| 明清史 |
艾森豪威尔政府的东西方贸易管制政策（之一）
崔丕
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年06期
【原文出处】《东北师大学报：哲社版》(长春)1999年02期第30～41页
【作者简介】崔丕 东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
【关 键 词】艾森豪威尔政府/东西方贸易/管制政策/巴黎统筹会
[分类号]k153 [文献标识码]A [文章编号]1001-6201(1999)02-0030-12
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要准确地阐述艾森豪威尔政府的东西方贸易管制政策，首先应该认清艾森豪威尔总统是在什么基点上建立其东西方贸易管制政策框架的，他在哪些方面准备对既往政策有所继承、有所扬弃、有所超越。
东西方贸易管制政策发端于杜鲁门政府时期。在杜鲁门政府看来，要想遏制苏联，就要“改变有利于其扩张的基本条件”。在欧洲，应该推动包括德国在内的西欧各国的经济复兴；禁止向苏联、东欧国家出口“能增强其战争潜力的物资”（注：SWNCC360/3, October,1947, Appe ndix"B"Discussion,p.4.SWNCC Records,RG353,N.A.;Report by the NSC on control of exports to the Soviet Union and Eastern Europe,17 December,1947,FRUS,1948,Vol.4,p.512.;FRUS,1948. Vol.4,p.489.）。因此，在美国的冷战战略中， 对西欧国家的经济复兴政策与对苏联、东欧国家的贸易管制政策乃是一对孪生兄弟。最初，杜鲁门政府制定的贸易管制清单（United States Security List）分为两类。第一类是全面禁运的，称为“1A”，另一类是属于限制出口数量的，称为“1B”。二者之区别，主要在于前者“在很大程度上”（a greatextent）能增强苏联集团的战争潜力，后者则只具有“高度重要性”（highly important）或“高度战略性”（high strategic character）。列入“1A”的物资，包括“主要用于生产或发展武器、弹药和战争工具”的原料和设备；具有先进技术的样机和高技术产品；苏联集团扩大战争潜力必需而又短缺的原料和设备，共计167种物资。其中， 特殊机械母机40种，石油设备15种，化学和化工设备31种，精密科学和电子仪器42种，非铁金属12种。列入“1B”的物资共计288种（注：Report bythe Ad Hoc Subcommittee,May 4,1948,FRUS,1948,Vol.4,pp.539～540;Telegr am from the Secretary of State to Certain DiplomaticOffices,April 26,1950,FRUS,1950,Vol.4,pp.87～93.;The Secretaryof State to Certain Diplomatic Offices, June 12,1950,"Definitions of U.S.Criteria for 1A and 1B Policy and CommodityAreas Covered",FRUS,1950,Vol.4,pp.146～148. ）。杜鲁门政府认定，贸易管制的“广度和深度必须能够影响苏联的整个生产体系”，没有必要明确区分何为“战略物资”，何为“非战略物资”（注：Telegramfrom the Secretary of State to the Embassy in the UnitedKingdom,August 22,1950.FRUS,1950,Vol.4.pp 174～176）。
对苏联、东欧国家实行贸易禁运，并非轻而易举即能奏效的。如果没有西欧主要资本主义国家的紧密配合，仍然无法防止禁运物资辗转流入东欧各国和苏联。杜鲁门政府清醒地认识到这一点，竭力将贸易禁运变成整个西方世界的联合行动（注：Department of Commerce memora ndum on export controls to Eastern Europe,March 9,1948.FRUS,1948,Vol.4,p.523.）。不过，以英国为首的西欧国家之反应又是极其复杂的。一方面，在遏制苏联这一点上，他们与美国有着共同的战略利益。1949年末至1950年初，巴黎统筹会的建立和巴统组织3 种“国际安全清单”（International Security List，以下简称IL）的制定（注： 第一种是全面禁运的，第二种是限制出口数量的，第三种是交换情报的。），说明了这一点。另一方面，在贸易禁运的广度和深度问题上，围绕着怎样解释“战略物资”的内涵和外延，他们与美国又存在着相当大的分歧。