| 明清史 |
艾森豪威尔政府的东西方贸易管制政策（之二）
崔丕
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年06期
【原文出处】《东北师大学报：哲社版》(长春)1999年02期第30～41页
【作者简介】崔丕 东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
【关 键 词】艾森豪威尔政府/东西方贸易/管制政策/巴黎统筹会
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在美国的盟国中，最先要求缓和“中国差别”的是日本和英国。早在1954年7月巴统会议上，日本代表就表示，如果只缓和对苏联、 东欧国家的贸易管制，经由苏联的转口贸易势必增加，对华贸易管制的实效将减低。因此，应当在适当时机重新讨论中国问题。日本政府保留提出具体方案的权利（注：COCOM Documents, No. 1650B, June 28, 1954. M346/45, FO371/111213, Public Record Office.）。1955年2 月，日本明确提出要求修改巴统“例外程序”的规定。根据 1951 年巴统第471号文件规定， 巴统成员国如果不出口禁运物资就不能从苏联集团国家获得本国急需的物资时，经巴统委员会事前同意，可以出口禁运物资。其后巴统第782 号文件规定：只要属于民用而不用来加强中国的军事力量，也可以向中国出口禁运物资，但事后要向中国委员会申报备案（注：Note on the China Exceptions Procedures,no date,M3426/178,FO371/121947.）。而今，日本要求的就是广泛利用这种“782方式”。据英国方面的统计，1952年，巴统成员国中还没有一个国家利用“例外程序”对华出口。1953年，巴统成员国利用“例外程序”的对华贸易额中，西德120万美元，英国8万美元，日本为零。1954年，西德为100 万美元，但意大利、日本后起直追，分别为7.5万美元和4.5万美元，英国则下降到只有4.2万美元。到1955年上半年，日本跃居第一位，达到135万美元，英国和西德则只有6. 1 万美元和4. 9 万美元（注：CH/444, July 8, 1955, M3444/31, FO371/116019.）。 另据美国方面的统计，巴统成员国利用“例外程序”的对华贸易额，1954年只有300 万美元，1956 年则高达7900 万美元（注：Memorandum from the deputyassistant secretary of state for economic affairs to thesecretary of state, March 5, 1957, FRUS, 1955～57, Vol. 10, p.420, p. 421.）。如果说， 这种广泛利用“例外程序”的做法是从内部侵蚀“中国差别”， 那么， 英国的要求则可以称为“釜底抽薪”。1955年12月，英国外相麦克米兰直截了当地向美国国务卿杜勒斯提出：本年12月31日以前，如果美国不同意缓和对华贸易禁运，英国将从1956年起单方面废除“中国差别”（注：Washington Talks, China TradeControls, January 19, 1956. M3426/7, FO371/121939.）。日本、英国在要求缓和对华贸易管制的策略上虽然不尽相同，但其内在动力都同样来自于国内的政治和经济压力（注：参见拙文：《美国对日经济复兴政策与中国》，《美国研究》，1993年第4期。）。
应该看到，尽管美国政府曾经以台湾海峡危机、日内瓦协定等事由敷衍、拖延讨论“中国差别”问题，实际上美国政府曾经有过多种考虑。1954年8月18日国家安全委员会第211次会议上，参谋长联席会议主席雷德福德主张，“美国亚洲政策面临的根本问题是怎样对待共产党中国”。“如果中国继续共产化，继续加强其实力”，日本和远东其他国家都将落入其手。不论是否有欧洲盟国的支持，美国别无选择，终究要与中国一战。艾森豪威尔立即插话说：“完全赞成雷德福德上将的看法。”（注：Memorandum of Discussion of the 211th Meeting of NSC, August 18, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. ⅩⅡ, p. 750～751.）同年12月1日的第226次国家安全委员会会议的主题仍然是怎样把贸易作为分裂中苏同盟的武器。五角大楼的代表提出：美国应该采取的行动方针是“绝对地（absolutely）削弱中国的实力”；国务院认为，还是应该“相对地（relatively）削弱中国的实力”。此时，商业部长威克斯建议采取一揽子解决的办法。即：美国同意将对华贸易管制水平放宽到苏联、东欧国家的同一水平，但共产党中国要承认“两个中国”的存在，同意日本加入联合国，同意从北朝鲜撤军并在北朝鲜实行选举，同意放弃在南越和自由亚洲其他地区的颠覆活动。威克斯解释说：“我们清楚地知道，苏联和共产党中国还没有战争机器，除非他们首先拥有工业机器。这两个国家谁也不能被认定现在已经拥有第一流的工业能力。”“我们总是把共产党中国和苏联视为一体，而不看作两个独立的国家”，其实不然。“我们只应该管制那些军事物资和有高度战略意义的物资。”在具体步骤上，威克斯建议分两步走：首先，同意将对华贸易管制置于对苏联贸易管制的同一水平，但要努力使西方盟国支持对美国国家安全有重要意义的物资实行更加严格的管制。其次，如果上述措施不能实现， 可以考虑与共产党国家的“集团对集团”贸易的可能性（注：Memorandum of Discussion of the 226th Meeting of NSC, December 1, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. ⅩⅡ, p.1003～1010.）。对此，和者无一。国家安全委员会接连通过的两个文件——NSC5429／4、NSC5429／5都决定：“为削弱、阻遏亚洲共产党政权、特别是共产党中国力量和影响的增长”，美国要继续维持对共产党中国的贸易管制和财政管制，积极支持自由世界其他国家维持对共产党中国的贸易管制，限制向共产党中国派遣贸易使团之类的行动（注：NSC5429/4, Current U.S. Policy Toward the Far East, December 10, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. ⅩⅡ, p. 1036～1038.）， “拒绝承认共产党中国政府；继续反对确定共产党中国在联合国安理会的席位”（注： NSC5429/5, Current U.S. Policy Toward the Far East, December 22, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. ⅩⅡ, p. 1062～1072.）。
就美国政府已经解密的档案文献来看，艾森豪威尔政府直到1955年末才开始显露出缓和对华贸易管制的意向。在国家安全委员会第269 次会议上，国务卿杜勒斯表示，“要想避免多国贸易管制的彻底崩溃，美国就必须做出某种程度的让步”（注：Memorandum of the 269thMeeting of NSC, December 18, 1955, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅲ, p. 209.）。12月28日，国家安全委员会决定设立对外经济政策委员会，负责起草、制定对共产党国家贸易管制政策的具体方案。1956年1月 26日，对外经济政策委员会提出的报告称：“自由世界国家应该加强而不是缓和对大陆中国的管制。”倘若为了维护多边主义原则而必须做出让步，可以从日本最近提出的“例外程序”物资清单中选择出19种，作为最低限度的缓和措施。作为交换条件，“英国政府要保证提高对苏贸易管制的标准，特别是应该恢复对铜线出口的管制”。“如果英国拒绝这项交易，美国应该拒绝再做出任何让步。”（注：Joseph M. Dodgeto CFEP, January 26, 1956, CFEP Records , Policy Papers Series, Box 2, Dwight D. Eisenhower Library.）这表明，艾森豪威尔政府所谋求的不是在废除“中国差别”，而是要在继续维持“中国差别”的前提下，尽可能将对华贸易管制缓和限定在最低限度以内。这也预示了美国同英国、日本的谈判不可避免地走向破裂的结局。
