暂的波折以外，其他各个财政区均有完整的督办官制度存在。总体而言，此时的督办官制度已演变为全国性现象。
第四，从管辖区域看：到17世纪30年代末至40年代初，从前那种一名督办官管辖两个或两个以上财政区的现象已极为少见，正常的情况是在每个财政区委派一名督办官。这种分配原则对于督办官详细了解所辖地区情况、及时处理当地出现的各种问题和加强对辖区的控制等方面都具有积极意义。同时，这种分配原则也是督办官制度发展趋于完备的一个重要表征。
第五，从权力范围看：到黎塞留统治末年，督办官的权力范围有了比较全面的发展，所有督办官都毫无例外地被赋予司法、行政和财政三种权力；奥地利的安娜摄政前期，督办官的权力不仅没有缩小，反而有所扩大和明确。督办官已经成长为法国封建官僚体系中的一个后起的实力集团，旧有的捐官集团已经明显地感觉到了来自督办官的威慑力量。
1648—1652年的“投石党运动”期间，除了边境6 省区（皮卡尔迪、香槟、勃艮第、里昂、普罗旺斯和朗格多克）以外，其他各地的督办官制度暂时受挫。但“投石党运动”的时间仅为4年，在长达3个多世纪的督办官制度发展史中只是一个极短的时段而已，在“投石党运动”结束以后，督办官制度便很快全面恢复了。
至于有人认为督办官在18世纪才开始建立起地方行政和中央经常性的制度化的联系，笔者以为这只是一种表面上的制度化联系，它与17世纪的情况已有较大差别。1715年路易十四去世以后，法国封建专制统治进入其最后阶段，阶级矛盾和其他各种社会矛盾日趋尖锐化和公开化。在此期间，督办官制度也开始了蜕化和变质历程。18世纪时，督办官的地方倾向已经变得十分强烈，1715—1790年间，督办官在一省区的任期一般为10年，有50名督办官（占该时期督办官总数的1／5）在一地任职达15年或15年以上（注：鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的政治变革》（R.Bonney,Political Changes in France under Richelieu andMazarin,1624—1661），牛津1976年版，第428—432页。）。从一定意义上说，督办官已经成为命官与捐官之间的折衷物，中央政府已无法像从前那样依靠他们来实行对地方的统治。因此，1789年大革命爆发以后，督办官制度便连同封建专制制度一起被强劲的资本主义之风吹得烟消云散，不见踪迹。
2.17世纪50年代末至70年代督办官为临时性官员的说法并无充分的根据。
沈先生在对17世纪50年代末至70年代督办官的性质作出评判时并未明确其根据之所在。实际上，在西方史学界，确有某些学者持与之相似的观点。例如，有的学者认为，1661年以后法国中央政府对督办官制度的态度有较大改变，其主要论点是：1663年9月，柯尔柏发布训示， 要求审查官们“勤勉工作，兢兢业业”，这样就可以“在7到8年的时间内访遍全国各地”，因此，柯尔柏是将此类专员作为临时性专员来看待的；柯尔柏9月训示的颁发对象是审查官而不是督办官， 由此断定柯尔柏有意于抛弃督办官而自行其是；柯尔柏在任期间，实行削减赋税政策，督办官的财政职能已不显重要（注：埃斯莫南：《17—18世纪法国研究》（E.Esmonin,Etudes sur la France des ⅩⅦ et ⅩⅧ siècles），巴黎1964年版，第37—38页；罗杰·梅塔姆：《路易十四时代法国的权力与派别斗争》（Roger Mettam,Power and Faction in Louis ⅩⅣ'sFrance），纽约1988年版，第268—288页。）。在督办官被视为“临时性官员”的具体时间以及是谁视督办官为“临时性官员”等细节问题上，沈先生的表述与西方学者的上述观点有一定的差别，但不难看出，二者在本质上是相通的。
在路易十四亲政以后的20余年中，柯尔柏一直是法国政治经济决策的主角之一，他的观点及所采取的措施对法国当时的社会政治的确有较为重要的影响，因而他对督办官制度的态度在一定程度上当然也就代表了中央政府的态度。但是从实际情况看，有关学者的上述分析是没有充分根据的，柯尔柏以及路易十四的中央政府并没有削弱督办官制度在封建专制统治体系中的地位，督办官制度仍然是中央政府实施对地方控制的较为有效的常规手段。
第一，从9 月训示本身来看：审查官和督办官二者在内涵和外延上确有一定的差异，审查官属于中央政府下属的一个法官集团，如果中央政府不向他们颁发委任状或不把他们下派到地方各省区，那么他们就不可能享有督办官那种比较广泛的权力，而只能握有某些司法方面的权力；然而，从17世纪后期开始，中央政府较从前更多地从审查官集团中选任督办官，督办官几乎成为审查官们的垄断性职业。因此，在一定场合下，审查官和督办官两个用语已经成为同义语，当时的大法官塞吉埃即曾认为二者并“无原则性区别”（注：鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的政治变革》，第426页。）。实际上， 在后来颁发的各种有关法令或训示中，柯尔柏最为经常使用的称呼仍是“督办官”而不是“审查官”。所以我们不能简单地从柯尔柏9 月训示的颁发对象是审查官而不是督办官这一表面现象得出中央政府试图贬抑督办官的结论。另外，从“在7到8年的时间内访遍全国各地”一句中我们也不应得出柯尔柏视督办官为临时官员的结论，因为它并不意味着督办官用7到8年时间访遍全国各地以后中央政府不再向各地委派督办官，柯尔柏的这句话与督办官在各地的连续性之间并无直接关联。从历史发展的实际过程中也可以看出，督办官在各地一直有着较强的承接性。
