| 明清史 |
1942～1951年美国在西藏问题上的政策转变
李晔
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年08期
【原文出处】《东北师大学报：哲社版》(长春)1999年02期第42～48页
【作者简介】李晔 东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
【关 键 词】美国“西藏政策”/双重标准/实用主义原则
分类号 K712.54 文献标识码 A 文章编号1001—6201（1999）02—0042—07
在第二次世界大战以前，美国与西藏地方的交往十分有限，对于西藏的地位问题， 美国的基本政策是承认中国对西藏的宗主权（Suzerainty）（注：中国政府从未承认英国炮制的“宗主权”理论。美国政府却多次延用这一错误提法。）。但在解释这项政策时，美国一直奉行双重标准和实用主义的原则：既承认西藏是中国领土的一部分，又在事实上把西藏作为一个独立的政治实体来对待，使该政策服务于美国亚洲总体战略和对华政策的需要。纵观1942年到1951年美国政府的西藏政策，大体上经过一个从侧重“承认西藏是中国领土的一部分”，转变到积极支持西藏上层分裂势力，秘密参与谋划制造“西藏独立”的过程。本文试图依据历史资料，对这一过程加以探讨。
一
1942年是第二次世界大战的“决战年”。年初，轴心国法西斯集团调集军力进攻中亚细亚地区。德、意法西斯从非洲推进到苏伊士运河，日本法西斯侵占了太平洋大部分岛屿和东南亚的广大地区，并计划向南亚印度挺进，以图实现与德意法西斯对南亚和西亚地区的包围。这使中国的西南战场成了至关重要的抗日前线。当时，由于缅甸的失陷，中国的一条“给养线”滇缅公路被日寇切断，中国政府决定修筑一条从印度通过西藏到云南的公路，以便开辟一条新的补给线。这一计划得到美国的支持，并指令战略局（OSS ）（注：战略情报局是美国中央情报局的前身，1947年更名为中央情报局。）负责考察施工路线。
8月，两名美国军官伊利亚·托尔斯泰（Ilia Tolsoy）上尉和布鲁克·杜兰（Brooke Dolan）中尉奉命前往拉萨，执行考察西藏路线的任务。与此同时，他们还执行一项特殊的使命，把罗斯福总统写给达赖喇嘛的信和礼物交给达赖喇嘛，试图与西藏当局建立直接联系，为了避免引起中国政府的“不满”和“误解”，罗斯福总统在信中称达赖喇嘛为“喇嘛教”的“最高教长”，而没有把达赖喇嘛称谓“西藏的最高领导人”（注：《美国对外关系文件》1942年，中国卷，“罗斯福给达赖喇嘛的信”（1942年7月3日），第624～625页。）。托尔斯泰和杜兰在藏考察期间，得到了西藏噶厦（注：噶厦：旧西藏最高行政机关。由噶伦四人主持（一僧三俗），1953年3月解放。噶厦的首脑是达赖喇嘛， 在达赖年幼未亲政前由摄政达扎代理。）非法“外交局”（注：外交局：噶厦于1942年7月7日非法成立的对外联系机构，直到西藏和平解放后才被迫撤销。）的热情接待。在两位美国人离开拉萨时，达赖喇嘛托他们转交写给罗斯福总统的一封信和礼物。信中提到“我高兴地知道，美国人民对我们的国家表示极大兴趣”，“西藏珍视她自古以来就享受的自由和独立”（注：张植荣：《国际关系与西藏问题》，旅游出版社1994年版，第85页。），这是在明显地歪曲西藏地方与中国中央政府的关系，把西藏称作“国家”。那时，达赖喇嘛（注：达赖喇嘛（1935—）：丹增嘉措·达赖喇嘛，藏传佛教格鲁派十四世达赖喇嘛，幼名拉木登珠，青海湟中人。1933年10月30日入选为转世灵童，1940年2月5日经中华民国政府批准继任为十四世达赖喇嘛。）年仅8岁，这封信是由“外交局”代办的。托尔斯泰和杜兰也曾向西藏“外交局”表示对西藏独立事业的同情。两人回美后，立即向美国政府建议：“美国政府应该绕过中国政府支持西藏，以满足西藏从中国独立出去的愿望。”（注：[美]N.C.霍尔：《美国、西藏与中国》，《西藏评论》1978年1月号；另载《国外藏学研究译文集》第十辑，西藏人民出版社1993年版，第294页。 ）但在当时条件下，这项建议并未被美国政府采纳。原因是在第二次世界大战中，美国视中国为盟友，罗斯福总统主张“中国成为世界组织中的四大警察之一”，他还“期望中国能协助美国在战后维护太平洋的和平”，并且“利用中国作为对苏联平衡的力量”（注：[美]罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策（1932～1945）》下册，商务印书馆1984年版，第557页，第555页。）。在抗日战争的关键时刻，美国自然把同中国盟友的关系看得高于与西藏地方的关系。当时，美国政府向中国政府保证承认中国对西藏的宗主权，重申：“美国铭记不忘中国政府早就公言对西藏拥有宗主权，并早就声明中国宪法把西藏列为中华民国领土的组成部分，对这两种声言美国政府从未提出过异议。”（注：王福仁、索文清：《藏族史要》，四川人民出版社1982年版，第200页。）但应该看到，托尔斯泰、杜兰行动又表明美国是把西藏作为一个自治的独立的政治实体，并与西藏噶厦政府及达赖建立友好关系的重要举措。此后，在1943年下半年，美国战略情报局又给噶厦一套远距离无线电转播设备，同年11月30日，一架运送援助物资的美国军用飞机在拉萨附近坠毁，机组人员全部死亡（注：[美]N.C.霍尔：《美国、西藏与中国》，《西藏评论》1978年1月号；另载《国外藏学研究译文集》第十辑，西藏人民出版社1993年版，第296页。）。 这些事件在一定程度上不仅促进了美国与西藏噶厦的友好关系，而且使西藏噶厦相信美国对“西藏独立”事业的支持。美国政府对西藏政策的两面表现，表明了美国制订和实施这项政策所遵循的实用主义原则：主要服务于美国的亚洲总体战略利益和对华政策的需要，但又考虑可能的局部利益需要。如果说这一政策与从前有什么不同，那就是在世界大战形势下，承认中国对西藏的宗主权，在解释这项政策的时候顾及与中国盟友的关系和抗日战争的需要，其行动天平是在向中国国民政府方面倾斜。
二
1945年第二次世界大战结束后，西藏噶厦政府乘着国民政府忙于内战之机，加紧了谋求“西藏独立”的活动。此间，在冷战思维影响下的美国政府，一面需要中国成为亚洲冷战中的战略伙伴，使国民党成为反共、反苏、统治中国的执政党；另一方面，又在考虑西藏地位在未来冷战中的重要性，特别是在“国民党可能失去了中国”以后的可利用性，使美国的西藏政策处于十分复杂的双项选择之中。
