| 明清史 |
由英国外交政策的变化看北约的成立
许海云
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年04期
在当今世界“一极多强”的多极化力量格局中，冷战时期的许多军事、政治组织随着冷战的结束而纷纷退出历史舞台。但是，以冷战为背景而成立的北约，在新旧世界格局的交替演变中非但没有消失，相反其社会政治军事职能却进一步扩大。1999年4月， 在其介入科索沃危机、轰炸南斯拉夫的军事冲突后，北约明确表达了其政治转型中“有效防御地区军事冲突”的政治、军事功能，这是北约首次突破联合国设定的范围、独立进行国际干预的实践及尝试，其直接结果是加剧了后冷战时期国际局势发展的不确定性和危险性。因此，如何详尽认识北约历史、确认北约对外政策的发展与转变、准确预测其未来发展趋势，将是我们研究北约问题的重中之重。
美国前驻北约大使、战略学家戴维·阿布希尔曾说过，“在欧洲和美国所进行的大量交谈中，我发现许多欧洲人把北约看成是美国人强加给他们的东西，而美国人的看法则恰恰相反”（注：（美）戴维·阿布希尔：《防止第三次世界大战现实大战略，军事科学出版社1991年版，第50页。）。可见，在北约起因问题上还存在着大量的疑窦或者争论。本文拟通过对战后初期英国外交政策发展、演变的分析，从国际关系的研究角度，深刻探讨北约建立的起因，进一步明确对北约历史及现实的认识。事实上，北约所倡导的西方国家政治、军事联合的外交思想及实践，其始作蛹者是英国并非美国，而且北约也并非一开始就成为美国战后推行冷战政策、霸权主义的工具，其中存在着大量的非美国因素，更准确地说，美国是战后初期西方政治、军事联合模式的被动接受者而非积极创立者。相反，英国作为北约的主要发起国，其在二战前后外交政策上的发展、变化，对北约的成立起到了至关重要的作用，特别是在北约安全与联盟模式上产生了重大影响。而这种安全与联盟模式、政策思维方式在半个多世纪的冷战历史中贯穿了北约发展、变化的始终，而且以后仍将存在。
一、英国联盟政策的产生
众所周知，英国自近代以来其外交政策一贯恪守“均势原则”。由于英伦三岛远离欧陆以及其在世界资产阶级工业革命中的领先地位，促成了英国在许多欧洲重大问题上能够“超然物外”。18—19世纪，英国以其拥有的无可匹敌的政治、军事及经济力量，傲视群雄、睥睨众小。凭借着“重海洋、轻大陆”的海上霸权战略，在对欧陆外交政策中奉行“光荣孤立”，推行“均势外交”，不与欧陆任何强国建立联盟，同时保持英国对欧陆事务的充分发言权。与美国的“孤立主义”不同，英国的“光荣孤立”还隐含着对欧洲霸权及影响的重大含义。
尽管出于现实需要，英国在这一时期也曾有过与欧陆国家的联合，如19世纪初为战胜拿破仑帝国而结成的数次“反法联盟”等，但这充其量不过是英国推行其均势政策、现实主义外交的一种策略，无法从根本上动摇英国外交传统的“均势原则”。英国“均势外交”中的诸多因素，如领导责任、着力幕后控制、强调纵横裨阖、灵活机动以及制衡均势等现实主义外交精神影响深远，深深植入其外交实践的骨髓，贯穿了英国各个历史发展时期，构成其对外政策基础的核心。
如果说“光荣孤立”政策反映了英国近代以来所拥有的强大国力以及重大国际影响，那么，19世纪末20世纪初其外交政策的变化则反映了其国力的衰退以及国际环境的变化，随着美国、德国崛起，英国的欧洲霸主地位遭遇空前挑战。19世纪后期，英国放弃“光荣孤立”政策而与法、俄结盟，目的在于维系摇摇欲坠的旧世界秩序，由此，英国推出“有限责任”政策代替“光荣孤立”政策。作为后者的延伸，“有限责任”政策更强调英国作为欧洲大国对欧陆事务所担负的道义与现实责任，而这种责任大多关系英国的切身利益；同时该政策也强调了英国历史与地理的特殊性，突出其责任的“有限性”。事实上，“有限责任”政策并没有放弃其传统的“均势原则”，所不同的是，正是由于严格遵守“均势与制衡”的外交传统，在外交实践中，英国采取“举而待发”的灵活策略，借以维护欧洲相对“均势”格局。
从20世纪初直到第二次世界大战，“有限责任”政策主导了英国外交实践。英国在一战中参加协约国对同盟国作战，体现了英国“有限责任”政策的威慑性。一战结束后，在欧洲力量重组及世界秩序整合的力量角逐中，英国的“有限责任”政策在外交实践中更体现了其机变与灵活的特点，在对待法国的战后欧洲霸权政策上，英国视责任与距离并重，假仲裁者之手积极扶持德国，牵制法国。20年代的德国赔款问题、“洛迦诺公约”等都成功地体现了英国外交政策中“均势与制衡”的精神，这使英国“有限责任”政策在实践中高屋建瓴，游刃有余。然而，随着30年代德国法西斯力量扩展，英国的“有限责任”政策在法西斯的战争叫嚣下显得捉筋见肘、力不从心，对这一时期的英国来说，它既缺乏介入欧洲事务的决心，又缺乏介入的手段（注：J.拜理斯：《实用主义外交： 英国与北约的成立，1942—1949年》（J.Bayliss,The Diplomacy of Pragmatism.Britain and the Formation of NATO,1942— 1949），俄亥俄1993年版，第一、二章。）。在德国法西斯的一系列军事冒险与扩张中，英国采取了绥靖与遏制并行的政策。“有限责任”政策就象一部严重缺乏润滑油的破旧机器，无法有效运转。1939年3月， 德国吞并捷克斯洛伐克，全面改变了欧洲力量对比，英国外交政策出现新变化，但随后的“张伯伦革命”并没有从根本上改变英国外交实践的颓势。英国对东欧、南欧以至北欧部分国家提出安全与领土保障承诺，实质上是“有限责任”政策失效后英国遏制、威慑德国的战略调整，对英国来说这是极其冒险与卤莽的，因为它缺乏必要且强有力的政策支持与实力来承兑其诺言。
1939年9月，二战爆发，英国“有限责任”政策走到了尽头。 在丘吉尔战时联合内阁的领导下，英国外交政策出现新的转变，“联盟政策”明确成为其外交实践的主导方针。该政策到二战结束初期逐步发展定型，成为英国战后外交战略的核心。英国外交政策这一转变原因是多方面的，它既起因于二战中英国的进一步衰落，更因为战后美国的崛起及其世界主义政策全面改变了旧世界力量格局与分布，迫使英国不得不改弦更章，适应世界新格局的发展趋势。然而，这一转变过程的实现是异常困难的，因为虽然“在二战期间英国外交政策的重新定向就已开始了，但直到战争结束，在英国外交政策的制定者中间仍存在着巨大的思想混乱”（注：A· 泰耶尔：《英国史，1914—1945年》（A. Tayor,English History,1914—1945），牛津1965年版，第375页。）。
