| 明清史 |
美国经济遏制战略与高新技术转让限制
崔丕
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年05期
【原文出处】《历史研究》(京)2000年01期第134～147页
【作者简介】崔丕，1954年生，教授。东北师范大学历史系 130024
【关 键 词】冷战/经济遏制/高新技术转让
在战后东西方冷战时期，以美国为首的西方国家对苏联、中国等社会主义国家实行经济遏制战略。随着美、苏、中三方关系的嬗变和科技进步，美国经济遏制战略的重心呈现出从遏制苏联转向遏制中国、再复归于苏联的趋势；从重在禁止向社会主义国家出口战略物资转向限制高新技术转让。这种变化，乃是冷战时期东西方经济关系变迁的缩影，也深刻反映了“美国治下的和平”之兴衰，值得我们认真地加以探讨。
一
50—60年代，美国对社会主义国家的经济遏制是以禁运战略物资为主，对高新技术的管制为辅。
1948年3月，美国政府决定禁止向苏联、 东欧各国出口战略物资（注：" Report by the NSC on control of exports to the Soviet Union and Eastern Europe",17 December 1947; Foreign Relations of the United States (FRUS),1948,Vol.4,p. 512.）。1949 年美国《出口管制法》又将与战略物资有关的技术资料列入禁运范围（注：Pubic Law (PL),11 February 1949, United States Statutes at Large, 81st Congress,1st sess,1949,63:7—9.），拉开了对社会主义国家实施经济遏制战略的帷幕。1949年末至1952年8月， “对共产党集团出口管制统筹委员会”（以下简称巴统）和“中国委员会”相继建立，标志着美国经济遏制战略扩大成为整个西方世界的共同行动。此后，美国的单独管制与巴统组织的多国管制既协调又存在一定的矛盾。所谓“协调”，集中体现在美国禁运清单“1A”被巴统成员国认可，将该清单项目定为巴统禁运清单项目；所谓“矛盾”，集中体现在美国的管制水平严于巴统，“中国委员会”的管制水平更严于巴统（注： 1953年1月，美国贸易管制清单内有禁运物资285种，限量出口物资253种。巴统管制清单内有禁运物资（不包括原子能物资）253种，限量出口物资 92种，交换情报监管物资102种。中国委员会的管制清单内有禁运物资295种。其中，25种属于巴统限量出口物资，63种属于巴统交换情报监管物资，207种属于巴统根本不管制的物资。）。 西欧各国及日本要求将对苏联、东欧与对中国的管制置于同一水平，美国政府坚持“差别待遇”原则。这种政策根源于杜鲁门、艾森豪威尔政府对苏联、中国两国经济特点和对美国国家利益威胁程度的认识，也反映出美国经济遏制战略理论基础的某些特征。
在杜鲁门政府看来，苏联经济是战争经济。尽管苏联集团的经济很少依赖对外贸易，但某些经济部门，尤其是与战争潜力密切相关的部门如机械设备、精密仪器、耐磨轴承、电子、非铁金属、橡胶、基本矿产等，仍然容易受到外部压力的影响；除东德、捷克斯洛伐克地区以外，苏联集团各国经济由新兴工业和农业两部分构成，而工业部门建设发展迅速。从整体上来看，苏联集团的经济属于“资本短缺”类型。特别是缺少资本货物、经营和工程技术人员。因此，这些国家都正在寻求从海外获得工业设备、稀有原料、半成品和技术资料。同苏联相比，中国更加落后。美国应该着眼于扩大和强化对苏联集团各国的出口管制，禁止和限制战略物资、 紧缺商品直接或间接地输入苏联集团各国 （ 注：NSC104/2, U.S. Policies and Programs in the Economic Field Which May Affect the War Rotential of the Soviet Bloc, FRUS,1951,Vol.1,pp.1059—1065.）。其广度和深度必须能够影响苏联集团的整个生产体系（注：Telegram From the Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom,August 22,1950, FRUS, 1950,Vol.4,pp.174—176.）。美国决策者还认为， 中国革命的胜利及中苏同盟的建立、朝鲜战争及中国参战这一系列事件，都表明在亚洲存在着“由斯大林操纵的铁板一块的共产主义运动”。中国与周边国家之间本来就存在相当大的力量差距，中国经济发展起来以后，这种差距将会进一步扩大。按照西方的标准，中国在战略、战术的机动性、空军力量、技术和后勤保障方面明显落后，但如果有苏联的后勤支援，“即使仅凭其极丰富的人力，也能组成令人可怕的军事力量”。倘若没有美国的抵制，“中国就能征服整个东南亚”。对亚洲其他国家来说，“主要而且直接地威胁”不是来自苏联，而是来自“中国的进攻态势和正在增长的军事力量”（注：NSC5416, U. S. Strategy for Developing a Position of Strength in the Far East,April 10, 1954, FRUS,1952—1954,Vol.12,pp.411—412.）。正是在这些观念的影响下， 美国经济遏制战略追求的目标，虽然是“阻遏苏联集团战争潜力的增长”，“加剧苏联集团内部政治、经济关系的紧张化”（注： The Telegram From the Secretary of State to the Embassy in France, August 27,1948,FRUS,1948,Vol.pp.564—569.）。但是， 对中国的贸易管制，不仅要阻碍其战争潜力本身的增长，而且还要阻碍其工业化；对欧洲苏联集团的贸易管制， 则只是要阻碍其在欧洲战争潜力的增长”（注：First Progress Report on U. S. Policing on Economic Defense,NSC152/3,August 30,1954,FRUS,1952—1954,Vol.1,p.1252.）。
在艾森豪威尔政府时期，美国经济遏制战略进行了重要调整。首先，缓和了对苏联、东欧各国的贸易管制，将中国作为经济遏制战略的重心。1954年8月， 决定此后“专注于对苏联战争潜力有重大意义的物资和设备，不再要求管制那些次要战略物资”，允许巴统组织成员国和苏联、东欧国家之间的非战略物资贸易，但“继续维持现行对中国和朝鲜的管制水平”（注： First Progress Report on U. S. Policing on Economic Defense, NSC152/3,August 30,1954,FRUS,1952—1954,Vol.1,p.1241.）。 其次，看到了科学技术进步实际上在不断改变着“战略物资”、“非战略物资”的含义和界限，将技术转让更加明确地纳入管制范畴。1958年8月， 重新确定美国贸易管制的对象是：“对苏联集团有直接军事意义的物资、先进的合成技术、在促进苏联集团军事工业进步方面只有美国能够供给的物资、从美国获得后能使苏联集团在军事生产上使用类似资源的物品”（注：Sinclair Weeks to Marshall,M.Smith,August 28,1958,CFEP Records,Policy Papers Series, Box1, Dwight D. Eisenhower Library.）。再次，承认了巴统成员国废除“中国差别”，将对华贸易置于和苏联相同的基础之上这一既成事实，同意放宽对波兰的贸易管制（注：这就是所谓“波兰差别”。美国政府在1957年8 月起对波兰与对苏联集团的其他国家实行差别待遇。1958年，又同意巴统成员国可以用“例外程序”向波兰出口禁运物资。1959年，在近500000美元的“例外程序”出口中， 有 35000 美元是给波兰的。 Thirteenth Report to Congress under the Mutual Defense Assistance Control Act of 1951（Battle Act Reports）,March 15, 1960,pp.33—36.Washington.D.C.）。但是，要求巴统组织制定的新管制清单要反映西方国家和苏联在军事方面的技术进步，将对美国军事体系具有重大意义的计算机和网络设备等物资增补进来，而将那些美国认为在军事方面已没有发展前途的物资，或者是苏联已经具备同等开发能力的物资删除出去（注： Battle Act Reports, No. 12. April20, 1959,Washington.D.C.）。正因为如此，以出口大型设备和提供政府信贷为中心的东西方贸易特别是西欧、日本与苏联的贸易此后迅速发展起来。1962年11月，美国政府利用北约组织对苏联实行大口径输油管道禁运（注：Philip J. Funijiello,American—Soviet Trade in the Cold War,Univ.of North Carolina Press,1988,p.125.）， 扼杀了刚刚发展起来的西欧与苏联之间的大型设备贸易的萌芽。在整个60年代，美国向苏联出口的仍然是巴统贸易管制范围以内的商品，其中，最主要的是农产品。1963年，美国向苏联出口了50万吨小麦。这是美苏之间一笔最大的贸易。与此同时，美国政府继续单独奉行严格的对华贸易禁运。美国的东西方贸易政策之所以呈现这些特点，从根本上来说，是与这一时期美国政府的经济遏制战略思想的复杂性密切相关的。
60年代，美国政府仍然把中国看做是主要的威胁。但是，美国政府开始考虑把西方的经济让步用来换取苏联的政治让步。这一时期美国政府的经济遏制战略思想呈现出极大的复杂性。一方面，就肯尼迪本身而言，他认为，世界形势已经发生很大变化：“共产主义决非铁板一块”，中、苏之间的冲突真实存在；苏联对西欧的军事威胁已经减少；第三世界正在成为新的角逐场；军事措施必须辅以各种政治、经济手段；正在变化的世界需要灵活和积极的战略与外交。因此，在战略上，肯尼迪倡导以发展“有限战争能力”为中心的“灵活反应战略”；在外交领域，主张与苏联讨论裁军问题；在东西方经济关系方面，力争将东西方贸易作为推进缓和进程的重要手段和反映美苏关系的政治晴雨表。副国务卿巴尔领导起草的“巴尔报告”，集中反映了肯尼迪对东西方贸易政策的新构想。该报告提出：“我们要真正准备承认发展东西方贸易的潜在利益”。在“经济合作和发展组织”的框架内，寻求建立对苏联集团贸易的共同战略；在缔结一项真正具有实效的协定以后，鼓励自由世界与苏联的贸易；修改1949年的《出口管制法》，首先要缓和对处在共产主义经济压力之下的那些国家的进口限制；授权总统暂时不给社会主义国家以最惠国待遇；修改《巴特尔法》，使政府在“处理共产党国家贸易”时有更大的灵活性；限制出口管制中的“例外程序”的使用，禁止出口对苏联军事潜力发展有关的物资，从而建立“一种建设性的政策形象”。当然，对华贸易和对古巴贸易问题“乃是政治问题而不是贸易本身的问题”（注：Large -diameter Pipe,Department of State Paper,March 25,1963,National Security Files-NATO Pipe Embargo, Box 223.Kennedy Presidential Library, Waltham,Mass.）。另一方面，美国国会仍然固守杜鲁门时代以来的政策。在1962年通过的《出口管制法》修正案中，将世界各国划分成为“共产党国家”、“非共产党国家”两类，前者属于美国出口管制的对象。凡属于对前者“军事或经济潜力发展有重要意义的物资，一律禁止出口”，其中，“经济”这个词汇是特意增加进来的。美国应该同“与美国缔结防务条约的所有国家合作”，最大限度地实行贸易管制，并建立起除社会主义国家外所有国家和地区“应该遵守的统一的通商贸易政策”（注：PL87—515, July 1, 1962,United States Statutes at Large, 87th Congress,2nd sess,1962,76:127—128.）。在肯尼迪政府内部， 国务院与商业部这两个主管部门又各执异词。国务卿腊斯克鼓吹强硬路线。1961年10月，腊斯克在提交给国家安全委员会的一份备忘录中提出：应该维持和加强多边管制体系，使其能够反映出苏联集团弱点和美国盟国需要的变化；扩大与非巴统成员国的双边协定，以支持巴统多边管制体系；继续对那些有损于国家安全的出口物资实行单独管制；对苏联集团国家采取灵活政策（注：Dean Rusk to NSC, United States Economic Defense Policy,October 1962,JFKP,FG651,John F.Kennedy Library, Boston, Mass.）。商业部长赫杰斯倡导灵活、现实主义政策，提请肯尼迪总统注意《出口管制法》1962年修正案所带来的重要变化。赫杰斯认为，问题的关键在于：“出口管制体系是否和怎样才能有利于美国国家安全”，这完全取决于人们怎样看待苏联威胁。如果这种威胁是军事性质的，禁止、限制向苏联输出军事战略物资的管制体系确实是必要的，美国也完全应该运用其经济和政治力量促进盟国采取同样的管制。如果美国的单独管制已经超出巴统禁运清单的范围，而且根本没有起到预期效果，美国就应该放弃这种管制，并将其禁运清单调整到与巴统相同的水平上来。因此，他认为：“我们已经选择的是毫无成功希望的政策。既不能最大限度损害苏联经济，又不能最大限度为商业利益、政治利益而与苏联集团发展经济贸易关系”。在这里，赫杰斯实际上是暗示美国应该参与在非战略物资方面的对苏联和东欧国家的贸易，并与西欧盟国竞争。他相信，如果接受他的建议，哪怕是其中之一，肯尼迪政府面临的一系列未决事项和程序问题都能迎刃而解（注：Luther Hodges to Kennedy, 10 July 1962, Export Control Policy, JFKP, NSF,FG651,John F. Kennedy Library.）。在这种情况下，肯尼迪批示由国务院、商业部、 国防部组成出口管制审查机构，“重新审查出口管制体系，确定现行对输出高级技术设备、机械的管制是否足以保护国家安全利益”，“根据西欧和苏联及其附庸国的贸易现状，美国是否应该重新考虑我们对苏联贸易的所有问题”（注：Kennedy to Export Control Review Board ( ECRB),16 May,1963,JFKP,NSF,FG651,John F.Kennedy Library.）。
