| 明清史 |
试论新加坡的政治控制系统
陈祖洲
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年01期
【原文出处】《南京大学学报：哲学人文社科版》1999年04期第110～117页
【作者简介】陈祖洲 南京大学历史系副教授（南京210093）
【关 键 词】新加坡/政治控制
新加坡作为新兴工业化国家，在独立后短短的几十年时间里，由一个自由港口发展成为亚洲四小龙之一，其骄人的成绩素为学术界关注。新加坡的现代化模式可以概括为“政治高度控制，社会和谐发展，经济发展优先”。国内外学者对新加坡现代化的研究更多地集中于其经济方面。本文以新加坡独立至1994年为限，探讨新加坡政治控制之必要性、政治控制的形式、特点以及这种政治控制与新加坡现代化的关系，以求教于方家。
一
任何一个国家在选择现代化道路时，不管其具体情况如何，都多多少少受到内部因素与外部因素的影响和制约，其中内部因素更为重要，它不仅构成了这一国家现代化的起点，在某种程度上也决定了该国现代化的发展道路。因此，我们在考察一个国家的现代化模式时，既要考察其外部条件，更要考察其内部条件，只有这样，才能从总体上进行把握，揭示其现代化特色的深层原因。
1.多元社会。新加坡是一个岛国，岛内以移民为主，其中华人为主要种族，其次是马来人、印度人、欧裔人和其他少数种族。从语言学上来说，新加坡代表了罗斯托所说的语言形式的典范（注：J.A.Fishman,C.A.Ferguson and J.D.Gupta(eds),Language Problem ofDeveloping Nation,New York,Wiley,1968,p.102.）以及菲什曼所谓的“一个多元性质的国家”。（注：J.A.Fishman,Language in Sociocultural Change,Standford UniversityPress,1972,pp.191-223.）华语、马来语、泰米尔语以及英语这四种官方语言并用，加上多元方言，使新加坡成为语言结构最复杂的国家之一。从宗教上来说，除了基督教、天主教、佛教、道教、伊斯兰教外，还有兴都教、耆那教、锡克教、犹太教、拜火教、天理教以及华族创造的“儒、佛、道”三教合一和“儒、道、释、耶、回”五教合一的宗教。在教育文化上，独立前的新加坡有四种不同源流的学校：(1)英文学校。采用英国的学制，由教会和政府所办，以获得现代化知识为主，训练学生效忠殖民统治；(2)华文学校。由华人社会帮（同乡会）、会（宗亲会）、经济社团（商会或同业公会）、寺庙教会或个人创办。以华语为教育用语，向学生灌输民族精神与国家意识，虽然不明显地反对殖民统治，但以灌输热爱中国为主，遵守当地法律为辅；(3)马来学校。以马来人子弟为教育对象，教授马来文，兼授英文，宣扬伊斯兰教教义，以培养学生成为一名真正的伊斯兰教徒为首任；(4)印度学校。由社区的印度会社设立，教授泰米尔文，兼授英文，宣扬婆罗门教的价值观念。由于新加坡存在种族、宗教、语言、文化等差异，各种族歧见颇多，因此种族歧异成为新加坡政治控制之首要前提。
2.外向型经济。新加坡是一个岛国，缺乏自然资源，除了19世纪末20世纪初橡胶与锡得到较大发展外，几乎没有自己的民族工业。转口贸易的发展以及橡胶与锡的出口，使新加坡的经济具有较大的外向性，对外依赖程度比较高。到独立前后，新加坡以转口贸易和旅游为形式的服务业支配了经济发展。1960年，新加坡农业总产值占GDP的4%，工业占18%（其中制造业占12%），服务业占78%。（注：G.Peebles and P.Wilson,The Singapore Economy,Edward Elgar,1966,p.5,tablel.1.）在60年代前，在新加坡的总劳动力中，70-75%从事贸易和服务，制造业的劳动力只占10-15%。（注：G.Rodan,The Political Economy of Singapore' s Industrialization:NationState and International Capital,London,1989,p.41.）这种对外依赖性连同人民行动党执政后开始的依赖外国直接投资的策略以及随后的出口导向政策，一方面要求国内高度稳定，为国外在新加坡投资奠定基础，另一方面训诫工人阶级，提供一支训练有素的劳动大军。
3.统治阶级基础薄弱。新加坡在摆脱殖民统治的过程中，形成了反殖民主义的下层阶级与英国统治阶级及其国家的冲突。争取政治独立的斗争迫使英国将权力交给新加坡的资产阶级。由于新加坡资产阶级在殖民时期主要依靠同英国的贸易以及英国的投资而生存，结果，这一阶级中受华语教育的民族主义者在独立以后没有足够的政治力量促进自己的利益，而以李光耀为首的受英语教育的派别必须通过同英国资本的联盟才能获得国家权力，进行有效的统治，因而独立于新加坡当地的阶级力量。由于新加坡资产阶级的核心不是民族资产阶级而是政党组织，因此，有人认为人民行动党所代表的阶级是统治的阶级(Governing Class)而不是统治阶级(Ruling Class)（注：C.Tremewan, The Political Economy of Social Control in Singapore,Oxford,1994,p.178.）。这种局限性客观上要求实行高度的政治控制。
正是由于上述原因，人民行动党面临的首要任务是对新加坡社会进行再认同、整合、建构与重组。只有这样，人民行动党才能加强其在新加坡内的权力基础以及同外国资本的关系，才能获得外国投资和生产技术。
二
议会是人民行动党进行政治控制的重要场所：议会选举提供将屈从转为同意的机制；投票给其以统治权以及干预人们生活各个方面的权力；议会程序则确认其统治的合法性。
新加坡脱离英国殖民统治后继承了立法会议这一遗产。人民行动党上台执政后一方面利用国家官僚机构和政治社区组织动员选票；另一方面，在1961年党内左翼分子分裂出去形成“社会主义阵线”后，采用各种措施阻止政治敌人被选入议会。（注：参见T.J.S.George,Lee Kuan Yew' s Singapore,Singapore:EasternUniversity Press,1984,pp.66-68.）1963年，李光耀派直接控制了选举机构。1965年12月，13名社会主义阵线成员退出议会，以抗议对其政治党的阻碍与骚扰。（注：T.J.Bellows,The People's Action Party of Singapore:Emergence of aDominant Party System,New Haven,1970,pp.96-97.）因此，从1966-1980年，新加坡议会中没有反对派议员，人民行动党获得支配地位。例如在1968年选举中，在58个席位中，只有7个席位有竞争。在1976年和1980年选举中，总反对票从30%下降到近25%，无争议席位数从1972年的8个上升到1980年的37个。（注：Government of Singapore,Singapore 1989, Singapore:Ministry ofCommunication and Information,1989,p.232.）人民行动党利用这种立法优势，连同刑法以及政治拘留，镇压议会政治外各种有组织的异端分子，包括工会、教育机构、学生运动、新闻媒介，巩固其控制机制。（注：参见 Asia Watch,Silencing All Critics:Human Rights Violations inSingapore,Washington,1989.）由于人民行动党直接控制住宅、学校、生育、地方社区组织以及工人阶级养老金，选举人民行动党是一种服从行动，可以避免不利后果。议会纯粹成为政府已做什么或想做什么的论坛。从1966年至1980年，立法很少整个地受到审查，议员参加辩论的质量由于吞吞吐吐而大打折扣，以致对结果没有影响。人民行动党后座议员虽被鼓励，有时特意被安排提问题，但只有鲁莽的家伙才会心甘情愿地冒犯首相与副首相，提问题超过限度。（注：J.Minchin,No Man is a Island, Sidney,1986,pp.218-219.）