第二，从柯尔柏本人对督办官制度的态度来看：早在1658年，柯尔柏就认为，让“督办官常驻地方各省对政府是极为有利的”（注：法国外交档案馆，法国905，第357号，1658年8月8日。）。1659年10月，他又指出，督办官是进行财政改革最为重要的工具，“在各行省中，如果没有督办官的协助，一切计划都将无法贯彻落实”（注：鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的政治变革》，第426页。）。1660—1661年， 法兰西司库和分区税务长在全国各地多次非法集会，要求恢复自己的权力。柯尔柏为此多次颁发政令，不仅拒绝了他们的要求，而且还命令督办官从速镇压他们的非法活动，并重申了督办官们的财政权力。可以说，柯尔柏对督办官的作用一直是比较重视的，关于这一点，在其推行的财政和经济改革的具体过程中可以找到更为生动有力的佐证（注：关于督办官在柯尔柏财政经济革新中的作用，可详见罗杰·梅塔姆：《路易十四时期法国的统治与社会》（Roger Mettam,Government and Societyin Louis XIV's France），麦克米兰出版公司1977年版，第60— 82、169—236页。）。
关于这一时期督办官及督办官制度在法国社会政治生活中的地位和作用，我们可以引用法兰西司库们的悲鸣来予以说明。17世纪60年代初，司库们在与督办官争夺权力的斗争中失败以后曾悲哀地说道：“我们的权位在最近的颓败中已丧失殆尽”，督办官们“保住了那些更为荣耀、更为有效的”职位和权力，“为了国王的利益，他们日理万机，乐此不疲”（注：杜蒙：《穆兰财政区的财政局》（F.Dumont, Le bureaudes finances à la généralité de Moulin），巴黎1923年版，第134—135页。）。虽然司库们的言辞有些夸张，但仍可以说在一定程度上反映了历史的真实面貌。
二、关于“投石党运动”与督办官之间的关系问题
沈先生认为，“由于监督官在各地权力很大，无人节制，他们拉起各种反对中央王权的集团，往往把司库官、地方法院等都网罗过来。福隆德运动的发起与监督官直接相关。因此1648年10月王室发布宣言，取消监督官，但边境省例外。福隆德运动失败后王室逐步恢复了监督官制。”沈先生的这段话似乎应该包含以下几层意思：第一，督办官在行使权力过程中，中央政府无力过问，中央政府对督办官的权力没有一种制约机制；第二，督办官与法兰西司库以及地方法院等官僚集团一样，都是中央王权的反对派，而且督办官在反对王权过程中居于“统帅”或“先锋”的地位；第三，“投石党运动”（Fronde，音译为“福隆德运动”）是督办官及其他官僚集团反对王权的结果。另外，沈先生的这段文字中还存在一个显然的令人费解之处：既然督办官是反对中央王权的黑魔元凶，那么在“投石党运动”失败后王室政府为何还要“逐步恢复”督办官制度呢？对17世纪法国的这段历史稍有了解的人似乎都应该知道：作为中央政权在地方上的代理人，督办官虽然握有重权，但中央政府对其控制还是比较得力的；督办官集团与法兰西司库、地方法院虽然都是法国封建专制体系的组成部分，但二者却持有截然不同的政治立场，前者是中央政府实行专制集权统治的有力工具，而后者却是地方分离势力的代表；“投石党运动”是法院系统及其他地方分离势力与集权化的中央政府之间的一场斗争。此间督办官制度在大部分省区被废除，是势单力薄的中央政府在反对派强大压力下而被迫采取的一种缓兵之举。关于这些问题，笔者曾有文字论述，但为了明辨是非，这里仍有必要再作说明。
1.督办官制度的运作效能具有较强的内外保障机制。
就大部分督办官而言，取得督办官职位并不是其最终目标，而是向最终目标迈进过程中的一个中转站，对于黎塞留和马扎然时期的督办官来说，情况更是如此。在此期间，督办官在首次接受中央政府委任时大都比较年轻，即使数次连任这一职位，其总时间与以后漫长的政治生涯相比也是个小数；而且，他们能否得到中央政府的真正重用、能否在参政院中顺利升迁，在某种意义上说要取决于在“基层”这段时间里的业绩和表现。因此，这就在一定程度上促使那些有着宏伟蓝图的督办官（特别是年轻督办官）恪尽职守，尽可能地遵循中央政府的意旨办事，一方面在思想上与中央政府保持一致（至少在表象上是如此），另一方面又要在行动上甘效犬马之劳。
当然，要维持一种制度或机构的有效运转，仅靠官员个人自我约束是远远不够的，还必须有一整套的外在制约措施。为确保督办官制度在中央与地方之间的纽带作用，中央政府也采取了一系列较为有力的保证和强化措施，这种情况在17世纪中前期（“投石党运动”期间除外）表现得较为明显：
第一，在督办官人选上，注重对能力和政治立场的考察。
第二，在督办官的使用方式上，采取比较严格的程式化措施。首先，督办官的权力完全来自中央政府向其颁发的委任状。委任状与一般的捐官特许状不同，它不仅不能买卖，而且中央政府可随时予以收回。因此，督办官的职位完全操于国王、首相及各部大臣之手，只要他们不能圆满完成中央政府赋予的任务或出现“忤逆”行为，就会立即被解除职务，因而中央政府没有必要担心督办官会因手中握有某些权力而发展成为专制王权的异己力量。其次，督办官的任职期限有一定的规定。再次，督办官一般不得在本籍任职。这一规定的目的在于使督办官能够以不偏不倚的公正立场来执行中央政府的命令和处理辖区内发生的各种情况，从实际情况来看，这一措施还是行之有效的。另外，中央政府在1629年颁布的《米绍法典》中还明确规定，军事将领和行省总督的仆人、门客、雇员或近亲等一律不得出任督办官。虽然在具体执行过程中出现了一些例外，但总的来说还是贯彻下来了。正是由于上述各种因素的存在，督办官制度成了法国封建专制政府实行对全国统治的法宝之一（注：详见拙文：《试论法国封建专制时期督办官集团的社会政治特征》，《历史研究》1996年第2期。）。可以看出， 那种认为督办官的权力无人节制的观点是根本站不住脚的。