1963年7月8日，W.罗斯托以政策设计委员会的名义向肯尼迪提出了“美国对欧洲社会主义集团的贸易政策”报告。就基本思维方式而言，罗斯托报告与50年代美国官方的看法截然不同。该报告认为，苏联集团在很大程度上是自给自足的，苏联集团与西欧各国的贸易“超出了美国力量影响的范围”。西欧对苏贸易的增长和扩大，即使是资本货物和技术，实质上既没有影响苏联的战略态势，也没有构成对美国或西方盟国军事安全的威胁。贸易自由化将给美国带来重大的政治利益。在缓和出口管制方面，美国可以采取两项措施：第一，提供使用政府出口信贷，苏联把这看成是“良好贸易关系的自然结果”；第二，给予苏联以最惠国待遇，这是战后时代正式贸易的必须条件。不过，在解除贸易管制时，美国不应该试图去寻找一种明确的政治补偿物。恰恰相反，美国政府应该明确表示，愿意将贸易自由化作为解决基本政治分歧谈判的组成部分。从上述认识出发，罗斯托报告提出：1.美国政府仍然应该将东西方贸易政策作为政治手段。但是，“美国政府的东西方贸易政策的主要目标要从极力削弱苏联经济能力转向努力影响苏联的政治行为”。2.美国政府应该向苏联表明，“经济差别就是政治差别”。事实上，美国政府不得不把贸易作为一种政治手段。如果苏联希望政治缓和，美国也将推动经济缓和。3.由于美国的贸易手段本来就是一种象征而不具有纯粹的经济意义，美国对苏政策的成败不依赖西方盟国的合作，美国政府能够通过更加正式的经济关系途径，讨论苏联的大国地位。4.美国与苏联缔结一项政府之间的贸易协定。但是，在苏联采取切实地缓和步骤以前，美国将不考虑这种贸易协定。5.维护多边战略物资禁运体系。如果盟国同意，美国可以考虑将盟国出口管制任务移交给北约组织。如果盟国拒绝，“美国别无选择，只有坚持继续维护巴统”（注：U.S.Department of State, Policy Planning Council, U.S.Policy on Trade with the European Soviet Bloc,memorandum prepared for the President, July 8,1963,Declassified Documents Quarterly,1976, item 289 A, Lyndon B. Johnson Libarary, Austin, Texas.）。显然，罗斯托报告强调的是美国政府必须摆脱旧的桎梏，另辟新的途径。
罗斯托报告倡导的东西方贸易政策在肯尼迪政府时期并没有能够实现。但是，其政策思想在约翰逊政府、尼克松政府时期得到某种回响。1965年4月，以米勒为首的东西方贸易政策特别委员会起草的报告认为：“在同共产党国家的关系中更加积极地以贸易安排作为政治手段的时机已经成熟。贸易应该纳入政治范围，应该根据机会和形势有目的地和系统地开展或抑制贸易”（注：Report of the Special Committee on the U.S.Trade with East European Countries and the Soviet Union,Department of State Bulletin, May 30,1966,p.846.）。 约翰逊政府于1966年向国会提出《东西方贸易关系法》。该法规定要修改美国的限制性贸易管制政策，其目的是为了“减少紧张”，并让苏联、东欧国家在与西方国家的关系中有更大的“利害关系”（注： Dean Rusk, East-West Trade Relations Act of 1966: Letter of Transmittal, Department of State, Bulletin, May 30,1966,p.841.）。尽管国会没有批准该法，但修改、调整美国经济遏制战略的势头，已经不再是古井微澜。
二
技术转让限制在美国经济遏制战略中占据主导地位，是在“缓和”时代出现的。
众所周知，1969年1月尼克松就任美国总统之时， 美国正处在重大的历史转折关头。美国实力地位已经由鼎盛走向衰落，多用途技术的广泛发展冲击着战略物资禁运体系。严酷的现实迫使美国调整其全球战略和经济遏制战略。正如尼克松在向国会提出的美国外交政策年度报告中所说：“我们已经到了一个时代的结束之时，战后的国际关系秩序已经结束，决定1945年以来美国外交政策思想和实践的条件也随之成为过去”。这种调整，在战略上，就是承认中、苏之间的斗争是“当代世界最深刻的斗争之一”，中苏分裂无法弥合，使美国免于面对中苏两国联合的力量。“在新的时代，我们看到的是一种对世界具有各种不同态度的多极的共产主义，看不到这种多极化的特点，我们就会忽视改善关系的机会”；“在可预见的将来”，对美国全球利益的主要威胁来自苏联而不是中国， 要把中国看做是解决苏联问题和其他问题的关键（ 注：Richard M. Nixon,U.S.Foreign Policy for the 1970s: Building for Peace, A Report to the Congress, February 25, 1971,Harper & Row, Publishers, pp. 5—8.）。由此导致了美中、美苏关系在不同程度上的缓和。在东西方经济关系上，尼克松、基辛格明确提出了“联系”政策：“我们的战略是要利用贸易让步作为政治工具，以便在苏联冒险时制约他们，在他们采取合作态度时鼓励他们”（ 注：Henry Kissinger,White House Years, Little Brown and Company, Boston 1979,p. 840.）。
1969年，美国国会通过了新的《出口管制法》，正式取代了已经延续20年之久的旧法案。一方面， 1969 年法案仍旧沿用《出口管制法》1962年修正法案关于维护东西方贸易管制的规定：“美国要与所有缔结防务条约的国家”在最大可能的范围内合作，实行出口管制，制定出所有这些国家都应该遵守的统一的贸易政策；对向社会主义国家出口禁运物资者实行处罚。另一方面，除了上述“处罚”条款之外，1969年法案不再使用“共产党国家”与“非共产党国家”这一概念和划分方法，代之以“鼓励与美国有外交关系或贸易关系的国家进行贸易”，并要求商业部改革管制机构，修订管制清单（注： PL91—184, United States Statutes at Large,91st Congress 1st sess,1969,83:941— 847.）。由此观之，1969年法案中也包含着这样一种内在矛盾：为加强美国经济的竞争力，需要鼓励对外贸易；从战略利益出发，又必须对出口贸易实行某种程度的管制。这种内在矛盾，恰恰反映了尼克松、基辛格“缓和政策”的限度。
以往，人们总是认为1969年法案带来了东西方贸易的新发展。其实，这只是东西方贸易发展的原因之一。我们还必须看到美国政府开始利用巴统“例外程序”、扩大出口禁运物资或限运物资这一新现象。1951年巴统第471 号文件规定：巴统成员国如果不出口禁运物资就不能从苏联集团各国获得本国急需的物资时，经巴统组织事前同意，可以向苏联集团各国出口禁运物资。其后，巴统第782 号文件又规定：只要属于民用而不用来加强中国的军事力量，也可以向中国出口禁运物资，事后要向“中国委员会”申报备案（注： Note on the China Exception Procedures, no date, M3426/178, FO371/121947, Public Record Office.）。1960年，巴统组织通过“行政例外程序”。它规定：巴统成员国政府可以自行决定出口巴统管制清单中战略价值较小的物资，无须事先获得巴统组织的批准，事后向巴统申报备案（ 注： Fourteenth Report to Congress under the Mutual Defense Assistance Control Act of 1951,December 20, 1960, Washington, D. C. GPO,p. 4.）。在50—60年代，美国几乎从不利用上述各种“例外程序”向苏联集团各国出口禁运的战略物资。但在70年代，美国变成利用“例外程序”最多的国家。1962年，美国申请“例外程序”的份数仅占巴统的1.6%，1966年为12.7%，而1972年则上升为38.2%，1978 年高达62.5%，超过了巴统其他成员国的总和（注：M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and the Politics of East- West Trade,Cornell Univ.Pr.1992, pp.174, 175.）。这表明， 美国已经从自身设定的藩篱中走出来。如果说，1969年《出口管制法》带来了美国战略物资禁运范围缩小和东西方非战略物资贸易的发展，那么，美国利用“例外程序”的做法，实际上成为东西方战略物资贸易的新的增长点，并从内部瓦解战略物资禁运体系。应该承认，美国的这种做法，也为巴统组织成员国向苏联转让高新技术提供了口实。据统计，70年代，苏联引进的高新技术当中，34%来自西德，17%来自日本（注：Angela Stent,From Embargo to Politik, The Political Economic of West German—Soviet Relations, 1955—1980, Cambridge University 1981, p. 210.）。正因为如此，怎样限制高新技术的转移问题，成为“缓和时代”美国经济遏制战略的主要内容。不仅立法与行政部门的关系发生很大的变化，而且在行政部门中，参与制定出口管制政策的虽然仍是国务院、商业部、国防部这些部门，但国防部的作用和地位明显提高。
1972年，国会通过对1969年《出口管制法》的修正案，补充了两项新的规定。其一，在1969年法案的“过度的出口管制给美国国际收支带来重大消极影响”这一表述中，增添下述文字：“特别是当美国现行出口管制范围大于与美国缔结防务条约各国实行的出口管制之时”，自本修正案通过之日起9 个月内，商业部长必须向总统和国会提出特别报告：开列与美国缔结防务条约各国现在没有实行管制、而美国正在“单独管制”的项目清单，说明其理由；指出与美国缔结防务条约各国的出口管制制度相比，美国出口管制在哪些方面过于苛刻，说明维持此种管制的理由。其二，设立“技术咨询委员会”。该委员会由实业界代表和政府代表组成，负责向商业部、政府有关部门提出对出口管制中的技术问题、批准出口申请、巴统管制问题的建议，下设半导体技术、半导体制造实验设备、电子通信技术、计算机和机械制造四个专门委员会（注：PL92—412,August 29,1972,United States Statutes, 92nd Congress,2nd sess, 1972, 86: 644—646. Export Administration Report,Second Quarter 1974, U. S. Department of Commerce, 1974.）。在1974年修正法案中又首次规定了国防部长在出口管制方面的权限：1.对输出物资和技术将在何种程度上提高输入国的军事力量作出评估；2.如果向“被管制国（指1961年对外援助法第620[f]条规定的共产党国家）”输出机械、资本货物和技术，被认定将明显增强该国军事力量时，国防部长应该向总统建议停止该种物资或技术的出口；3.自受理该种出口申请之日起30日以内，国防部长必须作出是否批准申请或是否附有条件出口的答复；美国总统在接到国防部长的建议后30日以内如拒绝出口申请、不能出口，或修改、否定国防部长的意见时，总统必须将其决定和国防部长的意见一并提交国会（注：PL93— 500, October 29,1974,United States Statutes, 93nd Congress, 2nd sess, 1974, 88:1552—1557.）。
1976年2月， 国防部国防科学局研究小组向国防部长提交一份题为《对先进技术输出管制的分析》的报告，通称《布西报告》。就其形成而论，它是1974年《出口管制法》修正案中有关国防部长权限条款的产物；就其在美国经济遏制战略演变中的作用而言，说它提供了新的框架也决不为过。在这里，有必要穷原竟委，对该文件的内在逻辑、主要论点做一具体细致的分析。