经济的增长为人民行动党通过议会扩展政治控制提供了可能性。但到1981年，随着“第二次工业革命”而来的不平等的增长，产生了新的政治异端，并且以支持脆弱的工人党的形式出现，这直接导致人民行动党在1981年Anson副选中失败，工人党的Jeyaretaman以50.01%的选票进入议会。1984年选举中，12.6%选票反对人民行动党，并且有2名反对派议员被选入议会。这促使人民行动党转向“更具协商性的统治类型”：（注：J.S.T.Quah,"Singapore in 1988:Safeguarding the Future",Singapore 1989,Singapore:Ministry of Communication and Information,1989,p.1.）一、修改宪法，设立非选区议员(NCMP)，由人民行动党提供给获得最高选票的竞选失败的反对派候选人，以保证议会中总是有3名反对派议员。该议员不能就财政、宪法和信任案投票，因此，实际上是一种在政治上被阉割的反对派。二、开始所谓的公共协商过程。1985年3月设立以人民行动党议员为首的政府反馈单位，支持选民向政府表达自己的观点；1987年2月18日，发动“全国议事日程”(National Agenda)，由全体新加坡人参与讨论实现1999年政府设想的目标的方法。1987年，政府产生9个议会委员会(GPCS)，绝大多数由人民行动党后座议员构成，他们被鼓励在议会中起批评作用。1988年设立6个以内阁大臣为首的顾问委员会，负责非政治化领域的问题，同时通过其议会专门委员会听取议员关于选举变革的建议。三、加强对议员的训诫，阻遏反对派议员在议会中的有效性。通过废除对议员特权的保护，使人民行动党能在议会会期之外中止议员的权利，对不驯从的议员进行惩诫。四、将以同情反对派为主的选区同邻近的强烈支持人民行动党的选区联合起来形成选片，以分散反对派选票。1988年，人民行动党获得总选票的61.8%，只失去一个席位。这意味着平均12290张选票选一名人民行动党候选人，而494406张选票选一名反对派候选人。（注：选举结果参见STW,1988.9.4.）通过对选举过程的操纵，人民行动党能选择自己喜欢的反对派候选人，阻止与工人阶级联系最为密切的反对派工人党赢得席位。五、设立非选举议员(NMP)。1989年10月6日的宪法修正案规定，设立非选举议员，最多可任命6名，任期二年，其权利一样受到限制。他们既不是执政派，也不是反对派，而是中立和非党派的。
三
法律是人民行动党进行政治控制的另一个手段。人民行动党利用法律力量对新加坡社会进行重构，调整各阶级的关系，迫使人们尊奉资本主义所需要的新的社会结构，对付政治异端，保证人民行动党的政治优势。
人民行动党为了保证法律调控的有效性，一方面确立宪法修改权，另一方面改变司法结构的独立性。1965年，人民行动党废除了宪法修改要有2/3议员多数同意的规定，确保立法的通过不因反对派程序上拖延而受影响。（注：直到1979年在人民行动党确信其拥有立法优势时才恢复2/3多数的规定。参见P.N.Pillai and K.Y.L.Tan,"Constitutional Development",K.S.Sandhu and P.Wheatley(eds),Mangement of Success:The Moulding of Modern Singapore,Singapore,1989,p.661.）同时将法官任期短期化，在最高法院的12名法官中，有一半以上的任期是短期的，其中有3名被任命为所谓的“司法专员”，他们的为任期1-2年，这等于他们的见习期和对其是否忠诚的考察期。低级法院法官不享有任期，通常在司法与政府服务之间流动。在这样的情况下，对行政的司法调查基本上不可能开始，即使开始也不可能成功。第一，法官直接由人民行动党国家控制；第二，在少数允许上诉的案件中，政府能直接改变宪法和有关法律；第三，行政法包含了明确将司法调查排除在外的条款。（注：Government of Singapore,Maintenance Religious Harmony Bill,Bill No.1/90 1990.）
新加坡的法律调控包括行政法与刑法两个方面。行政法通过宣称什么是非法，什么是合法而镇压政治多元。它限定所有非人民行动党政治活动为非法和颠覆性的，将所有政治活动纳入议会政治。行政法这种法律调控的一个层次是社团法。凡是社团登记处认为“其规则不足以对其进行合适的管理与控制”或“社团的登记违反国家的利益”，“社团成员对谁担任官员存在争议”，或“被登记社团的名称可能会导致公众对其真正目的和特性发生误解”，都可以拒绝登记。至于建立分部，更改名称或办公地点，或使用会旗、会徽、会歌等都得经过登记员许可。（注：参见社团法第4款、第9款、第11款、第13款。）到1988年12月31日，新加坡被登记社团数为3873个。（注：Government of Singapore,Singapore 1989, Singapore:Ministry ofCommunication and Information,1989,p.185.）从表面上看，登记的社团不在少数，但实际上，登记的社团往往是娱乐、慈善和职业社团，而不是公共利益集团。那些确实登记为政治党派的，政府也能对其进行有效控制。1986年，法律社对政府的报纸与印刷物修改法提出不同意见。政府一方面修改法律，限定法律社只有在政府要求时才能评论法律，另一方面重组法律社，将所有司法人员，包括大学法律教师以及法律界成员都纳入这一机构。（注：STW,1988.8.13.）教会组织不需按社团法登记，因此，合法与非法政治的划分不足以阻止宗教组织在政治上积极参与社区内的活动，因为教会能声称其活动是宗教而不是政治的。1987年，政府通过胁迫手段，迫使天主教会关闭“公正与和平委员会”以及“外国工人福利中心”，声称这两个组织是“马克思主义阴谋”的基础。（注：International Mission of Jurists,Report of the InternationalMission of Jurists to Singapore,July 1987,Hongkong:Asia Human RightsCommission,1987,p.13.）同时重新限定宗教的合法活动范围，凡是涉及改变新加坡社会的，都将被认为是政治的，因而要被排斥。1990年，人民行动党颁布“维持宗教和谐法案”，集中规定宗教团体与国家的相互关系。（注：Government of Singapore,Maintenance Religious Harmony Bill,Bill No.1/90 1990.）