1946年底，美国驻印使馆代办梅里尔向国务院提出了重新调整美国西藏政策的建议。他在写给国务卿的信中，从地理位置、军事战略、意识形态等方面详细分析了西藏在美国亚洲冷战战略中的重要性。他认为由于西藏地处苏联共产主义扩张的亚洲大陆中心，又夹在中国和印度这两个世界上人口最多的国家之间，中、印两国由于深受各自内部矛盾斗争的困扰而无力顾及西藏，这便可能使西藏比亚洲其它地方更能长期地抵制苏联和中、印势力的影响，加之西藏人长期形成的保守的宗教特征，就会使“西藏政府更能牢固地控制政权”。他提醒国务院要考虑“在目前印度、缅甸、印度支那和中国政局的不稳定”，美国要“防止在这些国家的反美势力控制政权”，为此建议“美国可以考虑在西藏建立空军基地和火箭炮发射基地”。他认为此项作战计划，即使“由于宗教原因，西藏人不愿意在他们的边境或国家实施作战计划”，但是只要美国承认“西藏独立”，这项计划就会被噶厦接受，西藏人的偏见就会改变。梅里尔还强调达赖喇嘛的佛教主义是一种在亚洲中部及南亚佛教国家影响较大的反对共产主义的意识形态，美国可以用它作为遏制亚洲共产主义扩张的屏障。总之，巩固与发展美国与西藏的关系，会使西藏服务于美国冷战的需要，成为美国“长期抵制苏联或其它国家的共产主义影响”的工具（注：《美国对外关系文件》1947年，第7卷， “梅里尔致国务卿电”（1947年1月3日），第589～592页。）。这是在冷战思维下分析西藏地位、构筑美国西藏政策的露骨表述。当时，梅里尔的建议没有被国务院采纳。因为在中国国共两党的斗争中，美国仍然支持国民党，美国不愿意因西藏地位问题引起国民党政府的不满，以至影响两国关系，更不愿由此而削弱国民党反对共产党的斗争。为此，国务卿艾奇逊电告梅里尔“目前不宜介入西藏地位的争论”。但是鉴于西藏战略地位的重要性，“美国仍十分重视与西藏的关系”，只是这种关系的发展与巩固要“十分谨慎地通过非官方的渠道进行”（注：《美国对外关系文件》1947年，第7卷，“艾奇逊致梅里尔电”（1947年4月14日），第594页。）。
1948年初，噶厦超过中央政府主管西藏地区事务的蒙藏委员会驻藏办事处，派遣财政部长孜本·夏格巴（Tsepon Shakapa）（注：孜本·夏格巴：噶厦政府主管全藏财政、人事、俗官训练的要员，1948年任“西藏商务代表团”团长，去美、英等国活动，阻止中国人民解放军进藏。1951年西藏和平解放以后，他一直住在印度纽伦堡，大搞“西藏独立”的分裂祖国活动。）率领一支所谓的“商务代表团”访问美国。这实际是一次以非官方的方式寻求美国支持“西藏独立”的阴谋活动。尽管中国政府再三阻挠，西藏“商务代表团”还是得到了驻华大使司徒雷登的支持，由美国驻香港领事馆签发了赴美许可证（注：祝启源、喜饶尼玛：《中华民国时期中央政府与西藏地方的关系》，中国藏学出版社1991年版，第143页。）。夏格巴“商务代表团”此行美国试图达到三个目的：其一，以转交达赖喇嘛的信和礼物为由，试图谒见杜鲁门总统（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷，“弗里曼备忘录”（1948年8月2日），第770页。），并建立与美国高层领导人的直接联系， 以求得在美国政府的支持下实现西藏独立；其二，与美国建立贸易关系，并从美国获得金融通货以支持西藏的货币，以图建立西藏自己独立的货币制度和经济体系（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷， “国务卿致夏格巴电”（1948年8月7日），第779～780页。）；其三，在美国秘密采购新式武器，以准备独立时使用（注：“国民党拉萨情报”（1947年10月24日），《西藏地方历史资料选辑》，三联出版社1963年版，第359页。）。中国政府识破了噶厦阴谋，于7月12日向美国驻华使馆提出书面声明和质询（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷， “斯普劳斯备忘录”（1948年7月12日）、“中国大使致国务卿电”（1948年7月15日），第759～762页。）。在中国外交的压力下，美国国务院中国科电告中国大使馆，“美国坚持承认中国在西藏的宗主权的一贯立场，美国政府亦无意变更其对西藏立场之意”。美国远东司司长向中国驻美大使顾维钧解释有关签发“商务代表团”赴美执照时说到：“美国驻香港总领事馆并未在西藏旅行文件上签字，而只是发给了一张入境许可证。这种许可证通常发给未能提出有效护照或护照未经美国政府承认之国家的申请人，它并无任何特殊意义。”（注：祝启源、喜饶尼玛：《中华民国时期中央政府与西藏地方的关系》，中国藏学出版社1991年版，第143页。）为了解除中国政府的疑虑，美国把西藏代表团作为美国商业部的“客人”来接待，而不是作为国务院的“客人”来接待（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷，“国务卿谈话备忘录”（1948年8月4日），第775～776页；“弗里曼谈话备忘录”（1948年8月31日），第782～783页。）。然而事实上，美国却安排西藏代表团先后与国务卿马歇尔、副国务卿本宁霍夫的秘密会见。当夏格巴向马歇尔提出购金5 万盎司时，马歇尔竟然不顾美国只向主权国家售金的规定，批准了此项交易。副国务卿则要求西藏取消限制美国人对西藏访问事宜，他还希望美国能在拉萨设立领事馆（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷， “国务卿谈话备忘录”（1948年8月4日），第775～776页。）。可见，美国政府一面声称其坚持传统政策，一面却在干着损害中国主权的勾当。
1948年底，美国国务院派一名资深的外交家、苏联东欧问题专家、老谋深算的洛伊·亨德森（Loy Herderson）就任美国驻印度新大使。这反映了在冷战形势下美国对南亚以及中国西藏地区战略地位的重视。1949年1月5日，亨德森暗示西藏噶厦政府，美国仍然重视与西藏的关系，“因为美国至今的政策仍然是承认中国对西藏的宗主权，因此，目前西藏与美国关系的发展必然通过间接的手段”（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“斯普劳斯备忘录”（1949年4月12日），第1065页。）。这种“间接的手段”，实际是指通过美国驻印度大使馆来发展美国与西藏的关系。事实上，美国驻印度使馆一直是西藏噶厦寻求美国帮助实施“西藏独立”活动的秘密联络站。与此同时，亨德森向国务院再次提出了重新修正美国对西藏政策的新建议。他在赞同先前梅里尔意见的基础上，强调“不管中国共产党能否夺取中国，根据亚洲形势的发展，美国都应该考虑利用达赖喇嘛的佛教主义的影响向尼泊尔、锡兰、不丹和蒙古扩展，以建立一个反对共产主义在亚洲进一步蚕食的联合阵线”。