1956年1月31日，艾森豪威尔与英国首相艾登举行会谈， 拉开了美国与西方盟国讨论“中国差别”问题的帷幕。会间，艾森豪威尔引而不发，只字未提美国方面的设想，艾登则提出了缓和87种物资管制的方案，并请求美方尽快做出答复（注：Briefing Paper for CFEP,April 3,1956,CFEP Records,Policy Papers Series, Box 1, Dwight D.Eisenhower Library.）。当天午后， 艾森豪威尔指令对外经济政策委员会研究英国方案。J.M.道奇立即责成经济防卫咨询委员会就三个问题做出评估：（1）西方国家的何种物资最能增强中国的军事潜力；（2）中国出口物资中何种物资能使除日美两国以外的其他自由世界国家受益；（3）中国出口物资中何种物资主要使日本受益（注：Briefing Paperfor CFEP, Minutes of the 38th Meeting of the CFEP, 14 February, 1956, CFEP Records, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D. Eisenhower Library.）。然而， 经济防卫咨询委员会提交的评估报告并没有对后两个问题做出明确答复，只是建议根据对中国经济、军事的重要性，将“中国委员会”对华禁运物资分成A、B、C三类。A类属于不怎么重要的；B类属于重要性一般；C类属于具有重要意义的。缓和对华贸易管制的范围、程度到底应该如何把握，该报告也没有提出明确的意见，只是归纳概述了咨询委员会各部门代表的主张。（1）国务院、 国际合作署的代表建议，如有必要，可以从上述A、B两类物资中挑选出80种，解除禁运管制，而且也不要求英国做出相应的回报；（2 ）财政部、国防部的代表主张，将对华贸易政策的调整与对苏联、东欧国家的贸易政策联系起来，美国可以解除对A类物资、天然橡胶、 木制渔船的禁运管制，B类物资中只对日本要求的二、三种物资解除禁运管制， 但不能再扩大范围，除非英国支持美国的单一统制计划，该计划要比现行巴统管制范围宽泛得多；（3）商业部的代表认为， 自由世界从缓和对华贸易管理中能获得的商业、经济利益微不足道，很难满足盟国的要求，盟国的要求在本质上是政治性的，因此也就应该按照政治问题来对待。只对1956年1月26日对外经济政策委员会提出的19种物资解除管制， 其他物资的解除管制问题应该作为“政治让步”来处理（注：Briefing Paper for CFEP, Paul H.Cullen to CFEP, March 2,1956;Minutes ofthe 39th Meeting of the CFEP, March 16, 1956; Harold C. Meclellan to Joseph M. Dodge, March 20, March 30; 1956; Paul H. Cullen to CFEP, Marc 24, March 30; CFEP Records, PolicyPapers Series, Box, 1, Dwight D. Eisenhower Library.）。4月3日，对外经济政策委员会决定向国家安全委员会建议对81种物资解除管制，其中有29种物资是英国所要求的（注：Briefing Paper for CFEP, April 3,1956, CFEP Records Policy Papers Series, Box 1, Dwight D.Eisenhower Library.）。4月26日，国家安全委员会审议并决定：在巴统成员国会议这种场合，不讨论缓和“中国委员会”对华贸易禁运的问题，授权国务卿与英国及其他成员国个别交涉；对外经济政策委员会建议解除管制的81种物资，巴统成员国可以作为“例外程序”向中国出口，美国政府不予以反对（注：Memorandum of Discussionat the 282th Meeting of the NSC, April 26, 1956, FRUS, 1955 ～57, Vol. Ⅹ. p. 345～356.）。
不过，杜勒斯在同英国的谈判中并没有将美国的腹案和盘托出，而且还把对华贸易与对苏贸易问题捆绑在一起。他提出，美国同意从对华贸易禁运清单中删除天然橡胶和一批杂货，约有30～40种，英国同意将铜线重新列入巴统国际管制清单，提高巴统整个管制水平（注：John Foster Dulles to Selwyn Lloyd,April 19,1956,DDEP Records,Ann Whitman File,Dulles-Herter Series.）。这种姿态当然不能使英国感到满足。5月12日，英国答复说：“目前的美国方案是不充分的， 英国政府对‘中国差别’所包括的出口物资今后将逐渐采取‘例外程序’来处理。”（注：Text of Message: Selwyn Lloyd to Dulles, undated, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅹ p. 363.）日本也紧随其后，要求在美国提出的81种物资之外追加19种物资作为“例外程序”的对象（注：Memorandum: Robert Wright to Russell Hale, May 11, 1956, 500.007, 1, Records of the Office of Chinese Affairs, Lot 60 D171,Box 8, N. A.）。英国的态度虽然比以前略有缓和，日本仍然在沿其既定路线迫使美国继续让步，但在美国政府看来，这种趋势发展下去，势必瓦解对华贸易禁运体系。究竟怎样才能力挽颓势，艾森豪威尔政府的决策者虽竟拟计策，但鲜有不落窠臼者。
1956年6月4日，负责经济事务的助理国务卿T.V.卡里加维在致道奇的信中写到，在美国最后确定对“中国差别”问题的政策以前，不妨先同“中国委员会”成员国个别交涉，缔结一项临时协定。内容包括：（1）对“例外程序”规定出明确的范围界限；（2）逐一审查认定那些限制出口的物资；（3）凡是有助于增强中国军事实力的物资， 严禁作为“例外程序”出口；（4）凡符合上述标准的“例外程序”出口， 美国不予以反对；（5）为消除对华贸易管制政策方面的分歧， 美国政府将出席11 月下旬召开的巴统成员国会议（注：Memorandum: Kalijarvito Dodge, June 4, 1956, 500.002, Records of the Office ofChinese Affairs, Lot 60 D 171, Box 7, N.A.）。新任对外经济政策委员会主任兰德建议采取避重就轻、各个击破的策略。首先同日本进行交涉，达成协议后再以此为基础，同“中国委员会”的其他成员国进行谈判，最后再与英国交涉。在谈判中，“例外程序”的适用范围可以酌情而定，但必须在同各成员国就“例外程序”适用范围问题取得共识以后，美国才同意出席巴统成员国会议（注：Memorandum: Randall toJams S. Jay, August 16, 1956, CFEP Records, Policy PapersSeries, Box 1, Dwight D. Eisenhower Library.）。二者相较，前者重在以美国出席巴统成员国会议为诱饵，以求达成临时协定；后者重在把缔结“例外程序”协定作为美国出席巴统成员国会议的先决条件。但二者又殊途同归，都想通过单独谈判的途径，为“例外程序”的适用范围框定四至，防止“中国差别”体系的崩溃。