新“联盟政策”与以往不同，英国不再高高在上、俯视欧洲事务，而是以更加平等的“伙伴”身份与欧陆国家平等相待，加强相互间军事、政治合作。然而，英国外交政策的转变仍存在着其称霸欧洲的政策意图，而且在政策制定和外交实践中也存在着浓厚的美国情结。尽管转变的直接原因是二战的险峻形势使然，但就其实践的结果来说，仍然是为了建立英国领导的新的欧洲和世界安全模式。
由此可见，英国近代以来其对外政策的三个变化，尽管其外在形式多种多样，在外交实践中侧重点也各不相同，但是其发展、演变的连续性与继承性是显而易见的，无论是“光荣孤立”，还是“有限政策”抑或“联盟政策”，追求英国的欧洲霸权及影响，维护“均势”、提倡“制衡”的外交精神是一脉相承的。作为英国战后外交政策的产物，西欧国家政治军事联合的新安全模式，不可避免地要打上“现实”与“均势”的烙印。
二、新西欧安全模式的探索
尽管第二次世界大战对英国为代表的旧世界秩序中心予以巨大冲击，但它同样也是西欧国家走向联合的一个重要契机。二战初期，由于德国法西斯的侵略扩张，大多数欧洲国家沦入法西斯铁蹄的践踏之下，许多国家的政府人士纷纷出走英伦，建立抵抗政府。各国流亡政府云集伦敦，共商反法西斯大计，这在客观上有利于建立统一的欧洲军事、政治联盟。
1941年，荷兰流亡政府外交部长崔格维·列首先提出建立欧洲战后军事合作组织的思想。崔格维·列的这一提议得到欧洲各国政府的普遍积极支持，同样也引起英国政府的热切关注，比利时外交部长保罗一亨利·斯巴克则直接建议英国担当起未来西欧军事联盟的领导责任。以此为契机，英国政府开始积极筹划战后新的欧洲安全模式。在外交大臣艾登的努力下，1942年8月， 英国国务大臣理查德·劳及外交部次长尼吉尔·罗纳德访美，探讨战后欧洲新安全模式，但是美国反应冷淡。1944年，英国驻法国大使达夫·库柏提出了建立英、法联盟，并使之成为任何形式西欧联盟的基础或奠基石的建议。然而该建议却遭到丘吉尔的强烈反对，因为他反对任何形式的“试图消弱”美英联盟的想法。
由于丘吉尔极其热衷于建立“英美特殊关系”，因此，英国“联盟政策”的侧重点更多集中于建立美英战时同盟。所以，这一时期的英美联盟发展迅速，而建立西欧联盟的设想与实践则步履维艰。显而易见，美国对建立战后西欧独立安全同盟的热忱不足，而且也缺乏足够的准备，二战中酝酿开始的欧洲战后安全模式及其实践没有取得引人注目的结果。
1945年7月，工党政府上台，英国外交政策出现转机。 由于二战后期苏联与美、英等西方国家在意识形态及国家利益间分歧日渐加大，建立欧洲安全集体并与美国订立更紧密的合作关系变得更加紧迫。在这种两极对抗、冷战乍起的新形势下，西欧政治与军事联合趋势得到进一步加强。工党政府外交大臣厄内斯特·贝文积极支持西欧联合。贝文强调，“（我）所推行的长远政策是建立欧洲范围内的大西洋和地中海国家之间的亲密联系，特别是与希腊、意大利、法国、比利时、荷兰以及斯堪得纳维亚国家之间的联系，而且这种联系不仅仅是商业和经济上的，同样也是政治性的”（注：S.格林伍德：《自1945年后英国和欧洲的合作》（S. Greenwood, Britain and Europen Co—operation Since 1945），牛津1992 年版，第9页。）。“贝文把英国外交部（战时）建立一个西欧军事联盟的设想扩大为更加广泛的欧洲国家集体合作”（注：S.格林伍德：《自1945年后英国和欧洲的合作》，第9页。）。
1947年3月，美、英、苏三国外长在莫斯科召开会议， 会议的结果是进一步扩大了苏联与美、英等国在德国问题上的分歧。在贝文看来，西欧联合与政治、军事合作变得更加迫切。在与法国外长皮杜尔探讨两国外交政策时，贝文明确提出，英法两国各自拥有4700万和4000万人口，而且还有大量受其控制的殖民地。如果它们联合起来，那就会超过苏联或是美国，如果它们相互割裂，西方的民主就不会具有其今天在世界中的地位，而且两国人口与原材料供应都要远远大于世界上其它任何一个国家（注：R.奥耶纳尔：《工党政府的外交政策，1945—1951年》（R. Oyenale, The Foreign Policy of the Labor Governments, 1945—1951），莱彻斯特1984年版，第65—66页。），贝文对西欧政治与军事联合倾注了巨大的热忱。
经过反复磋商与讨论，贝文与法国外长皮杜尔当月在法国敦克尔刻签署《英法同盟条约》（《敦克尔刻条约》Treaty of Dunkirk ）。条约规定：两国中任何一国受到“来自德国采取的侵略政策或者来自旨在便利这种政策的德国行动”的威胁时，“经彼此协商并在相应的场合与负有对德国采取行动责任的其它国家协商后，将采取一致行动制止这种威胁……”（注：《国际条约集（1945— 1947 ）》世界知识出版社1959年版，第437—438页。）战后英法结盟是英国“联盟政策”具体实践之一，表现了英国外交实践中的“联盟方针”。早在1944年，丘吉尔在下院发表演说时就曾指出，“再一次看到一个强大、独立和友好的法国尽早崛起，是政府、国家和英联邦及英帝国的目标，也是其政策与利益之所在”（注：F.诺塞兹：《强国的衰落：英国1945—1973年的对外政策》（F.Northedge,Descent of Power:British Foreign Policy,1945—1973），伦敦1974年版，第51页。）。由此可见， 法国在英国战后外交政策的转型中是一个关键所在。在英国初步实现其欧洲联盟战略的设想中，《敦克尔刻条约》成为英国建立战后欧洲新型安全模式的一个样板，英国试图以此为模式，在更广泛的范围内实现全欧洲国家的合作，和所有欧洲国家订立双边联盟条约，使英国成为众多欧洲联合的中心，由英国充当战后欧洲盟主。贝文就此全面阐述了其联盟思想的核心，“西欧自由国家必须紧密地联合起来，西欧联合的机会已经成熟，我希望与我们的近邻荷兰、比利时与卢森堡订立条约，并使我们与法国的条约成为西欧的一个重要核心。”（注：J.拜理斯：《实用主义外交：英国与北约的成立，1942—1949年》，第58页。）
《英法同盟条约》的重要之处在于确立了欧洲最重要的两个国家间战后的合作关系，为1948年的《布鲁塞尔条约》的签订打下了基础，而《布鲁塞尔条约》则又成为“北大西洋条约组织”的先导（注：J.拜理斯：《实用主义外交：英国与北约的成立，1942—1949年》，第58页。）。