首先，《布西报告》提出了出口管制制度改革的必要性。它提出，战后美国《出口管制法》（1949年）虽然规定了对战略物资和技术资料两方面的管制，但技术资料管制从来没有成为管制的主要对象。商业部也是以物资管制为中心制定禁运清单的，根据该种物资最终用途和输入／通关证明制度来实施管制。这种管制方法不仅收效甚微，反而使管理机构臃肿。要想简化出口管制手续，提高实际效力，就应该将出口管制的重点对象从物资转移到技术转让方面来。对那些“设计、制造技术、技术援助；在提高输入国制造能力方面起关键作用的制造、检测设备；在维修、应用、操作方面具有高度情报价值的制成品”实行管制，其他都是第二位的。其次，《布西报告》对出口管制重点的转变中将涉及的一系列政策问题作出了明确界定。它指出，在技术转让方式方面，应该区分成“主动”与“被动”两种形态，对前者实行最严格的管制。因为它总是采取“启钥式转让”（注：Transfer by turnkey factories 指包工商将机器设计、制造、乃至建厂和人员培训等全部包下，交付后能立即开工的整套设备出口方式。）。后者在技术转让方面没有多大影响，对国家安全亦不构成威胁，包括贸易展览、出卖不提供操作和维修情报资料的产品、商业性文献。在先进技术方面，应该将具有“革命”意义的技术与只具有“渐进”意义的技术区分开来。所谓“渐进”性技术，它只能使产量有所增加，质量有所提高；所谓“革命”性技术，它会使产量在一种完全不同于现行的构思、观念的基础上跳跃式增长。为防止竞争对手在不承担研究和开发费用的情况下，短期内就使生产能力激增，美国应该无条件地保护“革命性技术的所有关键部分”。在确定某种物资或技术是否允许输出时，应该将其“内在用途”与“最终用途”区分开来，依据前者决定禁止输出。对那些商业发展有重要意义的先进技术是否纳入战略禁运清单，依其“军事意义”而不是“军事用途”而定。为防止战略性技术的转用，凡属于管制清单内的物资或技术，不再批准作为“例外程序”输出。对向盟国、中立国转让技术时，应该将“巴统成员国”与“中立国”严格区分开来。“在美国与其盟国之间，确定战略技术并限制其输出到共产党国家方面，巴统是惟一的纽带。巴统仍然应该得到维护和加强；美国应该发挥在其中的领导作用而不是作为被动的反映者”。对那些“最重要的技术”，美国不应该将其置于巴统管制之外，而要依靠巴统对其实行“绝对管制”。“任何巴统成员国如果允许此种技术输出到共产党国家，美国都要限制其进一步获得战略技术”。对“中立国”，美国应该严格限制对其技术转让。“美国对中立国唯一应该缓和之处就是我们自己亦将准备向共产党国家直接转让的技术”。此外，美国政府不仅应该注意政府之间科技交流计划中的技术转让问题，也应该注意民间交流中的泄密问题。对在共产党国家技术生产中受聘的美国技术人员、接受共产党国家人员培训的美国技术研究机构，都要进行有效管制。在美国境外公司的工作人员向共产党国家转让禁运范围内的技术问题，也要采取有效地管理措施。再次，《布西报告》建议制定新的出口管制清单。放开对那些不带有设计、制造技术资料的终极产品的管制，只对重要技术和关键产品实行严格管制。放开对东方贸易中的产品管制，加强对西方贸易的技术转让管制。以此实现保卫国家安全和提高美国出口商品在东方市场的竞争能力（注： Defense Science Board Task Force, An Analysis of Export Control of Advanced Technology: A DOD Perspective, Washington, D. C.: Office of Defense Research and Engineering, 1976; U. S.Congress, House, Committee on International Trade and Commerce, Export Licensing of Advanced Technology: A Review,Hearings, 94th, Congress, 2d sess, March 11, 15, 24, 30, 1976, pp. 210— 212.）。
1977年8月，美国防部长批准了《布西报告》， 并责成国防部国防科学局着手制定“军事方面重要技术清单”（ Military Critical Technologies List， 以下简称MCTL）。迄止1979年，将以下15 种技术列为禁运范围：计算机网络技术；大型计算机系统技术；软件技术；瞬时处理信息自动控制技术；集成材料、防务材料处理和制造技术；能源开采技术；大型集成、特大型集成设计、制造技术；军事仪器技术；电子通信技术；诱导和控制技术；超短波构成技术；军用车辆引擎技术；高级光学（包括光纤）技术；传感技术；海底系统技术（注：1984年，又增加以下5种技术：化学技术、核技术、暗码解读技术、 能源系统技术和能源材料技术。M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and the Politics of East-West Trade, Cornell Univ.Pr.1992, pp.213—314.）。
《布西报告》成为卡特政府制定新的《出口管制法》的理论基础和有关规定的直接来源。这一点在1979年《出口管制法》中明显表现出来。第一，关于制定该法的目的和指导思想。“美国政策的基本点乃是美国公民能够参与国际贸易的能力”，对外输出“有利于美国经济和世界经济的稳定”。这是因为，输出有利于增加国内生产和就业，改善美国国际收支和强化美元的地位、减少通货膨胀。反之，输出管制则给“美国国际收支和国内就业带来重大的消极影响”，这种事态在美国出口管制范围大于其他国家之时尤为明显。各国的贸易管制如果过度，将使世界政治、经济动荡不安，阻碍自由贸易、延缓各国的发展。因此，美国应该将促进本国经济发展作为首要目标：鼓励同美国有外交关系或贸易关系的国家之间开展贸易；美国出口管制应该在充分考虑对国内经济影响的前提下付诸实施，并尽可能与所有国家协调进行。特别是应该支持“与美国缔结防务条约的各国”遵守同样的输出管制。第二，关于输出管制的重心。1979年《出口管制法》规定：将“技术及对该种技术转移有重大作用的物资”的管制作为“特殊重点”，国防部长负责制定“军事方面重要技术清单”（MCTL）；即使是民间通商协定，如果伴随向管制对象国转让非公开技术资料，应该向商业部长报告该协定内容。所谓“MCTL”，指的是输出管制对象国尚未拥有、一旦获得，将使该国军事系统获得重大进步的制造、维修应用技术和实验设备等的清单。该种清单必须在1980年10月1日以前公布于《联邦名簿》（Federal Register），并作为以往商业部制定、实施的出口管制清单（CCL）的一部分； 国防部长每年要向国会报告MCTL的情况。 第三， 关于加强巴统管制。在1977年的《出口管制法》修正案中就已经提出加强与巴统组织合作、在世界范围内加强技术转让限制的问题。该修正案破天荒地将巴统组织的英文缩写COCOM写入美国出口管制法， 要求总统在本法通过之日起12个月内，必须向国会提出有关巴统的特别报告。内容包括：现行的巴统管制清单、清单修订程序、对修订所产生后果的分析；有关巴统管制“例外程序”的资料和分析；巴统审查、批准“例外程序”输出的程序及分析；对巴统成员国怎样解释、目前如何实施巴统已经确定的管制政策（包括尚未加入巴统的国家怎样管制巴统禁运物品的再输出）的分析；特别应该说明：巴统其他成员国对巴统的政策、方针与美国的解释相反而采取行动时，美国的抗议、其他成员国的反应问题；对尚未加入巴统组织的国家输出尖端技术问题的分析（包括在这些国家的美国分公司、联营公司的输出）；对巴统已经批准的“例外程序”输出的手续有效性的分析；有关加强巴统组织作用的具体、详细的方案（注：PL 95—52, June22, 1977, United States Statutes 95th Congress, 1stsess, 1977, 91: 235—248.）。1979年的《出口管制法》仍然沿着这个方向走。它规定：实施多国审查出口申请制度。拟输出、转让的技术或物资如果需要申请多国审查，即使商业部长已经批准输出，但必须在多国审查结束后方可颁发许可证。如果自商业部长向申请人发布“多国审查”通知书之日后60日以内，多国审查尚无结论，商业部长的批准有效，可以颁发许可证；如果商业部长认定该种输出许可有害于国家安全保障，作为例外处理。为防止管制对象国从第三国获取美国禁运技术，总统应该就以下事宜与巴统成员国协商谈判：1.公布巴统管制清单；2.定期召开巴统成员国政府高级官员会议；3.在巴统成员国都能实施同一水平的管制以前，缩小巴统出口管制范围；4.根据上项规定，为实施已达成协议的出口管制，将采取的更有效措施（注： PL 96 — 72, September 29, 1979, United States Statutes, 96th Congress, 1st sess, 1979, 93: 503—536.1979 年《出口管制法》还提出要“与美国缔结防务条约的非巴统成员国国家合作，加强对技术转让的管制”。1979年3月，美国商业部CCL内有143种禁运项目。）。
1979年《出口管制法》标志着技术转让限制作为一项基本国策，已经成为美国经济遏制战略的主要内容。特别应该指出的是，这种转变又是在苏联入侵阿富汗以前就已经完成了的。这也说明，在冷战缓和时期和下面将要论述的“新冷战时期”，美国经济遏制战略的演变不是没有深刻的内在连续性的。
三
1979年末，苏联出兵阿富汗。这一事件既是东西方政治关系的转折点，也是东西方经济关系的分水岭。70年代的东西方缓和时期结束了，东西方关系进入“新冷战时期”。美国经济遏制战略也呈现出一些前所未有的新特点。在这里，笔者只想着重指出以下三个方面。
第一，美国政府又将经济遏制战略的首要打击目标重新指向苏联，其目的“是要利用经济方面的压力， 影响苏联的国内政治”（注：National Security Decision Directive 75, Los Angeles Times, March 16, 1983, p.1.）。在苏联出兵阿富汗以后，卡特政府和里根政府先后宣布对苏实行粮食禁运和天然气管道设备技术禁运，表明美国政府改变了70年代以来的以经济关系促进东西方政治关系缓和的政策。更重要的是，美国政府对苏实行“无例外政策”。这就是：美国将不再考虑或向巴统组织提出输出巴统管制清单物品，此种“无例外政策”只适用于苏联，不包括其他共产党国家，直到1989年5 月即苏联从阿富汗撤军3个月以后， 才由布什政府宣布撤消（注：New York Times,January 25,1989.p.A1.Washington Post, January 26, 1989, p.A22. Export Control News, April 30, 1989, 6—8; June 30,1989, 4—6.）。 根据这一政策，美国不仅停止履行原来已经批准的8项“例外”出口协定，涉及价值近10亿美元、主要用于开发微波半导体的设备和电子通信设备的技术资料，而且还将计算机、集成电路制造设备、工作母机、 电子复合硅、 激光装置增补列入对苏联的禁运清单（注：Statement of William Perry,U.S.Embargo of Food and Technology to the Soviet Union; M. Mastanduno, Economic Containment, COCOM and Politics of East-West Trade, pp.224—226.）。 美苏贸易规模也因此急剧下降， 从1979年的36亿美元降至1983 年的 20 亿美元（注： M. Mastanduno , Economic Containment: COCOM and Politics of East-West Trade,p.233.）。与此相反，美国对华贸易管制水平大幅度缓和。1972年，美国政府将对华贸易管制置于和对苏联、东欧国家同一水平（ Y 组）。1980年，美国政府又将中国从Y组中分离出来，单独列为“P”组，这组中只有中国一个国家。1984 年，美国政府又将中国改列入“V”组， 与西欧、日本等国家同等对待。不过，美国政府并没有要求压缩巴统贸易管制清单，而是采取扩大“例外”输出的办法。1984年和1985年，美国“例外”输出的90%是对华输出，其价值从1981 年的 3 亿美元增加到1984年的近20亿美元，1985年为57亿美元，增长达6倍到15倍以上（注： M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and Politics of East-West Trade, pp.279 —281.）。1985年，美国国会通过的《出口管制法》修正案虽然重新用“共产党国家”、“非共产党国家”这一概念界定出口管制对象，但明确地把苏联与其他对美国国家安全构成威胁的国家区别开来（注：PL99—64, July 12, 1985, United States Code, Congressional and Administrative News, 99th Congress, 1st sess,1985,1:120—162.）。