英国强调东西方贸易对其经济发展和战略地位的意义，主张贸易禁运的对象应该只限于军事战略物资，并指责美国的清单等同于“经济战争”（注：Philip J.Funijiello,American-Soviet Trade in the Cold War,University of North Carolina Press,1988.P.41.）。结果，美国“1A”清单（总数增加到177种）中的144种物资列入巴统 IL ／Ⅰ清单，6种物资列入 IL／Ⅱ清单，27种物资列入 IL／Ⅲ清单（注：The Secretary of State to Certain Diplomatic Offices,April 26,1950.FRUS,1950,Vol. 4,pp.91～92.）。但美国的“1B”清单所列物资，直到朝鲜战争爆发前夕，只有15种列入IL／Ⅰ，30种列入IL／Ⅱ，75种列入IL／Ⅲ，15种留待继续协商，153 种物资未能列入巴统管制清单（注：The Secretary of State to the Embassy in France,August 5,1950.FRUS,1950,Vol.4,p.162.）。
朝鲜战争的爆发，改变了上述局面。1951年4月12日， 杜鲁门总统批准了NSC104／2文件。直至1953年1月艾森豪威尔入主白宫，这个文件一直是美国关于东西方贸易管制政策的纲领。该文件认为，苏联经济是战争经济。尽管苏联集团的经济很少依赖对外贸易，但某些经济部门，尤其是与战争潜力密切相关的部门如机械设备、精密仪器、耐磨轴承、电子、非铁金属、橡胶、基本矿产等，仍然容易受到外部压力的影响。从整体上来看，苏联集团的经济属于“资本短缺”类型。美国应该着眼于扩大和强化对苏联集团的出口管制，防止和限制战略物资、紧缺商品直接或间接地输入苏联集团。它决定：1.对中国和朝鲜实行全面贸易禁运；2.对苏联和东欧各国继续实行现行管制制度，禁止向苏联和东欧各国出口有关原子能领域的物资、武器、弹药、军事装备以及各种短缺物资；严格限制向苏联、东欧各国出口次重要战略物资和许可证限量物资；3.继续促进西欧国家同意增加巴统国际管制物资的种类，加强转口贸易管制。在实行上述政策时，应该考虑“政治上的可行性、军事上的风险、经济上的代价”（注：NSC104/2,U.S.Policies and Program in theEconomic Field Which May Affect The War Potential of the Soviet Bloc,FRUS,1951,Vol.1,pp.1059～1065.）。为了保证使西欧各国顺从美国的旨意，杜鲁门政府将对西欧的援助计划与西欧国家接受美国的东西方贸易管制政策直接联系起来，如果违反美国的禁运规定，则要失去接受美援的资格。正如A.卡尔逊、M.马斯坦多诺等学者所论，美援的价值远远高于东西方贸易（详见下表）。这一点使西欧各国逐渐趋向于接受美国的禁运清单（注：Gunnar Alder Karlsson,Western Economic Warfare,1947～1967,a case study in foreign economic policy, Stockholm,1968,pp.46～47.Michael Mastanduno,Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell University Press,1992,pp.83～85.）。1950年末，西欧各国同意在巴统国际管制清单中增加244种物资。其中，102种列入禁运范围；73种列入限量出口管制范围；69种列入交换情报范围（注：Agreed minute of the United State,British and French Foreign Ministers.19 September 1950.FRUS,1950,Vol.4,p.187～188.Agreed report on the London tripartite Conversations on Security Export Controls,20 November 1950,FRUS,1950,Vol.4,p.236.FRUS,1951,Vol.1,p. 1012. ）。 迄至1953年1月，美国“1A”、“1B”清单与巴统“IL／Ⅰ”“IL／Ⅱ ”之间的差别尽管仍然存在，但已经不是非常明显。巴统“IL／Ⅰ”列入253种物资（不包括原子能物资），“IL／Ⅱ”列入92种物资，“IL／ Ⅲ”列入102种物资（注：Tφr Egil Forland,Selling Firearms to theIndians:Eisenhower's Export Control Policy,1953～54,DiplomaticHistory,Vol.15,Spring 1991,p.238.）。美国“1A”清单共260种物品，已经被巴统成员国认可，同意对共产党国家实行禁运；“1B”清单共25种物品，尚未被巴统成员国接受，美国单方面对共产党国家实行禁运。“ⅡA”清单共85种物品，已经被巴统成员国认可， 同意按许可证数量向共产党国家出口；只有美国“ⅡB”清单的168种物品，仍然是巴统成员国不同意美国的划分标准，美国单方面对共产党国家实行许可证管制出口的物资（注：NSC152,Review of Economic Defense Policy, FRUS,1952～54,Vol.1,p.971.）。