三、美英特殊关系与西欧政治与军事联合
二战结束后，英国工党政府建立西欧联盟的设想成为其外交政策的一个重要目标，“英美特殊关系”在其外交政策中的绝对地位有所消弱。1947年6月，美国国务卿马歇尔提出欧洲复兴计划设想， 指出战后欧洲所面临的严重经济困难，提出“在美国能够进一步采取措施改善局势和帮助欧洲走上复兴道路之前，欧洲各国必须就形势的需要和自己承担的义务达成某种程度的协议，以便使美国政府采取的任何行动能够收到适当的效果。”（注：A.小施莱辛格：《世界强国的动力：美国外交政策文献史1945—1973年》（A.Schlesinger,Jr.,The Dynamics of World Power :A Documentary History of United States Foreign Policy,1945—1973），纽约1973年版，第53—54页。）“马歇尔计划”的提出，立刻得到英国的积极响应，英国将其看成是建立以其为主导的欧洲国家联合的一个良机。贝文随即与法国外长皮杜尔展开一系列会谈。7月12 日，英、法召集众多欧洲国家（苏联与东欧国家拒绝与会，德国等国未被邀请）在法国巴黎召开会议，共商制定欧洲复兴联合计划。在“马歇尔计划”实施过程中，英国进而要求美国不要将其等同于其他欧洲国家，而视之为“负有世界责任的帝国”，并向英国提供“特殊对待”、“临时性的解决办法”（注：《美国对外关系：1947年， 英联邦、 欧洲》（ Foreign Relations of the United States, 1947, the British Commomwealth,Europe），华盛顿特区，第三卷第269— 270页。）。借此，英国向美国既表示了其建立欧洲联盟的宿愿，展示了其问鼎欧洲盟主的愿望，同时也强调了“英美特殊关系”。
众所周知，“马歇尔计划”从一开始就遭到苏联与东欧国家的抵制，争锋相对，苏联提出了援助东欧国家的“莫洛托夫计划”，借以消除“马歇尔计划”给东欧国家带来的不利影响。由于美苏在欧洲几乎所有问题上都存在着对立与分歧，战后初期欧洲很快就陷入了两极对抗的冷战格局，而且随着冷战的加剧，在美国看来，西欧军事与安全联合亟需加快发展。
出于美苏冷战的需要，美国开始逐渐改变了其对欧洲联合冷眼旁观的立场，对欧洲联合，特别是军事与政治联合予以积极支持。1946年，在乔治·凯南的“八千字电报”与“论苏联行为的根源”等冷战理论的基础上，美国总统安全委员会提出了“克利福德报告”，明确提出美国对苏冷战战略，美英的战时同盟关系随着冷战的加剧得到进一步延续与提升。以此为重要条件，英国与西欧其它国家的政治与军事联盟模式也得以深入发展。
1947年12月，英国由于战后初期国力衰落，在对外战略上实施力量收缩，从希腊与土耳其撤军，这导致了杜鲁门主义出台，美国由此接手了希腊、土耳其的安全防务。此举对英国来说意义重大，一方面战后东西方冷战格局更加险峻，西欧联合的紧迫性更加突出，另一方面，美国对西欧的安全防务亦提上了议事日程，欧洲自身的防务联合也得到了发展、扩大。贝文在当月下院的政府外交政策说明中明确提出：英国需要一项积极的政策，全面推进西方所有民主国家的联合，这些国家包括英国、美国、法国、意大利等，而且这种联合应该是一种西方精神的联盟。（注：R.奥文达尔：《英语国家联盟：英国，美国、英自治领与冷战》（R.Orendale,The English? Speaking Alliance:Britain,the United States,the Dominions and the Cold War，伦敦1979年版，第67—68页。）英国试图在《英法同盟条约》的基础上，不仅仅与比利时、荷兰等西欧诸国发展联盟关系，而且还要与其自治领国家、甚至与美国发展并订立战后联盟关系，创立新的欧洲防务乃至世界政治与安全模式。
1948年初，贝文在向内阁提交的外交政策报告中提出，在整个东欧，苏联控制下的政治、军事结构已成定局，西方的利益正在被逐步消除，美英的战略地位受到严重的危害，英国外交政策的重点在于促成西方国家的积极联合（注：R.奥文达尔：《英语国家联盟：英国，美国、英自治领与冷战》，第67—68页。）。1月13日， 英国内阁通过了贝文的外交政策报告，贝文将此报告的内容通知了美国国务卿马歇尔。在杜鲁门的直接授意下，马歇尔提出美国将采取步骤促成西欧国家实现这一联合计划（注：（美）哈里·杜鲁门：《杜鲁门回忆录》三联书店，1974年版第二卷第289 页。）。然而，对是否承担对西欧国家的防务，美国国内尚存在着巨大争议。美国国务院和国会早在战时就对向西欧实施援助心存疑虑，而且战后美国国内孤立主义思潮有所抬头，美国也不愿意让西欧在美国的军事保护伞下独享太平、让美国独自承当风险。因此，在贝文的联盟计划提出后，美国并没表示出马上加入的意向。
为了进一步地促成美国对西欧联合的支持，贝文分别向英国驻美大使和驻法大使发出指令，指示其就英国以《敦克尔刻条约》为样板与西欧低地国家签订双边协定与所在国政府取得协商。贝文甚至还亲自出马，向马歇尔提出，欧洲复兴计划如果缺乏美国军事安全与政治稳定的承诺，就不会完全成功（注：C. 巴特勒：《全球冲突，大国的国际竞争》（C.Bartlett:The Global Conflict,The International Rivalry of the Great Powers），伦敦1984版，第273页。）。马歇尔对此予以肯定，他进而提出在美国对西欧安全计划认可之前，西欧还可以构筑和设计更多这样的建议和计划。在美英双方经过广泛磋商后，美国开始明确表达了其对西欧联盟的最后意见，即美国在其介入欧洲安全前，只支持以多边形式存在的西欧联合。
显而易见，美国并不想让英国狐假虎威，继续充当欧洲的霸主，而是要欧洲战后安全战略完全服从美国世界安全战略的需要，联合起来的西欧只能成为美国战后世界新秩序下的欧洲战略的一部分，这与英国战后所奉行的“联盟政策”的初衷显然是格格不入的。这样，在战后美国主导下的世界力量整合与调整中，英国心仪已久而且确信能保证西欧安全的“敦克尔刻模式”无法得逞，而且事态发展的直接结果是迫使英国战后外交实践中的“联盟政策”不得不按照美国的意图发展。这种情况使北约成立后，成为战后美国在欧洲扩充其政治影响、加强军事存在、强化其战后世界霸权的工具。