第二，美国与巴统组织的关系重新呈现活力，但维系二者之间的纽带，不再是美国对巴统成员国的经济、军事援助，而是美国对巴统成员国是否实行“进口制裁”或“进口抵制”。自从1957年巴统成员国相继废除“中国差别”以后，一直到1982年以前，巴统组织没有召开过高级官员会议，西欧各国在对苏政策方面与美国的分歧越来越多。1978年，巴统组织讨论管制清单时，巴统成员国要求缓和对计算机的管制，美国则要求提高管制水平（注："Technology Transfer Controls: The Great CoCom Debate", Business Eastern Europe, November 3,1978,pp.345—347.）。 1979 年， 法国政府控制的汤姆逊公司向苏联提供价值11000万美元的数控监视设备和技术，美国提出抗议， 但没有成功。美国又向巴统提议修订管制清单，将技术管制也作为巴统管制清单的一部分；当巴统解除对某种产品的管制时，对与该种产品相关的技术仍旧继续实行管制。巴统其他成员国虽然表示同意修订禁运清单，但拒绝美国关于“技术”的定义，也不赞成将产品与技术分割开来的做法（注：Statement of Frank Well, Department of Commerce, U. S. Export Control Policy and the Extension of the Export AdministrationAct, p.40.）。在他们看来，苏联出兵阿富汗事件既不是地缘政治的转折点，也不能成为放弃缓和的理由。因此，巴统成员国继续向苏联出口关键设备和其他大型机械，而且这些设备原来本是美国同意提供的（注：最典型的事例有二。1980年，美国政府宣布对苏联实行制裁以后，美国出口商被迫放弃了承接的价值各为30000 万美元的钢铁厂和铝厂工程。法国和西德出口商乘机延揽过来。）。1982年11月，美国再次与巴统成员国进行谈判。里根政府宣称：双方“在对苏联集团的经济战略方面达成了实质性的协议”。双方同意：终止履行各种贸易协定，特别是有关天然气、石油技术的协定；不向苏联提供能使其经济军事化的优惠援助；不与莫斯科签署任何新的天然气协定；组织人力研究西欧能源替代方案； 制定并督察对苏信贷政策； 加强巴统管制（注： Philip J.Funijiello, American- Soviet Trade in the Cold War, Univ. of North Carolina Press, 1988, pp.206—207.1979年3月，巴统禁运清单共有105种物品。M.Mastanduno, Economic Containment : COCOM and the Politics of East-West Trade, p. 160.）。 据美国国防部官员透露，美方建议在巴统管制清单中增加的种类达100 种以上，其中，能源生产设备和技术有22种。巴统成员国最后只同意将其中58种纳入管制清单，内有2种能源生产技术项目。包括：浮动船坞、宇航船、 太空登陆器材、超导材料、机器人、机器人控制系统、特殊合金生产技术和设备、海上油气开采技术。巴统成员国同意：自1983 年12 月起，按照正常程序，对上述技术、物资实行管制，直到整个巴统管制清单被彻底修订（注：Caspar Weinberger, The Technology Transfer Program,A Report to the 98th Congress, 2d session, Washington D.C.: U.S.Department of Defense,February 1984,pp.11 — 12.）。此后，美国还与巴统成员国就计算机、电子通信设备、软件三大领域的管制问题反复交涉。1984年7月，美国同意放开对微电脑的管制， 但纯军用计算机、超微电脑、电脑开发和生产技术仍旧实行管制；巴统组织同意加强对电子通信技术和设备、软件的管制，将巴统管制的重点置于对禁运物品的设计、开发、生产有关的软件上；将以下6 种特殊软件列入禁运范围：网络和讯号处理软件、图像处理软件、人工智能、计算机辅助设计和制造系统软件。此外，里根政府还要求巴统成员国同意国防部长参加本国的出口管制决策，并在巴统内设立特别军事委员会，作为常设机构。西欧各国只同意设立“安全和技术专家会议”（STEM），但该机构不是巴统的正式机构，也不负责处理多边管制政策的日常事务，只作为向巴统提供咨询的机构，收集有关军事意义的能源技术情报、提供对技术转让与西方安全二者之间联系的长期评价（注：M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell Univ.Pr.1992,pp.269—270,275—276.）。这些协定，标志着美国、巴统对苏经济遏制的新高峰。不过，与50年代不同，1979年《出口管制法》已经废除了将禁运与援助二者联系起来的《巴特尔法》，美国如今只能使用“进口制裁”、“进口抵制”这样的武器。里根政府不再将东西方贸易与西方国家内部贸易区分开来，而是扩大和提高对美国技术流向巴统成员国的限制。1985年通过的《出口管制法》修正案规定：除美国公民以外，凡违反美国参加的正式、非正式多国协定者，一律对其实行进口制裁。具体程序如下：1.与违约当事国、当事人交涉后，该当事国出口管制仍然没有改善；2.其后，在一定期限内，向有关多国协定成员国通报美国实行进口制裁的意图；3.60日以内，除美国以外的多国协定成员国多数仍然没有明确表示是否同意制裁时，美国开始实行进口制裁措施（注：PL99—64,July 12,1985, United States Code : Congressional and Administrative News, 99th,Congress, 1st,1985,1: 120—162.）。
第三，建立“类巴统管制”、“第三国合作”体系，强化阻止高新技术流向社会主义国家。在某种意义上说，这既表明美国政府想以此弥补巴统管制体系的衰落，也表明美国政府在更大的范围内推行经济遏制战略。这一政策乃是60年代初腊斯克提出的与非巴统成员国合作设想的继续和发展。1985年《出口管制法》修正案第五条[K ]款规定：国务院应该与巴统组织以外的非社会主义国家进行谈判，以使这些国家建立起“类巴统管制”，与巴统多边出口管制相协调；美国对建立“类巴统管制”的国家的出口，将按照对巴统成员国的出口方式来处理。所谓“类巴统管制”，包括：1.对所有进口或本地生产的巴统管制清单内的物品实行管制；2.实行进口／通关制度；3.对非法再输出物品，包括过境物品实行管制；4.建立有效地管理规则，包括与其他管制国政府之间的合作；5.实行颁布许可证之前调查和对出口商、最终用途的装运后检查制度。凡是实行“类巴统管制”的国家和地区，美国将向其提供以下利益：尽快审批许可证申请；授予若干一般性许可证；未经授权即可以向中国二次输出美国制品（注：PL99—64,July 12,1985,United States Code:Congressional and Administrative News, 99th, Congress,1st, 1985, 1:120—162.）。美国政府确定的目标， 在欧洲主要是奥地利、西班牙、芬兰、瑞士、瑞典；在亚洲则是马来西亚、新加坡等国和香港地区（注：GAO, Export Licensing : Commerce- Defense Review of Applications to Certain Free World Nations,Washington D. C., September 1986,p.10.）。应该承认，美国政府顺利实现了预定目的。1985年2月，西班牙加入巴统组织。1987年， 奥地利颁布附加法令，授权海关拦截可疑的过境物品，允许美国对此类物品进行调查；奥地利政府限制那些利用外国先进技术组装的战略物品的出口。瑞士成为巴统成员国以外第一个全面享受美国出口管制法第五条[K ]款待遇的国家。芬兰、瑞典继瑞士其后，全面接受美国的“类巴统管制”政策，得到与瑞士相同的待遇。在亚洲，1985年印度与美国缔结谅解备忘录。印度同意加强对再输出物品的管制，美国批准向印度出口已经搁置三年之久的19台计算机，允许印度购买美制超级计算机。除美国的西方盟国以外，印度是第一个获得此种购买权的国家。新加坡则是亚洲非巴统成员国中第一个得到美国《出口管制法》第五条[K ]款待遇的国家。1987年，韩国也与美国缔结谅解备忘录，同意对本国发明的6 种技术（以后五年内增加到20种）和其他合作国发明的技术实行管制；对巴统管制清单上的所有项目，不论是出口还是再输出，一律实行禁运。1989年，韩国宣布希望加入巴统组织。同年4 月，澳大利亚加入巴统组织，成为巴统第17个成员国（注：M. Mastanduno, Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,CornellUniv. Pr. 1992, pp.292—294.）。据1989年CISTEC杂志创刊号报道，巴统组织共有17个正式成员国，30余个“类巴统合作国”（注：〔日〕加藤洋子：《美国的世界战略与巴统》，有信堂，1992年，5 页。）。因此，可以毫不夸张地说，与北约这类军事组织一样，美国在世界范围内编织的对社会主义国家的贸易禁运体系成为冷战时代支撑“美国治下和平”的重要基石。
当然，我们也应该看到，新冷战时期的美国经济遏制战略对巴统成员国和苏联都产生了不可低估的影响。
从美国与巴统组织的关系来说，美国强化技术转让限制，直接击中西欧、日本对苏贸易的要害。在缓和时代，西方国家出口竞争集中在争夺出卖高级机械设备领域，而且一般都是以“启钥式”进行的。当西方国家国内市场趋于饱和、第三世界国家的工业化进程又因债务危机被迫陷入停滞之时，苏联市场更加具有重要性。在我们所论述的这一时期，美国政府实际上使东西方贸易与西方内部贸易二者之间的界限变得模糊不清。按照美国政府的本意，西方内部贸易限制能够充当一柄双刃剑：既能防止其他西方国家出口管制体系漏洞所造成的损害，又能增强西方国家出口管制的力度。然而，事与愿违。美国在西方内部贸易中越频繁使用“进口制裁”，就越推动西方国家寻求替代来源，就越来越加速美国与巴统成员国之间的离心倾向。1982年11月29日《华盛顿邮报》报道说，法国总统密特朗最信任的顾问提议：法国退出巴统组织，以报复美国的经济制裁。1986年，欧洲议会通过一项决议，谴责再输出管制和巴统组织违反《罗马条约》； 1987 年， 又建议解散巴统组织（注： M.Mastanduno,Economic Containment: COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell Univ.Pr. 1992, pp.297—299.）。结果，1988年1月，美国与巴统成员国经过激烈地讨价还价之后，就像1954 年艾森豪威尔政府缓和东西方贸易管制政策一样，美国再次同意削减巴统管制清单，放松对西方内部贸易管制。美国商业部长巴尔德里奇宣布了一系列放宽西方内部贸易管制的措施。其中，最重要的是“金卡特惠制”和“G—COCOM许可证制”。所谓“金卡特惠制”，取消了以往向西方厂商出口时必须提交相应许可证证明文件的规定，凡是持有“金卡”待遇的厂商，能在一二天内就得到美国管制的商品；亦可自行将被管制物品装运出口，无须获得再输出授权；此种特惠权暂先给予巴统成员国政府直接管理的厂商，以后再逐渐扩大到在巴统成员国注册的厂商和中立国厂商。所谓“G—COCOM许可证制”，就是允许以前美国管制的商品现在可以出口到巴统成员国、瑞士、 芬兰， 不必提交证明文件；所有美国管制的商品也可以再输出到上述国家，不必获得美国政府的批准（注：M. Mastanduno,Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell Univ.Pr.1992,pp.301,308.）。 尽管如此，英国仍然实行了一项本国对巴统成员国内部贸易的许可证制度。1989年12月，西德社会民主党通过决议，要求西德政府退出巴统组织。尽管这项动议在国会被否决，但它反映出在巴统主要成员国中反巴统情绪的深度（注：M.Mastanduno,Economic Containment : COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell Univ.Pr.1992,p.332.）。1990 年6月6日和7日，巴统成员国政府首脑会议召开。这次会议也是“巴统出口管制历史上最有意义的会议”。它决定：1.自1990年7月1日起，从现有116种禁运物品中解除对30种物品的管制；自8月15日起，再解除对8种物品的管制；在8月15日以前，将14种物品的管制缓和到“对中国行政例外”水平。2.解除对电子通信、计算机、工作母机这三类物品的管制。凡属于信息处理速度在69兆位／秒至 275兆位／秒的计算机，一律解除管制；凡属于高级个人电脑即IBM PS ／2电脑和按照西方微处理器标准即Intel'80386 计算机系统或其他品种，可以向东方国家出口，无须许可证证明文件；凡属于550 兆位／秒的计算机，巴统成员国自行颁发出口许可证；凡属于1000兆位／秒的计算机，巴统成员国在颁发许可证时应该给予优惠考虑。但美国政府坚持对高级监视装置和高速光纤仍旧实行管制。3.巴统成员国采纳美、英两国的建议，制定一份高度精选的“核心清单”（Core List）， 代替现行的巴统产业清单（COCOM Industrial List）。1991年5月，巴统成员国将批准该“核心清单”。4.对东欧各国，巴统成员国不再将其视为禁运对象国，而是作为合作对象国。德国政府同意建立统一的德国出口管制体系，并在原东德境内实行。巴统将与波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克三国建立“特殊关系”，支持三国新政府采用出口管制体系，包括进口／通关制度、最终用途检查制、现场检查制，以保护西方技术不流入苏联。如果三国政府同意对“核心清单”中的大部分物品实行管制，巴统将给予最惠国待遇（注：Export Control News,4,June 30,1990,pp.2—3.）。 1991年初，波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克三国分别建立了“类巴统管制体系”，并得到美国《出口管制法》第五条[K]款待遇。1991年5月，巴统成员国会议正式批准“核心清单”。列入该清单的共计九个领域：尖端材料、材料加工、电子、计算机、电子通信、激光检测、航空航天技术、海洋技术、运载系统。自1991年9月1日起，巴统成员国将对“核心清单”内的物品和技术实行禁运（注：Export Control News,5, August 25,1991.M.Mastanduno,Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,pp.333—335; 〔日〕加藤洋子：《美国的世界战略与巴统》，274、284页。日本在1991年11月实施对“核心清单”项目的管制时，另外增加11种化学武器制造设备，并扩大对运载系统项目的管制。）。
毋庸讳言， 美国经济遏制战略在抵制苏联方面起到了一定作用。1986年，在二十种重要军事技术领域，美国在十三个领域中领先，在两个领域中与苏联平分秋色，苏联仍然在五个领域中独占鳌头。然而，到苏联解体之前，美国已经在十五个领域中独领风骚，在三个领域与苏联处在同一水平，苏联只在两个领域仍然保持领先地位。二者之间的差距明显扩大。这种差距，恰恰又集中反映在美国严格管制的大型计算机、软件、 微电子制造和实验设备这些领域（注：M.Mastanduno,EconomicContainment:COCOM and the Politics of East- West Trade,Cornell Univ.Pr.1992,p.327.）。由此看来，这种差距也是影响冷战后国际力量对比的一个重要因素。