值得我们注意的是国务院的行动明显落后于其他部委。商业部、农业部、国际合作局、共同防卫咨询委员会联名建议：对IL／Ⅱ、IL／Ⅲ中的88种物资仍旧按照旧例禁止向中国出口，只解除CCSL清单中207 种物资的贸易管制。国防部、财政部提出：不仅IL／Ⅱ、IL／Ⅲ中的88种物资要继续对华禁运，还应该将经济防卫咨询委员会提出的C类100种物资也列入禁运范围（注：Memorandum: Robertson to Hebert V. Prochnow, October 3, 1956, 500.002, Records of the Office ofChinese Affairs, Lot 60 D 171, Box 7, N.A.）。在国务院内有关的三个部门——欧洲司、远东司、经济司——各执己见。欧洲司对上述两个方案皆不赞同，主张目前虽可以维持“中国差别”，但应该逐渐缓和管制，最终废除“中国差别”。远东司对上述两个方案虽然也不满意，但又拿不出新方案，倘若二者择一，倾向于国防部的方案。经济司在基本原则上虽然倾向于商业部的方案，但又提出在IL／Ⅱ、IL／Ⅲ中的88种物资之外，另将中央情报局1955年4月报告中开列的23 种对中国经济具有重要意义的物资也列入禁运范围。不过，经济司强调指出：美国既无将规范强加于盟国之力，又不具有强制性的国际协定，还是应该就“中国差别”本身进行谈判，确定缓和的深度和广度（注：Memorandum: Kalijarvi to Dulles, October 3, 1956 500.002 Records of theOffice of Chinese Affairs, Lot 60 D 171, Box 7, N.A.）。这种局面使国务院作为一个整体形成不了一致意见。
恰在此时，中东苏伊士运河危机和匈牙利事件接踵而至，无论是英国还是美国都将主要精力用来处理上述事件。特别是英国为了得到美国对其中东政策的支持， 不得不推迟单方面缓和对华贸易的进程。 直到1957年春，美国才回首继续探讨解决“中国差别”问题的途径。对外经济政策委员会向国家安全委员会提交了一份新的报告，从一般政策和行动方针两个方面阐述东西方贸易管制问题，长达22条，但其主旨仍旧是坚持IL／Ⅱ、IL／Ⅲ中的88种物资对华禁运，并从CCSL中挑选出部分具有战略意义的物资，补充列入对苏联、东欧国家的贸易管制清单和对华禁运清单，CCSL的其余物资则解除管制。该报告的文字略加修改，编序为NSC5704／1，作为国家安全委员会的正式文件，成为此后美国处理“中国差别”问题的圭臬（注：Memorandum of Discussion at the315th Meeting of the NSC, March 6, 1957, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅹ, p. 421～428.）。
1957年5月，巴统成员国会议在巴黎召开。 这次会议从一开始就充满紧张对立的气氛。法国代表提议：除IL／Ⅱ中的25种物资以外，其他现行对华禁运物资一律在6个月内解除管制。美国代表根据NSC5704 ／1号文件的规定提出了另一方案（注：Memorandum by John Dillon, June 4, 1957, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅹ,p. 468. Editorial Note, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅹ, p. 461.）。在与会的16个国家中，有12国支持法国方案。西德居间斡旋，提议在保留“中国差别”的前提下，只对IL／Ⅱ中的25种物资实行对华限量出口（注："Statement by Mr.Douglas Dillon on China Trade Control Negotiations", June 11, 1957, CFEP Records, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D.Eisenhower Library.）。但这仍然遭到多数国家的拒绝。5月27日，英国声明在对华贸易问题上采取独立行动。6月， 英国缓和了对华贸易管制水平。7月，绝大多数巴统成员国都效仿行事。 日本当时虽然没有立即表态，但到岸信介首相访美结束以后，7月16日， 也宣布废除“中国差别”：从即日起，解除272种物资的对华贸易管制；从8月1日起， 解除13种物资的对华贸易管制；从8月3日起，解除10种物资的对华贸易管制（注：通商产业省、通商产业政策史编篡委员会编：《通商产业政策史》，第6卷，平成二年通商产业调查会版，第35页。）。至此， 除美国以外的其他巴统成员国都将对华贸易管制置于和苏联相同的水平。1958年，巴统制定了新管制清单。这份新清单力求反映西方国家和苏联在军事方面的技术进步，将对美国军事体系具有重大意义的计算机和网络设备等物资增补进来，而将那些美国认为在军事方面再没有发展前途的物资，或者是苏联已经具备同等开发能力的物资删除出去，如大口径钢管之类。新清单将118种物资列为重要战略物资，禁止向苏联、 东欧各国和中国出口。其中包括：计算机、网络设备等电子产品（注：TwelfthReport to Congress under the Mutual Defense AssistanceControl Act of 1951, April 20, 1959; M. Mastanduno,EconomicContainment: COCOM and the Politics of East- West Trade,Cornell University Press, 1992, p. 109～110.）。此后，这份清单的内容历年都有所调整，但对中国和苏联同等处理的原则没有改变（注：Seventeenth Report to Congress under the Mutual Defense Assistance Control Act of 1951, December 31, 1964.）。
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巴统成员国纷纷废除“中国差别”，是美国对华遏制政策的重大失败。它给美国带来的影响，集中反映在艾森豪威尔政府“重新审查美国对共产党中国贸易政策的全部问题”（注：Philip J. Funijiello, American-Soviet Trade in the Cold War, University of NorthCarolina Press, 1988, p. 106.）。然而， 美国主要决策人物最初的反应却是缺乏审时度势的冷静思考。国务卿杜勒斯在致驻欧洲各国使节的文电中仍然强调：“在遏制共产党中国的军事潜力和侵略意图方面，维持重大差别是很重要的因素。 ”（注：Telegram, John FosterDulles to U.S. Embassy, May 19, 1957; June 5, 1957; CFEPRecords, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D. EisenhowerLibrary.）参谋长联席会议甚至断言：“缓和巴统管制只能使苏联冷战机器受益”，美国的国家安全和集体安全利益只能靠不懈地强化中国委员会和巴统管制来保障（注：JCS, "Future Course of Action withRespect to COCOM/CHINCOM", June 13, 1957, CFEP Records, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D. Eisenhower Library.）。直到9月，艾森豪威尔政府才开始全面检点以往的成败得失， 筹划今后的政策走向。