四、英国在北约成立中的历史作用
在北约的诞生中，英国起了重大历史作用。1948年初，英国偕同法国向西欧低地国家发出缔结双边条约的邀请，比利时、荷兰与卢森堡三国只对西欧安全合作感兴趣，但对双边签约的“敦克尔刻模式”表示强烈反对。三国不仅认为双边协定或单纯的西欧国家多边协定不足以保障西欧的安全，而且认为只有采取“里约热内卢条约模式”，将美国包括进欧洲安全中，西欧安全才能得到彻底保障。显然，西欧国家在战后如何联合以及联合的步骤、方向上存在着巨大的争议。然而，这一分歧由于战后冷战格局的激烈变幻而改变。
众所周知，1947—1948年是战后冷战形势最动荡的年代，东西方两大阵营的矛盾斗争高峰迭起，美苏剑拔弩张、兵戎相对，这更增加了西欧国家政治、 军事联合的紧迫需要， 西欧国家新安全模式进程加快。1948年1月，鉴于英美当局违反三国占领德国协议， 单方面合并英美占领区，并且通过经济和法律手段分裂德国的企图，苏联宣布对西柏林进行水陆交通管制，美苏围绕柏林问题，爆发了战后“第一次柏林危机”。美英政府就此以开辟“空中走廊”、实施空运反击苏联的封锁，冷战进入白热化状态。1948年2月，“捷克斯洛伐克事件”爆发， 两大阵营的斗争再度激化，成为国际斗争的焦点。在强大的意识形态压力下，西欧国家在对德政策、西欧联合方式以及成员国资格等问题上的分歧进一步缩小，在美国的积极支持下，西欧“集体防御”概念呼之欲出，逐步代替了英国所倡导的“双边安全保障模式”，这对于西欧国家的冷战安全思想与其实践影响是巨大的。
1948年3月17日，经过磋商，英、法、荷、比、 卢五国联合签署《布鲁塞尔条约》（Brussels Pact）。 其中规定：“任何缔约国在欧洲成为武装进攻目标，其它缔约国应依照联合国宪章第51条的规定向受攻击的缔约国提供他们力所能及的一切军事的或者其它的援助……”（注：《国际条约集（1948—1949）》世界知识出版社1959年版，第48页。）就其表现形式及内容看，《布鲁塞尔条约》彻底脱离了旧的“双边安全保障模式”，即英国所设想的以其为主导的西欧国家间双边多重联合模式、以及西欧与美国的双边安全保障模式，而是把西欧国家按照新的平等多元化原则牢牢控制在一个“多边安全保障框架”中，该框架模式的核心是强调“集体防御”，《鲁塞尔条约》为把美国划入欧洲安全体系作了组织上及思想上的准备。
在英国改弦更张，充分调整了其战后对外政策的基调后，战后英国“联盟政策”的实质发生了较大的变化，战后英国在西欧的霸主地位为美国所代替，“贝文计划”的核心及精髓被严重异化，美国为英国及其它西欧国家开具了新的安全体系方案。该方案的中心思想是美国不仅要领导西欧联盟，而且还要无限扩大，甚至要囊括美国海外重要的盟友及与之有军事关系的国家，和其他联盟的成员国一样，英国充其量不过是新联盟体系中的一分子而已。
1948年3月，美、英、加在华盛顿举行秘密会谈， 虽然会议并未做出任何有决定意义的决策，但是会议就西方新安全模式下的成员国资格问题进行了广泛的意见交流。6月， 美国国会通过了“范登堡决议案”（Vandenberg Resolution）， 这为美国建立新的国际安全模式签发了通行证。该决议案允许美国行政当局在宪法的许可下，参加与美国国家利益有重大关系的区域性集体组织。
1949年4月4日，美国、加拿大、“布鲁塞尔条约五国”，以及美国极力支持下的意大利、葡萄牙、挪威、丹麦、冰岛共11国在华盛顿联合签署《北大西洋公约》，北约正式成立。从其内容看，条约几乎是《布鲁塞尔条约》的翻版，只不过后者涉及的国家更多、涵盖的地域更大。“各缔约国同意对于欧洲或北美之一个或数个缔约国之武装攻击，应视为对缔约全体之攻击。缔约国按照联合国宪章第51条应单独并会同其他缔约国采取必要的行动协助被攻击之一国或数国以恢复并维持北大西洋区域之安全……”（注：《国际条约集（1948—1949）》第191——195页。）无可违言，北约的成立，对于美苏冷战下的国际关系格局产生了巨大的影响。与之相对照，苏联东欧社会主义国家随之成立了与北约相对立的华约组织，欧洲乃至世界的两极政治与军事对峙向格局化、程序化发展。另外，北约不仅仅代表了美国战后推行的扩张主义，而且还标志着英国战后对外政策的重大转折，后者尤其对于欧洲传统的外交模式与国际力量格局的整合意义重大。
纵观英国对外政策发展的始终，我们不难发现，其二战前后外交政策的变化相较其历史上各个时期外交政策，变化的规模与影响毫不逊色。就北约而言，英国外交大臣贝文从其酝酿、产生到初期发展始终发挥了至关重要的作用，而且这种作用是如此之大，以至正如英国历史学家肯尼斯所述，“1949年4月北约的成立，就其松散的结构、 明显的功用性特征来说，显而易见深深打上了英国作为始作蛹者的烙印。”（注：K.莫甘：《人民的和平：1945—1989年英国史》）K.Morgan,The People's Peace British History, 1945—1989），牛津1990版，第85页。）
英国之所以能在战后世界冷战格局的力量整合中发挥重要的作用，特别是在北约——这一冷战时期最大的区域性政治军事组织衍生中发挥重要的作用，归其原因大致可以有这样几个方面。
第一，相较美国，尽管战后英国的世界强国地位空前衰落，但与其它欧洲国家相比，其对世界乃至欧洲事务仍具有重要影响，这是战后初期其它任何欧洲国家都无法比拟的。尽管也遭受战后亚非民族解放运动的冲击，但英国仍然是世界最大的殖民国家，而且它还有英联邦及英帝国，这些都成为英国在国际政治、经济及军事舞台发挥影响的实力后盾，英国在战后世界力量的整合中一直谋求欧洲霸权，归根到底在于其战后初期拥有仅次于美苏两大国的实力。英国从始至终都是北约最热心的创立者和拥护者，虽然美国最终控制了北约，但由于历史及地理原因，英国在北约的政治军事构架、政策确立与执行等方面始终具有不可替代的影响。
第二，作为英国传统外交政策的延续，战后英国“联盟政策”继承了其传统外交政策中“制衡与均势”原则，在英国外交实践下，战后西欧政治军事联合取得巨大成就，英美战时结成的“特殊关系”也得到了发展，北约的成立对英国来说是个双赢结局。尽管北约最终为美国所控制，但英国借此建立了新的欧洲安全保障体系，同时也保存了其在欧陆的重大影响。在北约的政治结构与战略决策中，英国传统外交的精神实质随处可见一斑。
