| 明清史 |
约翰逊总统与美国“肯定性行动”的确立
华涛
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年12期
【原文出处】《世界历史》(京)1999年04期第32～39页
【作者简介】华涛，南京大学中美中心副教授。南京210093
“肯定性行动”被认为是本世纪60年代中期以来美国政府和社会一些范围广泛的有关民权的政策和措施的集合名称。最早使用“肯定性行动”一词的是美国总统肯尼迪1961年3月签署的10925号行政命令《建立平等雇佣机会总统委员会》，但是一般都认为“肯定性行动”政策开始于肯尼迪的继任人约翰逊于1965年发布的11246号行政命令。 反对“肯定性行动”的意见在这一政策形成过程中就存在。到70年代，反对派的声音更加尖锐起来。近年来它甚至成为美国社会和两党激烈争论的最重要话题之一。
国内学者近年来开始关注这一问题（注：任东来：《肯定性行动与美国政治》，《太平洋学报》1995年第2期； 朱世达：《克林顿政府在肯定性行动中的两难处境》，《美国研究》1996年第3期。）， 他们的文章有助于了解有关争论的概况。但是认为“肯定性行动的先天不足主要在于当初创立的人们基于的是一种良心原则，一种道德原则”，“这种良心原则、道德原则从一开始就决定了肯定性行动的脆弱性和致命的弱点，就决定了它必然会在种族歧视与反向种族歧视的怪圈中徘徊而不能自拔”的观点（注：朱世达：《克林顿政府在肯定性行动中的两难处境》。），则很难被认为是对历史的正确解释。
本文研究与“肯定性行动”有关的早期文件和约翰逊在其中发挥的作用，认为“肯定性行动”的提出和确立是美国民权运动高涨的结果，是美国政府民权政策被迫进一步发展的标志；虽然这一政策当时很难表现出实际效果，虽然约翰逊政府因为外交困境而无暇顾及它的进一步发展，但这一政策确实在美国社会历史上写下了较积极的一页。
行政命令与反种族歧视政策
以总统发布行政命令的方式来批评和反对就业上的种族歧视，并不是象有些学者断言的那样，开始于60年代的美国总统肯尼迪（注：朱世达：《克林顿政府在肯定性行动中的两难处境》。）。自罗斯福到肯尼迪，几乎每位总统都发布过此类命令。
在第二次世界大战期间，罗斯福发布了8802号总统行政命令，命令“在国防工业或政府部门雇佣工人，不得因种族、信仰、肤色或民族血统而有所歧视……雇主和劳工组织有责任……向所有工人提供参加国防工业的充分机会，不得因种族、信仰、肤色或民族血统而加以歧视……”（注：约翰·霍普·富兰克林：《美国黑人史》，商务印书馆1988年版，第507—508页。）在此之前，他还发布过8587号命令，禁止在联邦公务员雇佣和晋升方面的歧视做法（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》（W.A.Low and V.A. Clift,Encyclopedia of Black America），麦格劳—希尔1981年版，第258页。 ）。 二战结束后， 杜鲁门的9981号命令（1948年）要求军队取消种族歧视，向所有人员提供平等待遇和机会，而10308号命令（1951 年）则要求政府合同的承包商和分包商遵守反歧视规定。1954年艾森豪威尔的10577 号命令重申现有行政命令对政府合同承包商和分包商的反种族歧视要求，其后不久（1955年）发布的10590号命令建立起政府雇佣政策总结委员会， 作为总统和各部门的咨询机构，同时联邦各部门也设立雇佣政策官员（注：洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》（C.D.Lowery and J.F.Marszalaek ed.,Encyclopedia of African-American Civil Rights:from Emancipation to the Present），格林伍德出版社1992年版，174—176页。）。
约翰逊参与了肯尼迪发布的10925号、11063号（1962年11 月）和11114号（1963年6月）行政命令。10925 号命令宣布美国政府有明确的义务，推动和保证所有人不分种族、信仰、肤色或民族血统，在受雇于或申请联邦政府的职位时，在争取联邦政府合同时，享有平等的机会。命令中的《合同协定》（Section301）规定了自此后所有与政府签署合同者的7项义务，其中第一项为：
“合同承包商将不因种族、信仰、肤色或民族血统而歧视任何雇员或求职者。合同承包商将采取肯定性行动（take affirmative action），保证求职者的受雇和雇员的晋升不涉及他们的种族、信仰、肤色或民族血统。类似的行动将包括，但不局限于：雇佣、晋升、降级或调动；招聘或招聘广告；解雇或中止雇佣；工资等级或其它形式的补偿；包括学徒在内的培训和选拔。合同承包商同意在显著的、雇员和求职人可以接触到的地方，张贴由合同管理官员提供的包括有这些反歧视条款的布告。”（黑体为本文作者所加）
命令的另外两处也使用了“肯定性”一词。这是美国总统在行政命令中第一次使用“肯定性行动”这一措辞。“肯定性行动”在这里并不是一个特指的名词，它相当于“积极的行动”或“有促进作用的行动”。两年以后，在肯尼迪向国会提交的民权法案中使用的“肯定性行动”字样，也是同样的含义。
自罗斯福开始多位总统发布此类行政命令，首先是迫于黑人等少数族裔反对种族歧视斗争的强大压力。例如在二战期间，美国的工业特别是国防工业方面的工作机会和福利大增。但种族歧视将黑人排除在这些机会和福利之外。1941年菲利普·伦道夫和其他美国黑人民权运动领袖要求罗斯福发布行政命令，制止国防工业中就业方面的种族歧视，他们还积极组织一场进军华盛顿大游行，向政府施加压力。由于伦道夫等人拒绝让步，罗斯福被迫发布了8802号总统行政命令（注：里德尔斯伯格和杰克逊编：《美国总统与民权政策》（J.W.Riddlesperger, Jr. andD.W.Jackson ed. , Presidential Leadership and Civil RightsPolicy），格林伍德出版社1995年版，第59页。）。
总统发布此类命令的另一个原因是当时美国国会对反种族歧视的民权立法阻力很大，行动缓慢，而总统作为行政首脑和军队总司令，在行政部门和军队特别是联邦政府部门和联邦军队，在联邦政府资助的住房，在与联邦政府签订合同的承包商的公司企业等方面，可以行使权力，反对种族歧视。所以总统们往往绕过国会，以行政命令取代立法方面的努力（注：里德尔斯伯格和杰克逊编：《美国总统与民权政策》，第59页。）。