9月16日，国家安全委员会通过NSC5704／3 号文件即“关于美国经济防卫政策的报告”。它指出：规划和实施美国的经济防卫必须完全承认这一事实：本国是自由世界军事和政治联盟巨大体系的一部分，并且依靠自由国家的合作来加强出口管制体系。“扩大还是缩小多边管制，无论何时都要看新技术、新情报、中苏集团特殊进口的意义是否有所变化。”美国应该提醒自由世界其他国家尽量避免过分依赖中苏集团的市场或原料；对共产党中国、北朝鲜实行更严格的管制；利用贸易管制来促进苏联的东欧附庸国争取民族自决和独立（注：NSC5704/3, "Report on U.S. Economic Defense Policy" September 16, 1957, CFEP Records, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D.Eisenhower Library.）。1958年8月28日商业部长威克斯颁发了关于美国管制清单物资种类的指令。该指令规定：凡属于对苏联集团有直接军事意义的物资、先进的合成技术、在促进苏联集团军事工业进步方面只有美国能够供给的物资、从美国获得后能使苏联集团在军事生产上转用类似资源的物品，商业部将对此实行管制。那些苏联集团以外的国家，其贸易行为逐渐损害美国管制体系，商业部对其亦将相应地加强管制水平（注：Sinclair Weeks to Marshall M. Smith, August 28, 1958; Weeks to Clarence B. Randall, August 28, 1958; CFEP Records,Policy Papers Series, Box 1, Dwight D. Eisenhower.）。这些建议和规定，就其看到并强调国际合作对东西方贸易管制政策成败的影响和作用来说，就其看到科学技术进步实际上在不断改变着“战略物资”、“非战略物资”的含义和界限来说，就其开始重视西方内部贸易管制问题的趋向来说，不失为客观地总结了以往的经验教训。倘若就其阐述得最明确的行动方针而论，不能不承认，恰恰又是对1954 年 6 月 18 日NSC152／3号文件的简单重复， 并没有提出能够适应已经变化了的美国内外形势的新思路。惟其如此，艾森豪威尔政府在制定、调整东西方贸易政策时，不能不带有墨守成规的僵化之特点。
在东西方贸易问题上，艾森豪威尔政府之所以只缓和对苏联及东欧国家的管制，继续固守对共产党中国的全面禁运政策，其原因是多方面的。从时间上来看，朝鲜战争刚刚结束不久，美国的社会舆论尚未从敌视中国的状况中解脱出来。从西方其他国家来说，在这一时期还只是要求对苏联集团各国采取同一的贸易管制政策。从艾森豪威尔个人来说，他把美国盟国的经济稳定和发展视为“新面貌战略”的重要基石。此外，从思想根源上来看，艾森豪威尔政府主要决策者的“中国观”起着相当重要的作用。
在我们所论述的这一时期，艾森豪威尔把加强与共和党保守派的合作作为其执政的政治基础。任命A.W.雷德福德担任参谋长联席会议主席；W.罗伯特逊担任负责亚洲事务的助理国务卿。前者是美国“中国帮”的重镇，后者是“蒋介石的忠实盟友”。这种人事安排本身就表明：艾森豪威尔在与共和党保守派的冲突、牵制之中又不乏交叉结合、转化的契机（注：Richard A. Melanson and Darid Mayers, eds, Reevaluating Eisenhower: American Foreign Policy in theFifties, Chicago, University of Illinois Press, 1987, p. 69.）。
在世界范围内，共和党保守派仍然把苏联视为心腹之患和竞争对手。不过，在亚洲地区，他们认为，苏联训练装备精良的军队主要是针对日本的。要想战胜苏军，非投入美国核战略力量不可。中国与周边国家之间本来就存在着相当大的力量差距，中国经济发展起来以后，这种力量差距将会进一步扩大。按照西方的标准，中国在战略、战术的机动性、空军力量、技术和后勤保障方面明显落后。但是，如果有苏联的后勤支援，“即使仅凭其极丰富的人力，也能组成令人可怕的军事力量”。倘若没有美国的抵制，“中国就能征服整个东南亚”。对东亚非共产党国家来说，“主要而且直接的威胁”不是来自苏联，而是来自“共产党中国的进攻态势和正在增长的军事力量”（注：NSC5416, UnitedStates Strategy for Developing a Position of Strength in theFar East, April 10, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. 12, p. 411～421.）。
对共产党中国的这种观念，使共和党保守派从各种角度陈说继续对共产党中国实行全面贸易禁运的必要性。雷德福德声称：“从严密的军事观点来看，任何缓和中国差别的举动，都将招致太平洋沿岸岛屿链落入共产党控制之下的严重后果。”（注：Arthur Radford, Chairman, JCS to General Twining re U.K. Proposals for Reexamination ofTrade Controls with Communist China, June 24, 1955, Recordsof the JCS, RG218, Chairman's File, Admiral Radford, 091China(1956). N.A.）罗伯特逊认为， 缓和对共产党中国的贸易禁运，不但不能起到分化中苏同盟的作用，反而会进一步巩固中苏同盟：“将增强共产党中国在对苏谈判中的地位”，从苏联那里获得更多的让步。只有施加最大限度的压力，对共产党中国实施比对苏联更加严厉的贸易禁运，才可能分化中苏同盟（注：Conversation re U. S. Policytoward China, memo. January 7, 1954, 611. 93/1 ～754,Department of State Decimal File, RG59, N. A. ; Roberston toBurton H. Young, March 22, 1954, 611. 93～1254.同上.）。在他们看来，没有“中国脱离开苏联的轨道”，就不会演变出一个独立的、非共产主义的、与美国友好并愿意在联合国宪章的规范内行动的中国。这种情况，要么通过北京政府对莫斯科的背叛，要么通过台湾蒋介石集团或其他反共势力“彻底消灭这个政权”才能发生。当然也不排除这种可能：即使施加压力，北京政府也不会与俄国人决裂；与莫斯科决裂后的中国仍然敌视美国。“苏联与中共政权的关系对确定中国现状是否发生改变更有决定意义。”在没有证据表明北京确实想与莫斯科决裂的情况下，美国的政策应该是“向中国人表明北京政权的亲苏姿态没有好处，实际上倒给他们带来越来越大的困难和牺牲”（注：NSC Staff Study: Basic U.S. Objectives Toward Communist China, April 6, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 14, p. 175～179.）。 对共产党中国采取任何让步或带灵活性的政策，都无法“劝导中国共产党人按照美国能够接受的条件，同意解决主要的突出问题”（注：NSC166/1, U.S. PolicyTowards Communist China, November 6, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 14, p. 281.）。
正是在上述观念指引之下，艾森豪威尔政府坚持在亚洲大陆上遏制中国，通过迅速发展在东亚的军事基地和与亚洲的反共国家签订共同防御条约，继续加强对中国的军事包围；在政治上策动“两个中国”；这些举措与经济上的全面贸易禁运相呼应，诚然阻碍了中国现代化进程，但同样重要的是这种政策也几乎同样地损害了美国自己。美国政府不仅每年要付出4000～7500万美元的经济代价（注：这个估计是商业部副部长在1957年8 月13 日致对外经济政策委员会主席的备忘录中提出的。FRUS, 1955～57, Vol. 10, p. 484～487。），美国与西方盟国在东西方贸易管制问题上的矛盾继续恶化，美中对抗持续下去的结果，更使美国为此付出了难以估量的政治代价。
收稿日期：1998-06-24