第三，二战后初期世界冷战格局的发展，成为制约英国对外政策基本方针与实践的重要外在条件。战后英国所倡导的西欧联合的一系列实践，从《英法同盟条约》到《布鲁塞尔条约》再到《北大西洋公约》，其外交方针、目标的变化都反映了英国对外政策发展的特点。美国在战后积极推行霸权主义与冷战政策，同样也对英国外交政策产生了重大影响。北约联合思想的酝酿与初期发展，实质上是英国传统外交路线与世界冷战现实结合的产物。
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年04期
美国前驻北约大使、战略学家戴维·阿布希尔曾说过，“在欧洲和美国所进行的大量交谈中，我发现许多欧洲人把北约看成是美国人强加给他们的东西，而美国人的看法则恰恰相反”（注：（美）戴维·阿布希尔：《防止第三次世界大战现实大战略，军事科学出版社1991年版，第50页。）。可见，在北约起因问题上还存在着大量的疑窦或者争论。本文拟通过对战后初期英国外交政策发展、演变的分析，从国际关系的研究角度，深刻探讨北约建立的起因，进一步明确对北约历史及现实的认识。事实上，北约所倡导的西方国家政治、军事联合的外交思想及实践，其始作蛹者是英国并非美国，而且北约也并非一开始就成为美国战后推行冷战政策、霸权主义的工具，其中存在着大量的非美国因素，更准确地说，美国是战后初期西方政治、军事联合模式的被动接受者而非积极创立者。相反，英国作为北约的主要发起国，其在二战前后外交政策上的发展、变化，对北约的成立起到了至关重要的作用，特别是在北约安全与联盟模式上产生了重大影响。而这种安全与联盟模式、政策思维方式在半个多世纪的冷战历史中贯穿了北约发展、变化的始终，而且以后仍将存在。
一、英国联盟政策的产生
众所周知，英国自近代以来其外交政策一贯恪守“均势原则”。由于英伦三岛远离欧陆以及其在世界资产阶级工业革命中的领先地位，促成了英国在许多欧洲重大问题上能够“超然物外”。18—19世纪，英国以其拥有的无可匹敌的政治、军事及经济力量，傲视群雄、睥睨众小。凭借着“重海洋、轻大陆”的海上霸权战略，在对欧陆外交政策中奉行“光荣孤立”，推行“均势外交”，不与欧陆任何强国建立联盟，同时保持英国对欧陆事务的充分发言权。与美国的“孤立主义”不同，英国的“光荣孤立”还隐含着对欧洲霸权及影响的重大含义。
尽管出于现实需要，英国在这一时期也曾有过与欧陆国家的联合，如19世纪初为战胜拿破仑帝国而结成的数次“反法联盟”等，但这充其量不过是英国推行其均势政策、现实主义外交的一种策略，无法从根本上动摇英国外交传统的“均势原则”。英国“均势外交”中的诸多因素，如领导责任、着力幕后控制、强调纵横裨阖、灵活机动以及制衡均势等现实主义外交精神影响深远，深深植入其外交实践的骨髓，贯穿了英国各个历史发展时期，构成其对外政策基础的核心。
如果说“光荣孤立”政策反映了英国近代以来所拥有的强大国力以及重大国际影响，那么，19世纪末20世纪初其外交政策的变化则反映了其国力的衰退以及国际环境的变化，随着美国、德国崛起，英国的欧洲霸主地位遭遇空前挑战。19世纪后期，英国放弃“光荣孤立”政策而与法、俄结盟，目的在于维系摇摇欲坠的旧世界秩序，由此，英国推出“有限责任”政策代替“光荣孤立”政策。作为后者的延伸，“有限责任”政策更强调英国作为欧洲大国对欧陆事务所担负的道义与现实责任，而这种责任大多关系英国的切身利益；同时该政策也强调了英国历史与地理的特殊性，突出其责任的“有限性”。事实上，“有限责任”政策并没有放弃其传统的“均势原则”，所不同的是，正是由于严格遵守“均势与制衡”的外交传统，在外交实践中，英国采取“举而待发”的灵活策略，借以维护欧洲相对“均势”格局。
从20世纪初直到第二次世界大战，“有限责任”政策主导了英国外交实践。英国在一战中参加协约国对同盟国作战，体现了英国“有限责任”政策的威慑性。一战结束后，在欧洲力量重组及世界秩序整合的力量角逐中，英国的“有限责任”政策在外交实践中更体现了其机变与灵活的特点，在对待法国的战后欧洲霸权政策上，英国视责任与距离并重，假仲裁者之手积极扶持德国，牵制法国。20年代的德国赔款问题、“洛迦诺公约”等都成功地体现了英国外交政策中“均势与制衡”的精神，这使英国“有限责任”政策在实践中高屋建瓴，游刃有余。然而，随着30年代德国法西斯力量扩展，英国的“有限责任”政策在法西斯的战争叫嚣下显得捉筋见肘、力不从心，对这一时期的英国来说，它既缺乏介入欧洲事务的决心，又缺乏介入的手段（注：J.拜理斯：《实用主义外交： 英国与北约的成立，1942—1949年》（J.Bayliss,The Diplomacy of Pragmatism.Britain and the Formation of NATO,1942— 1949），俄亥俄1993年版，第一、二章。）。在德国法西斯的一系列军事冒险与扩张中，英国采取了绥靖与遏制并行的政策。“有限责任”政策就象一部严重缺乏润滑油的破旧机器，无法有效运转。1939年3月， 德国吞并捷克斯洛伐克，全面改变了欧洲力量对比，英国外交政策出现新变化，但随后的“张伯伦革命”并没有从根本上改变英国外交实践的颓势。英国对东欧、南欧以至北欧部分国家提出安全与领土保障承诺，实质上是“有限责任”政策失效后英国遏制、威慑德国的战略调整，对英国来说这是极其冒险与卤莽的，因为它缺乏必要且强有力的政策支持与实力来承兑其诺言。
1939年9月，二战爆发，英国“有限责任”政策走到了尽头。 在丘吉尔战时联合内阁的领导下，英国外交政策出现新的转变，“联盟政策”明确成为其外交实践的主导方针。该政策到二战结束初期逐步发展定型，成为英国战后外交战略的核心。英国外交政策这一转变原因是多方面的，它既起因于二战中英国的进一步衰落，更因为战后美国的崛起及其世界主义政策全面改变了旧世界力量格局与分布，迫使英国不得不改弦更章，适应世界新格局的发展趋势。然而，这一转变过程的实现是异常困难的，因为虽然“在二战期间英国外交政策的重新定向就已开始了，但直到战争结束，在英国外交政策的制定者中间仍存在着巨大的思想混乱”（注：A· 泰耶尔：《英国史，1914—1945年》（A. Tayor,English History,1914—1945），牛津1965年版，第375页。）。
新“联盟政策”与以往不同，英国不再高高在上、俯视欧洲事务，而是以更加平等的“伙伴”身份与欧陆国家平等相待，加强相互间军事、政治合作。然而，英国外交政策的转变仍存在着其称霸欧洲的政策意图，而且在政策制定和外交实践中也存在着浓厚的美国情结。尽管转变的直接原因是二战的险峻形势使然，但就其实践的结果来说，仍然是为了建立英国领导的新的欧洲和世界安全模式。