但是自罗斯福到肯尼迪历届总统发布的此类行政命令，都缺少执行力度。罗斯福8802号命令设立的公平就业管理委员会没有强制执行反歧视的权力。杜鲁门10308 号命令建立的合同执行委员会仅被授予研究合同履行情况和执行反歧视条款的有效性。而艾森豪威尔10590 号命令建立的政府雇佣政策总统委员会只是总统和各部门的咨询机构（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》，第258—259页。）。同时，这些都是临时性机构，人员配备也常常有限。
11246号行政命令提出的背景
11246号行政命令于1965年9月发布时，约翰逊政府和美国社会正受到民权运动的剧烈冲击。
50年代中期开始的民权运动到1963年春天已经蔓延成为全国许多地方的游行示威。4月， 马丁·路德·金和南方基督教领导人大会在种族歧视最顽固的南方大城市伯明翰组织游行示威，遭到警察的警犬和高压水龙的镇压，全国震惊。8月，来自全美各地25 万多各种族的人举行向华盛顿进军大示威，马丁·路德·金在林肯纪念堂发表著名的演讲《我有一个梦想》。1965年，马丁·路德·金等组织和领导了塞尔玛游行示威，为南部黑人争取选举权利，再次受到镇压。民权运动发展成受到全国关注的“国家道德问题”，迫使美国社会各界特别是统治精英们重新考虑自己的种族政策。
其实这种重新考虑早已开始。在“新政”期间和二战中的艰难岁月里，在对人力资源的需求日益加大的情况下，美国社会某些方面和某些部门（如军工部门）的种族歧视政策已经有所改变。战争结束后，由于复员回来的黑人将士的光荣与社会种族歧视的鲜明对照，由于整个世界民主潮流的发展和社会主义影响的增大，废除种族歧视政策的呼声在美国日益高涨。在民权运动发展之际，美国两党、国会和最高法院已经在民权问题上采取了一些措施，如1954年最高法院在布朗诉讼案中裁定隔离本身就是歧视，1957年和1960年国会先后通过了两个民权法。肯尼迪在竞选前和竞选中对民权运动表示了积极的支持。在1963年伯明翰游行震动全国之后，肯尼迪于6月向国会提出了一项内容广泛的民权法案。1963年11月肯尼迪被暗杀。约翰逊继任后积极推动国会通过了这一法案。1965年塞尔玛事件爆发后， 在他的努力下， 国会又于8 月通过了《1965年民权法》。
但是就在这一法案通过4天之后， 洛杉矶瓦茨地区情绪沮丧的黑人发生了前所未有的动乱。几天之后，8月15日，约翰逊发表讲话， 他在对动乱的发生表示痛惜的同时说：“但是简单地谴责动乱是不够的。我们还要打击动乱的主要原因——不公正的环境。”他还说：“正如我多次所说，仇恨的无影之墙对人的困扰，贫民窟中成长的岁月，面对未来却毫无教育和技艺，对有益工作不抱任何希望，这些就是滋生盲目暴力的温床。”（注：默尔·米勒：《约翰逊口头传记》（Merle Miller, Lyndon:An Oral Biography），巴兰坦出版社1980年版，第530页。）
如何改变“不公正的环境”？如何消除“滋生盲目暴力的温床”？早在2个月之前（6月4日）， 约翰逊就借参加霍华德大学毕业典礼的机会，在《实现这些权利》（To Fulfill These Rights ）（注：转引自乔治·柯里和科尼特·韦斯特编：《“肯定性行动”辩论》（George E.Curry and Cornet West ed.,The Affirmative Action Debate），艾迪生—韦斯利出版社公司1996年版，第16—24页。）的讲演中表达了自己的看法。
约翰逊说，虽然有民权法律方面的进步，但对于贫穷、失业、被剥夺了一切的绝大部分美国黑人来说，他们仍然如同生活在另一个国度。导致这种情况的基本原因首先是黑人陷于难以摆脱的贫困，其次是长期奴隶制度的毁灭性的后果。国家正在通过扶贫计划、教育计划、医疗计划，特别是伟大社会一揽子计划，来克服黑人的贫困。但差异盘根错节，相互加强。黑人将象其他人一样主要靠自己的努力来克服差异，但他们仅凭自身之力是无法做到的。约翰逊的结论是：“对于一个多年戴着脚镣的人，你不会仅仅解开他的脚镣，将他领到起跑线上并对他说‘你自由了，可以与别人比赛了’，所以你怎么会相信你所做的是完全公正的呢？所以，仅仅开启机会之门还不够。我们所有的公民都须具有穿越机会之门的能力。这是为民权而战的下一场更加激烈的战斗。我们追求的不仅是自由，而且是机会，不仅是法律上的平等，而且是人的能力，不仅是权利和理论的平等，而且是事实和结果的公平。”
这是美国上层政治领袖在民权问题上所作的最激烈的演说之一。这种激进不是主张用南北战争那样激烈的手段来为少数族裔争取更多的权利。这是在新的历史条件下，在少数族裔已经取得相当社会进步的条件下，一种更加理性的思考。如果说各种立法为少数族裔争取法律上的平等地位，“伟大社会”计划为克服他们的贫困提供各种资助，那么约翰逊现在希望帮助他们获得在弱肉强食的社会中参与竞争的能力。如果这就是一些学者所说的统治阶级的“良心原则”和“道德原则”，那么从约翰逊的讲话中显然看不出这些原则有什么先天不足。
瓦茨动乱迫使约翰逊行政当局迅速采取措施。9月24日，11246号行政命令发布。
11246号行政命令的内容
11246号行政命令的名称为《平等的雇佣机会》。 命令开宗明义宣布：“美国政府的政策是在联邦政府的雇佣行为中向所有合格者提供公平的机会，在雇佣行为中禁止因为种族、信仰、肤色或民族血统而歧视，在每一个行政部门和机构中，通过积极的、持续的计划，推动公平雇佣机会的全面实现。”该命令后经多次修改， 其中最主要的修改是1967年11375号命令将性别歧视列为被禁止的行为（注：吕塞尔·涅利：《种族优惠与种族公正》（Russel Nieli ed. , Racial Preferenceand Racial Justice），伦理与公共政策中心1991年版，第522 页（附录F）。）。
和罗斯福以来的此类行政命令相比，约翰逊的11246号与10925号、11114号都在对政府合同承包商提出的7项义务中强调，雇主们不仅要遵守反种族歧视的规定，而且要采取“肯定性行动”即积极的主动的行动，去纠正自己的行为中可能存在的歧视。除了这点相似外，3 个命令在许多措辞上或几乎一样，或变化不大。换句话说，11246 号实际上是以稍微不同的措辞对10925号和11114号的概括。