2.督办官制度的创设是在鬻官制度盛行情况下对旧有捐官集团的贬抑，“投石党运动”期间督办官制度的受挫是失势的捐官集团试图东山再起的结果。
法国封建专制时期的任官方式是任命制与鬻卖制两者并举，但天平却倾向了另一个极端。在封建中央集权政治发展初期，任命制曾一度是主要的任官方式，这对王权的加强曾起到一定的积极作用。但这种普遍任命制存在时间并不长，从15世纪后期开始便逐步被限定在一个极小的范围之内。至17世纪前期，只有部分宫廷要职、军队官职以及行省总督职位仍在任命制之列，而且其中一些官员也只是形式上的“命官”，例如中央政府对某些行省总督的任命，实质上已成例行公事，因为有些总督职位与世袭无异。官职的任命制几乎已经完全让位于鬻官制。
就法国社会的历史进程而言，鬻官制度对新兴的资产阶级是有利的（注：巴林顿·莫尔：《民主和专制的社会起源》，华夏出版社1987年版，第45页。），但是，对于封建专制统治来说，鬻官制度的结果却是严重的。其主要表现是：
第一，冗官冗职充斥全国，官僚机构空前庞大。鬻官制的一个特点是，官职一旦被售出，如果政府不付还捐款，就无法将之收回，因此这是一次性交易，如若就此罢休，鬻官财源将被切断。在此情形下，国王及其封建政府就必须炮制其他方法，以续烟火：例如一官多人制和“季节性”任官制等；但更为经常的办法是设立新的官职（多是闲职）用以鬻卖。其结果是：从16世纪前期至17世纪初的不到100年的时间里， 官员总数增加了100%；而16世纪法国的人口增长率仅为12.8%。 这种惊人的裂变速度以及由此而产生的十羊九牧的状况恐怕是同时期欧洲其他任何一个国家所望尘莫及的。
第二，办事效率低下，政府指挥失灵。在金钱和能力之间，国王及其中央政府既然青睐前者，那么对后者就无法作更多的苛求。国王将自己的权力“零敲碎打地”出售以后，任官者则“以买主和继承人的身份不复认为自己隶属于一个上级机关”（注：瑟诺博斯：《法国史》，商务印书馆1964年版，第178页。）。职位的私有化必然导致官浮于事、政令不通的结果。
对于鬻官制给法国社会带来的各种流弊，一些有识之士已有清楚的认识，并试图对之进行适当的改革，但收效甚微。柯尔柏在17世纪60年代曾作过估算，政府如果要赎回全部已售出的官职，将需要4.196 亿锂的巨额资金。但从17世纪上半期这50年的政府总收入情况看，年收入超过1亿锂的只有9年。在此情形下，要让中央政府取消鬻官制则是根本不可能的。在无力采取釜底抽薪之策的现实条件面前，法国封建政府在经过长期试验和反复抉择之后逐步认识到，以前已经零星使用的督办官制度是中央加强对地方控制的一种比较有效的手段。正是在这一背景下，督办官作为扬汤止沸的掌勺者才一步一步地被推上了历史舞台（注：详见拙文：《法国封建专制时期的鬻官制度》，《华南师范大学学报》1996年第5期。）。
督办官制度的广泛推行对旧有的捐官集团是一种严重的打击。例如，1642年8月， 中央政府明文规定：如果司库们拒绝让督办官主持当地财政局工作，督办官则有权摒弃他们而独立履行其职责；如果分区税务长有冒犯行为，督办官亦有权弃之不用。另外，在司法、行政和军事等领域，督办官也在相当程度上限制或取代了旧有捐官的权力（注：有关法令条文可详见鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的社会与统治》（ R.Bonney,Society and Government in France under Richelieu andMazarin,1624—1661），麦克米兰出版公司1988年版，第110—112页。）。督办官权力的增长与捐官权力的下降是同步进行的，在这一过程中必然伴随着失势集团的挣扎和反抗。这一反抗斗争在“投石党运动”期间终于发展至其顶峰。在由法院系统、地方捐官以及世卿显宦等组成的“投石党”的压力下，处于困境的中央政府不得不于1648年7月18 日颁令召回大部分督办官。
由此我们可以清楚地看出，督办官集团与旧有捐官集团是有原则区别的，那种将二者混为一谈的观点以及将“投石党运动”归罪于督办官的说法纯属无稽之谈。
三、关于督办官与审查官之间的关系问题
沈先生认为，督办官“时常被王室选为行政法院的查案官（一般译为“审查官”——笔者注），代表国王审理案件”。从17—18世纪法国的政治制度史中我们可以看出，督办官的确经常以审查官的身份参与国家重大案件的审理工作，但这里存在一个问题，就是：审查官头衔的获得与督办官职位的获得两者之间是一种什么关系？是先获得审查官头衔而后获得督办官职位，还是如沈先生所理解的那样，即先获得督办官职位然后被选为审查官？
1.就绝大多数情况而言，获得审查官头衔是获取督办官职位的先期步骤。
所有督办官在成为朝廷命官之前几乎都属于捐官集团成员，而且绝大多数人在早年都曾购买过各种法官职位，以黎塞留和马扎然掌权时期为例：在所任命的128名督办官中，有56人曾任职于巴黎高等法院， 34人曾任职于“大会议”，25人曾任职于外省各最高法院，另有13人曾任职于各级附属法院，只有3人从事法律以外的职业。 但这些捐官为何逐步脱离原先的职业轨迹而向朝廷命官的方向发展呢？就总体而言，其最重要也是最直接的原因在于各最高法院封闭狭隘的内部机制阻碍了一批年轻捐官在本系统内晋升发迹的机会，高级职务日趋世袭化，重要案件的审理权日趋垄断化，诸多年轻捐官的经济收入受到很大限制。正是基于这种情况，加之其他各种具体原因，相当一批年轻捐官将原有法官职位转手出售后，依靠各种关系，购买了比较有利于发挥自己能力、能够较快出人头地的审查官职位。