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年05期
【原文出处】《历史研究》(京)2000年01期第134～147页
【作者简介】崔丕，1954年生，教授。东北师范大学历史系 130024
| 【内容提要】 | 50—60年代，美国经济遏制战略是以禁运战略物资为主，从70年代开始，转向以限制高新技术转让为主；1979年《出口管制法》标志着这种转变的完成。在“缓和时代”，美国经济遏制战略追求的目标是，以有限发展东西方贸易换取苏联的政治让步。在“新冷战”时期，美国经济遏制战略将打击对象从中国重新转向苏联，更重要的是将高新技术转让限制作为迫使苏联“改变国内政治”的重要手段。 |
一
50—60年代，美国对社会主义国家的经济遏制是以禁运战略物资为主，对高新技术的管制为辅。
1948年3月，美国政府决定禁止向苏联、 东欧各国出口战略物资（注：" Report by the NSC on control of exports to the Soviet Union and Eastern Europe",17 December 1947; Foreign Relations of the United States (FRUS),1948,Vol.4,p. 512.）。1949 年美国《出口管制法》又将与战略物资有关的技术资料列入禁运范围（注：Pubic Law (PL),11 February 1949, United States Statutes at Large, 81st Congress,1st sess,1949,63:7—9.），拉开了对社会主义国家实施经济遏制战略的帷幕。1949年末至1952年8月， “对共产党集团出口管制统筹委员会”（以下简称巴统）和“中国委员会”相继建立，标志着美国经济遏制战略扩大成为整个西方世界的共同行动。此后，美国的单独管制与巴统组织的多国管制既协调又存在一定的矛盾。所谓“协调”，集中体现在美国禁运清单“1A”被巴统成员国认可，将该清单项目定为巴统禁运清单项目；所谓“矛盾”，集中体现在美国的管制水平严于巴统，“中国委员会”的管制水平更严于巴统（注： 1953年1月，美国贸易管制清单内有禁运物资285种，限量出口物资253种。巴统管制清单内有禁运物资（不包括原子能物资）253种，限量出口物资 92种，交换情报监管物资102种。中国委员会的管制清单内有禁运物资295种。其中，25种属于巴统限量出口物资，63种属于巴统交换情报监管物资，207种属于巴统根本不管制的物资。）。 西欧各国及日本要求将对苏联、东欧与对中国的管制置于同一水平，美国政府坚持“差别待遇”原则。这种政策根源于杜鲁门、艾森豪威尔政府对苏联、中国两国经济特点和对美国国家利益威胁程度的认识，也反映出美国经济遏制战略理论基础的某些特征。
在杜鲁门政府看来，苏联经济是战争经济。尽管苏联集团的经济很少依赖对外贸易，但某些经济部门，尤其是与战争潜力密切相关的部门如机械设备、精密仪器、耐磨轴承、电子、非铁金属、橡胶、基本矿产等，仍然容易受到外部压力的影响；除东德、捷克斯洛伐克地区以外，苏联集团各国经济由新兴工业和农业两部分构成，而工业部门建设发展迅速。从整体上来看，苏联集团的经济属于“资本短缺”类型。特别是缺少资本货物、经营和工程技术人员。因此，这些国家都正在寻求从海外获得工业设备、稀有原料、半成品和技术资料。同苏联相比，中国更加落后。美国应该着眼于扩大和强化对苏联集团各国的出口管制，禁止和限制战略物资、 紧缺商品直接或间接地输入苏联集团各国 （ 注：NSC104/2, U.S. Policies and Programs in the Economic Field Which May Affect the War Rotential of the Soviet Bloc, FRUS,1951,Vol.1,pp.1059—1065.）。其广度和深度必须能够影响苏联集团的整个生产体系（注：Telegram From the Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom,August 22,1950, FRUS, 1950,Vol.4,pp.174—176.）。美国决策者还认为， 中国革命的胜利及中苏同盟的建立、朝鲜战争及中国参战这一系列事件，都表明在亚洲存在着“由斯大林操纵的铁板一块的共产主义运动”。中国与周边国家之间本来就存在相当大的力量差距，中国经济发展起来以后，这种差距将会进一步扩大。按照西方的标准，中国在战略、战术的机动性、空军力量、技术和后勤保障方面明显落后，但如果有苏联的后勤支援，“即使仅凭其极丰富的人力，也能组成令人可怕的军事力量”。倘若没有美国的抵制，“中国就能征服整个东南亚”。对亚洲其他国家来说，“主要而且直接地威胁”不是来自苏联，而是来自“中国的进攻态势和正在增长的军事力量”（注：NSC5416, U. S. Strategy for Developing a Position of Strength in the Far East,April 10, 1954, FRUS,1952—1954,Vol.12,pp.411—412.）。正是在这些观念的影响下， 美国经济遏制战略追求的目标，虽然是“阻遏苏联集团战争潜力的增长”，“加剧苏联集团内部政治、经济关系的紧张化”（注： The Telegram From the Secretary of State to the Embassy in France, August 27,1948,FRUS,1948,Vol.pp.564—569.）。但是， 对中国的贸易管制，不仅要阻碍其战争潜力本身的增长，而且还要阻碍其工业化；对欧洲苏联集团的贸易管制， 则只是要阻碍其在欧洲战争潜力的增长”（注：First Progress Report on U. S. Policing on Economic Defense,NSC152/3,August 30,1954,FRUS,1952—1954,Vol.1,p.1252.）。
在艾森豪威尔政府时期，美国经济遏制战略进行了重要调整。首先，缓和了对苏联、东欧各国的贸易管制，将中国作为经济遏制战略的重心。1954年8月， 决定此后“专注于对苏联战争潜力有重大意义的物资和设备，不再要求管制那些次要战略物资”，允许巴统组织成员国和苏联、东欧国家之间的非战略物资贸易，但“继续维持现行对中国和朝鲜的管制水平”（注： First Progress Report on U. S. Policing on Economic Defense, NSC152/3,August 30,1954,FRUS,1952—1954,Vol.1,p.1241.）。 其次，看到了科学技术进步实际上在不断改变着“战略物资”、“非战略物资”的含义和界限，将技术转让更加明确地纳入管制范畴。1958年8月， 重新确定美国贸易管制的对象是：“对苏联集团有直接军事意义的物资、先进的合成技术、在促进苏联集团军事工业进步方面只有美国能够供给的物资、从美国获得后能使苏联集团在军事生产上使用类似资源的物品”（注：Sinclair Weeks to Marshall,M.Smith,August 28,1958,CFEP Records,Policy Papers Series, Box1, Dwight D. Eisenhower Library.）。再次，承认了巴统成员国废除“中国差别”，将对华贸易置于和苏联相同的基础之上这一既成事实，同意放宽对波兰的贸易管制（注：这就是所谓“波兰差别”。美国政府在1957年8 月起对波兰与对苏联集团的其他国家实行差别待遇。1958年，又同意巴统成员国可以用“例外程序”向波兰出口禁运物资。1959年，在近500000美元的“例外程序”出口中， 有 35000 美元是给波兰的。 Thirteenth Report to Congress under the Mutual Defense Assistance Control Act of 1951（Battle Act Reports）,March 15, 1960,pp.33—36.Washington.D.C.）。但是，要求巴统组织制定的新管制清单要反映西方国家和苏联在军事方面的技术进步，将对美国军事体系具有重大意义的计算机和网络设备等物资增补进来，而将那些美国认为在军事方面已没有发展前途的物资，或者是苏联已经具备同等开发能力的物资删除出去（注： Battle Act Reports, No. 12. April20, 1959,Washington.D.C.）。正因为如此，以出口大型设备和提供政府信贷为中心的东西方贸易特别是西欧、日本与苏联的贸易此后迅速发展起来。1962年11月，美国政府利用北约组织对苏联实行大口径输油管道禁运（注：Philip J. Funijiello,American—Soviet Trade in the Cold War,Univ.of North Carolina Press,1988,p.125.）， 扼杀了刚刚发展起来的西欧与苏联之间的大型设备贸易的萌芽。在整个60年代，美国向苏联出口的仍然是巴统贸易管制范围以内的商品，其中，最主要的是农产品。1963年，美国向苏联出口了50万吨小麦。这是美苏之间一笔最大的贸易。与此同时，美国政府继续单独奉行严格的对华贸易禁运。美国的东西方贸易政策之所以呈现这些特点，从根本上来说，是与这一时期美国政府的经济遏制战略思想的复杂性密切相关的。
60年代，美国政府仍然把中国看做是主要的威胁。但是，美国政府开始考虑把西方的经济让步用来换取苏联的政治让步。这一时期美国政府的经济遏制战略思想呈现出极大的复杂性。一方面，就肯尼迪本身而言，他认为，世界形势已经发生很大变化：“共产主义决非铁板一块”，中、苏之间的冲突真实存在；苏联对西欧的军事威胁已经减少；第三世界正在成为新的角逐场；军事措施必须辅以各种政治、经济手段；正在变化的世界需要灵活和积极的战略与外交。因此，在战略上，肯尼迪倡导以发展“有限战争能力”为中心的“灵活反应战略”；在外交领域，主张与苏联讨论裁军问题；在东西方经济关系方面，力争将东西方贸易作为推进缓和进程的重要手段和反映美苏关系的政治晴雨表。副国务卿巴尔领导起草的“巴尔报告”，集中反映了肯尼迪对东西方贸易政策的新构想。该报告提出：“我们要真正准备承认发展东西方贸易的潜在利益”。在“经济合作和发展组织”的框架内，寻求建立对苏联集团贸易的共同战略；在缔结一项真正具有实效的协定以后，鼓励自由世界与苏联的贸易；修改1949年的《出口管制法》，首先要缓和对处在共产主义经济压力之下的那些国家的进口限制；授权总统暂时不给社会主义国家以最惠国待遇；修改《巴特尔法》，使政府在“处理共产党国家贸易”时有更大的灵活性；限制出口管制中的“例外程序”的使用，禁止出口对苏联军事潜力发展有关的物资，从而建立“一种建设性的政策形象”。当然，对华贸易和对古巴贸易问题“乃是政治问题而不是贸易本身的问题”（注：Large -diameter Pipe,Department of State Paper,March 25,1963,National Security Files-NATO Pipe Embargo, Box 223.Kennedy Presidential Library, Waltham,Mass.）。另一方面，美国国会仍然固守杜鲁门时代以来的政策。在1962年通过的《出口管制法》修正案中，将世界各国划分成为“共产党国家”、“非共产党国家”两类，前者属于美国出口管制的对象。凡属于对前者“军事或经济潜力发展有重要意义的物资，一律禁止出口”，其中，“经济”这个词汇是特意增加进来的。美国应该同“与美国缔结防务条约的所有国家合作”，最大限度地实行贸易管制，并建立起除社会主义国家外所有国家和地区“应该遵守的统一的通商贸易政策”（注：PL87—515, July 1, 1962,United States Statutes at Large, 87th Congress,2nd sess,1962,76:127—128.）。在肯尼迪政府内部， 国务院与商业部这两个主管部门又各执异词。国务卿腊斯克鼓吹强硬路线。1961年10月，腊斯克在提交给国家安全委员会的一份备忘录中提出：应该维持和加强多边管制体系，使其能够反映出苏联集团弱点和美国盟国需要的变化；扩大与非巴统成员国的双边协定，以支持巴统多边管制体系；继续对那些有损于国家安全的出口物资实行单独管制；对苏联集团国家采取灵活政策（注：Dean Rusk to NSC, United States Economic Defense Policy,October 1962,JFKP,FG651,John F.Kennedy Library, Boston, Mass.）。商业部长赫杰斯倡导灵活、现实主义政策，提请肯尼迪总统注意《出口管制法》1962年修正案所带来的重要变化。赫杰斯认为，问题的关键在于：“出口管制体系是否和怎样才能有利于美国国家安全”，这完全取决于人们怎样看待苏联威胁。如果这种威胁是军事性质的，禁止、限制向苏联输出军事战略物资的管制体系确实是必要的，美国也完全应该运用其经济和政治力量促进盟国采取同样的管制。如果美国的单独管制已经超出巴统禁运清单的范围，而且根本没有起到预期效果，美国就应该放弃这种管制，并将其禁运清单调整到与巴统相同的水平上来。因此，他认为：“我们已经选择的是毫无成功希望的政策。既不能最大限度损害苏联经济，又不能最大限度为商业利益、政治利益而与苏联集团发展经济贸易关系”。在这里，赫杰斯实际上是暗示美国应该参与在非战略物资方面的对苏联和东欧国家的贸易，并与西欧盟国竞争。他相信，如果接受他的建议，哪怕是其中之一，肯尼迪政府面临的一系列未决事项和程序问题都能迎刃而解（注：Luther Hodges to Kennedy, 10 July 1962, Export Control Policy, JFKP, NSF,FG651,John F. Kennedy Library.）。在这种情况下，肯尼迪批示由国务院、商业部、 国防部组成出口管制审查机构，“重新审查出口管制体系，确定现行对输出高级技术设备、机械的管制是否足以保护国家安全利益”，“根据西欧和苏联及其附庸国的贸易现状，美国是否应该重新考虑我们对苏联贸易的所有问题”（注：Kennedy to Export Control Review Board ( ECRB),16 May,1963,JFKP,NSF,FG651,John F.Kennedy Library.）。