但是约翰逊的11246号命令也有自己的特点。首先， 它规定公务员委员会取代10925号设立的平等就业机会总统委员会， 指导政府系统公务员公平就业问题。其次，它规定由劳工部主管政府合同承包商和分包商的雇佣行为中的反歧视问题。
平等就业机会总统委员会是一个临时性机构。在美国政治中，总统委员会设立的目的虽然很多，但其共同之处在于，总统对某种国内政策的具体措施、后果、反响没有把握时，往往借助此类委员会进行实验，或通过委员会的工作，对国会，对公众，甚至对自己的行政系统，进行说服和动员（注：托玛斯·沃拉宁：《总统顾问委员会：从杜鲁门到尼克松》（Thomas R.Wolanin, Presidential Advisory Commissions:Truman to Nixon），威斯康辛大学出版社1975年版，第11—28页。）。肯尼迪上台时，美国联邦政府系统就业中的种族歧视仍然严重存在。1961年7月，在整个联邦政府雇员中，黑人虽然占了12.6%，但GS －18和GS－17级（文职雇员的最高级别）的雇员中分别只有1位黑人。 国务院系统的3674名外交人员中，黑人只有15人（注：卡尔·布劳尔：《肯尼迪与第二次重建》（Carl M.Brauer,John F.Kennedy and the Second Reconstruction），哥伦比亚大学出版社1997年版，第82—83 页。下面一段材料亦引自本书。）。在民权运动的推动下，肯尼迪希望能改变联邦政府内这种情况。当时甚至传说各部门首脑都在寻找黑人雇员，以免被总统批评。但是肯尼迪对这方面的措施把握不准，怕引起国会议员们的攻击，所以只成立了一个预算很小的（50万美元）平等就业机会总统委员会，小心翼翼地推行反歧视措施，同时委员会也很少使用自己的权力去终止或暂停某些违反反歧视条款的合同。所以肯尼迪的这个总统委员会和罗斯福以来的此类委员会一样，都没能发展成为一个有效的反歧视机构。在委员会中，约翰逊以副总统的身份担任主席，但副总统手下人员很少，结果大部分工作是由担任委员会副主席的劳工部长的劳工部和其它行政部门承担。约翰逊可能是根据自己担任委员会主席的经历，认识到此类委员会的虚夸性，撤消了总统委员会，让早已存在的常设机构——公务员委员会和劳工部等等来发挥作用。这一决策很重要。公务员委员会成立于19世纪末，在1978年公务员制度改革以前，具体负责公务员的考核录用、岗位的分类和人员的管理，适合指导、监督公务员系统就业机会平等问题。而劳工部是20世纪初设立的政府职能机构，负责雇工、就业等问题。现在劳工部长被明确规定主管政府合同承包商雇佣行为中的反歧视问题，可以发布自己认为必要的条例、规定或命令了。
11246号命令的第三个特点是它重申了11114号对受联邦资助的建筑合同的反歧视要求。美国政府的财政开支中有相当部分用于联邦政府负责的建筑项目。项目的给予就是支持。但是这些联邦合同项目中的种族歧视严重存在。当时在建筑行业中，建筑商并不在招聘问题上起决定作用，招聘什么人要由建筑行业工会决定，而建筑行业工会基本上由白人控制。肯尼迪上台后在这一问题上进退两难，因为工会和民权组织都是民主党的支持者。所以他上台两年后才发布的11063 号命令是一个几乎没有约束力的行政命令（注：洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》，第176—177页。）。直到伯明翰游行震动全国，他才发布了11114号命令， 明确要求承担政府合同的建筑商并通过建筑商要求建筑行业工会遵守公平雇佣规定。但是他发布后并不愿执行。例如，发布后不久，各州的高速公路管理部门被要求负责执行受到联邦资助的高速公路建筑合同中的反歧视问题。路易斯安那州的公路官员不愿执行反歧视条款，便请国会议员向总统游说。议员给肯尼迪打电话之后，肯尼迪说服联邦公路管理部门放弃了对反歧视条款的要求。类似的情况再次发生之后，平等就业机会总统委员会干脆对反歧视条款做了修改（注：卡尔·布劳尔：《肯尼迪与第二次重建》，第285页。）。
对于这一问题，《1964年民权法》第六条《联邦资助项目中的非歧视待遇》规定（Sec.601），“美国任何人都不得因为种族、 肤色和民族血统而被排除在参加联邦财政资助的项目和活动之外，也不得被拒绝从上述项目和活动中受益，或在其中受到歧视。”有了《1964年民权法》的依据，约翰逊在11246号行政命令中再次重申11114号对建筑合同的规定。
上述几个特点说明，约翰逊政府不仅继承了10925号和11114号对雇主们的“肯定性”的要求，而且以更加坚定和更加务实的态度来处理就业中的种族歧视问题。公务员委员会和劳工部这两个与就业有直接关系的部门直接掌管反对就业中的种族歧视问题，同时它们也有了更加明确的执行规定的权力，发布有关反歧视的规定和条款的权力。早先，这种权力在10925号中留给了总统委员会，在《1964年民权法》中（Sec. 602）留给了总统。正是这种权力保证了“肯定性行动”的最终形成。
OFCCP的规定和“肯定性行动”的形成
11246号命令的发布不等于“肯定性行动”政策的确立， “肯定性行动”在这里还只是作为修饰语使用。“肯定性行动”政策的确立还需要OFCCP的作用。
OFCCP是“联邦合同履行办公室”的缩写，是劳工部长于1965 年秋成立的。在OFCCP成立以前，除了10925号命令建立的平等就业机会总统委员会，国会也通过《1964年民权法》第705款设立了EEOC （就业机会均等委员会），负责该法“第七条款”的落实。然而由于国会中各派力量的较量和妥协，EEOC在成立后的最初7 年中无权强制雇主遵守“第七条款”的规定，它只能依靠调查和调解来获得雇主们自愿遵守。 与EEOC完全不同，OFCCP作为劳工部下属负责11246 号命令中有关规定落实的主管部门，拥有11246号赋予的全权。
1966年初，OFCCP的新负责人开始推行一项“先行确认”的办法， 即要求投标人在对100万美元或100万美元以上项目投标前，首先提出自己的符合11246号命令的计划并获批准。这一方案在圣路易斯、 旧金山和克利夫兰等地的建筑合同中试行，不成功。之后，OFCCP 在费城地区提出并推行“费城计划”，即要求建筑合同的投标人在投标前即提出一个雇佣少数族裔的数字目标。然而承包商、工会和总审计局都加以反对，这一方案也告失败（注：洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》，第412、426—427页。）。