美国对西欧的援助与东西方贸易比较表 单位：百万美元
在美国的压力之下，1952年8 月“中国委员会”建立后对共产党中国的贸易禁运水平严于对苏联、东欧国家。在巴统“IL／Ⅱ”中有25种物资，对苏联、东欧国家属于限量出口，“IL／Ⅲ”中有63种物资，对苏联、东欧国家只属于交换情报，但在“中国委员会”的贸易禁运清单（Consolidated China Special List，以下简称CCSL ）中全部列为禁运物资。“中国委员会”还将207 种根本不属于巴统贸易管制对象的物资也列入禁运清单。这样， “中国委员会”对华贸易禁运物资共有295种（注：Memorandum by Young, August 4, 1953, FRUS, 1952 ～54, Vol. 14, p.1292,p.1293.）。日本虽然是“中国委员会”成员国， 但根据1952年9月5日美日秘密协定而来的日本对华贸易禁运清单，更严于“中国委员会”。它不仅包括巴统国际管制清单中的所有物资，还包括美国贸易管制清单中的所有物资和美日秘密协定确定增加的物资（注：Sixth Progress Report on NSC104/2, "United States Policies and Programs in the Economic Field Which May Affect the WarPoten tial of the Soviet Bloc", 19 January, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 918.）。
由上观之，杜鲁门政府的贸易管制政策是建立在美国雄厚的经济实力和军事实力基础之上的，又是以增加美国援助弥补西方国家的东西方贸易损失为代价的。朝鲜战争之际正是以美国为首的西方国家对共产党国家贸易禁运最猖獗之时，杜鲁门政府贸易管制政策的弊端也暴露无遗。1946～1950年，美国对苏联出口贸易从23600万美元跌落到1000 万美元；1953年，美国对所有共产党国家的出口贸易额只有200万美元。 美国出口贸易额急剧减少，但还要为补偿西方国家东西方贸易损失而支付巨款，不能不说这也是杜鲁门政府财政赤字的来源之一。从西欧各国来看，1948年，西欧各国同苏联、东欧国家的贸易额为62280万美元，1951 年为62610 万美元， 东西方贸易处于徘徊不前的状态（注：Philip j. Funijiello, American-Soviet Trade in the Cold War, Universityof North Carolina Press, 1988, p.49.）。这也成为西欧各国美元危机、贸易赤字的主要原因。西欧各国之所以要求缓和对东西方贸易的管制，其经济根源也在于此。
应该说，艾森豪威尔对这些弊端洞若观火。他在执政伊始就坦率直言：“根本不赞成NSC104／2文件的基本原则。 ”（注： Memorandum of Discussion at the 137th Meeting of the NSC, 18 March 1953,FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 940, p. 941.）尽管艾森豪威尔从来没有提出过一份系统表述对东西方贸易问题见解的文件，但他在国家安全委员会会议上的发言仍然相当清楚地表明了其观点。艾森豪威尔认为，缓和东西方贸易管制是美国国家安全的利益所在。他批评杜鲁门政府东西方贸易管制政策的政治、经济后果；怀疑东西方贸易管制政策在遏制苏联战争潜力增长方面的实际效果；强调缓和东西方贸易管制对美国外交政策的多重意义。他指出：“在我们生活的这个时代，区分战略物资和非战略物资已经不再有什么意义。”贸易管制虽然可以在一定程度上防止苏联集团获得先进技术和短缺物资，但对于奉行自由贸易政策的西欧国家损失更大。“在同苏联的斗争中，只要我们想让西欧各国站在自己这一边，就不能降低西欧各国的生活水平。”“盟国经济如果陷于停滞， 美国就不能取得胜利， 应该实行贸易重于援助的政策”（注：Memorandum of Discussion at the 137th Meeting of the NSC, 18 March 1953,FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 940, p. 941.）。 当然，“我们并不是要把什么东西都给苏联，而是要通过某种贸易政策把苏联的卫星国拉到西方阵营中来”（注：Memorandum of Discussion at the 157th Meeting of the NSC, 30 July 1953, FRUS, 1952 ～ 54,Vol, 1, p. 1004, p. 1005～1008.）。如果美国亚洲政策的长期目标是“削弱中苏同盟”，“贸易在实现这个目标方面可能是很有用的工具”。