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年06期
【原文出处】《东北师大学报：哲社版》(长春)1999年02期第30～41页
【作者简介】崔丕 东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
| 【内容提要】 | 东西方贸易管制政策是美国冷战战略的重要组成部分。在艾森豪威尔政府时期，美国缓和了对苏联、东欧各国的贸易管制，但继续奉行对共产党中国的全面贸易禁运政策。通过考辨该政策的形成过程，可以发现：艾森豪威尔政府主要决策者的“中国观”是执行该政策的思想根源。这一政策使美国与西方盟国关系恶化，并阻碍了中国现代化进程，更使美国为此付出了沉重代价。 |
在美国的盟国中，最先要求缓和“中国差别”的是日本和英国。早在1954年7月巴统会议上，日本代表就表示，如果只缓和对苏联、 东欧国家的贸易管制，经由苏联的转口贸易势必增加，对华贸易管制的实效将减低。因此，应当在适当时机重新讨论中国问题。日本政府保留提出具体方案的权利（注：COCOM Documents, No. 1650B, June 28, 1954. M346/45, FO371/111213, Public Record Office.）。1955年2 月，日本明确提出要求修改巴统“例外程序”的规定。根据 1951 年巴统第471号文件规定， 巴统成员国如果不出口禁运物资就不能从苏联集团国家获得本国急需的物资时，经巴统委员会事前同意，可以出口禁运物资。其后巴统第782 号文件规定：只要属于民用而不用来加强中国的军事力量，也可以向中国出口禁运物资，但事后要向中国委员会申报备案（注：Note on the China Exceptions Procedures,no date,M3426/178,FO371/121947.）。而今，日本要求的就是广泛利用这种“782方式”。据英国方面的统计，1952年，巴统成员国中还没有一个国家利用“例外程序”对华出口。1953年，巴统成员国利用“例外程序”的对华贸易额中，西德120万美元，英国8万美元，日本为零。1954年，西德为100 万美元，但意大利、日本后起直追，分别为7.5万美元和4.5万美元，英国则下降到只有4.2万美元。到1955年上半年，日本跃居第一位，达到135万美元，英国和西德则只有6. 1 万美元和4. 9 万美元（注：CH/444, July 8, 1955, M3444/31, FO371/116019.）。 另据美国方面的统计，巴统成员国利用“例外程序”的对华贸易额，1954年只有300 万美元，1956 年则高达7900 万美元（注：Memorandum from the deputyassistant secretary of state for economic affairs to thesecretary of state, March 5, 1957, FRUS, 1955～57, Vol. 10, p.420, p. 421.）。如果说， 这种广泛利用“例外程序”的做法是从内部侵蚀“中国差别”， 那么， 英国的要求则可以称为“釜底抽薪”。1955年12月，英国外相麦克米兰直截了当地向美国国务卿杜勒斯提出：本年12月31日以前，如果美国不同意缓和对华贸易禁运，英国将从1956年起单方面废除“中国差别”（注：Washington Talks, China TradeControls, January 19, 1956. M3426/7, FO371/121939.）。日本、英国在要求缓和对华贸易管制的策略上虽然不尽相同，但其内在动力都同样来自于国内的政治和经济压力（注：参见拙文：《美国对日经济复兴政策与中国》，《美国研究》，1993年第4期。）。
应该看到，尽管美国政府曾经以台湾海峡危机、日内瓦协定等事由敷衍、拖延讨论“中国差别”问题，实际上美国政府曾经有过多种考虑。1954年8月18日国家安全委员会第211次会议上，参谋长联席会议主席雷德福德主张，“美国亚洲政策面临的根本问题是怎样对待共产党中国”。“如果中国继续共产化，继续加强其实力”，日本和远东其他国家都将落入其手。不论是否有欧洲盟国的支持，美国别无选择，终究要与中国一战。艾森豪威尔立即插话说：“完全赞成雷德福德上将的看法。”（注：Memorandum of Discussion of the 211th Meeting of NSC, August 18, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. ⅩⅡ, p. 750～751.）同年12月1日的第226次国家安全委员会会议的主题仍然是怎样把贸易作为分裂中苏同盟的武器。五角大楼的代表提出：美国应该采取的行动方针是“绝对地（absolutely）削弱中国的实力”；国务院认为，还是应该“相对地（relatively）削弱中国的实力”。此时，商业部长威克斯建议采取一揽子解决的办法。即：美国同意将对华贸易管制水平放宽到苏联、东欧国家的同一水平，但共产党中国要承认“两个中国”的存在，同意日本加入联合国，同意从北朝鲜撤军并在北朝鲜实行选举，同意放弃在南越和自由亚洲其他地区的颠覆活动。威克斯解释说：“我们清楚地知道，苏联和共产党中国还没有战争机器，除非他们首先拥有工业机器。这两个国家谁也不能被认定现在已经拥有第一流的工业能力。”“我们总是把共产党中国和苏联视为一体，而不看作两个独立的国家”，其实不然。“我们只应该管制那些军事物资和有高度战略意义的物资。”在具体步骤上，威克斯建议分两步走：首先，同意将对华贸易管制置于对苏联贸易管制的同一水平，但要努力使西方盟国支持对美国国家安全有重要意义的物资实行更加严格的管制。其次，如果上述措施不能实现， 可以考虑与共产党国家的“集团对集团”贸易的可能性（注：Memorandum of Discussion of the 226th Meeting of NSC, December 1, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. ⅩⅡ, p.1003～1010.）。对此，和者无一。国家安全委员会接连通过的两个文件——NSC5429／4、NSC5429／5都决定：“为削弱、阻遏亚洲共产党政权、特别是共产党中国力量和影响的增长”，美国要继续维持对共产党中国的贸易管制和财政管制，积极支持自由世界其他国家维持对共产党中国的贸易管制，限制向共产党中国派遣贸易使团之类的行动（注：NSC5429/4, Current U.S. Policy Toward the Far East, December 10, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. ⅩⅡ, p. 1036～1038.）， “拒绝承认共产党中国政府；继续反对确定共产党中国在联合国安理会的席位”（注： NSC5429/5, Current U.S. Policy Toward the Far East, December 22, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. ⅩⅡ, p. 1062～1072.）。
就美国政府已经解密的档案文献来看，艾森豪威尔政府直到1955年末才开始显露出缓和对华贸易管制的意向。在国家安全委员会第269 次会议上，国务卿杜勒斯表示，“要想避免多国贸易管制的彻底崩溃，美国就必须做出某种程度的让步”（注：Memorandum of the 269thMeeting of NSC, December 18, 1955, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅲ, p. 209.）。12月28日，国家安全委员会决定设立对外经济政策委员会，负责起草、制定对共产党国家贸易管制政策的具体方案。1956年1月 26日，对外经济政策委员会提出的报告称：“自由世界国家应该加强而不是缓和对大陆中国的管制。”倘若为了维护多边主义原则而必须做出让步，可以从日本最近提出的“例外程序”物资清单中选择出19种，作为最低限度的缓和措施。作为交换条件，“英国政府要保证提高对苏贸易管制的标准，特别是应该恢复对铜线出口的管制”。“如果英国拒绝这项交易，美国应该拒绝再做出任何让步。”（注：Joseph M. Dodgeto CFEP, January 26, 1956, CFEP Records , Policy Papers Series, Box 2, Dwight D. Eisenhower Library.）这表明，艾森豪威尔政府所谋求的不是在废除“中国差别”，而是要在继续维持“中国差别”的前提下，尽可能将对华贸易管制缓和限定在最低限度以内。这也预示了美国同英国、日本的谈判不可避免地走向破裂的结局。