行政法的另一个层次是未经审判的拘押，这在刑法、滥用药物法以及紧急公共秩序与阻止犯罪条例法中都有规定。（注：Y.L.Tan,"Some Aspects of Executive Detention in Malaysia andSingapore",Malaya Law Review,1987（第29期），pp.237-238,p.243.）据国内事务大臣在议会披露的数字，到1989年8月15日，共有1228人未经审判被拘押在监狱，其中740人据称是贩毒者，其余的牵涉秘密结社与刑事活动。但相比较而言，国家安全法中的有关规定更直接针对破坏人民行动党政治统治的组织和个人并且更具威慑作用。一位曾被拘押的人说：“在审查时我们常常被威胁使用更多的酷刑，我们被威胁要逮捕、殴打与拷问我们的配偶、我们喜欢的人以及朋友，我们被威胁无限制未经审判而拘押，他们常引用ChiaThye Poh被拘押22年的例子，我们被告知，除非同国家合作，否则没有人帮助我们。”（注：C.Tremewan, The Political Economy of Social Control in Singapore,Oxford,1994,p.203.）企图对拘押进行司法调查的律师本身会按国家安全法被囚禁，企图进行法律行动的被拘押者将被囚禁更长时间。
新加坡法律调控的另一个手段是刑法。刑法训诫劳动力遵守道德、公民观和职业良心的原则，尊重劳工的社会技术划分原则，最终尊重由阶级支配建立的秩序原则。（注：L.Althusser,Essays on Ideology,London,1984,p.6.）为了保证刑法惩治犯罪的有效性，人民行动党采取了一系列措施。第一，限制和取消陪审制。1960年，新加坡将陪审限于死刑。1970年，完全废除陪审制。（注：参见A.B.L.Phamg,"July Trial in Singapore and Malaysia:The Unmakingof a Legal Institution",Malaya Law Review,1983（第25期）。）第二，废除给被指控犯罪者的传统警告，除一些人外，法庭能接受传闻证据，被指控者无论是在被指控犯罪时还是在法庭上的缄默，都造成相反的推理。（注：A.Josey, Singapore:Its Past,Present and Future,London,1980,p.57.）在1979、1980年低级法庭刑事案中，有律师进行无罪辩护的接近50%被宣布无罪，没有律师进行辩护的只有20%被宣布无罪。（注：S.M.H.Yeo,"Unrepresented Defendants in the Subordinate CriminalCourts of Singapore(1979-1980)",Malaya Law Review,1981（第23期），P.41,p.43,p.48.）第三，规定最低刑罚，限制法官的任意权力。最初适用于贩毒，后来扩展到偷车、放炮仗、抢劫、杀人等大量犯罪。由于废除判刑过程中的司法任意性，背景、人格、想法以及其他情况对治罪无关重要。“一个年轻人应主人要求在中午聚餐时带一点大麻给主人，与一个出售少量毒品给学生的人同样要被判3年囚禁。一个从不幸者那里偷汽车毂盖的年轻人与有组织的汽车小偷辛迪加成员同样将面临为期一年的囚禁。一个被拒绝的恋人吻前女友面颊与陌生人同样的行为受同样的惩罚。”（注：S.M.H.Yeo,"Mandatory Minimum Sentence:A Tying of Judicial Hands",The Malaya Law Journal,November,1985.）最低刑罚通过规定任何犯罪的最低期限这一简单法律机制，增加了刑罚的威慑作用。
新加坡刑法的一个显著特点是重罚，通过重罚迫使人们尊奉官方认可的生活方式。对象包括乱扔烟头、在公共场所抽烟、吐痰、留长发、乱穿马路、住宅前门的颜色、养宠物、电视天线类型等。对在电梯中小便和在小便后未冲刷水道的最高罚款分别为1000和200新元。1989年6月21日，一名32岁女子在与丈夫打架时将3个花瓶抛出所住公寓的阳台，结果被禁闭3周。同一天，一名24岁男子因为无证卖水果，被罚款14400元，如付不起，得坐牢8个月。仅该年1月1日至5月21日，就有243个人因在街头无证兜售被逮捕。（注：STW,1991.6.15; 1991.6.22; 1991.6.24; 1991.7.13.）笞杖也是新加坡重罚的一个表现。笞杖涉及近30种罪行，其实施对象为50岁以下的男人，不用于妇女以及50岁以上的男人。对参加抢劫的儿童，最多打10下，对成年人最多打24下。（注：A.Josey, Singapore:Its Past,Present and Future,London,1980,p.56.）对逾期不回的外国人也实施笞杖。1989年，笞杖被允许作为戒毒中心的训诫措施。1991年，一位年轻工人涉嫌两个抢劫案，宁愿被阉割也不愿服20年监期和被笞杖24下。（注：STW,1991.6.15;1991.6.22;1991.6.24;1991.7.13.）由于笞杖的残酷性，笞杖遭到在新加坡移民较多的国家如泰国的反对，称这种做法在文明国家是野蛮的和不可接受的，人民行动党的后座议员Heng chiang Meng也表达了对这种刑罚的愤慨之情，但贸易与工业大臣称之为多愁善感。（注：Time,1989.3.13.）笞杖的出发点是给犯罪者“尝尝他们折磨其受害者的暴力的味道”。（注：ST,1974.9.13.）但由于这一刑罚扩大到放炮仗、恶意破坏公物、移民犯罪以及吸毒，它过去和现在都是一种保证社会训诫的形式。
四
社会福利也是人民行动党进行政治控制的一个手段。作为调控机制，公共住宅福利主要起弥合其政治优势、实行阶级控制、保证劳动力供应、实现经济策略的功能。在不同的时期，公共住宅福利履行不同的功能。
1959年新加坡实行自治时，房荒问题严重。市区有84%的家庭住在店铺和简陋的木屋区，其中40%的人住在贫民窟和窝棚内。（注：马志刚：《新兴工业与儒家文化：新加坡道路及发展模式》，时事出版社，1996年，第427页。）为了解决住房问题，以李光耀为首的人民行动党，一方面继续实行英国人统治时期的强制安置的政策，另一方面，设“组屋发展局”(HDB)，自1964年2月起实施“居者有其屋”的政策，鼓励中低收入阶层购买政府的公共住宅。到1989年，政府共建造了50多万套公寓，居住人口占新加坡总人口的86%。（注：S.H.K.Yeh,"The Idea of the Garden City",K.S. Sandhu and P.Wheatley(eds),Mangement of Success:The Moulding of Modern Singapore,Singapore,1989,p.826.）强制重新安置和“居者有其屋”的政策，破坏了以种族、亲属、宗教、语言和方言相近、以几代友好接触和分享工作为基础的自然社区，将各部分转为易于操纵，如果需要易于孤立的更密集社区。（注：J.Minchin,No Man is a Island, Sidney,1986,p.249.）政治反对派的社会基础日益遭到破坏。为了重新获得群众基础，阻止政治反对派的重新增长，1960年，政府建立人民协会。人民协会除了社区中心通常的社会和娱乐功能外，还有引导人民对政府的忠诚和认同的功能。