1963年7月8日，W.罗斯托以政策设计委员会的名义向肯尼迪提出了“美国对欧洲社会主义集团的贸易政策”报告。就基本思维方式而言，罗斯托报告与50年代美国官方的看法截然不同。该报告认为，苏联集团在很大程度上是自给自足的，苏联集团与西欧各国的贸易“超出了美国力量影响的范围”。西欧对苏贸易的增长和扩大，即使是资本货物和技术，实质上既没有影响苏联的战略态势，也没有构成对美国或西方盟国军事安全的威胁。贸易自由化将给美国带来重大的政治利益。在缓和出口管制方面，美国可以采取两项措施：第一，提供使用政府出口信贷，苏联把这看成是“良好贸易关系的自然结果”；第二，给予苏联以最惠国待遇，这是战后时代正式贸易的必须条件。不过，在解除贸易管制时，美国不应该试图去寻找一种明确的政治补偿物。恰恰相反，美国政府应该明确表示，愿意将贸易自由化作为解决基本政治分歧谈判的组成部分。从上述认识出发，罗斯托报告提出：1.美国政府仍然应该将东西方贸易政策作为政治手段。但是，“美国政府的东西方贸易政策的主要目标要从极力削弱苏联经济能力转向努力影响苏联的政治行为”。2.美国政府应该向苏联表明，“经济差别就是政治差别”。事实上，美国政府不得不把贸易作为一种政治手段。如果苏联希望政治缓和，美国也将推动经济缓和。3.由于美国的贸易手段本来就是一种象征而不具有纯粹的经济意义，美国对苏政策的成败不依赖西方盟国的合作，美国政府能够通过更加正式的经济关系途径，讨论苏联的大国地位。4.美国与苏联缔结一项政府之间的贸易协定。但是，在苏联采取切实地缓和步骤以前，美国将不考虑这种贸易协定。5.维护多边战略物资禁运体系。如果盟国同意，美国可以考虑将盟国出口管制任务移交给北约组织。如果盟国拒绝，“美国别无选择，只有坚持继续维护巴统”（注：U.S.Department of State, Policy Planning Council, U.S.Policy on Trade with the European Soviet Bloc,memorandum prepared for the President, July 8,1963,Declassified Documents Quarterly,1976, item 289 A, Lyndon B. Johnson Libarary, Austin, Texas.）。显然，罗斯托报告强调的是美国政府必须摆脱旧的桎梏，另辟新的途径。
罗斯托报告倡导的东西方贸易政策在肯尼迪政府时期并没有能够实现。但是，其政策思想在约翰逊政府、尼克松政府时期得到某种回响。1965年4月，以米勒为首的东西方贸易政策特别委员会起草的报告认为：“在同共产党国家的关系中更加积极地以贸易安排作为政治手段的时机已经成熟。贸易应该纳入政治范围，应该根据机会和形势有目的地和系统地开展或抑制贸易”（注：Report of the Special Committee on the U.S.Trade with East European Countries and the Soviet Union,Department of State Bulletin, May 30,1966,p.846.）。 约翰逊政府于1966年向国会提出《东西方贸易关系法》。该法规定要修改美国的限制性贸易管制政策，其目的是为了“减少紧张”，并让苏联、东欧国家在与西方国家的关系中有更大的“利害关系”（注： Dean Rusk, East-West Trade Relations Act of 1966: Letter of Transmittal, Department of State, Bulletin, May 30,1966,p.841.）。尽管国会没有批准该法，但修改、调整美国经济遏制战略的势头，已经不再是古井微澜。
二
技术转让限制在美国经济遏制战略中占据主导地位，是在“缓和”时代出现的。
众所周知，1969年1月尼克松就任美国总统之时， 美国正处在重大的历史转折关头。美国实力地位已经由鼎盛走向衰落，多用途技术的广泛发展冲击着战略物资禁运体系。严酷的现实迫使美国调整其全球战略和经济遏制战略。正如尼克松在向国会提出的美国外交政策年度报告中所说：“我们已经到了一个时代的结束之时，战后的国际关系秩序已经结束，决定1945年以来美国外交政策思想和实践的条件也随之成为过去”。这种调整，在战略上，就是承认中、苏之间的斗争是“当代世界最深刻的斗争之一”，中苏分裂无法弥合，使美国免于面对中苏两国联合的力量。“在新的时代，我们看到的是一种对世界具有各种不同态度的多极的共产主义，看不到这种多极化的特点，我们就会忽视改善关系的机会”；“在可预见的将来”，对美国全球利益的主要威胁来自苏联而不是中国， 要把中国看做是解决苏联问题和其他问题的关键（ 注：Richard M. Nixon,U.S.Foreign Policy for the 1970s: Building for Peace, A Report to the Congress, February 25, 1971,Harper & Row, Publishers, pp. 5—8.）。由此导致了美中、美苏关系在不同程度上的缓和。在东西方经济关系上，尼克松、基辛格明确提出了“联系”政策：“我们的战略是要利用贸易让步作为政治工具，以便在苏联冒险时制约他们，在他们采取合作态度时鼓励他们”（ 注：Henry Kissinger,White House Years, Little Brown and Company, Boston 1979,p. 840.）。
1969年，美国国会通过了新的《出口管制法》，正式取代了已经延续20年之久的旧法案。一方面， 1969 年法案仍旧沿用《出口管制法》1962年修正法案关于维护东西方贸易管制的规定：“美国要与所有缔结防务条约的国家”在最大可能的范围内合作，实行出口管制，制定出所有这些国家都应该遵守的统一的贸易政策；对向社会主义国家出口禁运物资者实行处罚。另一方面，除了上述“处罚”条款之外，1969年法案不再使用“共产党国家”与“非共产党国家”这一概念和划分方法，代之以“鼓励与美国有外交关系或贸易关系的国家进行贸易”，并要求商业部改革管制机构，修订管制清单（注： PL91—184, United States Statutes at Large,91st Congress 1st sess,1969,83:941— 847.）。由此观之，1969年法案中也包含着这样一种内在矛盾：为加强美国经济的竞争力，需要鼓励对外贸易；从战略利益出发，又必须对出口贸易实行某种程度的管制。这种内在矛盾，恰恰反映了尼克松、基辛格“缓和政策”的限度。
以往，人们总是认为1969年法案带来了东西方贸易的新发展。其实，这只是东西方贸易发展的原因之一。我们还必须看到美国政府开始利用巴统“例外程序”、扩大出口禁运物资或限运物资这一新现象。1951年巴统第471 号文件规定：巴统成员国如果不出口禁运物资就不能从苏联集团各国获得本国急需的物资时，经巴统组织事前同意，可以向苏联集团各国出口禁运物资。其后，巴统第782 号文件又规定：只要属于民用而不用来加强中国的军事力量，也可以向中国出口禁运物资，事后要向“中国委员会”申报备案（注： Note on the China Exception Procedures, no date, M3426/178, FO371/121947, Public Record Office.）。1960年，巴统组织通过“行政例外程序”。它规定：巴统成员国政府可以自行决定出口巴统管制清单中战略价值较小的物资，无须事先获得巴统组织的批准，事后向巴统申报备案（ 注： Fourteenth Report to Congress under the Mutual Defense Assistance Control Act of 1951,December 20, 1960, Washington, D. C. GPO,p. 4.）。在50—60年代，美国几乎从不利用上述各种“例外程序”向苏联集团各国出口禁运的战略物资。但在70年代，美国变成利用“例外程序”最多的国家。1962年，美国申请“例外程序”的份数仅占巴统的1.6%，1966年为12.7%，而1972年则上升为38.2%，1978 年高达62.5%，超过了巴统其他成员国的总和（注：M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and the Politics of East- West Trade,Cornell Univ.Pr.1992, pp.174, 175.）。这表明， 美国已经从自身设定的藩篱中走出来。如果说，1969年《出口管制法》带来了美国战略物资禁运范围缩小和东西方非战略物资贸易的发展，那么，美国利用“例外程序”的做法，实际上成为东西方战略物资贸易的新的增长点，并从内部瓦解战略物资禁运体系。应该承认，美国的这种做法，也为巴统组织成员国向苏联转让高新技术提供了口实。据统计，70年代，苏联引进的高新技术当中，34%来自西德，17%来自日本（注：Angela Stent,From Embargo to Politik, The Political Economic of West German—Soviet Relations, 1955—1980, Cambridge University 1981, p. 210.）。正因为如此，怎样限制高新技术的转移问题，成为“缓和时代”美国经济遏制战略的主要内容。不仅立法与行政部门的关系发生很大的变化，而且在行政部门中，参与制定出口管制政策的虽然仍是国务院、商业部、国防部这些部门，但国防部的作用和地位明显提高。
1972年，国会通过对1969年《出口管制法》的修正案，补充了两项新的规定。其一，在1969年法案的“过度的出口管制给美国国际收支带来重大消极影响”这一表述中，增添下述文字：“特别是当美国现行出口管制范围大于与美国缔结防务条约各国实行的出口管制之时”，自本修正案通过之日起9 个月内，商业部长必须向总统和国会提出特别报告：开列与美国缔结防务条约各国现在没有实行管制、而美国正在“单独管制”的项目清单，说明其理由；指出与美国缔结防务条约各国的出口管制制度相比，美国出口管制在哪些方面过于苛刻，说明维持此种管制的理由。其二，设立“技术咨询委员会”。该委员会由实业界代表和政府代表组成，负责向商业部、政府有关部门提出对出口管制中的技术问题、批准出口申请、巴统管制问题的建议，下设半导体技术、半导体制造实验设备、电子通信技术、计算机和机械制造四个专门委员会（注：PL92—412,August 29,1972,United States Statutes, 92nd Congress,2nd sess, 1972, 86: 644—646. Export Administration Report,Second Quarter 1974, U. S. Department of Commerce, 1974.）。在1974年修正法案中又首次规定了国防部长在出口管制方面的权限：1.对输出物资和技术将在何种程度上提高输入国的军事力量作出评估；2.如果向“被管制国（指1961年对外援助法第620[f]条规定的共产党国家）”输出机械、资本货物和技术，被认定将明显增强该国军事力量时，国防部长应该向总统建议停止该种物资或技术的出口；3.自受理该种出口申请之日起30日以内，国防部长必须作出是否批准申请或是否附有条件出口的答复；美国总统在接到国防部长的建议后30日以内如拒绝出口申请、不能出口，或修改、否定国防部长的意见时，总统必须将其决定和国防部长的意见一并提交国会（注：PL93— 500, October 29,1974,United States Statutes, 93nd Congress, 2nd sess, 1974, 88:1552—1557.）。
1976年2月， 国防部国防科学局研究小组向国防部长提交一份题为《对先进技术输出管制的分析》的报告，通称《布西报告》。就其形成而论，它是1974年《出口管制法》修正案中有关国防部长权限条款的产物；就其在美国经济遏制战略演变中的作用而言，说它提供了新的框架也决不为过。在这里，有必要穷原竟委，对该文件的内在逻辑、主要论点做一具体细致的分析。