审查官亦属于捐官，按照17 世纪通行的价格， 每个职位最低价为15万锂，根据市场行情的变动，其价格有时则上升到17万、18万或20万锂。审查官职位虽亦较为昂贵，但对年轻捐官们却具有较强的吸引力，主要有两个方面的原因。首先，审查官享有一系列特别权利，如首席法官权、巡回审查权和特别审判权（注：参见让·布里索：《法国公法史》（Jean Brissaud,A History of French Public Law），新泽西1969年版，第426—472页。）；其次，审查官与中央政府的联系比较紧密，更易于展示自己的能力和对国事的“忠心”。对于雄心勃勃的年轻审查官们来说，要想尽快在参政院中获得一席之地，除了要依靠各种社会关系外，还必须要在短时期内干出一番为中央政府所认可的实绩，出任行省督办官即是实现这一目标的最为捷便的途径之一。
当然，并不是所有审查官都能获得督办官职位，因为在任何一个时期审查官总人数都远远多于所需督办官人数。 以巴黎高等法院为例：17世纪前半期（1600—1649年），该法院共有498名法官，其中有107人成为审查官，在这107人中有51人成为行省督办官；17 世纪后半期（1650—1699年），该法院共增加528名新法官，其中有118人成为审查官，在这118人中有56人成为行省督办官。再如“大会议”：17 世纪前半期（1600—1649年），该法院共有法官202人，其中69 人成为审查官，在这69人中有28人成为行省督办官；17世纪后半期（1650—1699年），该法院共增加170名新法官，其中有36人成为审查官，在这36 人中有23人成为行省督办官（注：法国国家图书馆，法文手稿14015号。）。 尽管如此，审查官职位仍是许多年轻捐官竞相追逐的目标之一，因为与其他各种官职相比，审查官职位终究为任官者提供了更多的晋升发迹的机会。
2.就总体情况来看，督办官职位的归属有着越来越明显的被审查官所垄断的趋势。
出于对眼前利益和政治前途的考虑，审查官们施展各种手段，竭力争取各地的督办官职位；同时，他们从历史上寻找理论依据，以获得督办官职位的垄断权；他们宣称，审查官具有“不可让渡与其他任何官员的个性特征”；他们接受的是与王室其他捐官不同的特殊教育和特殊训练，他们“在参政院下属会议中受到熏陶，国王敕令是研习的主要内容”，也是他们“任职的决策依据”。他们还认为，只有审查官才是国王可以依靠和信赖的忠臣，他们“稔知法律之科学，洞悉国家之准则，明察治理之精髓”（注：鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的政治变革》，第109—110页。）。因此，他们要求中央政府按资历高低从中选任督办官，并坚决反对中央政府任命那些未买得审查官之职的人为督办官。审查官们的这一要求在很大程度上得到了满足。在黎塞留和马扎然时期的128名督办官中，有100名出自审查官之列。对于其余20余名无审查官头衔而出任督办官的人来说，在他们成为督办官以后，也大都通过各种途径尽快地购买了审查官职位。到路易十四亲政以后，审查官对督办官职位的垄断权有了更大的发展。1674年的政府法令明文规定，督办官的人选在原则上均来自审查官，“只有在遇有对王室大业至关重要之事时”，中央政府才可“暂时选派其他捐官出任督办官”（注：法国国家档案馆，第265号，1674年10月27日。）。18世纪的情况也基本如此， 1715—1790年间，中央政府任命了179名督办官，其中有170人出自审查官行列。
通过上述分析我们可以看出，审查官与督办官两者之间有着比较直接且紧密的关系，大部分人都是在购买审查官职位以后才被中央政府任命为行省督办官的；而且，他们在成为督办官以后一般不会放弃审查官职位，于是他们大都属于一身而二任的特殊官僚，一半属捐官范畴（审查官），另一半属命官范畴（督办官）。可以说，督办官“时常被王室选为行政法院的查案官”之说是不符合历史实际的，督办官们之所以能够以审查官的名义代表国王审理某些案件，并不是中央政府对督办官们的恩赐，而是督办官们在成为命官之前即已拥有了这种职权。
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年10期
【原文出处】《世界历史》(京)2000年03期第66～73页
【作者简介】陈文海，华南师范大学历史系副教授。
一、关于督办官制度演变史中的一些问题
沈先生认为，“17世纪”时督办官制度“固定下来”；但随后又称，“到18世纪”督办官“开始建立了地方行政和中央经常性的制度化的联系”。另外，作者一方面认为“1642年以后”督办官“不再是一种派出以排除弊政解决问题的临时性官员”，但同时又认为“1659年到1672年间路易十四……进一步限制”督办官的权力，“他们不具有常设官吏的那种职权”。面对这种明显的前后矛盾和逻辑混乱，读者不免要提出这样的疑问：法国的督办官制度究竟是在17世纪还是在18世纪成为一种制度的？既然督办官在1642年以后不再是一种临时性官员，那么在1659—1672年间督办官为何又不具备常设官吏的那种职权呢？在此我们有必要对上述问题作出明确的界定。
1.督办官的使用制度化应在17世纪。
督办官这种官职在法国出现的时间大约是16世纪中期，但在17世纪30年代以前，其发展尚属有限，督办官仍与其他各种临时性专员有着许多类似的特点。督办官由临时性政府专员或王命钦差向常规性地方官僚制度的转变是在17世纪30年代至40年代初完成的。这一转变之所以能够在10年多一点的时间里完成，其根本原因是，法国封建中央政府力图加大和加快建立专制集权统治的步伐，树立和提高法国在欧洲大陆的地位，而在这一进程中，原有的封建官僚体系不但不能完全有效地承担起解决随之而出现的一系列更为严峻的政治、经济、军事和外交等各个方面的问题，而且萧墙之内祸乱频生，野心勃勃的世卿显宦努力培植地方势力，试图与中央政权分庭抗礼。正是在上述情况下，前世已初见功效的督办官开始被赋予更大、更广泛的权力，开始在更为广阔的领域中履行中央政府代办的角色。经过1631—1633年平定显贵叛乱、1634—1635年削减军役税、1636—1637年向城市强征贷款以及1638—1642年征收给养税和5 %销售税等一系列发展过程，督办官制度到1642年时已渐趋完善，在其后的奥地利安娜摄政前期（即1648年“投石党运动”爆发前）一直未出现大的变动。总体上看，在这个时期，在督办官的任命上已经体现出作为一种制度所应具备的各种基本特征。对此我们可作如下分析：