（注：T.J.Bellows,The People's Action Party of Singapore:Emergence of aDominant Party System,New Haven,1970,pp.101-102.）1964年，设管理委员会管理社区中心，其成员由人民行动党议员提名，经安全部门审查，再由首相办公室任命。同时建立许多包括社区普通成员的亚委员会。这样，通过对社区的基本需求提供有限的反应，政府为广泛的传播与控制网络提供了基础，这些网络越来越多地用于政治教化。（注：T.J.Bellows,The People's Action Party of Singapore:Emergence of aDominant Party System,New Haven,1970,p.105.）重新安置和公共住宅计划加强了人民行动党的政治优势。公共住宅福利也有利于人民行动党的阶级控制。大规模的公共住宅建设有利于争取地方资本的合作。这一部门的投资几乎占国内资本总构成的一半。（注：J.S.T.Quah,"Public Bureaucracy,Social Change and NationalDevelopment",in P.S.J.Chen(ed),Singapore Development Politics and Trends,Singapore: Oxford Press,1983,p.204.）住宅政策的主要政治后果是产生了依赖人民行动党国家住宅以及依赖工资劳动支付住宅费用的工人阶级。前者是通过从物质上毁灭所有其他* 形式的廉价房以及强制重新居住来实现的，后者是通过消除或限制传统的生存手段，强制较高的租金来实现的。（注：1966年，人民行动党通过土地法，给自己以土地使用权。这一法律连同1970年的计划法以及HDB立法，使人民行动党的土地拥有权从1968年的26.1%增加到1985年的75%。起初这种法律是为了控制地价，便利工业带动住宅地产和基础设施的迅速发展，但其运用也有保证工人阶级不能获得廉价自由持有土地之效果，也就是说，没有回到半农村的生活方式的可能，在公共住宅外获得房产的惟一方式是增加家庭收入，购买昂贵的私房。）此外，人民行动党也通过公寓的分配过程来实现直接的政治控制。住宅福利的中央化以及自我维持生存能力的下降，迫使新加坡公民竞争住宅。这给人民行动党在住宅分配方面享有巨大权力，如交付时间、邻居的选择，住宅的大小、地点等，政府也能明确将住宅分配同其政治目标一体化，例如在70年代，大家庭在获得住宅方面得等较长时间，因为政府鼓励小家庭政策，但在80年代，由于寻求从对老年人的职责中解放出来而将三代同堂的家庭置于分房考虑的首位。（注：L.Y.C.Lim,"Social Welfare",K.S.Sandhu and P.Wheatley(eds),Mangementof Success:The Moulding of Modern singapore,Singapore,1989,p.183.）
中央公积金(CPF)也是人民行动党实行政治控制的一个机制。CPF建立于1955年，是一种强制储蓄的社会保障体系。凡是参加中央公积金的，无论是雇主还是雇员，无论婚姻、家庭构成如何，每月都必须按雇员月薪的一定比例缴纳公积金，按月存入雇员名下。它的功能是保证工人在退休后继续是消费者，在他们不能工作时能维持自己的住宅、健康照顾、养老金费用以及家庭职责，而不致成为国家和企业的负担。公积金缴纳率随着经济状况的变化不断调整。1955-1968年，公积金总缴纳率为10%，1992-1993年为40%。（注：L.Y.C.Lim,"Social Welfare",K.S.Sandhu and P.Wheatley(eds),Mangementof Success:The Moulding of Modern singapore,Singapore,1989,p.188.）参加公积金的人数和公积金总额也不断提高。1966年，参加公积金的人数为47.1万人，公积金总额4.4亿新元，1985年分别为189万人和268亿新元，1988年达到206万人和325亿新元。（注：Government of Singapore,Singapore 1989, Singapore:Ministry ofCommunication and Information,1989,p.293.）1968年，人民行动党允许公积金参加者使用其积累的公积金租住政府的低价住宅，或用其储蓄分期付款购买政府的住宅，公共住宅与CPF直接发生联系。由于公积金是新加坡公民获得公共住宅的主要手段，政府通过控制公积金，进而控制工人阶级，将其维系在政府提供的公共住宅中，保证劳动力的供应。
70年代与80年代初，家庭住宅所有权上升，但这反而加强了公共住宅的政治化，增加了国家的社会控制。因为这不是个人自由拥有的销售意义上的所有权。他们分99年购买公寓的股票，到期还给HDB，户主不过是租户。HDB有权对住在单元内的人口数字与家庭成员的身份进行限制。住宅的改造、出租与再出售必须获得HDB的批准。单元内禁止从事商业活动，如发现有道德上不合适的行为，HDB有权让租户迁出，可以不对其进行补偿。（注：C.Tremewan, The Political Economy of Social Control in Singapore,Oxford,1994,p.58.）
五
新加坡的政治控制是新加坡现代化的保障。那么，它是如何体现其合法性的呢？也就是说，这种高度政治控制在新加坡为何能够运行成功呢？
在议会控制方面，人民行动党采取一系列措施，阻止政治敌人被选入议会，同时也利用国家官僚和政治社区组织动员选民。在获得议会选举的优势后，一方面利用手中的权力将释放议会外异端世俗压力的法律渠道减少到最低程度，另一方面在新的政治异端产生的情况下，转向更具协商性的统治类型，允许反对派存在。尽管“反对派被严重伤害与粗暴对待”，被贴上“百搭”与“机会主义者”的标签，（注：J.Minchin,No Man is a Island, Sidney,1986,p.217.）但它的存在增强了人民行动党政治控制的合法性。在法律控制方面，它具有尊奉资本主义需要的新的社会结构的功能。法律调控主要通过管理关键的资本关系，限定与维护稳定的资本再生产所需要的公共秩序，保卫国家抵御其敌人，以及将支配地位的习惯成为普遍的习俗等办法来实现这种尊奉的。（注：S.Hall,C.Chas,T.Jefferson,J.Clarke and B.Roberts(eds),Policing theCrisis,London,1978,p.208.）这种调控不是公开使用法律强施一个阶级的意志而违背另一个阶级利益，相反，它具有维护生产力的发展，超越政治与社会，充任冲突公正的协调者的表象。社会福利控制是为了保证劳动力供应，加强其政治优势。通过提供住宅与退休福利，人民行动党在训诫劳动力时能赢得工人合作，至少是默认。它将低层阶级改造为住在政府公寓中，只有在附近跨国公司中工作才能支付住宅费用的城市无产阶级。住宅所有权使许多工人阶级成员成为国家的长期债务人，使劳动力依赖国家。
上述三个方面的政治控制虽然具有一定的强制性，并且在经济大转变时期，如“第二次工业革命”和采用出口导向策略时期引发政治异端，但由于这种政治控制与经济目标挂钩，将违反这一目标的组织与个人同反社会和反国家联系起来，使人民行动党在保持其政治优势的同时，有更大的活动余地。