首先，《布西报告》提出了出口管制制度改革的必要性。它提出，战后美国《出口管制法》（1949年）虽然规定了对战略物资和技术资料两方面的管制，但技术资料管制从来没有成为管制的主要对象。商业部也是以物资管制为中心制定禁运清单的，根据该种物资最终用途和输入／通关证明制度来实施管制。这种管制方法不仅收效甚微，反而使管理机构臃肿。要想简化出口管制手续，提高实际效力，就应该将出口管制的重点对象从物资转移到技术转让方面来。对那些“设计、制造技术、技术援助；在提高输入国制造能力方面起关键作用的制造、检测设备；在维修、应用、操作方面具有高度情报价值的制成品”实行管制，其他都是第二位的。其次，《布西报告》对出口管制重点的转变中将涉及的一系列政策问题作出了明确界定。它指出，在技术转让方式方面，应该区分成“主动”与“被动”两种形态，对前者实行最严格的管制。因为它总是采取“启钥式转让”（注：Transfer by turnkey factories 指包工商将机器设计、制造、乃至建厂和人员培训等全部包下，交付后能立即开工的整套设备出口方式。）。后者在技术转让方面没有多大影响，对国家安全亦不构成威胁，包括贸易展览、出卖不提供操作和维修情报资料的产品、商业性文献。在先进技术方面，应该将具有“革命”意义的技术与只具有“渐进”意义的技术区分开来。所谓“渐进”性技术，它只能使产量有所增加，质量有所提高；所谓“革命”性技术，它会使产量在一种完全不同于现行的构思、观念的基础上跳跃式增长。为防止竞争对手在不承担研究和开发费用的情况下，短期内就使生产能力激增，美国应该无条件地保护“革命性技术的所有关键部分”。在确定某种物资或技术是否允许输出时，应该将其“内在用途”与“最终用途”区分开来，依据前者决定禁止输出。对那些商业发展有重要意义的先进技术是否纳入战略禁运清单，依其“军事意义”而不是“军事用途”而定。为防止战略性技术的转用，凡属于管制清单内的物资或技术，不再批准作为“例外程序”输出。对向盟国、中立国转让技术时，应该将“巴统成员国”与“中立国”严格区分开来。“在美国与其盟国之间，确定战略技术并限制其输出到共产党国家方面，巴统是惟一的纽带。巴统仍然应该得到维护和加强；美国应该发挥在其中的领导作用而不是作为被动的反映者”。对那些“最重要的技术”，美国不应该将其置于巴统管制之外，而要依靠巴统对其实行“绝对管制”。“任何巴统成员国如果允许此种技术输出到共产党国家，美国都要限制其进一步获得战略技术”。对“中立国”，美国应该严格限制对其技术转让。“美国对中立国唯一应该缓和之处就是我们自己亦将准备向共产党国家直接转让的技术”。此外，美国政府不仅应该注意政府之间科技交流计划中的技术转让问题，也应该注意民间交流中的泄密问题。对在共产党国家技术生产中受聘的美国技术人员、接受共产党国家人员培训的美国技术研究机构，都要进行有效管制。在美国境外公司的工作人员向共产党国家转让禁运范围内的技术问题，也要采取有效地管理措施。再次，《布西报告》建议制定新的出口管制清单。放开对那些不带有设计、制造技术资料的终极产品的管制，只对重要技术和关键产品实行严格管制。放开对东方贸易中的产品管制，加强对西方贸易的技术转让管制。以此实现保卫国家安全和提高美国出口商品在东方市场的竞争能力（注： Defense Science Board Task Force, An Analysis of Export Control of Advanced Technology: A DOD Perspective, Washington, D. C.: Office of Defense Research and Engineering, 1976; U. S.Congress, House, Committee on International Trade and Commerce, Export Licensing of Advanced Technology: A Review,Hearings, 94th, Congress, 2d sess, March 11, 15, 24, 30, 1976, pp. 210— 212.）。
1977年8月，美国防部长批准了《布西报告》， 并责成国防部国防科学局着手制定“军事方面重要技术清单”（ Military Critical Technologies List， 以下简称MCTL）。迄止1979年，将以下15 种技术列为禁运范围：计算机网络技术；大型计算机系统技术；软件技术；瞬时处理信息自动控制技术；集成材料、防务材料处理和制造技术；能源开采技术；大型集成、特大型集成设计、制造技术；军事仪器技术；电子通信技术；诱导和控制技术；超短波构成技术；军用车辆引擎技术；高级光学（包括光纤）技术；传感技术；海底系统技术（注：1984年，又增加以下5种技术：化学技术、核技术、暗码解读技术、 能源系统技术和能源材料技术。M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and the Politics of East-West Trade, Cornell Univ.Pr.1992, pp.213—314.）。
《布西报告》成为卡特政府制定新的《出口管制法》的理论基础和有关规定的直接来源。这一点在1979年《出口管制法》中明显表现出来。第一，关于制定该法的目的和指导思想。“美国政策的基本点乃是美国公民能够参与国际贸易的能力”，对外输出“有利于美国经济和世界经济的稳定”。这是因为，输出有利于增加国内生产和就业，改善美国国际收支和强化美元的地位、减少通货膨胀。反之，输出管制则给“美国国际收支和国内就业带来重大的消极影响”，这种事态在美国出口管制范围大于其他国家之时尤为明显。各国的贸易管制如果过度，将使世界政治、经济动荡不安，阻碍自由贸易、延缓各国的发展。因此，美国应该将促进本国经济发展作为首要目标：鼓励同美国有外交关系或贸易关系的国家之间开展贸易；美国出口管制应该在充分考虑对国内经济影响的前提下付诸实施，并尽可能与所有国家协调进行。特别是应该支持“与美国缔结防务条约的各国”遵守同样的输出管制。第二，关于输出管制的重心。1979年《出口管制法》规定：将“技术及对该种技术转移有重大作用的物资”的管制作为“特殊重点”，国防部长负责制定“军事方面重要技术清单”（MCTL）；即使是民间通商协定，如果伴随向管制对象国转让非公开技术资料，应该向商业部长报告该协定内容。所谓“MCTL”，指的是输出管制对象国尚未拥有、一旦获得，将使该国军事系统获得重大进步的制造、维修应用技术和实验设备等的清单。该种清单必须在1980年10月1日以前公布于《联邦名簿》（Federal Register），并作为以往商业部制定、实施的出口管制清单（CCL）的一部分； 国防部长每年要向国会报告MCTL的情况。 第三， 关于加强巴统管制。在1977年的《出口管制法》修正案中就已经提出加强与巴统组织合作、在世界范围内加强技术转让限制的问题。该修正案破天荒地将巴统组织的英文缩写COCOM写入美国出口管制法， 要求总统在本法通过之日起12个月内，必须向国会提出有关巴统的特别报告。内容包括：现行的巴统管制清单、清单修订程序、对修订所产生后果的分析；有关巴统管制“例外程序”的资料和分析；巴统审查、批准“例外程序”输出的程序及分析；对巴统成员国怎样解释、目前如何实施巴统已经确定的管制政策（包括尚未加入巴统的国家怎样管制巴统禁运物品的再输出）的分析；特别应该说明：巴统其他成员国对巴统的政策、方针与美国的解释相反而采取行动时，美国的抗议、其他成员国的反应问题；对尚未加入巴统组织的国家输出尖端技术问题的分析（包括在这些国家的美国分公司、联营公司的输出）；对巴统已经批准的“例外程序”输出的手续有效性的分析；有关加强巴统组织作用的具体、详细的方案（注：PL 95—52, June22, 1977, United States Statutes 95th Congress, 1stsess, 1977, 91: 235—248.）。1979年的《出口管制法》仍然沿着这个方向走。它规定：实施多国审查出口申请制度。拟输出、转让的技术或物资如果需要申请多国审查，即使商业部长已经批准输出，但必须在多国审查结束后方可颁发许可证。如果自商业部长向申请人发布“多国审查”通知书之日后60日以内，多国审查尚无结论，商业部长的批准有效，可以颁发许可证；如果商业部长认定该种输出许可有害于国家安全保障，作为例外处理。为防止管制对象国从第三国获取美国禁运技术，总统应该就以下事宜与巴统成员国协商谈判：1.公布巴统管制清单；2.定期召开巴统成员国政府高级官员会议；3.在巴统成员国都能实施同一水平的管制以前，缩小巴统出口管制范围；4.根据上项规定，为实施已达成协议的出口管制，将采取的更有效措施（注： PL 96 — 72, September 29, 1979, United States Statutes, 96th Congress, 1st sess, 1979, 93: 503—536.1979 年《出口管制法》还提出要“与美国缔结防务条约的非巴统成员国国家合作，加强对技术转让的管制”。1979年3月，美国商业部CCL内有143种禁运项目。）。
1979年《出口管制法》标志着技术转让限制作为一项基本国策，已经成为美国经济遏制战略的主要内容。特别应该指出的是，这种转变又是在苏联入侵阿富汗以前就已经完成了的。这也说明，在冷战缓和时期和下面将要论述的“新冷战时期”，美国经济遏制战略的演变不是没有深刻的内在连续性的。
三
1979年末，苏联出兵阿富汗。这一事件既是东西方政治关系的转折点，也是东西方经济关系的分水岭。70年代的东西方缓和时期结束了，东西方关系进入“新冷战时期”。美国经济遏制战略也呈现出一些前所未有的新特点。在这里，笔者只想着重指出以下三个方面。
第一，美国政府又将经济遏制战略的首要打击目标重新指向苏联，其目的“是要利用经济方面的压力， 影响苏联的国内政治”（注：National Security Decision Directive 75, Los Angeles Times, March 16, 1983, p.1.）。在苏联出兵阿富汗以后，卡特政府和里根政府先后宣布对苏实行粮食禁运和天然气管道设备技术禁运，表明美国政府改变了70年代以来的以经济关系促进东西方政治关系缓和的政策。更重要的是，美国政府对苏实行“无例外政策”。这就是：美国将不再考虑或向巴统组织提出输出巴统管制清单物品，此种“无例外政策”只适用于苏联，不包括其他共产党国家，直到1989年5 月即苏联从阿富汗撤军3个月以后， 才由布什政府宣布撤消（注：New York Times,January 25,1989.p.A1.Washington Post, January 26, 1989, p.A22. Export Control News, April 30, 1989, 6—8; June 30,1989, 4—6.）。 根据这一政策，美国不仅停止履行原来已经批准的8项“例外”出口协定，涉及价值近10亿美元、主要用于开发微波半导体的设备和电子通信设备的技术资料，而且还将计算机、集成电路制造设备、工作母机、 电子复合硅、 激光装置增补列入对苏联的禁运清单（注：Statement of William Perry,U.S.Embargo of Food and Technology to the Soviet Union; M. Mastanduno, Economic Containment, COCOM and Politics of East-West Trade, pp.224—226.）。 美苏贸易规模也因此急剧下降， 从1979年的36亿美元降至1983 年的 20 亿美元（注： M. Mastanduno , Economic Containment: COCOM and Politics of East-West Trade,p.233.）。与此相反，美国对华贸易管制水平大幅度缓和。1972年，美国政府将对华贸易管制置于和对苏联、东欧国家同一水平（ Y 组）。1980年，美国政府又将中国从Y组中分离出来，单独列为“P”组，这组中只有中国一个国家。1984 年，美国政府又将中国改列入“V”组， 与西欧、日本等国家同等对待。不过，美国政府并没有要求压缩巴统贸易管制清单，而是采取扩大“例外”输出的办法。1984年和1985年，美国“例外”输出的90%是对华输出，其价值从1981 年的 3 亿美元增加到1984年的近20亿美元，1985年为57亿美元，增长达6倍到15倍以上（注： M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and Politics of East-West Trade, pp.279 —281.）。1985年，美国国会通过的《出口管制法》修正案虽然重新用“共产党国家”、“非共产党国家”这一概念界定出口管制对象，但明确地把苏联与其他对美国国家安全构成威胁的国家区别开来（注：PL99—64, July 12, 1985, United States Code, Congressional and Administrative News, 99th Congress, 1st sess,1985,1:120—162.）。