他认为“从中国国共两党斗争的趋势来看，国民党不太可能再有条件在西藏进一步行使主权”，因此“美国支持‘西藏独立’，比让西藏进一步沦为共产党中国的一部分，更符合美国的利益”，特别在目前“西藏正处在急于扩大对外贸易和发展对外关系的情况下，只要美国承认‘西藏独立’，就会使西藏靠近西方”（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“斯普劳斯备忘录”（1949年4月12日），第1065～1066页。）。7月初，亨德森还呼吁国务院应立即派出外交使团， 在可能的条件下常驻拉萨，以便进一步观察西藏的形势，发展“美国与西藏的友谊”（注： 《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“亨德森致国务卿电”（1949年7月2日），第1076～1077页。）。亨德森的建议立刻得到了美国驻苏使馆和驻华使馆官员们的呼应（注：《美国对外关系文件》1949年， 第9卷，“科勒致国务卿电”（1949年6月4日）、“斯徒雷登致国务卿电”（1949年7月8日），第1075～1076页，第1078页。）。但是国务院没有急于采纳亨德森等人的建议， 却对美国远东司官员路丝·培根（Ruth Bacan）提出的建议倍加重视。培根认为从美国亚洲战略的长远目标考虑，必须深思熟虑以下问题：其一，美国对西藏的政策不仅涉及美藏关系问题，而且还涉及美国与中国国民党政府的关系问题。过去美国奉行尊重中国领土完整的政策，并帮助中国在二战后成为一个大国，如果现在承认西藏独立，很可能破坏美国在中国的形象，进而影响美国今后利用中国东北和新疆问题鼓动中国反对苏联的斗争；其二，由于西藏地理位置偏僻，政府和社会极端落后以及与外界联系有限，使西藏发挥作用十分困难，只有在美国采取大量的经济和军事援助的情况下，西藏才能靠近西方，发挥作用，而美国采取这些“意义深远”的援助只能取道于印度，如果印度不愿意与美国合作，那么美国与西藏关系的发展将是十分艰难的。由此，她认为，美国对西藏政策的最佳选择是：第一，由于西藏在战略上和意识形态上发挥作用十分有限，目前美国仅可以把西藏作为朋友相待，美国发展与西藏友好关系的程度暂时界定为努力使西藏靠近西方而不是投靠东方；第二，美国要避免陷入中国对西藏的复杂的“宗主权”的争论之中，继续承认中国对西藏拥有宗主权，同时等待中国形势的发展明了后再作选择；第三，美国一定要避免共产党接管西藏，为此美国要向西藏提供充分的援助。美国还要考虑西藏独立，从中国分离是否有一个可行的、合法的、永久的根据（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“斯普劳斯备忘录”（1949年4月12日），第1066～1071页。）。美国国务院最终采纳了培根的建议，7月28日， 艾奇逊致电亨德森，表示暂不接受他的建议，但决定寻求时机，以私人旅行或科学探险为名向西藏派出外交人员，以观察那里的政治形势变化（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷， “国务卿致亨德森电”（1949年7月28日），第1078～1079页。）。 值得注意的是：国务院虽然未采纳亨德森提出的立即承认“西藏独立”的建议，但却接受了培根关于“避免共产党接管西藏”、“向西藏提供充分援助”，并考虑“西藏独立”的可行、合理、永久的根据。它表明美国的西藏政策正在发生明显的变化，即时刻准备中国的永久分裂而承认西藏“从中国分离”。
三
1949年10～12月，中国国内形势的发展打破了美国的“等待”与“观望”。国民党蒋介石政权败退台湾，共产党建立了新中国，人民解放军挺进甘肃和青海，并兵临西藏地区边界，美国的西藏政策面临新的抉择。当时，西藏噶厦政府十分恐慌，担心解放军解放西藏，而使其“西藏独立”阴谋归于破产。11月2日， 它以所谓“独立国家政府”的姿态致函毛泽东，要求保证“没有任何中国军队跨过西藏边界”，并称“被兼并为中国领土的部分‘西藏领土’应在中国内战后通过谈判回归西藏”（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“多诺万致国务卿电”（1949年11月21日），第1081页。）。两天后，噶厦又向美国、英国和印度政府发出求援呼吁，请求三国援助西藏抵抗人民解放军入藏。与此同时，又分别致函杜鲁门和艾奇逊，请求美国向联合国转达并帮助西藏实现加入联合国的申请，同时希望同美国建立外交关系并即刻派出使团赴美洽谈（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷， “多诺万致国务卿电”（1949年11月21日）、（1949年11月22日）、（1949年11月23日），“亨德森致国务卿电”（1949年12月2日），第1081～1088页。）。此刻美国曾考虑对西藏提供军事援助，阻止解放军解放西藏。可是面对中国急剧变化的局势，美国驻印使馆的外交官们都认为“已为时过晚，现在用什么武器对西藏来说都无济于事了”。而对于承认西藏独立问题，他们考虑到败退台湾的蒋介石政权虽然支持西藏的反共势力，但是并未改变以往的西藏政策，这时美国承认“西藏独立”，对“国民政府”来说是“不适当的”，对于共产党来说是带有“刺激性”的，因为这可能会促使解放军立刻占领西藏。至于西藏加入联合国问题，美国认为“在当时来看是不现实的，因为苏联和中国都是联合国安理会常任理事国，在安理会都有投票权”（注：FO.37/76314《英国外交部档案》，“驻印自治领行政长官致联邦关系局电”（1949年11月8日）。）。 而噶厦欲派代表团来美洽谈问题，美国国务卿认为这一行动不妥，1950年1月12日，艾奇逊电告亨德森劝阻西藏代表团“不要来美国”，因为这一行动“可能会激怒中国共产党采取反对西藏的行动”（注：《美国对外关系文件》1950年，第6卷，“艾奇逊致亨德森电”（1950年1月20日），第275～276页。）。最好的办法是美国隐居幕后，争取英国和印度援助西藏，如果噶厦想与美国政府联系，最好是通过美国驻印度大使馆，而不是通过华盛顿（注：《美国对外关系文件》1950年，第6卷，“艾奇逊致亨德森电”（1950年1月20日），第275～276页。）。艾奇逊所以这么做主要是考虑美国援助西藏必须取道印度，如果印度、英国不配合美国，美国的援助行动必将寸步难行。最终，在5月美国与印度达成一项协议：美国将大批援藏步枪、机关枪、手提机枪、手榴弹及弹药等作战物资在印度加尔哥达卸下，然后经由大吉岭运往西藏（注：《西藏地方历史资料选辑》，“新华社引电通社新德里5月11日电”，三联出版社1963年版，第378～379页。）。