由此可见，英国近代以来其对外政策的三个变化，尽管其外在形式多种多样，在外交实践中侧重点也各不相同，但是其发展、演变的连续性与继承性是显而易见的，无论是“光荣孤立”，还是“有限政策”抑或“联盟政策”，追求英国的欧洲霸权及影响，维护“均势”、提倡“制衡”的外交精神是一脉相承的。作为英国战后外交政策的产物，西欧国家政治军事联合的新安全模式，不可避免地要打上“现实”与“均势”的烙印。
二、新西欧安全模式的探索
尽管第二次世界大战对英国为代表的旧世界秩序中心予以巨大冲击，但它同样也是西欧国家走向联合的一个重要契机。二战初期，由于德国法西斯的侵略扩张，大多数欧洲国家沦入法西斯铁蹄的践踏之下，许多国家的政府人士纷纷出走英伦，建立抵抗政府。各国流亡政府云集伦敦，共商反法西斯大计，这在客观上有利于建立统一的欧洲军事、政治联盟。
1941年，荷兰流亡政府外交部长崔格维·列首先提出建立欧洲战后军事合作组织的思想。崔格维·列的这一提议得到欧洲各国政府的普遍积极支持，同样也引起英国政府的热切关注，比利时外交部长保罗一亨利·斯巴克则直接建议英国担当起未来西欧军事联盟的领导责任。以此为契机，英国政府开始积极筹划战后新的欧洲安全模式。在外交大臣艾登的努力下，1942年8月， 英国国务大臣理查德·劳及外交部次长尼吉尔·罗纳德访美，探讨战后欧洲新安全模式，但是美国反应冷淡。1944年，英国驻法国大使达夫·库柏提出了建立英、法联盟，并使之成为任何形式西欧联盟的基础或奠基石的建议。然而该建议却遭到丘吉尔的强烈反对，因为他反对任何形式的“试图消弱”美英联盟的想法。
由于丘吉尔极其热衷于建立“英美特殊关系”，因此，英国“联盟政策”的侧重点更多集中于建立美英战时同盟。所以，这一时期的英美联盟发展迅速，而建立西欧联盟的设想与实践则步履维艰。显而易见，美国对建立战后西欧独立安全同盟的热忱不足，而且也缺乏足够的准备，二战中酝酿开始的欧洲战后安全模式及其实践没有取得引人注目的结果。
1945年7月，工党政府上台，英国外交政策出现转机。 由于二战后期苏联与美、英等西方国家在意识形态及国家利益间分歧日渐加大，建立欧洲安全集体并与美国订立更紧密的合作关系变得更加紧迫。在这种两极对抗、冷战乍起的新形势下，西欧政治与军事联合趋势得到进一步加强。工党政府外交大臣厄内斯特·贝文积极支持西欧联合。贝文强调，“（我）所推行的长远政策是建立欧洲范围内的大西洋和地中海国家之间的亲密联系，特别是与希腊、意大利、法国、比利时、荷兰以及斯堪得纳维亚国家之间的联系，而且这种联系不仅仅是商业和经济上的，同样也是政治性的”（注：S.格林伍德：《自1945年后英国和欧洲的合作》（S. Greenwood, Britain and Europen Co—operation Since 1945），牛津1992 年版，第9页。）。“贝文把英国外交部（战时）建立一个西欧军事联盟的设想扩大为更加广泛的欧洲国家集体合作”（注：S.格林伍德：《自1945年后英国和欧洲的合作》，第9页。）。
1947年3月，美、英、苏三国外长在莫斯科召开会议， 会议的结果是进一步扩大了苏联与美、英等国在德国问题上的分歧。在贝文看来，西欧联合与政治、军事合作变得更加迫切。在与法国外长皮杜尔探讨两国外交政策时，贝文明确提出，英法两国各自拥有4700万和4000万人口，而且还有大量受其控制的殖民地。如果它们联合起来，那就会超过苏联或是美国，如果它们相互割裂，西方的民主就不会具有其今天在世界中的地位，而且两国人口与原材料供应都要远远大于世界上其它任何一个国家（注：R.奥耶纳尔：《工党政府的外交政策，1945—1951年》（R. Oyenale, The Foreign Policy of the Labor Governments, 1945—1951），莱彻斯特1984年版，第65—66页。），贝文对西欧政治与军事联合倾注了巨大的热忱。
经过反复磋商与讨论，贝文与法国外长皮杜尔当月在法国敦克尔刻签署《英法同盟条约》（《敦克尔刻条约》Treaty of Dunkirk ）。条约规定：两国中任何一国受到“来自德国采取的侵略政策或者来自旨在便利这种政策的德国行动”的威胁时，“经彼此协商并在相应的场合与负有对德国采取行动责任的其它国家协商后，将采取一致行动制止这种威胁……”（注：《国际条约集（1945— 1947 ）》世界知识出版社1959年版，第437—438页。）战后英法结盟是英国“联盟政策”具体实践之一，表现了英国外交实践中的“联盟方针”。早在1944年，丘吉尔在下院发表演说时就曾指出，“再一次看到一个强大、独立和友好的法国尽早崛起，是政府、国家和英联邦及英帝国的目标，也是其政策与利益之所在”（注：F.诺塞兹：《强国的衰落：英国1945—1973年的对外政策》（F.Northedge,Descent of Power:British Foreign Policy,1945—1973），伦敦1974年版，第51页。）。由此可见， 法国在英国战后外交政策的转型中是一个关键所在。在英国初步实现其欧洲联盟战略的设想中，《敦克尔刻条约》成为英国建立战后欧洲新型安全模式的一个样板，英国试图以此为模式，在更广泛的范围内实现全欧洲国家的合作，和所有欧洲国家订立双边联盟条约，使英国成为众多欧洲联合的中心，由英国充当战后欧洲盟主。贝文就此全面阐述了其联盟思想的核心，“西欧自由国家必须紧密地联合起来，西欧联合的机会已经成熟，我希望与我们的近邻荷兰、比利时与卢森堡订立条约，并使我们与法国的条约成为西欧的一个重要核心。”（注：J.拜理斯：《实用主义外交：英国与北约的成立，1942—1949年》，第58页。）
《英法同盟条约》的重要之处在于确立了欧洲最重要的两个国家间战后的合作关系，为1948年的《布鲁塞尔条约》的签订打下了基础，而《布鲁塞尔条约》则又成为“北大西洋条约组织”的先导（注：J.拜理斯：《实用主义外交：英国与北约的成立，1942—1949年》，第58页。）。
三、美英特殊关系与西欧政治与军事联合