第二，美国与巴统组织的关系重新呈现活力，但维系二者之间的纽带，不再是美国对巴统成员国的经济、军事援助，而是美国对巴统成员国是否实行“进口制裁”或“进口抵制”。自从1957年巴统成员国相继废除“中国差别”以后，一直到1982年以前，巴统组织没有召开过高级官员会议，西欧各国在对苏政策方面与美国的分歧越来越多。1978年，巴统组织讨论管制清单时，巴统成员国要求缓和对计算机的管制，美国则要求提高管制水平（注："Technology Transfer Controls: The Great CoCom Debate", Business Eastern Europe, November 3,1978,pp.345—347.）。 1979 年， 法国政府控制的汤姆逊公司向苏联提供价值11000万美元的数控监视设备和技术，美国提出抗议， 但没有成功。美国又向巴统提议修订管制清单，将技术管制也作为巴统管制清单的一部分；当巴统解除对某种产品的管制时，对与该种产品相关的技术仍旧继续实行管制。巴统其他成员国虽然表示同意修订禁运清单，但拒绝美国关于“技术”的定义，也不赞成将产品与技术分割开来的做法（注：Statement of Frank Well, Department of Commerce, U. S. Export Control Policy and the Extension of the Export AdministrationAct, p.40.）。在他们看来，苏联出兵阿富汗事件既不是地缘政治的转折点，也不能成为放弃缓和的理由。因此，巴统成员国继续向苏联出口关键设备和其他大型机械，而且这些设备原来本是美国同意提供的（注：最典型的事例有二。1980年，美国政府宣布对苏联实行制裁以后，美国出口商被迫放弃了承接的价值各为30000 万美元的钢铁厂和铝厂工程。法国和西德出口商乘机延揽过来。）。1982年11月，美国再次与巴统成员国进行谈判。里根政府宣称：双方“在对苏联集团的经济战略方面达成了实质性的协议”。双方同意：终止履行各种贸易协定，特别是有关天然气、石油技术的协定；不向苏联提供能使其经济军事化的优惠援助；不与莫斯科签署任何新的天然气协定；组织人力研究西欧能源替代方案； 制定并督察对苏信贷政策； 加强巴统管制（注： Philip J.Funijiello, American- Soviet Trade in the Cold War, Univ. of North Carolina Press, 1988, pp.206—207.1979年3月，巴统禁运清单共有105种物品。M.Mastanduno, Economic Containment : COCOM and the Politics of East-West Trade, p. 160.）。 据美国国防部官员透露，美方建议在巴统管制清单中增加的种类达100 种以上，其中，能源生产设备和技术有22种。巴统成员国最后只同意将其中58种纳入管制清单，内有2种能源生产技术项目。包括：浮动船坞、宇航船、 太空登陆器材、超导材料、机器人、机器人控制系统、特殊合金生产技术和设备、海上油气开采技术。巴统成员国同意：自1983 年12 月起，按照正常程序，对上述技术、物资实行管制，直到整个巴统管制清单被彻底修订（注：Caspar Weinberger, The Technology Transfer Program,A Report to the 98th Congress, 2d session, Washington D.C.: U.S.Department of Defense,February 1984,pp.11 — 12.）。此后，美国还与巴统成员国就计算机、电子通信设备、软件三大领域的管制问题反复交涉。1984年7月，美国同意放开对微电脑的管制， 但纯军用计算机、超微电脑、电脑开发和生产技术仍旧实行管制；巴统组织同意加强对电子通信技术和设备、软件的管制，将巴统管制的重点置于对禁运物品的设计、开发、生产有关的软件上；将以下6 种特殊软件列入禁运范围：网络和讯号处理软件、图像处理软件、人工智能、计算机辅助设计和制造系统软件。此外，里根政府还要求巴统成员国同意国防部长参加本国的出口管制决策，并在巴统内设立特别军事委员会，作为常设机构。西欧各国只同意设立“安全和技术专家会议”（STEM），但该机构不是巴统的正式机构，也不负责处理多边管制政策的日常事务，只作为向巴统提供咨询的机构，收集有关军事意义的能源技术情报、提供对技术转让与西方安全二者之间联系的长期评价（注：M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell Univ.Pr.1992,pp.269—270,275—276.）。这些协定，标志着美国、巴统对苏经济遏制的新高峰。不过，与50年代不同，1979年《出口管制法》已经废除了将禁运与援助二者联系起来的《巴特尔法》，美国如今只能使用“进口制裁”、“进口抵制”这样的武器。里根政府不再将东西方贸易与西方国家内部贸易区分开来，而是扩大和提高对美国技术流向巴统成员国的限制。1985年通过的《出口管制法》修正案规定：除美国公民以外，凡违反美国参加的正式、非正式多国协定者，一律对其实行进口制裁。具体程序如下：1.与违约当事国、当事人交涉后，该当事国出口管制仍然没有改善；2.其后，在一定期限内，向有关多国协定成员国通报美国实行进口制裁的意图；3.60日以内，除美国以外的多国协定成员国多数仍然没有明确表示是否同意制裁时，美国开始实行进口制裁措施（注：PL99—64,July 12,1985, United States Code : Congressional and Administrative News, 99th,Congress, 1st,1985,1: 120—162.）。
第三，建立“类巴统管制”、“第三国合作”体系，强化阻止高新技术流向社会主义国家。在某种意义上说，这既表明美国政府想以此弥补巴统管制体系的衰落，也表明美国政府在更大的范围内推行经济遏制战略。这一政策乃是60年代初腊斯克提出的与非巴统成员国合作设想的继续和发展。1985年《出口管制法》修正案第五条[K ]款规定：国务院应该与巴统组织以外的非社会主义国家进行谈判，以使这些国家建立起“类巴统管制”，与巴统多边出口管制相协调；美国对建立“类巴统管制”的国家的出口，将按照对巴统成员国的出口方式来处理。所谓“类巴统管制”，包括：1.对所有进口或本地生产的巴统管制清单内的物品实行管制；2.实行进口／通关制度；3.对非法再输出物品，包括过境物品实行管制；4.建立有效地管理规则，包括与其他管制国政府之间的合作；5.实行颁布许可证之前调查和对出口商、最终用途的装运后检查制度。凡是实行“类巴统管制”的国家和地区，美国将向其提供以下利益：尽快审批许可证申请；授予若干一般性许可证；未经授权即可以向中国二次输出美国制品（注：PL99—64,July 12,1985,United States Code:Congressional and Administrative News, 99th, Congress,1st, 1985, 1:120—162.）。美国政府确定的目标， 在欧洲主要是奥地利、西班牙、芬兰、瑞士、瑞典；在亚洲则是马来西亚、新加坡等国和香港地区（注：GAO, Export Licensing : Commerce- Defense Review of Applications to Certain Free World Nations,Washington D. C., September 1986,p.10.）。应该承认，美国政府顺利实现了预定目的。1985年2月，西班牙加入巴统组织。1987年， 奥地利颁布附加法令，授权海关拦截可疑的过境物品，允许美国对此类物品进行调查；奥地利政府限制那些利用外国先进技术组装的战略物品的出口。瑞士成为巴统成员国以外第一个全面享受美国出口管制法第五条[K ]款待遇的国家。芬兰、瑞典继瑞士其后，全面接受美国的“类巴统管制”政策，得到与瑞士相同的待遇。在亚洲，1985年印度与美国缔结谅解备忘录。印度同意加强对再输出物品的管制，美国批准向印度出口已经搁置三年之久的19台计算机，允许印度购买美制超级计算机。除美国的西方盟国以外，印度是第一个获得此种购买权的国家。新加坡则是亚洲非巴统成员国中第一个得到美国《出口管制法》第五条[K ]款待遇的国家。1987年，韩国也与美国缔结谅解备忘录，同意对本国发明的6 种技术（以后五年内增加到20种）和其他合作国发明的技术实行管制；对巴统管制清单上的所有项目，不论是出口还是再输出，一律实行禁运。1989年，韩国宣布希望加入巴统组织。同年4 月，澳大利亚加入巴统组织，成为巴统第17个成员国（注：M. Mastanduno, Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,CornellUniv. Pr. 1992, pp.292—294.）。据1989年CISTEC杂志创刊号报道，巴统组织共有17个正式成员国，30余个“类巴统合作国”（注：〔日〕加藤洋子：《美国的世界战略与巴统》，有信堂，1992年，5 页。）。因此，可以毫不夸张地说，与北约这类军事组织一样，美国在世界范围内编织的对社会主义国家的贸易禁运体系成为冷战时代支撑“美国治下和平”的重要基石。
当然，我们也应该看到，新冷战时期的美国经济遏制战略对巴统成员国和苏联都产生了不可低估的影响。
从美国与巴统组织的关系来说，美国强化技术转让限制，直接击中西欧、日本对苏贸易的要害。在缓和时代，西方国家出口竞争集中在争夺出卖高级机械设备领域，而且一般都是以“启钥式”进行的。当西方国家国内市场趋于饱和、第三世界国家的工业化进程又因债务危机被迫陷入停滞之时，苏联市场更加具有重要性。在我们所论述的这一时期，美国政府实际上使东西方贸易与西方内部贸易二者之间的界限变得模糊不清。按照美国政府的本意，西方内部贸易限制能够充当一柄双刃剑：既能防止其他西方国家出口管制体系漏洞所造成的损害，又能增强西方国家出口管制的力度。然而，事与愿违。美国在西方内部贸易中越频繁使用“进口制裁”，就越推动西方国家寻求替代来源，就越来越加速美国与巴统成员国之间的离心倾向。1982年11月29日《华盛顿邮报》报道说，法国总统密特朗最信任的顾问提议：法国退出巴统组织，以报复美国的经济制裁。1986年，欧洲议会通过一项决议，谴责再输出管制和巴统组织违反《罗马条约》； 1987 年， 又建议解散巴统组织（注： M.Mastanduno,Economic Containment: COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell Univ.Pr. 1992, pp.297—299.）。结果，1988年1月，美国与巴统成员国经过激烈地讨价还价之后，就像1954 年艾森豪威尔政府缓和东西方贸易管制政策一样，美国再次同意削减巴统管制清单，放松对西方内部贸易管制。美国商业部长巴尔德里奇宣布了一系列放宽西方内部贸易管制的措施。其中，最重要的是“金卡特惠制”和“G—COCOM许可证制”。所谓“金卡特惠制”，取消了以往向西方厂商出口时必须提交相应许可证证明文件的规定，凡是持有“金卡”待遇的厂商，能在一二天内就得到美国管制的商品；亦可自行将被管制物品装运出口，无须获得再输出授权；此种特惠权暂先给予巴统成员国政府直接管理的厂商，以后再逐渐扩大到在巴统成员国注册的厂商和中立国厂商。所谓“G—COCOM许可证制”，就是允许以前美国管制的商品现在可以出口到巴统成员国、瑞士、 芬兰， 不必提交证明文件；所有美国管制的商品也可以再输出到上述国家，不必获得美国政府的批准（注：M. Mastanduno,Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell Univ.Pr.1992,pp.301,308.）。 尽管如此，英国仍然实行了一项本国对巴统成员国内部贸易的许可证制度。1989年12月，西德社会民主党通过决议，要求西德政府退出巴统组织。尽管这项动议在国会被否决，但它反映出在巴统主要成员国中反巴统情绪的深度（注：M.Mastanduno,Economic Containment : COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell Univ.Pr.1992,p.332.）。1990 年6月6日和7日，巴统成员国政府首脑会议召开。这次会议也是“巴统出口管制历史上最有意义的会议”。它决定：1.自1990年7月1日起，从现有116种禁运物品中解除对30种物品的管制；自8月15日起，再解除对8种物品的管制；在8月15日以前，将14种物品的管制缓和到“对中国行政例外”水平。2.解除对电子通信、计算机、工作母机这三类物品的管制。凡属于信息处理速度在69兆位／秒至 275兆位／秒的计算机，一律解除管制；凡属于高级个人电脑即IBM PS ／2电脑和按照西方微处理器标准即Intel'80386 计算机系统或其他品种，可以向东方国家出口，无须许可证证明文件；凡属于550 兆位／秒的计算机，巴统成员国自行颁发出口许可证；凡属于1000兆位／秒的计算机，巴统成员国在颁发许可证时应该给予优惠考虑。但美国政府坚持对高级监视装置和高速光纤仍旧实行管制。3.巴统成员国采纳美、英两国的建议，制定一份高度精选的“核心清单”（Core List）， 代替现行的巴统产业清单（COCOM Industrial List）。1991年5月，巴统成员国将批准该“核心清单”。4.对东欧各国，巴统成员国不再将其视为禁运对象国，而是作为合作对象国。德国政府同意建立统一的德国出口管制体系，并在原东德境内实行。巴统将与波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克三国建立“特殊关系”，支持三国新政府采用出口管制体系，包括进口／通关制度、最终用途检查制、现场检查制，以保护西方技术不流入苏联。如果三国政府同意对“核心清单”中的大部分物品实行管制，巴统将给予最惠国待遇（注：Export Control News,4,June 30,1990,pp.2—3.）。 1991年初，波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克三国分别建立了“类巴统管制体系”，并得到美国《出口管制法》第五条[K]款待遇。1991年5月，巴统成员国会议正式批准“核心清单”。列入该清单的共计九个领域：尖端材料、材料加工、电子、计算机、电子通信、激光检测、航空航天技术、海洋技术、运载系统。自1991年9月1日起，巴统成员国将对“核心清单”内的物品和技术实行禁运（注：Export Control News,5, August 25,1991.M.Mastanduno,Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,pp.333—335; 〔日〕加藤洋子：《美国的世界战略与巴统》，274、284页。日本在1991年11月实施对“核心清单”项目的管制时，另外增加11种化学武器制造设备，并扩大对运载系统项目的管制。）。
毋庸讳言， 美国经济遏制战略在抵制苏联方面起到了一定作用。1986年，在二十种重要军事技术领域，美国在十三个领域中领先，在两个领域中与苏联平分秋色，苏联仍然在五个领域中独占鳌头。然而，到苏联解体之前，美国已经在十五个领域中独领风骚，在三个领域与苏联处在同一水平，苏联只在两个领域仍然保持领先地位。二者之间的差距明显扩大。这种差距，恰恰又集中反映在美国严格管制的大型计算机、软件、 微电子制造和实验设备这些领域（注：M.Mastanduno,EconomicContainment:COCOM and the Politics of East- West Trade,Cornell Univ.Pr.1992,p.327.）。由此看来，这种差距也是影响冷战后国际力量对比的一个重要因素。