11246号的发布和OFCCP的成立原本不可能在短时间内改变黑人的就业状况和经济状况，更不用说对政府合同承包商提出的采取“肯定性行动”的要求，当时还被置若罔闻。实际上不仅雇主们，而且男性白人控制的工会也抵制反歧视政策的落实。1967年，劳工部在考虑即将出台的“费城计划”时发现，在费城的电气、钢铁、 管道安装和气管装配等8个行业中，数年来工会会员中黑人连1%都不到， 黑人实际上被排斥在工会之外（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》，第494—495页。）。
与此同时，美国社会在法律地位上和社会权利上对黑人的歧视，仍然非常明显，有关住房方面的反种族歧视提案还在国会等候表决。还要注意的是，约翰逊逐步扩大的对越南的战争开始影响到美国的少数族裔。所以发布11246号命令以后的几年， 以黑人为主要动因的动乱继续存在，并且有越演越烈之势。在1965至1968年期间，大约有50万黑人在约300个城市中参与了动乱，5万人被捕，8000人受伤，财产损失上亿美元。1967年夏天，约翰逊任命伊利诺斯州州长克纳率领全国内乱问题咨询委员会调查社会动乱的原因。1968年3月，委员会在调查报告中指出，在发生动乱的北方城市中，法律上的分离已经不再存在，但黑人们的低等的住房、不充足的就业前景和缺乏有效的经济、政治权力，使“我们正在进入两个分离的和不平等的社会，一个是黑人社会，一个是白人社会”。委员会建议对种族之间经济上的不平等发动一场大规模的、由政府组织的攻击（注：参阅洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》，第296页。）。
约翰逊当时已经决定不再竞选下一届总统，他已经被深深卷入越南战争而无暇顾及其它问题，但报告对公众和政府官员在种族问题上的看法有重要影响。1968年5月，在克纳报告发表两个月后，OFCCP 发布11246号命令实施条例，要求所有与政府签订达到或超过50,000美元合同的或雇工超过50人的合同承包商，都必须制订“书面的‘肯定性行动’履行计划”，明确反歧视的“目标和时间表”（注：里德尔斯伯格和杰克逊编：《美国总统与民权政策》，第63页。）。条例规定：
“发展一项令人满意的肯定性行动计划（affirmative actionprogram ）的必要条件是确定并分析在少数族裔就业固有的一些问题方面，估计使用少数族裔人员的可能性。平等的就业机会对少数族裔成员至关重要，承包商的计划须详细提出确保此点的具体步骤，包括存在缺陷时，制订出尽快实现完全、平等的就业机会的具体目标和时间表。每位承包商将在他的‘肯定性行动’履行计划中包括一份工作分类表……对使用少数族裔人员的估量，将包括……对各类[工作]中少数族裔代表的分析。”（注：转引自内森·格莱泽：《肯定性歧视：种族不平等与公共政策》（Nathan Glazer,Affirmative Discrimination: Ethnic Inequality and Public Policy），基本图书出版社1975年版，第 46—47页。）
1968年OFCCP的条例有很重要的意义。首先， 政府在该条例中明确使用了“‘肯定性行动’计划”的字样。早先作为修饰词、作为“积极”的同义词而出现的“肯定性行动”已经改变，自此开始成为一项社会政策的明确的集合名词。其次，条例明确了必须采取“肯定性行动”的范围。根据条例的规定（5万美元和50人）， “肯定性行动”的要求当时涉及到10万个与政府有合同关系的公司企业，而这些公司企业的雇员占了全美劳动力的1／3（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》，第258页。）。最后， 条例第一次使用了“目标和时间表”这样的规定。根据11246号命令的规定（Sec.203），这些公司企业须在合同履行报告中提供执行11246号命令和劳工部长发布的相关条例的信息， 报告须包括合同承包商和分包商的雇佣政策、计划和雇佣统计数字等资料。现在，OFCCP不仅要求公司企业提供报告， 而且要求它们主动分析在自己各类工作岗位中对少数族裔的使用，要求在发现有“缺陷”时，制订改正“缺陷”的“目标和时间表”。这也就是说，公司企业不仅要在政策上表现出公正，而且要以在确定的时间内实现某种“目标”的形式体现出这种公正，体现出“不仅是权利和理论的平等，而且是事实和结果的公平”。这个目标就是某种数量或某种比例的黑人就业人数。
1968年OFCCP条例的发表，标志“肯定性行动”的正式形成。
“肯定性行动”提出和确立的积极意义
当1955年罗莎·帕克斯开始发起美国五六十年代的民权运动时，以男性白人为主导的美国统治阶级已经对长期存在的种族歧视有所认识，并已经开始采取行动加以纠正。但他们对此认识并不一致，认识的深度也颇为有限。肯尼迪就是一个例证。
约翰逊具有明显的理想主义色彩。他先后提出“向贫穷开战”和“伟大社会”计划。他在民权政策方面也一反肯尼迪的做法，积极推动民权立法。但是他对种族歧视的认识和措施，也是随着民权运动的高涨和社会动荡的加剧而逐步深化的。也就是说，正是随着民权运动的高涨和社会动荡的加剧，约翰逊才可能发表激进的演讲，支持给予黑人“事实和结果的公平”，提出11246号命令，他的OFCCP也才可能提出明确的“目标和时间表”计划。约翰逊代表了以白人为主的美国社会在新形势下对种族问题的看法。这些看法的产生表明，“肯定性行动”的确立不是，至少不仅仅是因为基于“一种良心原则、一种道德原则”。
“肯定性行动”是黑人经过长期斗争而取得的一项社会保障。当美国政府提出这项反对社会歧视特别是种族歧视的政策时，根本不存在白人男子作为一个群体受到新政策“反向歧视”的问题。当时政府、社会和公众舆论迫切需要考虑的是如何给予以黑人为代表的少数族裔群体——群体的整体，而不是群体的少数上层精英——摆脱社会不公正的机会，至少是使他们抱有摆脱社会不公正的希望。当OFCCP为11246号命令的落实制订明确、具体、便于操作的规定时，人们需要考虑的不是新政策可能给予黑人等少数族裔的太多，因而会使白人男子面临“反向歧视”的问题，而是社会上对任何“不歧视”少数族裔的新政策仍存在相当大的敌意和抗拒。所以现任加州州长威尔森在激烈攻击“肯定性行动”时也不得不承认，30年前确有实行它的理由（注：皮特·威尔逊：《社会的少数与多数》（Pete Wilson, The Minority-Majority Society）， 载乔治·柯里和科尼特·韦斯特编：《“肯定性行动”辩论》， 第168页。）。总之， 不论后来这一政策的内涵和执行有什么发展和变化，约翰逊当局“肯定性行动”的确立，显然具有相当积极的社会意义。