与此同时，美国还积极支持噶厦把西藏问题提交联合国。1950年11月8日，噶厦以西藏噶伦和西藏所谓“国民议会”的名义， 向联合国秘书长赖伊发出所谓“呼吁书”，企图把西藏问题国际化，依靠联合国阻止新中国对西藏的解放（注：廖祖桂：《西藏的和平解放》，中国藏学出版社1991年版，第5页。）。11月15日，美国指使拉美小国萨尔瓦多代表团团长赫克托·戴维·卡斯托罗（Hector David Castrol）在联合国大会上提出中国“入侵西藏”问题，要求联大成立一个委员会，研究解决西藏问题“可以采取的适当步骤”（注： Qiang Zhai, ‘ The Gragon,The Lion & the Eagle.’, Chinese、Brithes、American Relations,（1949～1958）,Kent Ohio 1994, pp. 60～61.）。美国还试图推动印度和英国支持萨尔瓦多的提议，但是未果。因为印度不愿因西藏问题惹怒中国，而使印藏边界成为第二个“朝鲜半岛”，导致印度卷入“联合国出兵西藏”的战争；而英国更关心保住英国在香港的利益，也不愿意因为西藏问题惹怒中国，而使中国武力收回香港。最后，印度强调：“西藏问题仍存在和平解决的机会，联合国可以对此做工作。”（注：Qiang Zhai,‘The Gragon,The Lion & the Eagle.’, Chinese、 Brithes、American Relations,（1949～1958） , KentOhio 1994, pp. 60～61.）由于印度是卷入西藏最多的国家，它的建议很有影响，在印度代表表态后，美国代表欧内斯特.A.格劳斯（Frnest A.Cross ）也被迫投票赞成印度代表的提议（注：《美国对外关系文件》1950年，第6卷，“杰布致外交部”（1950年11月24日），第583页。）。11月24日，联大总务委员会决定无限期延缓讨论这一问题。
在西藏的“呼吁书”被搁置以后，以摄政达扎为首的噶厦分裂势力见大势已去，便于12月19日挟持达赖喇嘛逃往亚东。1951年1月2日，达赖喇嘛在亚东召开正在印度的西藏代表团和商务代办机构的官员参加的联席会议，听取汇报（注：1950年11月17日，达赖喇嘛在布达拉宫举行亲政典礼，从此开始亲理朝政。）。会上夏格巴转达了美国驻印大使亨德森的建议，西藏只能通过和平途径与新中国谈判，如果通过战争的办法，西藏现有的内部权力必将丧失（注：廖祖桂：《西藏的和平解放》，中国藏学出版社1991年版，第48页。）。最终，噶厦不得不采纳美国的建议与中央政府进行和平谈判，接受中央政府和平解放西藏的方针， 5月23日，西藏地方政府和中央人民政府签订了《关于和平解放西藏办法的协议》，即“17条协议”。
1951年西藏和平解放后，美国政府便撕掉一切伪装，直接插手西藏事务，参与策划了一系列反华、反共、直至安排达赖喇嘛出逃等阴谋活动，5月24日，美国驻印使馆代办斯蒂尔（Steere ）秘密接见了急于寻求美国帮助的夏格巴等人。夏格巴告诉斯蒂尔：达赖喇嘛和一些藏人反对“17条协议”，如果中央政府在西藏边境驻军，达赖喇嘛就会立即离开西藏。为了探明美国的态度并争取得到美国的帮助，以确立下一步实施“西藏独立”的行动计划，夏格巴向斯蒂尔提出有关西藏加入联合国、达赖避难美国等六个问题。美国国务院一方面授意亨德森在5月27 日逐一回答了夏格巴的问题，另一方面向驻印使馆作了明确的部署：其一，积极支持并推动西藏分裂势力反对“17条协议”，劝告达赖喇嘛离开西藏，并帮助达赖喇嘛及其随员100人去印度（或泰国、锡兰）避难， 如果在这些地方安全受到威胁，可接受这些人来美国避难（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷，“国务卿致驻印使馆电”（1951年6月20日），第1712页；“肯尼迪致麦吉电”（1951年7月11日），第1746～1747页；“霍姆斯致国务卿电”（1951年8月14日），第1786页。）；其二，如果达赖离开西藏，美国将给予他永久的宗教领袖和西藏自治国领导人的高位（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷， “斯蒂尔致国务卿电”（1951年6月22日），第1713页。）；其三， 对西藏抵抗力量提供经济和军事援助，并推动英国和印度参加这一行动（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷，“国务卿致驻印度使馆电”（1951年6月22日），第1715页。）；其四，美国对西藏保证实施上述行动计划的条件是达赖喇嘛必须离开西藏，并且公开反对和平解放西藏的“17条协议”（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷， “斯蒂尔致国务卿电”（1951年7月11日），第1744～1745页；“帕金斯谈话备忘录”（1951年7月2日），第1728页。）；其五，支持西藏向联合国提出呼吁，特别是影响英国、印度、巴基斯坦、法国等国关注这一呼吁，以创造一种政治气氛推动联合国对西藏提案作出新的决议（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷，“国务卿电告驻印使馆人员”（1951年6月2日）、（1951年6月22日）、（1951年7月3日），第1694～1695页，第 1714～1715页，第1729页。）。
在得到美国的“指点”与支持后，夏格巴等西藏分裂势力便开始了新的反华、反共，旨在制造“西藏独立”的阴谋活动。从1951年夏季开始，达赖喇嘛的两个哥哥土登诺布、嘉乐顿珠频繁往返于西藏、噶伦堡和美国之间，成为阴谋制造“西藏独立”一系列活动的秘密联络人。11月，反革命组织“伪人民议会”起草一份“请愿书”，公开反对和平解放西藏的“17条协议”，要求撤走解放军。1952年3月， 伪人民议会在拉萨制造骚乱，实行粮食封锁，企图“饿走”解放军，同时，煽动2000多名反动分子包围中央代表的住所和中央西藏工委办事处、人民银行等处。正是在美国的幕后支持和操纵下，西藏分裂势力气焰嚣张，开始明目张胆地反对“17条协议”，并秘密策划制造西藏骚乱，蓄谋乘机挟持达赖喇嘛外逃的反革命阴谋活动。当然，这些罪恶企图最终仍以失败告终。
由此可见，从1942年到1951年美国西藏政策的变化，经历了其干涉西藏的企图日趋强化的过程。此中，战后美苏对抗局面的形成、美国冷战战略的确立和中国革命的胜利是影响美国政策变化的重要因素。既然战后美国的全球战略是以遏制共产主义为宗旨，那么在中华人民共和国成立后，其遏制和敌视新中国的总政策也必然支配它对西藏的政策。
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年08期