二战结束后，英国工党政府建立西欧联盟的设想成为其外交政策的一个重要目标，“英美特殊关系”在其外交政策中的绝对地位有所消弱。1947年6月，美国国务卿马歇尔提出欧洲复兴计划设想， 指出战后欧洲所面临的严重经济困难，提出“在美国能够进一步采取措施改善局势和帮助欧洲走上复兴道路之前，欧洲各国必须就形势的需要和自己承担的义务达成某种程度的协议，以便使美国政府采取的任何行动能够收到适当的效果。”（注：A.小施莱辛格：《世界强国的动力：美国外交政策文献史1945—1973年》（A.Schlesinger,Jr.,The Dynamics of World Power :A Documentary History of United States Foreign Policy,1945—1973），纽约1973年版，第53—54页。）“马歇尔计划”的提出，立刻得到英国的积极响应，英国将其看成是建立以其为主导的欧洲国家联合的一个良机。贝文随即与法国外长皮杜尔展开一系列会谈。7月12 日，英、法召集众多欧洲国家（苏联与东欧国家拒绝与会，德国等国未被邀请）在法国巴黎召开会议，共商制定欧洲复兴联合计划。在“马歇尔计划”实施过程中，英国进而要求美国不要将其等同于其他欧洲国家，而视之为“负有世界责任的帝国”，并向英国提供“特殊对待”、“临时性的解决办法”（注：《美国对外关系：1947年， 英联邦、 欧洲》（ Foreign Relations of the United States, 1947, the British Commomwealth,Europe），华盛顿特区，第三卷第269— 270页。）。借此，英国向美国既表示了其建立欧洲联盟的宿愿，展示了其问鼎欧洲盟主的愿望，同时也强调了“英美特殊关系”。
众所周知，“马歇尔计划”从一开始就遭到苏联与东欧国家的抵制，争锋相对，苏联提出了援助东欧国家的“莫洛托夫计划”，借以消除“马歇尔计划”给东欧国家带来的不利影响。由于美苏在欧洲几乎所有问题上都存在着对立与分歧，战后初期欧洲很快就陷入了两极对抗的冷战格局，而且随着冷战的加剧，在美国看来，西欧军事与安全联合亟需加快发展。
出于美苏冷战的需要，美国开始逐渐改变了其对欧洲联合冷眼旁观的立场，对欧洲联合，特别是军事与政治联合予以积极支持。1946年，在乔治·凯南的“八千字电报”与“论苏联行为的根源”等冷战理论的基础上，美国总统安全委员会提出了“克利福德报告”，明确提出美国对苏冷战战略，美英的战时同盟关系随着冷战的加剧得到进一步延续与提升。以此为重要条件，英国与西欧其它国家的政治与军事联盟模式也得以深入发展。
1947年12月，英国由于战后初期国力衰落，在对外战略上实施力量收缩，从希腊与土耳其撤军，这导致了杜鲁门主义出台，美国由此接手了希腊、土耳其的安全防务。此举对英国来说意义重大，一方面战后东西方冷战格局更加险峻，西欧联合的紧迫性更加突出，另一方面，美国对西欧的安全防务亦提上了议事日程，欧洲自身的防务联合也得到了发展、扩大。贝文在当月下院的政府外交政策说明中明确提出：英国需要一项积极的政策，全面推进西方所有民主国家的联合，这些国家包括英国、美国、法国、意大利等，而且这种联合应该是一种西方精神的联盟。（注：R.奥文达尔：《英语国家联盟：英国，美国、英自治领与冷战》（R.Orendale,The English? Speaking Alliance:Britain,the United States,the Dominions and the Cold War，伦敦1979年版，第67—68页。）英国试图在《英法同盟条约》的基础上，不仅仅与比利时、荷兰等西欧诸国发展联盟关系，而且还要与其自治领国家、甚至与美国发展并订立战后联盟关系，创立新的欧洲防务乃至世界政治与安全模式。
1948年初，贝文在向内阁提交的外交政策报告中提出，在整个东欧，苏联控制下的政治、军事结构已成定局，西方的利益正在被逐步消除，美英的战略地位受到严重的危害，英国外交政策的重点在于促成西方国家的积极联合（注：R.奥文达尔：《英语国家联盟：英国，美国、英自治领与冷战》，第67—68页。）。1月13日， 英国内阁通过了贝文的外交政策报告，贝文将此报告的内容通知了美国国务卿马歇尔。在杜鲁门的直接授意下，马歇尔提出美国将采取步骤促成西欧国家实现这一联合计划（注：（美）哈里·杜鲁门：《杜鲁门回忆录》三联书店，1974年版第二卷第289 页。）。然而，对是否承担对西欧国家的防务，美国国内尚存在着巨大争议。美国国务院和国会早在战时就对向西欧实施援助心存疑虑，而且战后美国国内孤立主义思潮有所抬头，美国也不愿意让西欧在美国的军事保护伞下独享太平、让美国独自承当风险。因此，在贝文的联盟计划提出后，美国并没表示出马上加入的意向。
为了进一步地促成美国对西欧联合的支持，贝文分别向英国驻美大使和驻法大使发出指令，指示其就英国以《敦克尔刻条约》为样板与西欧低地国家签订双边协定与所在国政府取得协商。贝文甚至还亲自出马，向马歇尔提出，欧洲复兴计划如果缺乏美国军事安全与政治稳定的承诺，就不会完全成功（注：C. 巴特勒：《全球冲突，大国的国际竞争》（C.Bartlett:The Global Conflict,The International Rivalry of the Great Powers），伦敦1984版，第273页。）。马歇尔对此予以肯定，他进而提出在美国对西欧安全计划认可之前，西欧还可以构筑和设计更多这样的建议和计划。在美英双方经过广泛磋商后，美国开始明确表达了其对西欧联盟的最后意见，即美国在其介入欧洲安全前，只支持以多边形式存在的西欧联合。
显而易见，美国并不想让英国狐假虎威，继续充当欧洲的霸主，而是要欧洲战后安全战略完全服从美国世界安全战略的需要，联合起来的西欧只能成为美国战后世界新秩序下的欧洲战略的一部分，这与英国战后所奉行的“联盟政策”的初衷显然是格格不入的。这样，在战后美国主导下的世界力量整合与调整中，英国心仪已久而且确信能保证西欧安全的“敦克尔刻模式”无法得逞，而且事态发展的直接结果是迫使英国战后外交实践中的“联盟政策”不得不按照美国的意图发展。这种情况使北约成立后，成为战后美国在欧洲扩充其政治影响、加强军事存在、强化其战后世界霸权的工具。
四、英国在北约成立中的历史作用
在北约的诞生中，英国起了重大历史作用。1948年初，英国偕同法国向西欧低地国家发出缔结双边条约的邀请，比利时、荷兰与卢森堡三国只对西欧安全合作感兴趣，但对双边签约的“敦克尔刻模式”表示强烈反对。三国不仅认为双边协定或单纯的西欧国家多边协定不足以保障西欧的安全，而且认为只有采取“里约热内卢条约模式”，将美国包括进欧洲安全中，西欧安全才能得到彻底保障。显然，西欧国家在战后如何联合以及联合的步骤、方向上存在着巨大的争议。然而，这一分歧由于战后冷战格局的激烈变幻而改变。