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年12期
【原文出处】《世界历史》(京)1999年04期第32～39页
【作者简介】华涛，南京大学中美中心副教授。南京210093
国内学者近年来开始关注这一问题（注：任东来：《肯定性行动与美国政治》，《太平洋学报》1995年第2期； 朱世达：《克林顿政府在肯定性行动中的两难处境》，《美国研究》1996年第3期。）， 他们的文章有助于了解有关争论的概况。但是认为“肯定性行动的先天不足主要在于当初创立的人们基于的是一种良心原则，一种道德原则”，“这种良心原则、道德原则从一开始就决定了肯定性行动的脆弱性和致命的弱点，就决定了它必然会在种族歧视与反向种族歧视的怪圈中徘徊而不能自拔”的观点（注：朱世达：《克林顿政府在肯定性行动中的两难处境》。），则很难被认为是对历史的正确解释。
本文研究与“肯定性行动”有关的早期文件和约翰逊在其中发挥的作用，认为“肯定性行动”的提出和确立是美国民权运动高涨的结果，是美国政府民权政策被迫进一步发展的标志；虽然这一政策当时很难表现出实际效果，虽然约翰逊政府因为外交困境而无暇顾及它的进一步发展，但这一政策确实在美国社会历史上写下了较积极的一页。
行政命令与反种族歧视政策
以总统发布行政命令的方式来批评和反对就业上的种族歧视，并不是象有些学者断言的那样，开始于60年代的美国总统肯尼迪（注：朱世达：《克林顿政府在肯定性行动中的两难处境》。）。自罗斯福到肯尼迪，几乎每位总统都发布过此类命令。
在第二次世界大战期间，罗斯福发布了8802号总统行政命令，命令“在国防工业或政府部门雇佣工人，不得因种族、信仰、肤色或民族血统而有所歧视……雇主和劳工组织有责任……向所有工人提供参加国防工业的充分机会，不得因种族、信仰、肤色或民族血统而加以歧视……”（注：约翰·霍普·富兰克林：《美国黑人史》，商务印书馆1988年版，第507—508页。）在此之前，他还发布过8587号命令，禁止在联邦公务员雇佣和晋升方面的歧视做法（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》（W.A.Low and V.A. Clift,Encyclopedia of Black America），麦格劳—希尔1981年版，第258页。 ）。 二战结束后， 杜鲁门的9981号命令（1948年）要求军队取消种族歧视，向所有人员提供平等待遇和机会，而10308号命令（1951 年）则要求政府合同的承包商和分包商遵守反歧视规定。1954年艾森豪威尔的10577 号命令重申现有行政命令对政府合同承包商和分包商的反种族歧视要求，其后不久（1955年）发布的10590号命令建立起政府雇佣政策总结委员会， 作为总统和各部门的咨询机构，同时联邦各部门也设立雇佣政策官员（注：洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》（C.D.Lowery and J.F.Marszalaek ed.,Encyclopedia of African-American Civil Rights:from Emancipation to the Present），格林伍德出版社1992年版，174—176页。）。
约翰逊参与了肯尼迪发布的10925号、11063号（1962年11 月）和11114号（1963年6月）行政命令。10925 号命令宣布美国政府有明确的义务，推动和保证所有人不分种族、信仰、肤色或民族血统，在受雇于或申请联邦政府的职位时，在争取联邦政府合同时，享有平等的机会。命令中的《合同协定》（Section301）规定了自此后所有与政府签署合同者的7项义务，其中第一项为：
“合同承包商将不因种族、信仰、肤色或民族血统而歧视任何雇员或求职者。合同承包商将采取肯定性行动（take affirmative action），保证求职者的受雇和雇员的晋升不涉及他们的种族、信仰、肤色或民族血统。类似的行动将包括，但不局限于：雇佣、晋升、降级或调动；招聘或招聘广告；解雇或中止雇佣；工资等级或其它形式的补偿；包括学徒在内的培训和选拔。合同承包商同意在显著的、雇员和求职人可以接触到的地方，张贴由合同管理官员提供的包括有这些反歧视条款的布告。”（黑体为本文作者所加）
命令的另外两处也使用了“肯定性”一词。这是美国总统在行政命令中第一次使用“肯定性行动”这一措辞。“肯定性行动”在这里并不是一个特指的名词，它相当于“积极的行动”或“有促进作用的行动”。两年以后，在肯尼迪向国会提交的民权法案中使用的“肯定性行动”字样，也是同样的含义。
自罗斯福开始多位总统发布此类行政命令，首先是迫于黑人等少数族裔反对种族歧视斗争的强大压力。例如在二战期间，美国的工业特别是国防工业方面的工作机会和福利大增。但种族歧视将黑人排除在这些机会和福利之外。1941年菲利普·伦道夫和其他美国黑人民权运动领袖要求罗斯福发布行政命令，制止国防工业中就业方面的种族歧视，他们还积极组织一场进军华盛顿大游行，向政府施加压力。由于伦道夫等人拒绝让步，罗斯福被迫发布了8802号总统行政命令（注：里德尔斯伯格和杰克逊编：《美国总统与民权政策》（J.W.Riddlesperger, Jr. andD.W.Jackson ed. , Presidential Leadership and Civil RightsPolicy），格林伍德出版社1995年版，第59页。）。
总统发布此类命令的另一个原因是当时美国国会对反种族歧视的民权立法阻力很大，行动缓慢，而总统作为行政首脑和军队总司令，在行政部门和军队特别是联邦政府部门和联邦军队，在联邦政府资助的住房，在与联邦政府签订合同的承包商的公司企业等方面，可以行使权力，反对种族歧视。所以总统们往往绕过国会，以行政命令取代立法方面的努力（注：里德尔斯伯格和杰克逊编：《美国总统与民权政策》，第59页。）。