这“将有助于减轻共产党中国对苏联的依赖和日本对我们国库的依赖”（注：Memorandum of Discussion at the 169th Meeting of the NSC,5 November 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 14, p. 268.）。日本与中国大陆的经济联系不可能长期隔绝，“即使从短期来看，也应该允许日本在一定范围内的对华贸易”（注：Memorandum of Discuss ion at the 139th Meeting of the NSC, 8 April 1953, FRUS, 1952～ 54, Vol. 14, p. 1406～1408.）。凡此种种，归结为一，艾森豪威尔所企求的不是要从根本上否定东西方贸易管制，而在于调整东西贸易管制政策在美国国家安全战略中的位置。从美国与西欧盟国的关系而言，东西贸易管制政策应该有助于增强西欧经济的活力，增强美国与西欧的战略伙伴关系；从美国与苏联集团的关系而论，东西方贸易管制政策又应该成为削弱对手的利器。这一点，也昭示了艾森豪威尔政府在实际政策调整方面的趋向和极限。
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艾森豪威尔政府调整东西方贸易管制政策，是从1953年3月18 日国家安全委员会评论NSC104／2 号文件并委托政策设计委员会提出修改意见开始的。1953年5月25日， 政策设计委员会提出了《经济防卫政策考察报告》，即NSC152号报告。该报告从东西方贸易管制对苏联集团、盟国、美国国家安全利益的影响着眼，对将来的政策选择提出了两条路线：1.维持现行政策或加强管制力度，扩大管制范围。报告认为，“现行管制政策对苏联集团的战争潜力有一定的影响，只要苏联集团在远东和世界范围内的扩张继续下去”，美国公众和国会都将赞成维持管制政策。另一方面，贸易管制政策在某种程度上又成为美国与盟国关系恶化的根源。倘若断绝财政、军事援助，“可能将导致北大西洋公约组织彻底崩溃或部分瓦解”。因此，加强管制力度的方案只有在战争临近的情况下才可以采用。2.取消贸易管制或缩小管制范围，加强重点物资管制。报告认为，“从长远观点来看，取消贸易管制将为美国的一些商品提供新的市场，这些市场在将来也许是重要的”。“只要我们能明白地确认在可预见的将来不可能发生战争，取消贸易管制就是可行的。”但在目前尚存在一些困难，因为这需要废除近几年来国会通过的贸易管制法案和有关政令。因此，退而求其次，缩小管制范围，加强重点物资管制，则是比较可行的。其原则是：“采取更加灵活的姿态”，继续严格控制“与苏联集团战争物资大量生产相关的战略物资、苏联集团主要用于军事的高技术产品”的出口，“放松或取消对非战略物资的管制”。这个方案“无疑将得到西欧各国的赞同”，“并为美国企业赢得苏联集团国家的市场创造机会”。另一方面，这个方案仍将遭到某些国会议员和公众的反对。在朝鲜实现和平以前，改变现行对共产党中国的禁运政策也会遇到阻力（注：Report to the National Security Council by theNSC Planning Board,May 25,1953,FRUS,1952～54,Vol.1.p.968～981.）。
在上述选择中，艾森豪威尔最中意的乃是缩小管制范围，加强重要物资管制的路线（注：Memorandum of Discussion at the 157th Meeting of the NSC, 30 July 1953, FRUS, 1952～54,Vol, 1, p. 1004, p. 1005～1008.）。此后， 国家安全委员会就是沿着这个方向起草了NSC152／1、NSC152／2文件的。
NSC152／1号文件仍然是供国家安全委员会讨论用的未定稿。 在第157次国家安全委员会会议上，引起与会者争论的问题， 不在于美国是否应该缓和东西方贸易管制，而在于怎样确切地表述贸易管制的范围和对象。 经济防卫咨询委员会的代表提议：“We should Controlexports which clearly contribute significantly to the warpotential of the Soviet Bloc. ”（凡属于确实有助于苏联集团战争潜力的物品， 都应该实行贸易管制。 ）国防部代表则认为：“Weshould control exports which may reasonably be shown tocontribute significantly to the Soviet War Potential. ”（凡属于被认定有助于苏联战争潜力的物资，都应该实行贸易管制）。国家安全委员会执行秘书卡特勒支持前者，强调“如果没有Clearly 这一词汇，现行政策就不会有很大地变化”。艾森豪威尔和国务卿杜勒斯不赞成使用这一限定性词语，认为，“我们贸易的目的应该是分裂苏联阵营”。结果， 国家安全委员会决定删除这一词语（注： Memorandum of Discussion at the 157th Meeting of the NSC, 30 July 1953, FRUS, 1952～54,Vol, 1, p. 1004, p. 1005～1008.）。NSC152／1号文件的其余部分基本上被肯定下来，它成为NSC152／2 号文件的直接蓝本。