【专 题 号】K5
【复印期号】2000年01期
【原文出处】《南京大学学报：哲学人文社科版》1999年04期第110～117页
【作者简介】陈祖洲 南京大学历史系副教授（南京210093）
| 【内容提要】 | 新加坡是一个实行高度政治控制的国家。新加坡的政治控制主要通过议会、法律与社会福利来实现。这种政治控制主要履行保证人民行动党政治统治，对工人阶级进行训诫，创造与外国资本联盟所需的劳动力等功能。这种政治控制虽然具有强制性，但由于与经济目标挂钩，将违反这一目标的组织和个人同反社会与反国家联系起来，因而具有合法性，使人民行动党在实行这种控制时有更大的活动余地。 |
一
任何一个国家在选择现代化道路时，不管其具体情况如何，都多多少少受到内部因素与外部因素的影响和制约，其中内部因素更为重要，它不仅构成了这一国家现代化的起点，在某种程度上也决定了该国现代化的发展道路。因此，我们在考察一个国家的现代化模式时，既要考察其外部条件，更要考察其内部条件，只有这样，才能从总体上进行把握，揭示其现代化特色的深层原因。
1.多元社会。新加坡是一个岛国，岛内以移民为主，其中华人为主要种族，其次是马来人、印度人、欧裔人和其他少数种族。从语言学上来说，新加坡代表了罗斯托所说的语言形式的典范（注：J.A.Fishman,C.A.Ferguson and J.D.Gupta(eds),Language Problem ofDeveloping Nation,New York,Wiley,1968,p.102.）以及菲什曼所谓的“一个多元性质的国家”。（注：J.A.Fishman,Language in Sociocultural Change,Standford UniversityPress,1972,pp.191-223.）华语、马来语、泰米尔语以及英语这四种官方语言并用，加上多元方言，使新加坡成为语言结构最复杂的国家之一。从宗教上来说，除了基督教、天主教、佛教、道教、伊斯兰教外，还有兴都教、耆那教、锡克教、犹太教、拜火教、天理教以及华族创造的“儒、佛、道”三教合一和“儒、道、释、耶、回”五教合一的宗教。在教育文化上，独立前的新加坡有四种不同源流的学校：(1)英文学校。采用英国的学制，由教会和政府所办，以获得现代化知识为主，训练学生效忠殖民统治；(2)华文学校。由华人社会帮（同乡会）、会（宗亲会）、经济社团（商会或同业公会）、寺庙教会或个人创办。以华语为教育用语，向学生灌输民族精神与国家意识，虽然不明显地反对殖民统治，但以灌输热爱中国为主，遵守当地法律为辅；(3)马来学校。以马来人子弟为教育对象，教授马来文，兼授英文，宣扬伊斯兰教教义，以培养学生成为一名真正的伊斯兰教徒为首任；(4)印度学校。由社区的印度会社设立，教授泰米尔文，兼授英文，宣扬婆罗门教的价值观念。由于新加坡存在种族、宗教、语言、文化等差异，各种族歧见颇多，因此种族歧异成为新加坡政治控制之首要前提。
2.外向型经济。新加坡是一个岛国，缺乏自然资源，除了19世纪末20世纪初橡胶与锡得到较大发展外，几乎没有自己的民族工业。转口贸易的发展以及橡胶与锡的出口，使新加坡的经济具有较大的外向性，对外依赖程度比较高。到独立前后，新加坡以转口贸易和旅游为形式的服务业支配了经济发展。1960年，新加坡农业总产值占GDP的4%，工业占18%（其中制造业占12%），服务业占78%。（注：G.Peebles and P.Wilson,The Singapore Economy,Edward Elgar,1966,p.5,tablel.1.）在60年代前，在新加坡的总劳动力中，70-75%从事贸易和服务，制造业的劳动力只占10-15%。（注：G.Rodan,The Political Economy of Singapore' s Industrialization:NationState and International Capital,London,1989,p.41.）这种对外依赖性连同人民行动党执政后开始的依赖外国直接投资的策略以及随后的出口导向政策，一方面要求国内高度稳定，为国外在新加坡投资奠定基础，另一方面训诫工人阶级，提供一支训练有素的劳动大军。
3.统治阶级基础薄弱。新加坡在摆脱殖民统治的过程中，形成了反殖民主义的下层阶级与英国统治阶级及其国家的冲突。争取政治独立的斗争迫使英国将权力交给新加坡的资产阶级。由于新加坡资产阶级在殖民时期主要依靠同英国的贸易以及英国的投资而生存，结果，这一阶级中受华语教育的民族主义者在独立以后没有足够的政治力量促进自己的利益，而以李光耀为首的受英语教育的派别必须通过同英国资本的联盟才能获得国家权力，进行有效的统治，因而独立于新加坡当地的阶级力量。由于新加坡资产阶级的核心不是民族资产阶级而是政党组织，因此，有人认为人民行动党所代表的阶级是统治的阶级(Governing Class)而不是统治阶级(Ruling Class)（注：C.Tremewan, The Political Economy of Social Control in Singapore,Oxford,1994,p.178.）。这种局限性客观上要求实行高度的政治控制。
正是由于上述原因，人民行动党面临的首要任务是对新加坡社会进行再认同、整合、建构与重组。只有这样，人民行动党才能加强其在新加坡内的权力基础以及同外国资本的关系，才能获得外国投资和生产技术。
二
议会是人民行动党进行政治控制的重要场所：议会选举提供将屈从转为同意的机制；投票给其以统治权以及干预人们生活各个方面的权力；议会程序则确认其统治的合法性。
新加坡脱离英国殖民统治后继承了立法会议这一遗产。人民行动党上台执政后一方面利用国家官僚机构和政治社区组织动员选票；另一方面，在1961年党内左翼分子分裂出去形成“社会主义阵线”后，采用各种措施阻止政治敌人被选入议会。（注：参见T.J.S.George,Lee Kuan Yew' s Singapore,Singapore:EasternUniversity Press,1984,pp.66-68.）1963年，李光耀派直接控制了选举机构。1965年12月，13名社会主义阵线成员退出议会，以抗议对其政治党的阻碍与骚扰。（注：T.J.Bellows,The People's Action Party of Singapore:Emergence of aDominant Party System,New Haven,1970,pp.96-97.）因此，从1966-1980年，新加坡议会中没有反对派议员，人民行动党获得支配地位。例如在1968年选举中，在58个席位中，只有7个席位有竞争。在1976年和1980年选举中，总反对票从30%下降到近25%，无争议席位数从1972年的8个上升到1980年的37个。（注：Government of Singapore,Singapore 1989, Singapore:Ministry ofCommunication and Information,1989,p.232.）人民行动党利用这种立法优势，连同刑法以及政治拘留，镇压议会政治外各种有组织的异端分子，包括工会、教育机构、学生运动、新闻媒介，巩固其控制机制。（注：参见 Asia Watch,Silencing All Critics:Human Rights Violations inSingapore,Washington,1989.）由于人民行动党直接控制住宅、学校、生育、地方社区组织以及工人阶级养老金，选举人民行动党是一种服从行动，可以避免不利后果。议会纯粹成为政府已做什么或想做什么的论坛。从1966年至1980年，立法很少整个地受到审查，议员参加辩论的质量由于吞吞吐吐而大打折扣，以致对结果没有影响。人民行动党后座议员虽被鼓励，有时特意被安排提问题，但只有鲁莽的家伙才会心甘情愿地冒犯首相与副首相，提问题超过限度。（注：J.Minchin,No Man is a Island, Sidney,1986,pp.218-219.）