1956年1月31日，艾森豪威尔与英国首相艾登举行会谈， 拉开了美国与西方盟国讨论“中国差别”问题的帷幕。会间，艾森豪威尔引而不发，只字未提美国方面的设想，艾登则提出了缓和87种物资管制的方案，并请求美方尽快做出答复（注：Briefing Paper for CFEP,April 3,1956,CFEP Records,Policy Papers Series, Box 1, Dwight D.Eisenhower Library.）。当天午后， 艾森豪威尔指令对外经济政策委员会研究英国方案。J.M.道奇立即责成经济防卫咨询委员会就三个问题做出评估：（1）西方国家的何种物资最能增强中国的军事潜力；（2）中国出口物资中何种物资能使除日美两国以外的其他自由世界国家受益；（3）中国出口物资中何种物资主要使日本受益（注：Briefing Paperfor CFEP, Minutes of the 38th Meeting of the CFEP, 14 February, 1956, CFEP Records, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D. Eisenhower Library.）。然而， 经济防卫咨询委员会提交的评估报告并没有对后两个问题做出明确答复，只是建议根据对中国经济、军事的重要性，将“中国委员会”对华禁运物资分成A、B、C三类。A类属于不怎么重要的；B类属于重要性一般；C类属于具有重要意义的。缓和对华贸易管制的范围、程度到底应该如何把握，该报告也没有提出明确的意见，只是归纳概述了咨询委员会各部门代表的主张。（1）国务院、 国际合作署的代表建议，如有必要，可以从上述A、B两类物资中挑选出80种，解除禁运管制，而且也不要求英国做出相应的回报；（2 ）财政部、国防部的代表主张，将对华贸易政策的调整与对苏联、东欧国家的贸易政策联系起来，美国可以解除对A类物资、天然橡胶、 木制渔船的禁运管制，B类物资中只对日本要求的二、三种物资解除禁运管制， 但不能再扩大范围，除非英国支持美国的单一统制计划，该计划要比现行巴统管制范围宽泛得多；（3）商业部的代表认为， 自由世界从缓和对华贸易管理中能获得的商业、经济利益微不足道，很难满足盟国的要求，盟国的要求在本质上是政治性的，因此也就应该按照政治问题来对待。只对1956年1月26日对外经济政策委员会提出的19种物资解除管制， 其他物资的解除管制问题应该作为“政治让步”来处理（注：Briefing Paper for CFEP, Paul H.Cullen to CFEP, March 2,1956;Minutes ofthe 39th Meeting of the CFEP, March 16, 1956; Harold C. Meclellan to Joseph M. Dodge, March 20, March 30; 1956; Paul H. Cullen to CFEP, Marc 24, March 30; CFEP Records, PolicyPapers Series, Box, 1, Dwight D. Eisenhower Library.）。4月3日，对外经济政策委员会决定向国家安全委员会建议对81种物资解除管制，其中有29种物资是英国所要求的（注：Briefing Paper for CFEP, April 3,1956, CFEP Records Policy Papers Series, Box 1, Dwight D.Eisenhower Library.）。4月26日，国家安全委员会审议并决定：在巴统成员国会议这种场合，不讨论缓和“中国委员会”对华贸易禁运的问题，授权国务卿与英国及其他成员国个别交涉；对外经济政策委员会建议解除管制的81种物资，巴统成员国可以作为“例外程序”向中国出口，美国政府不予以反对（注：Memorandum of Discussionat the 282th Meeting of the NSC, April 26, 1956, FRUS, 1955 ～57, Vol. Ⅹ. p. 345～356.）。
不过，杜勒斯在同英国的谈判中并没有将美国的腹案和盘托出，而且还把对华贸易与对苏贸易问题捆绑在一起。他提出，美国同意从对华贸易禁运清单中删除天然橡胶和一批杂货，约有30～40种，英国同意将铜线重新列入巴统国际管制清单，提高巴统整个管制水平（注：John Foster Dulles to Selwyn Lloyd,April 19,1956,DDEP Records,Ann Whitman File,Dulles-Herter Series.）。这种姿态当然不能使英国感到满足。5月12日，英国答复说：“目前的美国方案是不充分的， 英国政府对‘中国差别’所包括的出口物资今后将逐渐采取‘例外程序’来处理。”（注：Text of Message: Selwyn Lloyd to Dulles, undated, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅹ p. 363.）日本也紧随其后，要求在美国提出的81种物资之外追加19种物资作为“例外程序”的对象（注：Memorandum: Robert Wright to Russell Hale, May 11, 1956, 500.007, 1, Records of the Office of Chinese Affairs, Lot 60 D171,Box 8, N. A.）。英国的态度虽然比以前略有缓和，日本仍然在沿其既定路线迫使美国继续让步，但在美国政府看来，这种趋势发展下去，势必瓦解对华贸易禁运体系。究竟怎样才能力挽颓势，艾森豪威尔政府的决策者虽竟拟计策，但鲜有不落窠臼者。
1956年6月4日，负责经济事务的助理国务卿T.V.卡里加维在致道奇的信中写到，在美国最后确定对“中国差别”问题的政策以前，不妨先同“中国委员会”成员国个别交涉，缔结一项临时协定。内容包括：（1）对“例外程序”规定出明确的范围界限；（2）逐一审查认定那些限制出口的物资；（3）凡是有助于增强中国军事实力的物资， 严禁作为“例外程序”出口；（4）凡符合上述标准的“例外程序”出口， 美国不予以反对；（5）为消除对华贸易管制政策方面的分歧， 美国政府将出席11 月下旬召开的巴统成员国会议（注：Memorandum: Kalijarvito Dodge, June 4, 1956, 500.002, Records of the Office ofChinese Affairs, Lot 60 D 171, Box 7, N.A.）。新任对外经济政策委员会主任兰德建议采取避重就轻、各个击破的策略。首先同日本进行交涉，达成协议后再以此为基础，同“中国委员会”的其他成员国进行谈判，最后再与英国交涉。在谈判中，“例外程序”的适用范围可以酌情而定，但必须在同各成员国就“例外程序”适用范围问题取得共识以后，美国才同意出席巴统成员国会议（注：Memorandum: Randall toJams S. Jay, August 16, 1956, CFEP Records, Policy PapersSeries, Box 1, Dwight D. Eisenhower Library.）。二者相较，前者重在以美国出席巴统成员国会议为诱饵，以求达成临时协定；后者重在把缔结“例外程序”协定作为美国出席巴统成员国会议的先决条件。但二者又殊途同归，都想通过单独谈判的途径，为“例外程序”的适用范围框定四至，防止“中国差别”体系的崩溃。