【原文出处】《东北师大学报：哲社版》(长春)1999年02期第42～48页
【作者简介】李晔 东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
| 【内容提要】 | 1942年至1951年美国政府的西藏政策，大体经历了一个从侧重“承认西藏是中国领土的一部分”，转变到支持西藏上层分裂势力，秘密参与谋划制造“西藏独立”的过程。这一过程反映了美国干涉中国“西藏问题”日益强化的趋向。影响美国在西藏问题上政策转变的重要因素是：二战之后世界和中国局势的变化，美国全球战略原则和亚洲战略原则的调整，以及美国政府的冷战思维方式和对西藏问题奉行的实用主义双重标准。这种局部政策的转变，主要服务于美国的亚洲总体战略利益和对华政策的需要。 |
在第二次世界大战以前，美国与西藏地方的交往十分有限，对于西藏的地位问题， 美国的基本政策是承认中国对西藏的宗主权（Suzerainty）（注：中国政府从未承认英国炮制的“宗主权”理论。美国政府却多次延用这一错误提法。）。但在解释这项政策时，美国一直奉行双重标准和实用主义的原则：既承认西藏是中国领土的一部分，又在事实上把西藏作为一个独立的政治实体来对待，使该政策服务于美国亚洲总体战略和对华政策的需要。纵观1942年到1951年美国政府的西藏政策，大体上经过一个从侧重“承认西藏是中国领土的一部分”，转变到积极支持西藏上层分裂势力，秘密参与谋划制造“西藏独立”的过程。本文试图依据历史资料，对这一过程加以探讨。
一
1942年是第二次世界大战的“决战年”。年初，轴心国法西斯集团调集军力进攻中亚细亚地区。德、意法西斯从非洲推进到苏伊士运河，日本法西斯侵占了太平洋大部分岛屿和东南亚的广大地区，并计划向南亚印度挺进，以图实现与德意法西斯对南亚和西亚地区的包围。这使中国的西南战场成了至关重要的抗日前线。当时，由于缅甸的失陷，中国的一条“给养线”滇缅公路被日寇切断，中国政府决定修筑一条从印度通过西藏到云南的公路，以便开辟一条新的补给线。这一计划得到美国的支持，并指令战略局（OSS ）（注：战略情报局是美国中央情报局的前身，1947年更名为中央情报局。）负责考察施工路线。
8月，两名美国军官伊利亚·托尔斯泰（Ilia Tolsoy）上尉和布鲁克·杜兰（Brooke Dolan）中尉奉命前往拉萨，执行考察西藏路线的任务。与此同时，他们还执行一项特殊的使命，把罗斯福总统写给达赖喇嘛的信和礼物交给达赖喇嘛，试图与西藏当局建立直接联系，为了避免引起中国政府的“不满”和“误解”，罗斯福总统在信中称达赖喇嘛为“喇嘛教”的“最高教长”，而没有把达赖喇嘛称谓“西藏的最高领导人”（注：《美国对外关系文件》1942年，中国卷，“罗斯福给达赖喇嘛的信”（1942年7月3日），第624～625页。）。托尔斯泰和杜兰在藏考察期间，得到了西藏噶厦（注：噶厦：旧西藏最高行政机关。由噶伦四人主持（一僧三俗），1953年3月解放。噶厦的首脑是达赖喇嘛， 在达赖年幼未亲政前由摄政达扎代理。）非法“外交局”（注：外交局：噶厦于1942年7月7日非法成立的对外联系机构，直到西藏和平解放后才被迫撤销。）的热情接待。在两位美国人离开拉萨时，达赖喇嘛托他们转交写给罗斯福总统的一封信和礼物。信中提到“我高兴地知道，美国人民对我们的国家表示极大兴趣”，“西藏珍视她自古以来就享受的自由和独立”（注：张植荣：《国际关系与西藏问题》，旅游出版社1994年版，第85页。），这是在明显地歪曲西藏地方与中国中央政府的关系，把西藏称作“国家”。那时，达赖喇嘛（注：达赖喇嘛（1935—）：丹增嘉措·达赖喇嘛，藏传佛教格鲁派十四世达赖喇嘛，幼名拉木登珠，青海湟中人。1933年10月30日入选为转世灵童，1940年2月5日经中华民国政府批准继任为十四世达赖喇嘛。）年仅8岁，这封信是由“外交局”代办的。托尔斯泰和杜兰也曾向西藏“外交局”表示对西藏独立事业的同情。两人回美后，立即向美国政府建议：“美国政府应该绕过中国政府支持西藏，以满足西藏从中国独立出去的愿望。”（注：[美]N.C.霍尔：《美国、西藏与中国》，《西藏评论》1978年1月号；另载《国外藏学研究译文集》第十辑，西藏人民出版社1993年版，第294页。 ）但在当时条件下，这项建议并未被美国政府采纳。原因是在第二次世界大战中，美国视中国为盟友，罗斯福总统主张“中国成为世界组织中的四大警察之一”，他还“期望中国能协助美国在战后维护太平洋的和平”，并且“利用中国作为对苏联平衡的力量”（注：[美]罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策（1932～1945）》下册，商务印书馆1984年版，第557页，第555页。）。在抗日战争的关键时刻，美国自然把同中国盟友的关系看得高于与西藏地方的关系。当时，美国政府向中国政府保证承认中国对西藏的宗主权，重申：“美国铭记不忘中国政府早就公言对西藏拥有宗主权，并早就声明中国宪法把西藏列为中华民国领土的组成部分，对这两种声言美国政府从未提出过异议。”（注：王福仁、索文清：《藏族史要》，四川人民出版社1982年版，第200页。）但应该看到，托尔斯泰、杜兰行动又表明美国是把西藏作为一个自治的独立的政治实体，并与西藏噶厦政府及达赖建立友好关系的重要举措。此后，在1943年下半年，美国战略情报局又给噶厦一套远距离无线电转播设备，同年11月30日，一架运送援助物资的美国军用飞机在拉萨附近坠毁，机组人员全部死亡（注：[美]N.C.霍尔：《美国、西藏与中国》，《西藏评论》1978年1月号；另载《国外藏学研究译文集》第十辑，西藏人民出版社1993年版，第296页。）。 这些事件在一定程度上不仅促进了美国与西藏噶厦的友好关系，而且使西藏噶厦相信美国对“西藏独立”事业的支持。美国政府对西藏政策的两面表现，表明了美国制订和实施这项政策所遵循的实用主义原则：主要服务于美国的亚洲总体战略利益和对华政策的需要，但又考虑可能的局部利益需要。如果说这一政策与从前有什么不同，那就是在世界大战形势下，承认中国对西藏的宗主权，在解释这项政策的时候顾及与中国盟友的关系和抗日战争的需要，其行动天平是在向中国国民政府方面倾斜。
二
1945年第二次世界大战结束后，西藏噶厦政府乘着国民政府忙于内战之机，加紧了谋求“西藏独立”的活动。此间，在冷战思维影响下的美国政府，一面需要中国成为亚洲冷战中的战略伙伴，使国民党成为反共、反苏、统治中国的执政党；另一方面，又在考虑西藏地位在未来冷战中的重要性，特别是在“国民党可能失去了中国”以后的可利用性，使美国的西藏政策处于十分复杂的双项选择之中。