但是自罗斯福到肯尼迪历届总统发布的此类行政命令，都缺少执行力度。罗斯福8802号命令设立的公平就业管理委员会没有强制执行反歧视的权力。杜鲁门10308 号命令建立的合同执行委员会仅被授予研究合同履行情况和执行反歧视条款的有效性。而艾森豪威尔10590 号命令建立的政府雇佣政策总统委员会只是总统和各部门的咨询机构（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》，第258—259页。）。同时，这些都是临时性机构，人员配备也常常有限。
11246号行政命令提出的背景
11246号行政命令于1965年9月发布时，约翰逊政府和美国社会正受到民权运动的剧烈冲击。
50年代中期开始的民权运动到1963年春天已经蔓延成为全国许多地方的游行示威。4月， 马丁·路德·金和南方基督教领导人大会在种族歧视最顽固的南方大城市伯明翰组织游行示威，遭到警察的警犬和高压水龙的镇压，全国震惊。8月，来自全美各地25 万多各种族的人举行向华盛顿进军大示威，马丁·路德·金在林肯纪念堂发表著名的演讲《我有一个梦想》。1965年，马丁·路德·金等组织和领导了塞尔玛游行示威，为南部黑人争取选举权利，再次受到镇压。民权运动发展成受到全国关注的“国家道德问题”，迫使美国社会各界特别是统治精英们重新考虑自己的种族政策。
其实这种重新考虑早已开始。在“新政”期间和二战中的艰难岁月里，在对人力资源的需求日益加大的情况下，美国社会某些方面和某些部门（如军工部门）的种族歧视政策已经有所改变。战争结束后，由于复员回来的黑人将士的光荣与社会种族歧视的鲜明对照，由于整个世界民主潮流的发展和社会主义影响的增大，废除种族歧视政策的呼声在美国日益高涨。在民权运动发展之际，美国两党、国会和最高法院已经在民权问题上采取了一些措施，如1954年最高法院在布朗诉讼案中裁定隔离本身就是歧视，1957年和1960年国会先后通过了两个民权法。肯尼迪在竞选前和竞选中对民权运动表示了积极的支持。在1963年伯明翰游行震动全国之后，肯尼迪于6月向国会提出了一项内容广泛的民权法案。1963年11月肯尼迪被暗杀。约翰逊继任后积极推动国会通过了这一法案。1965年塞尔玛事件爆发后， 在他的努力下， 国会又于8 月通过了《1965年民权法》。
但是就在这一法案通过4天之后， 洛杉矶瓦茨地区情绪沮丧的黑人发生了前所未有的动乱。几天之后，8月15日，约翰逊发表讲话， 他在对动乱的发生表示痛惜的同时说：“但是简单地谴责动乱是不够的。我们还要打击动乱的主要原因——不公正的环境。”他还说：“正如我多次所说，仇恨的无影之墙对人的困扰，贫民窟中成长的岁月，面对未来却毫无教育和技艺，对有益工作不抱任何希望，这些就是滋生盲目暴力的温床。”（注：默尔·米勒：《约翰逊口头传记》（Merle Miller, Lyndon:An Oral Biography），巴兰坦出版社1980年版，第530页。）
如何改变“不公正的环境”？如何消除“滋生盲目暴力的温床”？早在2个月之前（6月4日）， 约翰逊就借参加霍华德大学毕业典礼的机会，在《实现这些权利》（To Fulfill These Rights ）（注：转引自乔治·柯里和科尼特·韦斯特编：《“肯定性行动”辩论》（George E.Curry and Cornet West ed.,The Affirmative Action Debate），艾迪生—韦斯利出版社公司1996年版，第16—24页。）的讲演中表达了自己的看法。
约翰逊说，虽然有民权法律方面的进步，但对于贫穷、失业、被剥夺了一切的绝大部分美国黑人来说，他们仍然如同生活在另一个国度。导致这种情况的基本原因首先是黑人陷于难以摆脱的贫困，其次是长期奴隶制度的毁灭性的后果。国家正在通过扶贫计划、教育计划、医疗计划，特别是伟大社会一揽子计划，来克服黑人的贫困。但差异盘根错节，相互加强。黑人将象其他人一样主要靠自己的努力来克服差异，但他们仅凭自身之力是无法做到的。约翰逊的结论是：“对于一个多年戴着脚镣的人，你不会仅仅解开他的脚镣，将他领到起跑线上并对他说‘你自由了，可以与别人比赛了’，所以你怎么会相信你所做的是完全公正的呢？所以，仅仅开启机会之门还不够。我们所有的公民都须具有穿越机会之门的能力。这是为民权而战的下一场更加激烈的战斗。我们追求的不仅是自由，而且是机会，不仅是法律上的平等，而且是人的能力，不仅是权利和理论的平等，而且是事实和结果的公平。”
这是美国上层政治领袖在民权问题上所作的最激烈的演说之一。这种激进不是主张用南北战争那样激烈的手段来为少数族裔争取更多的权利。这是在新的历史条件下，在少数族裔已经取得相当社会进步的条件下，一种更加理性的思考。如果说各种立法为少数族裔争取法律上的平等地位，“伟大社会”计划为克服他们的贫困提供各种资助，那么约翰逊现在希望帮助他们获得在弱肉强食的社会中参与竞争的能力。如果这就是一些学者所说的统治阶级的“良心原则”和“道德原则”，那么从约翰逊的讲话中显然看不出这些原则有什么先天不足。
瓦茨动乱迫使约翰逊行政当局迅速采取措施。9月24日，11246号行政命令发布。
11246号行政命令的内容
11246号行政命令的名称为《平等的雇佣机会》。 命令开宗明义宣布：“美国政府的政策是在联邦政府的雇佣行为中向所有合格者提供公平的机会，在雇佣行为中禁止因为种族、信仰、肤色或民族血统而歧视，在每一个行政部门和机构中，通过积极的、持续的计划，推动公平雇佣机会的全面实现。”该命令后经多次修改， 其中最主要的修改是1967年11375号命令将性别歧视列为被禁止的行为（注：吕塞尔·涅利：《种族优惠与种族公正》（Russel Nieli ed. , Racial Preferenceand Racial Justice），伦理与公共政策中心1991年版，第522 页（附录F）。）。
和罗斯福以来的此类行政命令相比，约翰逊的11246号与10925号、11114号都在对政府合同承包商提出的7项义务中强调，雇主们不仅要遵守反种族歧视的规定，而且要采取“肯定性行动”即积极的主动的行动，去纠正自己的行为中可能存在的歧视。除了这点相似外，3 个命令在许多措辞上或几乎一样，或变化不大。换句话说，11246 号实际上是以稍微不同的措辞对10925号和11114号的概括。
但是约翰逊的11246号命令也有自己的特点。首先， 它规定公务员委员会取代10925号设立的平等就业机会总统委员会， 指导政府系统公务员公平就业问题。其次，它规定由劳工部主管政府合同承包商和分包商的雇佣行为中的反歧视问题。