NSC152／2号文件全文共35条， 主要阐述了调整东西方贸易管制政策的必要性和基本原则、具体措施。该文件提出：“我们面临着虽然没有战争但长期紧张的局面。为此，经济防卫政策应该有利于自由世界的繁荣和强大”，“经济防卫计划是自由世界军事和政治联盟这一更大体系的一部分”。尽管从“短期和特定区域”来看，贸易管制可以阻碍苏联战争潜力的增长，但从长远的观点来看，贸易管制并不能严重损害、影响苏联集团经济的发展，反而给美国的许多盟国造成经济、财政和政治方面的困难。唯其如此，必须对以往的贸易管制政策加以修改，而修改的基本原则是：“逐渐、适当地放宽”对苏联集团的贸易管制，“对共产党中国应该有别于对苏联集团的其他国家”。对苏联和东欧各国，今后要继续有选择地控制有利于苏联集团战争潜力增长的物资和高新技术的出口，力争在与苏联、东欧各国的贸易中获得最大限度的安全利益；对共产党中国和朝鲜，仍然继续实行全面贸易禁运。同时，也要充分注意对西方盟国经济、政治和财政形势的影响，努力减少自由世界国家对苏联、东欧贸易的依赖性，增强自由世界内部的政治和经济团结；通过巧妙、灵活的贸易政策，破坏苏联集团内部的团结。如有新政策出台，事先与盟国协商（注：NSC152/2, Statement of Policy By the NSCon Economic Defense, July 31, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1009～1014.）。
艾森豪威尔政府把寻求盟国的理解和支持作为实施新政策的重要条件。西欧各国的立场建立在这一前提之上：随着朝鲜战争停战协定的签定，全面战争的危险已经减小，自由世界在与共产党国家的竞争中，应该把“优先发展经济作为长期战略”（注："United Kingdom's East-West Trade Proposal, with attach attachments", 9 March , 1954, "Outline Re: Revisions of East-West Trade Controls", 10 March, 1954.DDEP, OSANSA Records, NSC Series, Policy Papers,N. A.）。在11月召开的美英伦敦会议中，英代表表示，“出于政治和商业方面的考虑，希望全面审查巴统贸易管制清单，以一份简洁的清单代替现行的“ IL ／Ⅰ”、 “ IL ／Ⅱ”（注： Gordon to the Department of State, 10 November, 1953.FRUS, 1952～54, Vol.1, p. 1039. Ambassador Aldrich to the Department of State , 21 November, 1953. FRUS 1952～54, Vol. 1, p. 1061.）。1954年2 月25日，丘吉尔首相在下院发表演说，呼吁“实质性缓和”对制品、稀有物资和水陆运输的管制，并且承认：“我们正在审查这些清单，还将同我们的美国盟友讨论这些清单。”3月1日，英国政府正式提出了贸易管制新方案：只对直接性军事物资、原子能和与军事直接相关的新技术和工业产品实行管制；将巴统“IL／Ⅰ”的种类削减50%，全部取消“IL／Ⅱ”和“IL／Ⅲ”（注：The Ambassador in the United Kingdom(Aldrich)to the Department of State,March 1, 1954, FRUS, 1952～54. Vol. 1, p. 1082.）。
在某种意义上说，英国政府是在逼迫美国尽快缓和东西方贸易管制，英美之间的分歧确实是相当明显的（注：FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1103～1107.）。在1954年3月11日的国家安全委员会会议上，各种意见纷呈。副总统尼克松提醒与会者注意国会的动向。他说：如果美国接受英国的建议，“国会中所有敌视任何一种形式的东西方贸易的力量，所有反英因素、所有反联合国的力量就会找到共同点”。共同安全署署长史塔生表示怀疑：“为了挽救我们的盟国，是否真有必要将东西方贸易放宽到英国建议的极限程度。”国务卿杜勒斯的态度令人寻味。在讨论NSC152／1号文件时， 他表示：“我们的目的是从阻碍贸易转向鼓励贸易。”（注：Memorandum of Discussion of the 157th Meeting of NSC, July 30, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1004.）而今，他又说：“如果我们开放对苏联的贸易，无意中也就开放了对共产党中国的贸易。”缓和贸易管制，“自由世界并不能获得实质性利益”，除某些有限的关键性战略物资以外，其影响“对苏联经济也不是非常重大的”。不过，一旦苏联能够购买这些关键性战略物资，“就会打破限制苏联战争潜力发展的瓶颈口”。参谋长联席会议主席雷德福德既反对调整贸易结构，也反对在国际贸易管制清单方面做任何重大改变。