1946年底，美国驻印使馆代办梅里尔向国务院提出了重新调整美国西藏政策的建议。他在写给国务卿的信中，从地理位置、军事战略、意识形态等方面详细分析了西藏在美国亚洲冷战战略中的重要性。他认为由于西藏地处苏联共产主义扩张的亚洲大陆中心，又夹在中国和印度这两个世界上人口最多的国家之间，中、印两国由于深受各自内部矛盾斗争的困扰而无力顾及西藏，这便可能使西藏比亚洲其它地方更能长期地抵制苏联和中、印势力的影响，加之西藏人长期形成的保守的宗教特征，就会使“西藏政府更能牢固地控制政权”。他提醒国务院要考虑“在目前印度、缅甸、印度支那和中国政局的不稳定”，美国要“防止在这些国家的反美势力控制政权”，为此建议“美国可以考虑在西藏建立空军基地和火箭炮发射基地”。他认为此项作战计划，即使“由于宗教原因，西藏人不愿意在他们的边境或国家实施作战计划”，但是只要美国承认“西藏独立”，这项计划就会被噶厦接受，西藏人的偏见就会改变。梅里尔还强调达赖喇嘛的佛教主义是一种在亚洲中部及南亚佛教国家影响较大的反对共产主义的意识形态，美国可以用它作为遏制亚洲共产主义扩张的屏障。总之，巩固与发展美国与西藏的关系，会使西藏服务于美国冷战的需要，成为美国“长期抵制苏联或其它国家的共产主义影响”的工具（注：《美国对外关系文件》1947年，第7卷， “梅里尔致国务卿电”（1947年1月3日），第589～592页。）。这是在冷战思维下分析西藏地位、构筑美国西藏政策的露骨表述。当时，梅里尔的建议没有被国务院采纳。因为在中国国共两党的斗争中，美国仍然支持国民党，美国不愿意因西藏地位问题引起国民党政府的不满，以至影响两国关系，更不愿由此而削弱国民党反对共产党的斗争。为此，国务卿艾奇逊电告梅里尔“目前不宜介入西藏地位的争论”。但是鉴于西藏战略地位的重要性，“美国仍十分重视与西藏的关系”，只是这种关系的发展与巩固要“十分谨慎地通过非官方的渠道进行”（注：《美国对外关系文件》1947年，第7卷，“艾奇逊致梅里尔电”（1947年4月14日），第594页。）。
1948年初，噶厦超过中央政府主管西藏地区事务的蒙藏委员会驻藏办事处，派遣财政部长孜本·夏格巴（Tsepon Shakapa）（注：孜本·夏格巴：噶厦政府主管全藏财政、人事、俗官训练的要员，1948年任“西藏商务代表团”团长，去美、英等国活动，阻止中国人民解放军进藏。1951年西藏和平解放以后，他一直住在印度纽伦堡，大搞“西藏独立”的分裂祖国活动。）率领一支所谓的“商务代表团”访问美国。这实际是一次以非官方的方式寻求美国支持“西藏独立”的阴谋活动。尽管中国政府再三阻挠，西藏“商务代表团”还是得到了驻华大使司徒雷登的支持，由美国驻香港领事馆签发了赴美许可证（注：祝启源、喜饶尼玛：《中华民国时期中央政府与西藏地方的关系》，中国藏学出版社1991年版，第143页。）。夏格巴“商务代表团”此行美国试图达到三个目的：其一，以转交达赖喇嘛的信和礼物为由，试图谒见杜鲁门总统（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷，“弗里曼备忘录”（1948年8月2日），第770页。），并建立与美国高层领导人的直接联系， 以求得在美国政府的支持下实现西藏独立；其二，与美国建立贸易关系，并从美国获得金融通货以支持西藏的货币，以图建立西藏自己独立的货币制度和经济体系（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷， “国务卿致夏格巴电”（1948年8月7日），第779～780页。）；其三，在美国秘密采购新式武器，以准备独立时使用（注：“国民党拉萨情报”（1947年10月24日），《西藏地方历史资料选辑》，三联出版社1963年版，第359页。）。中国政府识破了噶厦阴谋，于7月12日向美国驻华使馆提出书面声明和质询（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷， “斯普劳斯备忘录”（1948年7月12日）、“中国大使致国务卿电”（1948年7月15日），第759～762页。）。在中国外交的压力下，美国国务院中国科电告中国大使馆，“美国坚持承认中国在西藏的宗主权的一贯立场，美国政府亦无意变更其对西藏立场之意”。美国远东司司长向中国驻美大使顾维钧解释有关签发“商务代表团”赴美执照时说到：“美国驻香港总领事馆并未在西藏旅行文件上签字，而只是发给了一张入境许可证。这种许可证通常发给未能提出有效护照或护照未经美国政府承认之国家的申请人，它并无任何特殊意义。”（注：祝启源、喜饶尼玛：《中华民国时期中央政府与西藏地方的关系》，中国藏学出版社1991年版，第143页。）为了解除中国政府的疑虑，美国把西藏代表团作为美国商业部的“客人”来接待，而不是作为国务院的“客人”来接待（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷，“国务卿谈话备忘录”（1948年8月4日），第775～776页；“弗里曼谈话备忘录”（1948年8月31日），第782～783页。）。然而事实上，美国却安排西藏代表团先后与国务卿马歇尔、副国务卿本宁霍夫的秘密会见。当夏格巴向马歇尔提出购金5 万盎司时，马歇尔竟然不顾美国只向主权国家售金的规定，批准了此项交易。副国务卿则要求西藏取消限制美国人对西藏访问事宜，他还希望美国能在拉萨设立领事馆（注：《美国对外关系文件》1948年，第7卷， “国务卿谈话备忘录”（1948年8月4日），第775～776页。）。可见，美国政府一面声称其坚持传统政策，一面却在干着损害中国主权的勾当。
1948年底，美国国务院派一名资深的外交家、苏联东欧问题专家、老谋深算的洛伊·亨德森（Loy Herderson）就任美国驻印度新大使。这反映了在冷战形势下美国对南亚以及中国西藏地区战略地位的重视。1949年1月5日，亨德森暗示西藏噶厦政府，美国仍然重视与西藏的关系，“因为美国至今的政策仍然是承认中国对西藏的宗主权，因此，目前西藏与美国关系的发展必然通过间接的手段”（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“斯普劳斯备忘录”（1949年4月12日），第1065页。）。这种“间接的手段”，实际是指通过美国驻印度大使馆来发展美国与西藏的关系。事实上，美国驻印度使馆一直是西藏噶厦寻求美国帮助实施“西藏独立”活动的秘密联络站。与此同时，亨德森向国务院再次提出了重新修正美国对西藏政策的新建议。他在赞同先前梅里尔意见的基础上，强调“不管中国共产党能否夺取中国，根据亚洲形势的发展，美国都应该考虑利用达赖喇嘛的佛教主义的影响向尼泊尔、锡兰、不丹和蒙古扩展，以建立一个反对共产主义在亚洲进一步蚕食的联合阵线”。