经济的增长为人民行动党通过议会扩展政治控制提供了可能性。但到1981年，随着“第二次工业革命”而来的不平等的增长，产生了新的政治异端，并且以支持脆弱的工人党的形式出现，这直接导致人民行动党在1981年Anson副选中失败，工人党的Jeyaretaman以50.01%的选票进入议会。1984年选举中，12.6%选票反对人民行动党，并且有2名反对派议员被选入议会。这促使人民行动党转向“更具协商性的统治类型”：（注：J.S.T.Quah,"Singapore in 1988:Safeguarding the Future",Singapore 1989,Singapore:Ministry of Communication and Information,1989,p.1.）一、修改宪法，设立非选区议员(NCMP)，由人民行动党提供给获得最高选票的竞选失败的反对派候选人，以保证议会中总是有3名反对派议员。该议员不能就财政、宪法和信任案投票，因此，实际上是一种在政治上被阉割的反对派。二、开始所谓的公共协商过程。1985年3月设立以人民行动党议员为首的政府反馈单位，支持选民向政府表达自己的观点；1987年2月18日，发动“全国议事日程”(National Agenda)，由全体新加坡人参与讨论实现1999年政府设想的目标的方法。1987年，政府产生9个议会委员会(GPCS)，绝大多数由人民行动党后座议员构成，他们被鼓励在议会中起批评作用。1988年设立6个以内阁大臣为首的顾问委员会，负责非政治化领域的问题，同时通过其议会专门委员会听取议员关于选举变革的建议。三、加强对议员的训诫，阻遏反对派议员在议会中的有效性。通过废除对议员特权的保护，使人民行动党能在议会会期之外中止议员的权利，对不驯从的议员进行惩诫。四、将以同情反对派为主的选区同邻近的强烈支持人民行动党的选区联合起来形成选片，以分散反对派选票。1988年，人民行动党获得总选票的61.8%，只失去一个席位。这意味着平均12290张选票选一名人民行动党候选人，而494406张选票选一名反对派候选人。（注：选举结果参见STW,1988.9.4.）通过对选举过程的操纵，人民行动党能选择自己喜欢的反对派候选人，阻止与工人阶级联系最为密切的反对派工人党赢得席位。五、设立非选举议员(NMP)。1989年10月6日的宪法修正案规定，设立非选举议员，最多可任命6名，任期二年，其权利一样受到限制。他们既不是执政派，也不是反对派，而是中立和非党派的。
三
法律是人民行动党进行政治控制的另一个手段。人民行动党利用法律力量对新加坡社会进行重构，调整各阶级的关系，迫使人们尊奉资本主义所需要的新的社会结构，对付政治异端，保证人民行动党的政治优势。
人民行动党为了保证法律调控的有效性，一方面确立宪法修改权，另一方面改变司法结构的独立性。1965年，人民行动党废除了宪法修改要有2/3议员多数同意的规定，确保立法的通过不因反对派程序上拖延而受影响。（注：直到1979年在人民行动党确信其拥有立法优势时才恢复2/3多数的规定。参见P.N.Pillai and K.Y.L.Tan,"Constitutional Development",K.S.Sandhu and P.Wheatley(eds),Mangement of Success:The Moulding of Modern Singapore,Singapore,1989,p.661.）同时将法官任期短期化，在最高法院的12名法官中，有一半以上的任期是短期的，其中有3名被任命为所谓的“司法专员”，他们的为任期1-2年，这等于他们的见习期和对其是否忠诚的考察期。低级法院法官不享有任期，通常在司法与政府服务之间流动。在这样的情况下，对行政的司法调查基本上不可能开始，即使开始也不可能成功。第一，法官直接由人民行动党国家控制；第二，在少数允许上诉的案件中，政府能直接改变宪法和有关法律；第三，行政法包含了明确将司法调查排除在外的条款。（注：Government of Singapore,Maintenance Religious Harmony Bill,Bill No.1/90 1990.）
新加坡的法律调控包括行政法与刑法两个方面。行政法通过宣称什么是非法，什么是合法而镇压政治多元。它限定所有非人民行动党政治活动为非法和颠覆性的，将所有政治活动纳入议会政治。行政法这种法律调控的一个层次是社团法。凡是社团登记处认为“其规则不足以对其进行合适的管理与控制”或“社团的登记违反国家的利益”，“社团成员对谁担任官员存在争议”，或“被登记社团的名称可能会导致公众对其真正目的和特性发生误解”，都可以拒绝登记。至于建立分部，更改名称或办公地点，或使用会旗、会徽、会歌等都得经过登记员许可。（注：参见社团法第4款、第9款、第11款、第13款。）到1988年12月31日，新加坡被登记社团数为3873个。（注：Government of Singapore,Singapore 1989, Singapore:Ministry ofCommunication and Information,1989,p.185.）从表面上看，登记的社团不在少数，但实际上，登记的社团往往是娱乐、慈善和职业社团，而不是公共利益集团。那些确实登记为政治党派的，政府也能对其进行有效控制。1986年，法律社对政府的报纸与印刷物修改法提出不同意见。政府一方面修改法律，限定法律社只有在政府要求时才能评论法律，另一方面重组法律社，将所有司法人员，包括大学法律教师以及法律界成员都纳入这一机构。（注：STW,1988.8.13.）教会组织不需按社团法登记，因此，合法与非法政治的划分不足以阻止宗教组织在政治上积极参与社区内的活动，因为教会能声称其活动是宗教而不是政治的。1987年，政府通过胁迫手段，迫使天主教会关闭“公正与和平委员会”以及“外国工人福利中心”，声称这两个组织是“马克思主义阴谋”的基础。（注：International Mission of Jurists,Report of the InternationalMission of Jurists to Singapore,July 1987,Hongkong:Asia Human RightsCommission,1987,p.13.）同时重新限定宗教的合法活动范围，凡是涉及改变新加坡社会的，都将被认为是政治的，因而要被排斥。1990年，人民行动党颁布“维持宗教和谐法案”，集中规定宗教团体与国家的相互关系。（注：Government of Singapore,Maintenance Religious Harmony Bill,Bill No.1/90 1990.）