第一，从任职人数和任职时间上看：1630—1648年间，共有120 —150人次被任命为督办官（注：在此期间， 中央政府在许多财政区均任命了联合督办官，如将联合督办官分解计算，则为150人次； 如将之视为一个集合体，则为120人次。），而且基本形成了3年一任制度。由此我们可以作一粗线条的推算：以3年作为一个时段，那么1630—1648 年可分为6个时段，每个时段内平均有20—25名督办官。 这个数字对于法国当时已有的22—24个财政区来说是基本适合的。
第二，从延续情况看：1631—1638年间，尽管督办官人数逐渐增多，但其临时官差的性质并未得到彻底改变，督办官在某一财政区的先后承接性尚不明显。但自1638年7月开征军队给养税以后， 督办官在各财政区内的延续程度空前加强。从1641年开始直至“投石党运动”爆发时为止，中央政府对督办官的任命更是从不间断。
第三，从普及程度看：1631—1633年，中央政府在14个财政区派驻了督办官；1634—1635年，16个财政区驻有督办官；1636—1637年，19个财政区有了督办官；1638年以后，有21个财政区有了督办官；自1641年以后，此前一直未正式派驻过督办官的蒙托班财政区也开始有了连续的督办官制度。从1641年至“投石党运动”时为止，除雷恩财政区（布列塔尼）在1641—1642年和1644—1645年间出现短暂的波折以外，其他各个财政区均有完整的督办官制度存在。总体而言，此时的督办官制度已演变为全国性现象。
第四，从管辖区域看：到17世纪30年代末至40年代初，从前那种一名督办官管辖两个或两个以上财政区的现象已极为少见，正常的情况是在每个财政区委派一名督办官。这种分配原则对于督办官详细了解所辖地区情况、及时处理当地出现的各种问题和加强对辖区的控制等方面都具有积极意义。同时，这种分配原则也是督办官制度发展趋于完备的一个重要表征。
第五，从权力范围看：到黎塞留统治末年，督办官的权力范围有了比较全面的发展，所有督办官都毫无例外地被赋予司法、行政和财政三种权力；奥地利的安娜摄政前期，督办官的权力不仅没有缩小，反而有所扩大和明确。督办官已经成长为法国封建官僚体系中的一个后起的实力集团，旧有的捐官集团已经明显地感觉到了来自督办官的威慑力量。
1648—1652年的“投石党运动”期间，除了边境6 省区（皮卡尔迪、香槟、勃艮第、里昂、普罗旺斯和朗格多克）以外，其他各地的督办官制度暂时受挫。但“投石党运动”的时间仅为4年，在长达3个多世纪的督办官制度发展史中只是一个极短的时段而已，在“投石党运动”结束以后，督办官制度便很快全面恢复了。
至于有人认为督办官在18世纪才开始建立起地方行政和中央经常性的制度化的联系，笔者以为这只是一种表面上的制度化联系，它与17世纪的情况已有较大差别。1715年路易十四去世以后，法国封建专制统治进入其最后阶段，阶级矛盾和其他各种社会矛盾日趋尖锐化和公开化。在此期间，督办官制度也开始了蜕化和变质历程。18世纪时，督办官的地方倾向已经变得十分强烈，1715—1790年间，督办官在一省区的任期一般为10年，有50名督办官（占该时期督办官总数的1／5）在一地任职达15年或15年以上（注：鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的政治变革》（R.Bonney,Political Changes in France under Richelieu andMazarin,1624—1661），牛津1976年版，第428—432页。）。从一定意义上说，督办官已经成为命官与捐官之间的折衷物，中央政府已无法像从前那样依靠他们来实行对地方的统治。因此，1789年大革命爆发以后，督办官制度便连同封建专制制度一起被强劲的资本主义之风吹得烟消云散，不见踪迹。
2.17世纪50年代末至70年代督办官为临时性官员的说法并无充分的根据。
沈先生在对17世纪50年代末至70年代督办官的性质作出评判时并未明确其根据之所在。实际上，在西方史学界，确有某些学者持与之相似的观点。例如，有的学者认为，1661年以后法国中央政府对督办官制度的态度有较大改变，其主要论点是：1663年9月，柯尔柏发布训示， 要求审查官们“勤勉工作，兢兢业业”，这样就可以“在7到8年的时间内访遍全国各地”，因此，柯尔柏是将此类专员作为临时性专员来看待的；柯尔柏9月训示的颁发对象是审查官而不是督办官， 由此断定柯尔柏有意于抛弃督办官而自行其是；柯尔柏在任期间，实行削减赋税政策，督办官的财政职能已不显重要（注：埃斯莫南：《17—18世纪法国研究》（E.Esmonin,Etudes sur la France des ⅩⅦ et ⅩⅧ siècles），巴黎1964年版，第37—38页；罗杰·梅塔姆：《路易十四时代法国的权力与派别斗争》（Roger Mettam,Power and Faction in Louis ⅩⅣ'sFrance），纽约1988年版，第268—288页。）。在督办官被视为“临时性官员”的具体时间以及是谁视督办官为“临时性官员”等细节问题上，沈先生的表述与西方学者的上述观点有一定的差别，但不难看出，二者在本质上是相通的。