平等就业机会总统委员会是一个临时性机构。在美国政治中，总统委员会设立的目的虽然很多，但其共同之处在于，总统对某种国内政策的具体措施、后果、反响没有把握时，往往借助此类委员会进行实验，或通过委员会的工作，对国会，对公众，甚至对自己的行政系统，进行说服和动员（注：托玛斯·沃拉宁：《总统顾问委员会：从杜鲁门到尼克松》（Thomas R.Wolanin, Presidential Advisory Commissions:Truman to Nixon），威斯康辛大学出版社1975年版，第11—28页。）。肯尼迪上台时，美国联邦政府系统就业中的种族歧视仍然严重存在。1961年7月，在整个联邦政府雇员中，黑人虽然占了12.6%，但GS －18和GS－17级（文职雇员的最高级别）的雇员中分别只有1位黑人。 国务院系统的3674名外交人员中，黑人只有15人（注：卡尔·布劳尔：《肯尼迪与第二次重建》（Carl M.Brauer,John F.Kennedy and the Second Reconstruction），哥伦比亚大学出版社1997年版，第82—83 页。下面一段材料亦引自本书。）。在民权运动的推动下，肯尼迪希望能改变联邦政府内这种情况。当时甚至传说各部门首脑都在寻找黑人雇员，以免被总统批评。但是肯尼迪对这方面的措施把握不准，怕引起国会议员们的攻击，所以只成立了一个预算很小的（50万美元）平等就业机会总统委员会，小心翼翼地推行反歧视措施，同时委员会也很少使用自己的权力去终止或暂停某些违反反歧视条款的合同。所以肯尼迪的这个总统委员会和罗斯福以来的此类委员会一样，都没能发展成为一个有效的反歧视机构。在委员会中，约翰逊以副总统的身份担任主席，但副总统手下人员很少，结果大部分工作是由担任委员会副主席的劳工部长的劳工部和其它行政部门承担。约翰逊可能是根据自己担任委员会主席的经历，认识到此类委员会的虚夸性，撤消了总统委员会，让早已存在的常设机构——公务员委员会和劳工部等等来发挥作用。这一决策很重要。公务员委员会成立于19世纪末，在1978年公务员制度改革以前，具体负责公务员的考核录用、岗位的分类和人员的管理，适合指导、监督公务员系统就业机会平等问题。而劳工部是20世纪初设立的政府职能机构，负责雇工、就业等问题。现在劳工部长被明确规定主管政府合同承包商雇佣行为中的反歧视问题，可以发布自己认为必要的条例、规定或命令了。
11246号命令的第三个特点是它重申了11114号对受联邦资助的建筑合同的反歧视要求。美国政府的财政开支中有相当部分用于联邦政府负责的建筑项目。项目的给予就是支持。但是这些联邦合同项目中的种族歧视严重存在。当时在建筑行业中，建筑商并不在招聘问题上起决定作用，招聘什么人要由建筑行业工会决定，而建筑行业工会基本上由白人控制。肯尼迪上台后在这一问题上进退两难，因为工会和民权组织都是民主党的支持者。所以他上台两年后才发布的11063 号命令是一个几乎没有约束力的行政命令（注：洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》，第176—177页。）。直到伯明翰游行震动全国，他才发布了11114号命令， 明确要求承担政府合同的建筑商并通过建筑商要求建筑行业工会遵守公平雇佣规定。但是他发布后并不愿执行。例如，发布后不久，各州的高速公路管理部门被要求负责执行受到联邦资助的高速公路建筑合同中的反歧视问题。路易斯安那州的公路官员不愿执行反歧视条款，便请国会议员向总统游说。议员给肯尼迪打电话之后，肯尼迪说服联邦公路管理部门放弃了对反歧视条款的要求。类似的情况再次发生之后，平等就业机会总统委员会干脆对反歧视条款做了修改（注：卡尔·布劳尔：《肯尼迪与第二次重建》，第285页。）。
对于这一问题，《1964年民权法》第六条《联邦资助项目中的非歧视待遇》规定（Sec.601），“美国任何人都不得因为种族、 肤色和民族血统而被排除在参加联邦财政资助的项目和活动之外，也不得被拒绝从上述项目和活动中受益，或在其中受到歧视。”有了《1964年民权法》的依据，约翰逊在11246号行政命令中再次重申11114号对建筑合同的规定。
上述几个特点说明，约翰逊政府不仅继承了10925号和11114号对雇主们的“肯定性”的要求，而且以更加坚定和更加务实的态度来处理就业中的种族歧视问题。公务员委员会和劳工部这两个与就业有直接关系的部门直接掌管反对就业中的种族歧视问题，同时它们也有了更加明确的执行规定的权力，发布有关反歧视的规定和条款的权力。早先，这种权力在10925号中留给了总统委员会，在《1964年民权法》中（Sec. 602）留给了总统。正是这种权力保证了“肯定性行动”的最终形成。
OFCCP的规定和“肯定性行动”的形成
11246号命令的发布不等于“肯定性行动”政策的确立， “肯定性行动”在这里还只是作为修饰语使用。“肯定性行动”政策的确立还需要OFCCP的作用。
OFCCP是“联邦合同履行办公室”的缩写，是劳工部长于1965 年秋成立的。在OFCCP成立以前，除了10925号命令建立的平等就业机会总统委员会，国会也通过《1964年民权法》第705款设立了EEOC （就业机会均等委员会），负责该法“第七条款”的落实。然而由于国会中各派力量的较量和妥协，EEOC在成立后的最初7 年中无权强制雇主遵守“第七条款”的规定，它只能依靠调查和调解来获得雇主们自愿遵守。 与EEOC完全不同，OFCCP作为劳工部下属负责11246 号命令中有关规定落实的主管部门，拥有11246号赋予的全权。
1966年初，OFCCP的新负责人开始推行一项“先行确认”的办法， 即要求投标人在对100万美元或100万美元以上项目投标前，首先提出自己的符合11246号命令的计划并获批准。这一方案在圣路易斯、 旧金山和克利夫兰等地的建筑合同中试行，不成功。之后，OFCCP 在费城地区提出并推行“费城计划”，即要求建筑合同的投标人在投标前即提出一个雇佣少数族裔的数字目标。然而承包商、工会和总审计局都加以反对，这一方案也告失败（注：洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》，第412、426—427页。）。