行政法的另一个层次是未经审判的拘押，这在刑法、滥用药物法以及紧急公共秩序与阻止犯罪条例法中都有规定。（注：Y.L.Tan,"Some Aspects of Executive Detention in Malaysia andSingapore",Malaya Law Review,1987（第29期），pp.237-238,p.243.）据国内事务大臣在议会披露的数字，到1989年8月15日，共有1228人未经审判被拘押在监狱，其中740人据称是贩毒者，其余的牵涉秘密结社与刑事活动。但相比较而言，国家安全法中的有关规定更直接针对破坏人民行动党政治统治的组织和个人并且更具威慑作用。一位曾被拘押的人说：“在审查时我们常常被威胁使用更多的酷刑，我们被威胁要逮捕、殴打与拷问我们的配偶、我们喜欢的人以及朋友，我们被威胁无限制未经审判而拘押，他们常引用ChiaThye Poh被拘押22年的例子，我们被告知，除非同国家合作，否则没有人帮助我们。”（注：C.Tremewan, The Political Economy of Social Control in Singapore,Oxford,1994,p.203.）企图对拘押进行司法调查的律师本身会按国家安全法被囚禁，企图进行法律行动的被拘押者将被囚禁更长时间。
新加坡法律调控的另一个手段是刑法。刑法训诫劳动力遵守道德、公民观和职业良心的原则，尊重劳工的社会技术划分原则，最终尊重由阶级支配建立的秩序原则。（注：L.Althusser,Essays on Ideology,London,1984,p.6.）为了保证刑法惩治犯罪的有效性，人民行动党采取了一系列措施。第一，限制和取消陪审制。1960年，新加坡将陪审限于死刑。1970年，完全废除陪审制。（注：参见A.B.L.Phamg,"July Trial in Singapore and Malaysia:The Unmakingof a Legal Institution",Malaya Law Review,1983（第25期）。）第二，废除给被指控犯罪者的传统警告，除一些人外，法庭能接受传闻证据，被指控者无论是在被指控犯罪时还是在法庭上的缄默，都造成相反的推理。（注：A.Josey, Singapore:Its Past,Present and Future,London,1980,p.57.）在1979、1980年低级法庭刑事案中，有律师进行无罪辩护的接近50%被宣布无罪，没有律师进行辩护的只有20%被宣布无罪。（注：S.M.H.Yeo,"Unrepresented Defendants in the Subordinate CriminalCourts of Singapore(1979-1980)",Malaya Law Review,1981（第23期），P.41,p.43,p.48.）第三，规定最低刑罚，限制法官的任意权力。最初适用于贩毒，后来扩展到偷车、放炮仗、抢劫、杀人等大量犯罪。由于废除判刑过程中的司法任意性，背景、人格、想法以及其他情况对治罪无关重要。“一个年轻人应主人要求在中午聚餐时带一点大麻给主人，与一个出售少量毒品给学生的人同样要被判3年囚禁。一个从不幸者那里偷汽车毂盖的年轻人与有组织的汽车小偷辛迪加成员同样将面临为期一年的囚禁。一个被拒绝的恋人吻前女友面颊与陌生人同样的行为受同样的惩罚。”（注：S.M.H.Yeo,"Mandatory Minimum Sentence:A Tying of Judicial Hands",The Malaya Law Journal,November,1985.）最低刑罚通过规定任何犯罪的最低期限这一简单法律机制，增加了刑罚的威慑作用。
新加坡刑法的一个显著特点是重罚，通过重罚迫使人们尊奉官方认可的生活方式。对象包括乱扔烟头、在公共场所抽烟、吐痰、留长发、乱穿马路、住宅前门的颜色、养宠物、电视天线类型等。对在电梯中小便和在小便后未冲刷水道的最高罚款分别为1000和200新元。1989年6月21日，一名32岁女子在与丈夫打架时将3个花瓶抛出所住公寓的阳台，结果被禁闭3周。同一天，一名24岁男子因为无证卖水果，被罚款14400元，如付不起，得坐牢8个月。仅该年1月1日至5月21日，就有243个人因在街头无证兜售被逮捕。（注：STW,1991.6.15; 1991.6.22; 1991.6.24; 1991.7.13.）笞杖也是新加坡重罚的一个表现。笞杖涉及近30种罪行，其实施对象为50岁以下的男人，不用于妇女以及50岁以上的男人。对参加抢劫的儿童，最多打10下，对成年人最多打24下。（注：A.Josey, Singapore:Its Past,Present and Future,London,1980,p.56.）对逾期不回的外国人也实施笞杖。1989年，笞杖被允许作为戒毒中心的训诫措施。1991年，一位年轻工人涉嫌两个抢劫案，宁愿被阉割也不愿服20年监期和被笞杖24下。（注：STW,1991.6.15;1991.6.22;1991.6.24;1991.7.13.）由于笞杖的残酷性，笞杖遭到在新加坡移民较多的国家如泰国的反对，称这种做法在文明国家是野蛮的和不可接受的，人民行动党的后座议员Heng chiang Meng也表达了对这种刑罚的愤慨之情，但贸易与工业大臣称之为多愁善感。（注：Time,1989.3.13.）笞杖的出发点是给犯罪者“尝尝他们折磨其受害者的暴力的味道”。（注：ST,1974.9.13.）但由于这一刑罚扩大到放炮仗、恶意破坏公物、移民犯罪以及吸毒，它过去和现在都是一种保证社会训诫的形式。
四
社会福利也是人民行动党进行政治控制的一个手段。作为调控机制，公共住宅福利主要起弥合其政治优势、实行阶级控制、保证劳动力供应、实现经济策略的功能。在不同的时期，公共住宅福利履行不同的功能。
1959年新加坡实行自治时，房荒问题严重。市区有84%的家庭住在店铺和简陋的木屋区，其中40%的人住在贫民窟和窝棚内。（注：马志刚：《新兴工业与儒家文化：新加坡道路及发展模式》，时事出版社，1996年，第427页。）为了解决住房问题，以李光耀为首的人民行动党，一方面继续实行英国人统治时期的强制安置的政策，另一方面，设“组屋发展局”(HDB)，自1964年2月起实施“居者有其屋”的政策，鼓励中低收入阶层购买政府的公共住宅。到1989年，政府共建造了50多万套公寓，居住人口占新加坡总人口的86%。（注：S.H.K.Yeh,"The Idea of the Garden City",K.S. Sandhu and P.Wheatley(eds),Mangement of Success:The Moulding of Modern Singapore,Singapore,1989,p.826.）强制重新安置和“居者有其屋”的政策，破坏了以种族、亲属、宗教、语言和方言相近、以几代友好接触和分享工作为基础的自然社区，将各部分转为易于操纵，如果需要易于孤立的更密集社区。（注：J.Minchin,No Man is a Island, Sidney,1986,p.249.）政治反对派的社会基础日益遭到破坏。为了重新获得群众基础，阻止政治反对派的重新增长，1960年，政府建立人民协会。人民协会除了社区中心通常的社会和娱乐功能外，还有引导人民对政府的忠诚和认同的功能。