值得我们注意的是国务院的行动明显落后于其他部委。商业部、农业部、国际合作局、共同防卫咨询委员会联名建议：对IL／Ⅱ、IL／Ⅲ中的88种物资仍旧按照旧例禁止向中国出口，只解除CCSL清单中207 种物资的贸易管制。国防部、财政部提出：不仅IL／Ⅱ、IL／Ⅲ中的88种物资要继续对华禁运，还应该将经济防卫咨询委员会提出的C类100种物资也列入禁运范围（注：Memorandum: Robertson to Hebert V. Prochnow, October 3, 1956, 500.002, Records of the Office ofChinese Affairs, Lot 60 D 171, Box 7, N.A.）。在国务院内有关的三个部门——欧洲司、远东司、经济司——各执己见。欧洲司对上述两个方案皆不赞同，主张目前虽可以维持“中国差别”，但应该逐渐缓和管制，最终废除“中国差别”。远东司对上述两个方案虽然也不满意，但又拿不出新方案，倘若二者择一，倾向于国防部的方案。经济司在基本原则上虽然倾向于商业部的方案，但又提出在IL／Ⅱ、IL／Ⅲ中的88种物资之外，另将中央情报局1955年4月报告中开列的23 种对中国经济具有重要意义的物资也列入禁运范围。不过，经济司强调指出：美国既无将规范强加于盟国之力，又不具有强制性的国际协定，还是应该就“中国差别”本身进行谈判，确定缓和的深度和广度（注：Memorandum: Kalijarvi to Dulles, October 3, 1956 500.002 Records of theOffice of Chinese Affairs, Lot 60 D 171, Box 7, N.A.）。这种局面使国务院作为一个整体形成不了一致意见。
恰在此时，中东苏伊士运河危机和匈牙利事件接踵而至，无论是英国还是美国都将主要精力用来处理上述事件。特别是英国为了得到美国对其中东政策的支持， 不得不推迟单方面缓和对华贸易的进程。 直到1957年春，美国才回首继续探讨解决“中国差别”问题的途径。对外经济政策委员会向国家安全委员会提交了一份新的报告，从一般政策和行动方针两个方面阐述东西方贸易管制问题，长达22条，但其主旨仍旧是坚持IL／Ⅱ、IL／Ⅲ中的88种物资对华禁运，并从CCSL中挑选出部分具有战略意义的物资，补充列入对苏联、东欧国家的贸易管制清单和对华禁运清单，CCSL的其余物资则解除管制。该报告的文字略加修改，编序为NSC5704／1，作为国家安全委员会的正式文件，成为此后美国处理“中国差别”问题的圭臬（注：Memorandum of Discussion at the315th Meeting of the NSC, March 6, 1957, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅹ, p. 421～428.）。
1957年5月，巴统成员国会议在巴黎召开。 这次会议从一开始就充满紧张对立的气氛。法国代表提议：除IL／Ⅱ中的25种物资以外，其他现行对华禁运物资一律在6个月内解除管制。美国代表根据NSC5704 ／1号文件的规定提出了另一方案（注：Memorandum by John Dillon, June 4, 1957, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅹ,p. 468. Editorial Note, FRUS, 1955～57, Vol. Ⅹ, p. 461.）。在与会的16个国家中，有12国支持法国方案。西德居间斡旋，提议在保留“中国差别”的前提下，只对IL／Ⅱ中的25种物资实行对华限量出口（注："Statement by Mr.Douglas Dillon on China Trade Control Negotiations", June 11, 1957, CFEP Records, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D.Eisenhower Library.）。但这仍然遭到多数国家的拒绝。5月27日，英国声明在对华贸易问题上采取独立行动。6月， 英国缓和了对华贸易管制水平。7月，绝大多数巴统成员国都效仿行事。 日本当时虽然没有立即表态，但到岸信介首相访美结束以后，7月16日， 也宣布废除“中国差别”：从即日起，解除272种物资的对华贸易管制；从8月1日起， 解除13种物资的对华贸易管制；从8月3日起，解除10种物资的对华贸易管制（注：通商产业省、通商产业政策史编篡委员会编：《通商产业政策史》，第6卷，平成二年通商产业调查会版，第35页。）。至此， 除美国以外的其他巴统成员国都将对华贸易管制置于和苏联相同的水平。1958年，巴统制定了新管制清单。这份新清单力求反映西方国家和苏联在军事方面的技术进步，将对美国军事体系具有重大意义的计算机和网络设备等物资增补进来，而将那些美国认为在军事方面再没有发展前途的物资，或者是苏联已经具备同等开发能力的物资删除出去，如大口径钢管之类。新清单将118种物资列为重要战略物资，禁止向苏联、 东欧各国和中国出口。其中包括：计算机、网络设备等电子产品（注：TwelfthReport to Congress under the Mutual Defense AssistanceControl Act of 1951, April 20, 1959; M. Mastanduno,EconomicContainment: COCOM and the Politics of East- West Trade,Cornell University Press, 1992, p. 109～110.）。此后，这份清单的内容历年都有所调整，但对中国和苏联同等处理的原则没有改变（注：Seventeenth Report to Congress under the Mutual Defense Assistance Control Act of 1951, December 31, 1964.）。
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巴统成员国纷纷废除“中国差别”，是美国对华遏制政策的重大失败。它给美国带来的影响，集中反映在艾森豪威尔政府“重新审查美国对共产党中国贸易政策的全部问题”（注：Philip J. Funijiello, American-Soviet Trade in the Cold War, University of NorthCarolina Press, 1988, p. 106.）。然而， 美国主要决策人物最初的反应却是缺乏审时度势的冷静思考。国务卿杜勒斯在致驻欧洲各国使节的文电中仍然强调：“在遏制共产党中国的军事潜力和侵略意图方面，维持重大差别是很重要的因素。 ”（注：Telegram, John FosterDulles to U.S. Embassy, May 19, 1957; June 5, 1957; CFEPRecords, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D. EisenhowerLibrary.）参谋长联席会议甚至断言：“缓和巴统管制只能使苏联冷战机器受益”，美国的国家安全和集体安全利益只能靠不懈地强化中国委员会和巴统管制来保障（注：JCS, "Future Course of Action withRespect to COCOM/CHINCOM", June 13, 1957, CFEP Records, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D. Eisenhower Library.）。直到9月，艾森豪威尔政府才开始全面检点以往的成败得失， 筹划今后的政策走向。