在路易十四亲政以后的20余年中，柯尔柏一直是法国政治经济决策的主角之一，他的观点及所采取的措施对法国当时的社会政治的确有较为重要的影响，因而他对督办官制度的态度在一定程度上当然也就代表了中央政府的态度。但是从实际情况看，有关学者的上述分析是没有充分根据的，柯尔柏以及路易十四的中央政府并没有削弱督办官制度在封建专制统治体系中的地位，督办官制度仍然是中央政府实施对地方控制的较为有效的常规手段。
第一，从9 月训示本身来看：审查官和督办官二者在内涵和外延上确有一定的差异，审查官属于中央政府下属的一个法官集团，如果中央政府不向他们颁发委任状或不把他们下派到地方各省区，那么他们就不可能享有督办官那种比较广泛的权力，而只能握有某些司法方面的权力；然而，从17世纪后期开始，中央政府较从前更多地从审查官集团中选任督办官，督办官几乎成为审查官们的垄断性职业。因此，在一定场合下，审查官和督办官两个用语已经成为同义语，当时的大法官塞吉埃即曾认为二者并“无原则性区别”（注：鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的政治变革》，第426页。）。实际上， 在后来颁发的各种有关法令或训示中，柯尔柏最为经常使用的称呼仍是“督办官”而不是“审查官”。所以我们不能简单地从柯尔柏9 月训示的颁发对象是审查官而不是督办官这一表面现象得出中央政府试图贬抑督办官的结论。另外，从“在7到8年的时间内访遍全国各地”一句中我们也不应得出柯尔柏视督办官为临时官员的结论，因为它并不意味着督办官用7到8年时间访遍全国各地以后中央政府不再向各地委派督办官，柯尔柏的这句话与督办官在各地的连续性之间并无直接关联。从历史发展的实际过程中也可以看出，督办官在各地一直有着较强的承接性。
第二，从柯尔柏本人对督办官制度的态度来看：早在1658年，柯尔柏就认为，让“督办官常驻地方各省对政府是极为有利的”（注：法国外交档案馆，法国905，第357号，1658年8月8日。）。1659年10月，他又指出，督办官是进行财政改革最为重要的工具，“在各行省中，如果没有督办官的协助，一切计划都将无法贯彻落实”（注：鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的政治变革》，第426页。）。1660—1661年， 法兰西司库和分区税务长在全国各地多次非法集会，要求恢复自己的权力。柯尔柏为此多次颁发政令，不仅拒绝了他们的要求，而且还命令督办官从速镇压他们的非法活动，并重申了督办官们的财政权力。可以说，柯尔柏对督办官的作用一直是比较重视的，关于这一点，在其推行的财政和经济改革的具体过程中可以找到更为生动有力的佐证（注：关于督办官在柯尔柏财政经济革新中的作用，可详见罗杰·梅塔姆：《路易十四时期法国的统治与社会》（Roger Mettam,Government and Societyin Louis XIV's France），麦克米兰出版公司1977年版，第60— 82、169—236页。）。
关于这一时期督办官及督办官制度在法国社会政治生活中的地位和作用，我们可以引用法兰西司库们的悲鸣来予以说明。17世纪60年代初，司库们在与督办官争夺权力的斗争中失败以后曾悲哀地说道：“我们的权位在最近的颓败中已丧失殆尽”，督办官们“保住了那些更为荣耀、更为有效的”职位和权力，“为了国王的利益，他们日理万机，乐此不疲”（注：杜蒙：《穆兰财政区的财政局》（F.Dumont, Le bureaudes finances à la généralité de Moulin），巴黎1923年版，第134—135页。）。虽然司库们的言辞有些夸张，但仍可以说在一定程度上反映了历史的真实面貌。
二、关于“投石党运动”与督办官之间的关系问题
沈先生认为，“由于监督官在各地权力很大，无人节制，他们拉起各种反对中央王权的集团，往往把司库官、地方法院等都网罗过来。福隆德运动的发起与监督官直接相关。因此1648年10月王室发布宣言，取消监督官，但边境省例外。福隆德运动失败后王室逐步恢复了监督官制。”沈先生的这段话似乎应该包含以下几层意思：第一，督办官在行使权力过程中，中央政府无力过问，中央政府对督办官的权力没有一种制约机制；第二，督办官与法兰西司库以及地方法院等官僚集团一样，都是中央王权的反对派，而且督办官在反对王权过程中居于“统帅”或“先锋”的地位；第三，“投石党运动”（Fronde，音译为“福隆德运动”）是督办官及其他官僚集团反对王权的结果。另外，沈先生的这段文字中还存在一个显然的令人费解之处：既然督办官是反对中央王权的黑魔元凶，那么在“投石党运动”失败后王室政府为何还要“逐步恢复”督办官制度呢？对17世纪法国的这段历史稍有了解的人似乎都应该知道：作为中央政权在地方上的代理人，督办官虽然握有重权，但中央政府对其控制还是比较得力的；督办官集团与法兰西司库、地方法院虽然都是法国封建专制体系的组成部分，但二者却持有截然不同的政治立场，前者是中央政府实行专制集权统治的有力工具，而后者却是地方分离势力的代表；“投石党运动”是法院系统及其他地方分离势力与集权化的中央政府之间的一场斗争。此间督办官制度在大部分省区被废除，是势单力薄的中央政府在反对派强大压力下而被迫采取的一种缓兵之举。关于这些问题，笔者曾有文字论述，但为了明辨是非，这里仍有必要再作说明。
1.督办官制度的运作效能具有较强的内外保障机制。