（注：T.J.Bellows,The People's Action Party of Singapore:Emergence of aDominant Party System,New Haven,1970,pp.101-102.）1964年，设管理委员会管理社区中心，其成员由人民行动党议员提名，经安全部门审查，再由首相办公室任命。同时建立许多包括社区普通成员的亚委员会。这样，通过对社区的基本需求提供有限的反应，政府为广泛的传播与控制网络提供了基础，这些网络越来越多地用于政治教化。（注：T.J.Bellows,The People's Action Party of Singapore:Emergence of aDominant Party System,New Haven,1970,p.105.）重新安置和公共住宅计划加强了人民行动党的政治优势。公共住宅福利也有利于人民行动党的阶级控制。大规模的公共住宅建设有利于争取地方资本的合作。这一部门的投资几乎占国内资本总构成的一半。（注：J.S.T.Quah,"Public Bureaucracy,Social Change and NationalDevelopment",in P.S.J.Chen(ed),Singapore Development Politics and Trends,Singapore: Oxford Press,1983,p.204.）住宅政策的主要政治后果是产生了依赖人民行动党国家住宅以及依赖工资劳动支付住宅费用的工人阶级。前者是通过从物质上毁灭所有其他* 形式的廉价房以及强制重新居住来实现的，后者是通过消除或限制传统的生存手段，强制较高的租金来实现的。（注：1966年，人民行动党通过土地法，给自己以土地使用权。这一法律连同1970年的计划法以及HDB立法，使人民行动党的土地拥有权从1968年的26.1%增加到1985年的75%。起初这种法律是为了控制地价，便利工业带动住宅地产和基础设施的迅速发展，但其运用也有保证工人阶级不能获得廉价自由持有土地之效果，也就是说，没有回到半农村的生活方式的可能，在公共住宅外获得房产的惟一方式是增加家庭收入，购买昂贵的私房。）此外，人民行动党也通过公寓的分配过程来实现直接的政治控制。住宅福利的中央化以及自我维持生存能力的下降，迫使新加坡公民竞争住宅。这给人民行动党在住宅分配方面享有巨大权力，如交付时间、邻居的选择，住宅的大小、地点等，政府也能明确将住宅分配同其政治目标一体化，例如在70年代，大家庭在获得住宅方面得等较长时间，因为政府鼓励小家庭政策，但在80年代，由于寻求从对老年人的职责中解放出来而将三代同堂的家庭置于分房考虑的首位。（注：L.Y.C.Lim,"Social Welfare",K.S.Sandhu and P.Wheatley(eds),Mangementof Success:The Moulding of Modern singapore,Singapore,1989,p.183.）
中央公积金(CPF)也是人民行动党实行政治控制的一个机制。CPF建立于1955年，是一种强制储蓄的社会保障体系。凡是参加中央公积金的，无论是雇主还是雇员，无论婚姻、家庭构成如何，每月都必须按雇员月薪的一定比例缴纳公积金，按月存入雇员名下。它的功能是保证工人在退休后继续是消费者，在他们不能工作时能维持自己的住宅、健康照顾、养老金费用以及家庭职责，而不致成为国家和企业的负担。公积金缴纳率随着经济状况的变化不断调整。1955-1968年，公积金总缴纳率为10%，1992-1993年为40%。（注：L.Y.C.Lim,"Social Welfare",K.S.Sandhu and P.Wheatley(eds),Mangementof Success:The Moulding of Modern singapore,Singapore,1989,p.188.）参加公积金的人数和公积金总额也不断提高。1966年，参加公积金的人数为47.1万人，公积金总额4.4亿新元，1985年分别为189万人和268亿新元，1988年达到206万人和325亿新元。（注：Government of Singapore,Singapore 1989, Singapore:Ministry ofCommunication and Information,1989,p.293.）1968年，人民行动党允许公积金参加者使用其积累的公积金租住政府的低价住宅，或用其储蓄分期付款购买政府的住宅，公共住宅与CPF直接发生联系。由于公积金是新加坡公民获得公共住宅的主要手段，政府通过控制公积金，进而控制工人阶级，将其维系在政府提供的公共住宅中，保证劳动力的供应。
70年代与80年代初，家庭住宅所有权上升，但这反而加强了公共住宅的政治化，增加了国家的社会控制。因为这不是个人自由拥有的销售意义上的所有权。他们分99年购买公寓的股票，到期还给HDB，户主不过是租户。HDB有权对住在单元内的人口数字与家庭成员的身份进行限制。住宅的改造、出租与再出售必须获得HDB的批准。单元内禁止从事商业活动，如发现有道德上不合适的行为，HDB有权让租户迁出，可以不对其进行补偿。（注：C.Tremewan, The Political Economy of Social Control in Singapore,Oxford,1994,p.58.）
五
新加坡的政治控制是新加坡现代化的保障。那么，它是如何体现其合法性的呢？也就是说，这种高度政治控制在新加坡为何能够运行成功呢？
在议会控制方面，人民行动党采取一系列措施，阻止政治敌人被选入议会，同时也利用国家官僚和政治社区组织动员选民。在获得议会选举的优势后，一方面利用手中的权力将释放议会外异端世俗压力的法律渠道减少到最低程度，另一方面在新的政治异端产生的情况下，转向更具协商性的统治类型，允许反对派存在。尽管“反对派被严重伤害与粗暴对待”，被贴上“百搭”与“机会主义者”的标签，（注：J.Minchin,No Man is a Island, Sidney,1986,p.217.）但它的存在增强了人民行动党政治控制的合法性。在法律控制方面，它具有尊奉资本主义需要的新的社会结构的功能。法律调控主要通过管理关键的资本关系，限定与维护稳定的资本再生产所需要的公共秩序，保卫国家抵御其敌人，以及将支配地位的习惯成为普遍的习俗等办法来实现这种尊奉的。（注：S.Hall,C.Chas,T.Jefferson,J.Clarke and B.Roberts(eds),Policing theCrisis,London,1978,p.208.）这种调控不是公开使用法律强施一个阶级的意志而违背另一个阶级利益，相反，它具有维护生产力的发展，超越政治与社会，充任冲突公正的协调者的表象。社会福利控制是为了保证劳动力供应，加强其政治优势。通过提供住宅与退休福利，人民行动党在训诫劳动力时能赢得工人合作，至少是默认。它将低层阶级改造为住在政府公寓中，只有在附近跨国公司中工作才能支付住宅费用的城市无产阶级。住宅所有权使许多工人阶级成员成为国家的长期债务人，使劳动力依赖国家。
上述三个方面的政治控制虽然具有一定的强制性，并且在经济大转变时期，如“第二次工业革命”和采用出口导向策略时期引发政治异端，但由于这种政治控制与经济目标挂钩，将违反这一目标的组织与个人同反社会和反国家联系起来，使人民行动党在保持其政治优势的同时，有更大的活动余地。