他认为“从中国国共两党斗争的趋势来看，国民党不太可能再有条件在西藏进一步行使主权”，因此“美国支持‘西藏独立’，比让西藏进一步沦为共产党中国的一部分，更符合美国的利益”，特别在目前“西藏正处在急于扩大对外贸易和发展对外关系的情况下，只要美国承认‘西藏独立’，就会使西藏靠近西方”（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“斯普劳斯备忘录”（1949年4月12日），第1065～1066页。）。7月初，亨德森还呼吁国务院应立即派出外交使团， 在可能的条件下常驻拉萨，以便进一步观察西藏的形势，发展“美国与西藏的友谊”（注： 《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“亨德森致国务卿电”（1949年7月2日），第1076～1077页。）。亨德森的建议立刻得到了美国驻苏使馆和驻华使馆官员们的呼应（注：《美国对外关系文件》1949年， 第9卷，“科勒致国务卿电”（1949年6月4日）、“斯徒雷登致国务卿电”（1949年7月8日），第1075～1076页，第1078页。）。但是国务院没有急于采纳亨德森等人的建议， 却对美国远东司官员路丝·培根（Ruth Bacan）提出的建议倍加重视。培根认为从美国亚洲战略的长远目标考虑，必须深思熟虑以下问题：其一，美国对西藏的政策不仅涉及美藏关系问题，而且还涉及美国与中国国民党政府的关系问题。过去美国奉行尊重中国领土完整的政策，并帮助中国在二战后成为一个大国，如果现在承认西藏独立，很可能破坏美国在中国的形象，进而影响美国今后利用中国东北和新疆问题鼓动中国反对苏联的斗争；其二，由于西藏地理位置偏僻，政府和社会极端落后以及与外界联系有限，使西藏发挥作用十分困难，只有在美国采取大量的经济和军事援助的情况下，西藏才能靠近西方，发挥作用，而美国采取这些“意义深远”的援助只能取道于印度，如果印度不愿意与美国合作，那么美国与西藏关系的发展将是十分艰难的。由此，她认为，美国对西藏政策的最佳选择是：第一，由于西藏在战略上和意识形态上发挥作用十分有限，目前美国仅可以把西藏作为朋友相待，美国发展与西藏友好关系的程度暂时界定为努力使西藏靠近西方而不是投靠东方；第二，美国要避免陷入中国对西藏的复杂的“宗主权”的争论之中，继续承认中国对西藏拥有宗主权，同时等待中国形势的发展明了后再作选择；第三，美国一定要避免共产党接管西藏，为此美国要向西藏提供充分的援助。美国还要考虑西藏独立，从中国分离是否有一个可行的、合法的、永久的根据（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“斯普劳斯备忘录”（1949年4月12日），第1066～1071页。）。美国国务院最终采纳了培根的建议，7月28日， 艾奇逊致电亨德森，表示暂不接受他的建议，但决定寻求时机，以私人旅行或科学探险为名向西藏派出外交人员，以观察那里的政治形势变化（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷， “国务卿致亨德森电”（1949年7月28日），第1078～1079页。）。 值得注意的是：国务院虽然未采纳亨德森提出的立即承认“西藏独立”的建议，但却接受了培根关于“避免共产党接管西藏”、“向西藏提供充分援助”，并考虑“西藏独立”的可行、合理、永久的根据。它表明美国的西藏政策正在发生明显的变化，即时刻准备中国的永久分裂而承认西藏“从中国分离”。
三
1949年10～12月，中国国内形势的发展打破了美国的“等待”与“观望”。国民党蒋介石政权败退台湾，共产党建立了新中国，人民解放军挺进甘肃和青海，并兵临西藏地区边界，美国的西藏政策面临新的抉择。当时，西藏噶厦政府十分恐慌，担心解放军解放西藏，而使其“西藏独立”阴谋归于破产。11月2日， 它以所谓“独立国家政府”的姿态致函毛泽东，要求保证“没有任何中国军队跨过西藏边界”，并称“被兼并为中国领土的部分‘西藏领土’应在中国内战后通过谈判回归西藏”（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“多诺万致国务卿电”（1949年11月21日），第1081页。）。两天后，噶厦又向美国、英国和印度政府发出求援呼吁，请求三国援助西藏抵抗人民解放军入藏。与此同时，又分别致函杜鲁门和艾奇逊，请求美国向联合国转达并帮助西藏实现加入联合国的申请，同时希望同美国建立外交关系并即刻派出使团赴美洽谈（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷， “多诺万致国务卿电”（1949年11月21日）、（1949年11月22日）、（1949年11月23日），“亨德森致国务卿电”（1949年12月2日），第1081～1088页。）。此刻美国曾考虑对西藏提供军事援助，阻止解放军解放西藏。可是面对中国急剧变化的局势，美国驻印使馆的外交官们都认为“已为时过晚，现在用什么武器对西藏来说都无济于事了”。而对于承认西藏独立问题，他们考虑到败退台湾的蒋介石政权虽然支持西藏的反共势力，但是并未改变以往的西藏政策，这时美国承认“西藏独立”，对“国民政府”来说是“不适当的”，对于共产党来说是带有“刺激性”的，因为这可能会促使解放军立刻占领西藏。至于西藏加入联合国问题，美国认为“在当时来看是不现实的，因为苏联和中国都是联合国安理会常任理事国，在安理会都有投票权”（注：FO.37/76314《英国外交部档案》，“驻印自治领行政长官致联邦关系局电”（1949年11月8日）。）。 而噶厦欲派代表团来美洽谈问题，美国国务卿认为这一行动不妥，1950年1月12日，艾奇逊电告亨德森劝阻西藏代表团“不要来美国”，因为这一行动“可能会激怒中国共产党采取反对西藏的行动”（注：《美国对外关系文件》1950年，第6卷，“艾奇逊致亨德森电”（1950年1月20日），第275～276页。）。最好的办法是美国隐居幕后，争取英国和印度援助西藏，如果噶厦想与美国政府联系，最好是通过美国驻印度大使馆，而不是通过华盛顿（注：《美国对外关系文件》1950年，第6卷，“艾奇逊致亨德森电”（1950年1月20日），第275～276页。）。艾奇逊所以这么做主要是考虑美国援助西藏必须取道印度，如果印度、英国不配合美国，美国的援助行动必将寸步难行。最终，在5月美国与印度达成一项协议：美国将大批援藏步枪、机关枪、手提机枪、手榴弹及弹药等作战物资在印度加尔哥达卸下，然后经由大吉岭运往西藏（注：《西藏地方历史资料选辑》，“新华社引电通社新德里5月11日电”，三联出版社1963年版，第378～379页。）。