就大部分督办官而言，取得督办官职位并不是其最终目标，而是向最终目标迈进过程中的一个中转站，对于黎塞留和马扎然时期的督办官来说，情况更是如此。在此期间，督办官在首次接受中央政府委任时大都比较年轻，即使数次连任这一职位，其总时间与以后漫长的政治生涯相比也是个小数；而且，他们能否得到中央政府的真正重用、能否在参政院中顺利升迁，在某种意义上说要取决于在“基层”这段时间里的业绩和表现。因此，这就在一定程度上促使那些有着宏伟蓝图的督办官（特别是年轻督办官）恪尽职守，尽可能地遵循中央政府的意旨办事，一方面在思想上与中央政府保持一致（至少在表象上是如此），另一方面又要在行动上甘效犬马之劳。
当然，要维持一种制度或机构的有效运转，仅靠官员个人自我约束是远远不够的，还必须有一整套的外在制约措施。为确保督办官制度在中央与地方之间的纽带作用，中央政府也采取了一系列较为有力的保证和强化措施，这种情况在17世纪中前期（“投石党运动”期间除外）表现得较为明显：
第一，在督办官人选上，注重对能力和政治立场的考察。
第二，在督办官的使用方式上，采取比较严格的程式化措施。首先，督办官的权力完全来自中央政府向其颁发的委任状。委任状与一般的捐官特许状不同，它不仅不能买卖，而且中央政府可随时予以收回。因此，督办官的职位完全操于国王、首相及各部大臣之手，只要他们不能圆满完成中央政府赋予的任务或出现“忤逆”行为，就会立即被解除职务，因而中央政府没有必要担心督办官会因手中握有某些权力而发展成为专制王权的异己力量。其次，督办官的任职期限有一定的规定。再次，督办官一般不得在本籍任职。这一规定的目的在于使督办官能够以不偏不倚的公正立场来执行中央政府的命令和处理辖区内发生的各种情况，从实际情况来看，这一措施还是行之有效的。另外，中央政府在1629年颁布的《米绍法典》中还明确规定，军事将领和行省总督的仆人、门客、雇员或近亲等一律不得出任督办官。虽然在具体执行过程中出现了一些例外，但总的来说还是贯彻下来了。正是由于上述各种因素的存在，督办官制度成了法国封建专制政府实行对全国统治的法宝之一（注：详见拙文：《试论法国封建专制时期督办官集团的社会政治特征》，《历史研究》1996年第2期。）。可以看出， 那种认为督办官的权力无人节制的观点是根本站不住脚的。
2.督办官制度的创设是在鬻官制度盛行情况下对旧有捐官集团的贬抑，“投石党运动”期间督办官制度的受挫是失势的捐官集团试图东山再起的结果。
法国封建专制时期的任官方式是任命制与鬻卖制两者并举，但天平却倾向了另一个极端。在封建中央集权政治发展初期，任命制曾一度是主要的任官方式，这对王权的加强曾起到一定的积极作用。但这种普遍任命制存在时间并不长，从15世纪后期开始便逐步被限定在一个极小的范围之内。至17世纪前期，只有部分宫廷要职、军队官职以及行省总督职位仍在任命制之列，而且其中一些官员也只是形式上的“命官”，例如中央政府对某些行省总督的任命，实质上已成例行公事，因为有些总督职位与世袭无异。官职的任命制几乎已经完全让位于鬻官制。
就法国社会的历史进程而言，鬻官制度对新兴的资产阶级是有利的（注：巴林顿·莫尔：《民主和专制的社会起源》，华夏出版社1987年版，第45页。），但是，对于封建专制统治来说，鬻官制度的结果却是严重的。其主要表现是：
第一，冗官冗职充斥全国，官僚机构空前庞大。鬻官制的一个特点是，官职一旦被售出，如果政府不付还捐款，就无法将之收回，因此这是一次性交易，如若就此罢休，鬻官财源将被切断。在此情形下，国王及其封建政府就必须炮制其他方法，以续烟火：例如一官多人制和“季节性”任官制等；但更为经常的办法是设立新的官职（多是闲职）用以鬻卖。其结果是：从16世纪前期至17世纪初的不到100年的时间里， 官员总数增加了100%；而16世纪法国的人口增长率仅为12.8%。 这种惊人的裂变速度以及由此而产生的十羊九牧的状况恐怕是同时期欧洲其他任何一个国家所望尘莫及的。
第二，办事效率低下，政府指挥失灵。在金钱和能力之间，国王及其中央政府既然青睐前者，那么对后者就无法作更多的苛求。国王将自己的权力“零敲碎打地”出售以后，任官者则“以买主和继承人的身份不复认为自己隶属于一个上级机关”（注：瑟诺博斯：《法国史》，商务印书馆1964年版，第178页。）。职位的私有化必然导致官浮于事、政令不通的结果。
对于鬻官制给法国社会带来的各种流弊，一些有识之士已有清楚的认识，并试图对之进行适当的改革，但收效甚微。柯尔柏在17世纪60年代曾作过估算，政府如果要赎回全部已售出的官职，将需要4.196 亿锂的巨额资金。但从17世纪上半期这50年的政府总收入情况看，年收入超过1亿锂的只有9年。在此情形下，要让中央政府取消鬻官制则是根本不可能的。在无力采取釜底抽薪之策的现实条件面前，法国封建政府在经过长期试验和反复抉择之后逐步认识到，以前已经零星使用的督办官制度是中央加强对地方控制的一种比较有效的手段。正是在这一背景下，督办官作为扬汤止沸的掌勺者才一步一步地被推上了历史舞台（注：详见拙文：《法国封建专制时期的鬻官制度》，《华南师范大学学报》1996年第5期。）。
督办官制度的广泛推行对旧有的捐官集团是一种严重的打击。例如，1642年8月， 中央政府明文规定：如果司库们拒绝让督办官主持当地财政局工作，督办官则有权摒弃他们而独立履行其职责；如果分区税务长有冒犯行为，督办官亦有权弃之不用。另外，在司法、行政和军事等领域，督办官也在相当程度上限制或取代了旧有捐官的权力（注：有关法令条文可详见鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的社会与统治》（ R.Bonney,Society and Government in France under Richelieu andMazarin,1624—1661），麦克米兰出版公司1988年版，第110—112页。）。督办官权力的增长与捐官权力的下降是同步进行的，在这一过程中必然伴随着失势集团的挣扎和反抗。这一反抗斗争在“投石党运动”期间终于发展至其顶峰。在由法院系统、地方捐官以及世卿显宦等组成的“投石党”的压力下，处于困境的中央政府不得不于1648年7月18 日颁令召回大部分督办官。