9月16日，国家安全委员会通过NSC5704／3 号文件即“关于美国经济防卫政策的报告”。它指出：规划和实施美国的经济防卫必须完全承认这一事实：本国是自由世界军事和政治联盟巨大体系的一部分，并且依靠自由国家的合作来加强出口管制体系。“扩大还是缩小多边管制，无论何时都要看新技术、新情报、中苏集团特殊进口的意义是否有所变化。”美国应该提醒自由世界其他国家尽量避免过分依赖中苏集团的市场或原料；对共产党中国、北朝鲜实行更严格的管制；利用贸易管制来促进苏联的东欧附庸国争取民族自决和独立（注：NSC5704/3, "Report on U.S. Economic Defense Policy" September 16, 1957, CFEP Records, Policy Papers Series, Box 1, Dwight D.Eisenhower Library.）。1958年8月28日商业部长威克斯颁发了关于美国管制清单物资种类的指令。该指令规定：凡属于对苏联集团有直接军事意义的物资、先进的合成技术、在促进苏联集团军事工业进步方面只有美国能够供给的物资、从美国获得后能使苏联集团在军事生产上转用类似资源的物品，商业部将对此实行管制。那些苏联集团以外的国家，其贸易行为逐渐损害美国管制体系，商业部对其亦将相应地加强管制水平（注：Sinclair Weeks to Marshall M. Smith, August 28, 1958; Weeks to Clarence B. Randall, August 28, 1958; CFEP Records,Policy Papers Series, Box 1, Dwight D. Eisenhower.）。这些建议和规定，就其看到并强调国际合作对东西方贸易管制政策成败的影响和作用来说，就其看到科学技术进步实际上在不断改变着“战略物资”、“非战略物资”的含义和界限来说，就其开始重视西方内部贸易管制问题的趋向来说，不失为客观地总结了以往的经验教训。倘若就其阐述得最明确的行动方针而论，不能不承认，恰恰又是对1954 年 6 月 18 日NSC152／3号文件的简单重复， 并没有提出能够适应已经变化了的美国内外形势的新思路。惟其如此，艾森豪威尔政府在制定、调整东西方贸易政策时，不能不带有墨守成规的僵化之特点。
在东西方贸易问题上，艾森豪威尔政府之所以只缓和对苏联及东欧国家的管制，继续固守对共产党中国的全面禁运政策，其原因是多方面的。从时间上来看，朝鲜战争刚刚结束不久，美国的社会舆论尚未从敌视中国的状况中解脱出来。从西方其他国家来说，在这一时期还只是要求对苏联集团各国采取同一的贸易管制政策。从艾森豪威尔个人来说，他把美国盟国的经济稳定和发展视为“新面貌战略”的重要基石。此外，从思想根源上来看，艾森豪威尔政府主要决策者的“中国观”起着相当重要的作用。
在我们所论述的这一时期，艾森豪威尔把加强与共和党保守派的合作作为其执政的政治基础。任命A.W.雷德福德担任参谋长联席会议主席；W.罗伯特逊担任负责亚洲事务的助理国务卿。前者是美国“中国帮”的重镇，后者是“蒋介石的忠实盟友”。这种人事安排本身就表明：艾森豪威尔在与共和党保守派的冲突、牵制之中又不乏交叉结合、转化的契机（注：Richard A. Melanson and Darid Mayers, eds, Reevaluating Eisenhower: American Foreign Policy in theFifties, Chicago, University of Illinois Press, 1987, p. 69.）。
在世界范围内，共和党保守派仍然把苏联视为心腹之患和竞争对手。不过，在亚洲地区，他们认为，苏联训练装备精良的军队主要是针对日本的。要想战胜苏军，非投入美国核战略力量不可。中国与周边国家之间本来就存在着相当大的力量差距，中国经济发展起来以后，这种力量差距将会进一步扩大。按照西方的标准，中国在战略、战术的机动性、空军力量、技术和后勤保障方面明显落后。但是，如果有苏联的后勤支援，“即使仅凭其极丰富的人力，也能组成令人可怕的军事力量”。倘若没有美国的抵制，“中国就能征服整个东南亚”。对东亚非共产党国家来说，“主要而且直接的威胁”不是来自苏联，而是来自“共产党中国的进攻态势和正在增长的军事力量”（注：NSC5416, UnitedStates Strategy for Developing a Position of Strength in theFar East, April 10, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. 12, p. 411～421.）。
对共产党中国的这种观念，使共和党保守派从各种角度陈说继续对共产党中国实行全面贸易禁运的必要性。雷德福德声称：“从严密的军事观点来看，任何缓和中国差别的举动，都将招致太平洋沿岸岛屿链落入共产党控制之下的严重后果。”（注：Arthur Radford, Chairman, JCS to General Twining re U.K. Proposals for Reexamination ofTrade Controls with Communist China, June 24, 1955, Recordsof the JCS, RG218, Chairman's File, Admiral Radford, 091China(1956). N.A.）罗伯特逊认为， 缓和对共产党中国的贸易禁运，不但不能起到分化中苏同盟的作用，反而会进一步巩固中苏同盟：“将增强共产党中国在对苏谈判中的地位”，从苏联那里获得更多的让步。只有施加最大限度的压力，对共产党中国实施比对苏联更加严厉的贸易禁运，才可能分化中苏同盟（注：Conversation re U. S. Policytoward China, memo. January 7, 1954, 611. 93/1 ～754,Department of State Decimal File, RG59, N. A. ; Roberston toBurton H. Young, March 22, 1954, 611. 93～1254.同上.）。在他们看来，没有“中国脱离开苏联的轨道”，就不会演变出一个独立的、非共产主义的、与美国友好并愿意在联合国宪章的规范内行动的中国。这种情况，要么通过北京政府对莫斯科的背叛，要么通过台湾蒋介石集团或其他反共势力“彻底消灭这个政权”才能发生。当然也不排除这种可能：即使施加压力，北京政府也不会与俄国人决裂；与莫斯科决裂后的中国仍然敌视美国。“苏联与中共政权的关系对确定中国现状是否发生改变更有决定意义。”在没有证据表明北京确实想与莫斯科决裂的情况下，美国的政策应该是“向中国人表明北京政权的亲苏姿态没有好处，实际上倒给他们带来越来越大的困难和牺牲”（注：NSC Staff Study: Basic U.S. Objectives Toward Communist China, April 6, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 14, p. 175～179.）。 对共产党中国采取任何让步或带灵活性的政策，都无法“劝导中国共产党人按照美国能够接受的条件，同意解决主要的突出问题”（注：NSC166/1, U.S. PolicyTowards Communist China, November 6, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 14, p. 281.）。
正是在上述观念指引之下，艾森豪威尔政府坚持在亚洲大陆上遏制中国，通过迅速发展在东亚的军事基地和与亚洲的反共国家签订共同防御条约，继续加强对中国的军事包围；在政治上策动“两个中国”；这些举措与经济上的全面贸易禁运相呼应，诚然阻碍了中国现代化进程，但同样重要的是这种政策也几乎同样地损害了美国自己。美国政府不仅每年要付出4000～7500万美元的经济代价（注：这个估计是商业部副部长在1957年8 月13 日致对外经济政策委员会主席的备忘录中提出的。FRUS, 1955～57, Vol. 10, p. 484～487。），美国与西方盟国在东西方贸易管制问题上的矛盾继续恶化，美中对抗持续下去的结果，更使美国为此付出了难以估量的政治代价。
收稿日期：1998-06-24