众所周知，1947—1948年是战后冷战形势最动荡的年代，东西方两大阵营的矛盾斗争高峰迭起，美苏剑拔弩张、兵戎相对，这更增加了西欧国家政治、 军事联合的紧迫需要， 西欧国家新安全模式进程加快。1948年1月，鉴于英美当局违反三国占领德国协议， 单方面合并英美占领区，并且通过经济和法律手段分裂德国的企图，苏联宣布对西柏林进行水陆交通管制，美苏围绕柏林问题，爆发了战后“第一次柏林危机”。美英政府就此以开辟“空中走廊”、实施空运反击苏联的封锁，冷战进入白热化状态。1948年2月，“捷克斯洛伐克事件”爆发， 两大阵营的斗争再度激化，成为国际斗争的焦点。在强大的意识形态压力下，西欧国家在对德政策、西欧联合方式以及成员国资格等问题上的分歧进一步缩小，在美国的积极支持下，西欧“集体防御”概念呼之欲出，逐步代替了英国所倡导的“双边安全保障模式”，这对于西欧国家的冷战安全思想与其实践影响是巨大的。
1948年3月17日，经过磋商，英、法、荷、比、 卢五国联合签署《布鲁塞尔条约》（Brussels Pact）。 其中规定：“任何缔约国在欧洲成为武装进攻目标，其它缔约国应依照联合国宪章第51条的规定向受攻击的缔约国提供他们力所能及的一切军事的或者其它的援助……”（注：《国际条约集（1948—1949）》世界知识出版社1959年版，第48页。）就其表现形式及内容看，《布鲁塞尔条约》彻底脱离了旧的“双边安全保障模式”，即英国所设想的以其为主导的西欧国家间双边多重联合模式、以及西欧与美国的双边安全保障模式，而是把西欧国家按照新的平等多元化原则牢牢控制在一个“多边安全保障框架”中，该框架模式的核心是强调“集体防御”，《鲁塞尔条约》为把美国划入欧洲安全体系作了组织上及思想上的准备。
在英国改弦更张，充分调整了其战后对外政策的基调后，战后英国“联盟政策”的实质发生了较大的变化，战后英国在西欧的霸主地位为美国所代替，“贝文计划”的核心及精髓被严重异化，美国为英国及其它西欧国家开具了新的安全体系方案。该方案的中心思想是美国不仅要领导西欧联盟，而且还要无限扩大，甚至要囊括美国海外重要的盟友及与之有军事关系的国家，和其他联盟的成员国一样，英国充其量不过是新联盟体系中的一分子而已。
1948年3月，美、英、加在华盛顿举行秘密会谈， 虽然会议并未做出任何有决定意义的决策，但是会议就西方新安全模式下的成员国资格问题进行了广泛的意见交流。6月， 美国国会通过了“范登堡决议案”（Vandenberg Resolution）， 这为美国建立新的国际安全模式签发了通行证。该决议案允许美国行政当局在宪法的许可下，参加与美国国家利益有重大关系的区域性集体组织。
1949年4月4日，美国、加拿大、“布鲁塞尔条约五国”，以及美国极力支持下的意大利、葡萄牙、挪威、丹麦、冰岛共11国在华盛顿联合签署《北大西洋公约》，北约正式成立。从其内容看，条约几乎是《布鲁塞尔条约》的翻版，只不过后者涉及的国家更多、涵盖的地域更大。“各缔约国同意对于欧洲或北美之一个或数个缔约国之武装攻击，应视为对缔约全体之攻击。缔约国按照联合国宪章第51条应单独并会同其他缔约国采取必要的行动协助被攻击之一国或数国以恢复并维持北大西洋区域之安全……”（注：《国际条约集（1948—1949）》第191——195页。）无可违言，北约的成立，对于美苏冷战下的国际关系格局产生了巨大的影响。与之相对照，苏联东欧社会主义国家随之成立了与北约相对立的华约组织，欧洲乃至世界的两极政治与军事对峙向格局化、程序化发展。另外，北约不仅仅代表了美国战后推行的扩张主义，而且还标志着英国战后对外政策的重大转折，后者尤其对于欧洲传统的外交模式与国际力量格局的整合意义重大。
纵观英国对外政策发展的始终，我们不难发现，其二战前后外交政策的变化相较其历史上各个时期外交政策，变化的规模与影响毫不逊色。就北约而言，英国外交大臣贝文从其酝酿、产生到初期发展始终发挥了至关重要的作用，而且这种作用是如此之大，以至正如英国历史学家肯尼斯所述，“1949年4月北约的成立，就其松散的结构、 明显的功用性特征来说，显而易见深深打上了英国作为始作蛹者的烙印。”（注：K.莫甘：《人民的和平：1945—1989年英国史》）K.Morgan,The People's Peace British History, 1945—1989），牛津1990版，第85页。）
英国之所以能在战后世界冷战格局的力量整合中发挥重要的作用，特别是在北约——这一冷战时期最大的区域性政治军事组织衍生中发挥重要的作用，归其原因大致可以有这样几个方面。
第一，相较美国，尽管战后英国的世界强国地位空前衰落，但与其它欧洲国家相比，其对世界乃至欧洲事务仍具有重要影响，这是战后初期其它任何欧洲国家都无法比拟的。尽管也遭受战后亚非民族解放运动的冲击，但英国仍然是世界最大的殖民国家，而且它还有英联邦及英帝国，这些都成为英国在国际政治、经济及军事舞台发挥影响的实力后盾，英国在战后世界力量的整合中一直谋求欧洲霸权，归根到底在于其战后初期拥有仅次于美苏两大国的实力。英国从始至终都是北约最热心的创立者和拥护者，虽然美国最终控制了北约，但由于历史及地理原因，英国在北约的政治军事构架、政策确立与执行等方面始终具有不可替代的影响。
第二，作为英国传统外交政策的延续，战后英国“联盟政策”继承了其传统外交政策中“制衡与均势”原则，在英国外交实践下，战后西欧政治军事联合取得巨大成就，英美战时结成的“特殊关系”也得到了发展，北约的成立对英国来说是个双赢结局。尽管北约最终为美国所控制，但英国借此建立了新的欧洲安全保障体系，同时也保存了其在欧陆的重大影响。在北约的政治结构与战略决策中，英国传统外交的精神实质随处可见一斑。
第三，二战后初期世界冷战格局的发展，成为制约英国对外政策基本方针与实践的重要外在条件。战后英国所倡导的西欧联合的一系列实践，从《英法同盟条约》到《布鲁塞尔条约》再到《北大西洋公约》，其外交方针、目标的变化都反映了英国对外政策发展的特点。美国在战后积极推行霸权主义与冷战政策，同样也对英国外交政策产生了重大影响。北约联合思想的酝酿与初期发展，实质上是英国传统外交路线与世界冷战现实结合的产物。