与此同时，美国还积极支持噶厦把西藏问题提交联合国。1950年11月8日，噶厦以西藏噶伦和西藏所谓“国民议会”的名义， 向联合国秘书长赖伊发出所谓“呼吁书”，企图把西藏问题国际化，依靠联合国阻止新中国对西藏的解放（注：廖祖桂：《西藏的和平解放》，中国藏学出版社1991年版，第5页。）。11月15日，美国指使拉美小国萨尔瓦多代表团团长赫克托·戴维·卡斯托罗（Hector David Castrol）在联合国大会上提出中国“入侵西藏”问题，要求联大成立一个委员会，研究解决西藏问题“可以采取的适当步骤”（注： Qiang Zhai, ‘ The Gragon,The Lion & the Eagle.’, Chinese、Brithes、American Relations,（1949～1958）,Kent Ohio 1994, pp. 60～61.）。美国还试图推动印度和英国支持萨尔瓦多的提议，但是未果。因为印度不愿因西藏问题惹怒中国，而使印藏边界成为第二个“朝鲜半岛”，导致印度卷入“联合国出兵西藏”的战争；而英国更关心保住英国在香港的利益，也不愿意因为西藏问题惹怒中国，而使中国武力收回香港。最后，印度强调：“西藏问题仍存在和平解决的机会，联合国可以对此做工作。”（注：Qiang Zhai,‘The Gragon,The Lion & the Eagle.’, Chinese、 Brithes、American Relations,（1949～1958） , KentOhio 1994, pp. 60～61.）由于印度是卷入西藏最多的国家，它的建议很有影响，在印度代表表态后，美国代表欧内斯特.A.格劳斯（Frnest A.Cross ）也被迫投票赞成印度代表的提议（注：《美国对外关系文件》1950年，第6卷，“杰布致外交部”（1950年11月24日），第583页。）。11月24日，联大总务委员会决定无限期延缓讨论这一问题。
在西藏的“呼吁书”被搁置以后，以摄政达扎为首的噶厦分裂势力见大势已去，便于12月19日挟持达赖喇嘛逃往亚东。1951年1月2日，达赖喇嘛在亚东召开正在印度的西藏代表团和商务代办机构的官员参加的联席会议，听取汇报（注：1950年11月17日，达赖喇嘛在布达拉宫举行亲政典礼，从此开始亲理朝政。）。会上夏格巴转达了美国驻印大使亨德森的建议，西藏只能通过和平途径与新中国谈判，如果通过战争的办法，西藏现有的内部权力必将丧失（注：廖祖桂：《西藏的和平解放》，中国藏学出版社1991年版，第48页。）。最终，噶厦不得不采纳美国的建议与中央政府进行和平谈判，接受中央政府和平解放西藏的方针， 5月23日，西藏地方政府和中央人民政府签订了《关于和平解放西藏办法的协议》，即“17条协议”。
1951年西藏和平解放后，美国政府便撕掉一切伪装，直接插手西藏事务，参与策划了一系列反华、反共、直至安排达赖喇嘛出逃等阴谋活动，5月24日，美国驻印使馆代办斯蒂尔（Steere ）秘密接见了急于寻求美国帮助的夏格巴等人。夏格巴告诉斯蒂尔：达赖喇嘛和一些藏人反对“17条协议”，如果中央政府在西藏边境驻军，达赖喇嘛就会立即离开西藏。为了探明美国的态度并争取得到美国的帮助，以确立下一步实施“西藏独立”的行动计划，夏格巴向斯蒂尔提出有关西藏加入联合国、达赖避难美国等六个问题。美国国务院一方面授意亨德森在5月27 日逐一回答了夏格巴的问题，另一方面向驻印使馆作了明确的部署：其一，积极支持并推动西藏分裂势力反对“17条协议”，劝告达赖喇嘛离开西藏，并帮助达赖喇嘛及其随员100人去印度（或泰国、锡兰）避难， 如果在这些地方安全受到威胁，可接受这些人来美国避难（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷，“国务卿致驻印使馆电”（1951年6月20日），第1712页；“肯尼迪致麦吉电”（1951年7月11日），第1746～1747页；“霍姆斯致国务卿电”（1951年8月14日），第1786页。）；其二，如果达赖离开西藏，美国将给予他永久的宗教领袖和西藏自治国领导人的高位（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷， “斯蒂尔致国务卿电”（1951年6月22日），第1713页。）；其三， 对西藏抵抗力量提供经济和军事援助，并推动英国和印度参加这一行动（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷，“国务卿致驻印度使馆电”（1951年6月22日），第1715页。）；其四，美国对西藏保证实施上述行动计划的条件是达赖喇嘛必须离开西藏，并且公开反对和平解放西藏的“17条协议”（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷， “斯蒂尔致国务卿电”（1951年7月11日），第1744～1745页；“帕金斯谈话备忘录”（1951年7月2日），第1728页。）；其五，支持西藏向联合国提出呼吁，特别是影响英国、印度、巴基斯坦、法国等国关注这一呼吁，以创造一种政治气氛推动联合国对西藏提案作出新的决议（注：《美国对外关系文件》1951年，第7卷，“国务卿电告驻印使馆人员”（1951年6月2日）、（1951年6月22日）、（1951年7月3日），第1694～1695页，第 1714～1715页，第1729页。）。
在得到美国的“指点”与支持后，夏格巴等西藏分裂势力便开始了新的反华、反共，旨在制造“西藏独立”的阴谋活动。从1951年夏季开始，达赖喇嘛的两个哥哥土登诺布、嘉乐顿珠频繁往返于西藏、噶伦堡和美国之间，成为阴谋制造“西藏独立”一系列活动的秘密联络人。11月，反革命组织“伪人民议会”起草一份“请愿书”，公开反对和平解放西藏的“17条协议”，要求撤走解放军。1952年3月， 伪人民议会在拉萨制造骚乱，实行粮食封锁，企图“饿走”解放军，同时，煽动2000多名反动分子包围中央代表的住所和中央西藏工委办事处、人民银行等处。正是在美国的幕后支持和操纵下，西藏分裂势力气焰嚣张，开始明目张胆地反对“17条协议”，并秘密策划制造西藏骚乱，蓄谋乘机挟持达赖喇嘛外逃的反革命阴谋活动。当然，这些罪恶企图最终仍以失败告终。
由此可见，从1942年到1951年美国西藏政策的变化，经历了其干涉西藏的企图日趋强化的过程。此中，战后美苏对抗局面的形成、美国冷战战略的确立和中国革命的胜利是影响美国政策变化的重要因素。既然战后美国的全球战略是以遏制共产主义为宗旨，那么在中华人民共和国成立后，其遏制和敌视新中国的总政策也必然支配它对西藏的政策。