11246号的发布和OFCCP的成立原本不可能在短时间内改变黑人的就业状况和经济状况，更不用说对政府合同承包商提出的采取“肯定性行动”的要求，当时还被置若罔闻。实际上不仅雇主们，而且男性白人控制的工会也抵制反歧视政策的落实。1967年，劳工部在考虑即将出台的“费城计划”时发现，在费城的电气、钢铁、 管道安装和气管装配等8个行业中，数年来工会会员中黑人连1%都不到， 黑人实际上被排斥在工会之外（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》，第494—495页。）。
与此同时，美国社会在法律地位上和社会权利上对黑人的歧视，仍然非常明显，有关住房方面的反种族歧视提案还在国会等候表决。还要注意的是，约翰逊逐步扩大的对越南的战争开始影响到美国的少数族裔。所以发布11246号命令以后的几年， 以黑人为主要动因的动乱继续存在，并且有越演越烈之势。在1965至1968年期间，大约有50万黑人在约300个城市中参与了动乱，5万人被捕，8000人受伤，财产损失上亿美元。1967年夏天，约翰逊任命伊利诺斯州州长克纳率领全国内乱问题咨询委员会调查社会动乱的原因。1968年3月，委员会在调查报告中指出，在发生动乱的北方城市中，法律上的分离已经不再存在，但黑人们的低等的住房、不充足的就业前景和缺乏有效的经济、政治权力，使“我们正在进入两个分离的和不平等的社会，一个是黑人社会，一个是白人社会”。委员会建议对种族之间经济上的不平等发动一场大规模的、由政府组织的攻击（注：参阅洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》，第296页。）。
约翰逊当时已经决定不再竞选下一届总统，他已经被深深卷入越南战争而无暇顾及其它问题，但报告对公众和政府官员在种族问题上的看法有重要影响。1968年5月，在克纳报告发表两个月后，OFCCP 发布11246号命令实施条例，要求所有与政府签订达到或超过50,000美元合同的或雇工超过50人的合同承包商，都必须制订“书面的‘肯定性行动’履行计划”，明确反歧视的“目标和时间表”（注：里德尔斯伯格和杰克逊编：《美国总统与民权政策》，第63页。）。条例规定：
“发展一项令人满意的肯定性行动计划（affirmative actionprogram ）的必要条件是确定并分析在少数族裔就业固有的一些问题方面，估计使用少数族裔人员的可能性。平等的就业机会对少数族裔成员至关重要，承包商的计划须详细提出确保此点的具体步骤，包括存在缺陷时，制订出尽快实现完全、平等的就业机会的具体目标和时间表。每位承包商将在他的‘肯定性行动’履行计划中包括一份工作分类表……对使用少数族裔人员的估量，将包括……对各类[工作]中少数族裔代表的分析。”（注：转引自内森·格莱泽：《肯定性歧视：种族不平等与公共政策》（Nathan Glazer,Affirmative Discrimination: Ethnic Inequality and Public Policy），基本图书出版社1975年版，第 46—47页。）
1968年OFCCP的条例有很重要的意义。首先， 政府在该条例中明确使用了“‘肯定性行动’计划”的字样。早先作为修饰词、作为“积极”的同义词而出现的“肯定性行动”已经改变，自此开始成为一项社会政策的明确的集合名词。其次，条例明确了必须采取“肯定性行动”的范围。根据条例的规定（5万美元和50人）， “肯定性行动”的要求当时涉及到10万个与政府有合同关系的公司企业，而这些公司企业的雇员占了全美劳动力的1／3（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》，第258页。）。最后， 条例第一次使用了“目标和时间表”这样的规定。根据11246号命令的规定（Sec.203），这些公司企业须在合同履行报告中提供执行11246号命令和劳工部长发布的相关条例的信息， 报告须包括合同承包商和分包商的雇佣政策、计划和雇佣统计数字等资料。现在，OFCCP不仅要求公司企业提供报告， 而且要求它们主动分析在自己各类工作岗位中对少数族裔的使用，要求在发现有“缺陷”时，制订改正“缺陷”的“目标和时间表”。这也就是说，公司企业不仅要在政策上表现出公正，而且要以在确定的时间内实现某种“目标”的形式体现出这种公正，体现出“不仅是权利和理论的平等，而且是事实和结果的公平”。这个目标就是某种数量或某种比例的黑人就业人数。
1968年OFCCP条例的发表，标志“肯定性行动”的正式形成。
“肯定性行动”提出和确立的积极意义
当1955年罗莎·帕克斯开始发起美国五六十年代的民权运动时，以男性白人为主导的美国统治阶级已经对长期存在的种族歧视有所认识，并已经开始采取行动加以纠正。但他们对此认识并不一致，认识的深度也颇为有限。肯尼迪就是一个例证。
约翰逊具有明显的理想主义色彩。他先后提出“向贫穷开战”和“伟大社会”计划。他在民权政策方面也一反肯尼迪的做法，积极推动民权立法。但是他对种族歧视的认识和措施，也是随着民权运动的高涨和社会动荡的加剧而逐步深化的。也就是说，正是随着民权运动的高涨和社会动荡的加剧，约翰逊才可能发表激进的演讲，支持给予黑人“事实和结果的公平”，提出11246号命令，他的OFCCP也才可能提出明确的“目标和时间表”计划。约翰逊代表了以白人为主的美国社会在新形势下对种族问题的看法。这些看法的产生表明，“肯定性行动”的确立不是，至少不仅仅是因为基于“一种良心原则、一种道德原则”。
“肯定性行动”是黑人经过长期斗争而取得的一项社会保障。当美国政府提出这项反对社会歧视特别是种族歧视的政策时，根本不存在白人男子作为一个群体受到新政策“反向歧视”的问题。当时政府、社会和公众舆论迫切需要考虑的是如何给予以黑人为代表的少数族裔群体——群体的整体，而不是群体的少数上层精英——摆脱社会不公正的机会，至少是使他们抱有摆脱社会不公正的希望。当OFCCP为11246号命令的落实制订明确、具体、便于操作的规定时，人们需要考虑的不是新政策可能给予黑人等少数族裔的太多，因而会使白人男子面临“反向歧视”的问题，而是社会上对任何“不歧视”少数族裔的新政策仍存在相当大的敌意和抗拒。所以现任加州州长威尔森在激烈攻击“肯定性行动”时也不得不承认，30年前确有实行它的理由（注：皮特·威尔逊：《社会的少数与多数》（Pete Wilson, The Minority-Majority Society）， 载乔治·柯里和科尼特·韦斯特编：《“肯定性行动”辩论》， 第168页。）。总之， 不论后来这一政策的内涵和执行有什么发展和变化，约翰逊当局“肯定性行动”的确立，显然具有相当积极的社会意义。