由此我们可以清楚地看出，督办官集团与旧有捐官集团是有原则区别的，那种将二者混为一谈的观点以及将“投石党运动”归罪于督办官的说法纯属无稽之谈。
三、关于督办官与审查官之间的关系问题
沈先生认为，督办官“时常被王室选为行政法院的查案官（一般译为“审查官”——笔者注），代表国王审理案件”。从17—18世纪法国的政治制度史中我们可以看出，督办官的确经常以审查官的身份参与国家重大案件的审理工作，但这里存在一个问题，就是：审查官头衔的获得与督办官职位的获得两者之间是一种什么关系？是先获得审查官头衔而后获得督办官职位，还是如沈先生所理解的那样，即先获得督办官职位然后被选为审查官？
1.就绝大多数情况而言，获得审查官头衔是获取督办官职位的先期步骤。
所有督办官在成为朝廷命官之前几乎都属于捐官集团成员，而且绝大多数人在早年都曾购买过各种法官职位，以黎塞留和马扎然掌权时期为例：在所任命的128名督办官中，有56人曾任职于巴黎高等法院， 34人曾任职于“大会议”，25人曾任职于外省各最高法院，另有13人曾任职于各级附属法院，只有3人从事法律以外的职业。 但这些捐官为何逐步脱离原先的职业轨迹而向朝廷命官的方向发展呢？就总体而言，其最重要也是最直接的原因在于各最高法院封闭狭隘的内部机制阻碍了一批年轻捐官在本系统内晋升发迹的机会，高级职务日趋世袭化，重要案件的审理权日趋垄断化，诸多年轻捐官的经济收入受到很大限制。正是基于这种情况，加之其他各种具体原因，相当一批年轻捐官将原有法官职位转手出售后，依靠各种关系，购买了比较有利于发挥自己能力、能够较快出人头地的审查官职位。
审查官亦属于捐官，按照17 世纪通行的价格， 每个职位最低价为15万锂，根据市场行情的变动，其价格有时则上升到17万、18万或20万锂。审查官职位虽亦较为昂贵，但对年轻捐官们却具有较强的吸引力，主要有两个方面的原因。首先，审查官享有一系列特别权利，如首席法官权、巡回审查权和特别审判权（注：参见让·布里索：《法国公法史》（Jean Brissaud,A History of French Public Law），新泽西1969年版，第426—472页。）；其次，审查官与中央政府的联系比较紧密，更易于展示自己的能力和对国事的“忠心”。对于雄心勃勃的年轻审查官们来说，要想尽快在参政院中获得一席之地，除了要依靠各种社会关系外，还必须要在短时期内干出一番为中央政府所认可的实绩，出任行省督办官即是实现这一目标的最为捷便的途径之一。
当然，并不是所有审查官都能获得督办官职位，因为在任何一个时期审查官总人数都远远多于所需督办官人数。 以巴黎高等法院为例：17世纪前半期（1600—1649年），该法院共有498名法官，其中有107人成为审查官，在这107人中有51人成为行省督办官；17 世纪后半期（1650—1699年），该法院共增加528名新法官，其中有118人成为审查官，在这118人中有56人成为行省督办官。再如“大会议”：17 世纪前半期（1600—1649年），该法院共有法官202人，其中69 人成为审查官，在这69人中有28人成为行省督办官；17世纪后半期（1650—1699年），该法院共增加170名新法官，其中有36人成为审查官，在这36 人中有23人成为行省督办官（注：法国国家图书馆，法文手稿14015号。）。 尽管如此，审查官职位仍是许多年轻捐官竞相追逐的目标之一，因为与其他各种官职相比，审查官职位终究为任官者提供了更多的晋升发迹的机会。
2.就总体情况来看，督办官职位的归属有着越来越明显的被审查官所垄断的趋势。
出于对眼前利益和政治前途的考虑，审查官们施展各种手段，竭力争取各地的督办官职位；同时，他们从历史上寻找理论依据，以获得督办官职位的垄断权；他们宣称，审查官具有“不可让渡与其他任何官员的个性特征”；他们接受的是与王室其他捐官不同的特殊教育和特殊训练，他们“在参政院下属会议中受到熏陶，国王敕令是研习的主要内容”，也是他们“任职的决策依据”。他们还认为，只有审查官才是国王可以依靠和信赖的忠臣，他们“稔知法律之科学，洞悉国家之准则，明察治理之精髓”（注：鲍尼：《黎塞留和马扎然时期法国的政治变革》，第109—110页。）。因此，他们要求中央政府按资历高低从中选任督办官，并坚决反对中央政府任命那些未买得审查官之职的人为督办官。审查官们的这一要求在很大程度上得到了满足。在黎塞留和马扎然时期的128名督办官中，有100名出自审查官之列。对于其余20余名无审查官头衔而出任督办官的人来说，在他们成为督办官以后，也大都通过各种途径尽快地购买了审查官职位。到路易十四亲政以后，审查官对督办官职位的垄断权有了更大的发展。1674年的政府法令明文规定，督办官的人选在原则上均来自审查官，“只有在遇有对王室大业至关重要之事时”，中央政府才可“暂时选派其他捐官出任督办官”（注：法国国家档案馆，第265号，1674年10月27日。）。18世纪的情况也基本如此， 1715—1790年间，中央政府任命了179名督办官，其中有170人出自审查官行列。
通过上述分析我们可以看出，审查官与督办官两者之间有着比较直接且紧密的关系，大部分人都是在购买审查官职位以后才被中央政府任命为行省督办官的；而且，他们在成为督办官以后一般不会放弃审查官职位，于是他们大都属于一身而二任的特殊官僚，一半属捐官范畴（审查官），另一半属命官范畴（督办官）。可以说，督办官“时常被王室选为行政法院的查案官”之说是不符合历史实际的，督办官们之所以能够以审查官的名义代表国王审理某些案件，并不是中央政府对督办官们的恩赐，而是督办官们在成为命官之前即已拥有了这种职权。