只有财政部长汉弗利承认，“要想维持复杂的东西方贸易管制，就像想阻遏尼亚加拉瀑布一样愚蠢”；“我们必须将对东西方贸易的长期政策与短期政策区分开来”。艾森豪威尔赞赏汉弗利的观点，并强调指出：“从长远观点来看，我们必须尽可能将禁运清单减少至最低限度”；“从策略上考虑，我们又不能现在就同意英国的建议”。会议最后决定：由艾森豪威尔直接致函丘吉尔，建议英美双方立即举行会议，并邀请法国参加，共同商定对东西方贸易管制的政策（注：Memorandum of Discussion of the 188th Meeting of NSC, March 11, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1108～1116.）。
1954年3月末，史塔生与英法代表在伦敦举行会谈。从4月6日至7月22日，三方又进行了技术性讨论，并最终达成协议：1.凡属于美国提议实行管制的物资应该优先列入巴统国际管制清单；2.加强转口贸易管制，实行“转口贸易许可证制度”（TAC）。 凡属于巴统成员国或巴统组织的合作国出口的物资，其最终出口地如果是共产党国家，如果没有出口国政府的“转口贸易许可证”，不得转口运往共产党国家；3.新管制清单从1954年8月16日起生效；4.在1954年12月以前，球轴承、 马口铁卷压机、1万～6万千瓦的动力设备等类物资仍旧实行管制；5.美国同意放宽对船舶吨位和航速方面的管制（注：Economic Defense Policy:U. S.Export Controls (Progress Report), August 2, 1954 by theSecretary of Commerce on NSC152/3, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1236, p. 1237.）。这是美英双方互相让步的结果。这样，巴统国际管制清单474种管制物品被削减至252种。其中，IL／Ⅰ从270种削减至167种，IL／Ⅱ从80种削减至23 种，IL／Ⅲ从124 种削减至62 种（注：Memorandum of Discussion of the 210th Meeting of the NSC, August 1, 1954; The Report to the NSC by the Secretary ofState and Director of Foreign Operations, August 30, 1954; FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1235 ～1255. M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and the Politics of East- WestTrade, p. 94.）。
1954年6月18 日， 美国国家安全委员会根据变化了的新形势， 对NSC152／2号文件加以修改、充实。修改后的文件就是NSC152／3号文件。从形式上看，NSC152／3号文件的结构稍稍有些变化。 除“总体考虑”、“基本目标”、“行动方针”这三部分以外，新增加了“关于特定区域”这一专题。NSC152／2号文件的第17条、第22条改为NSC152／3号文件的第18条、第23条B段；NSC152／3号文件的第17条、第21条a、b两段文字、第23条、第37条、第38条、第39条皆为新增补的条款。从具体内容上来看，NSC152／3号文件增加了两类内容。其一，对苏联、 东欧国家贸易管制做了具体而微地解释和说明。包括：1.巴统国际管制清单所列全部战略物资；2.有助于增长苏联集团战争潜力的战略物资；3.其他物资，不论是否属于战略物资，只要有可能引起特别政治问题，就应该禁止向苏联、东欧国家出口。其二，针对共产党中国，增补了有关对日本、香港、澳门的政策条款：“美国应该逐步缓和对日本的管制”；由于香港和澳门与中国大陆的经济关系是如此接近，以致于有可能成为破坏对共产党中国实施全面禁运政策的危险点，“美国有必要对上述两地的转口贸易给予特殊注意”（注：NSC152/3, Statement of Policyby the NSC on Economic Defense, June 18, 1954, FRUS, 1952～ 54, Vol. 1, p. 1207～1213.）。
NSC152／3 号文件标志着艾森豪威尔政府基本完成了对东西方贸易管制政策的调整。同杜鲁门政府时期的NSC104／2号文件相比， NSC152／3号文件确实有其特点。 有论者谓：“在杜鲁门的政策声明中有一种悲观的气息，而艾森豪威尔的政策文件更加乐观。”（注：T φr EgilForland, Selling Firearms to the indians, Eisenhower's ExportControl policy, 1953～1954, Diplomatic History, Vol. 15,Spring 1991. p. 230.）这种见解，就其强调艾森豪威尔政府重视加强同西方国家的合作，维持共同的贸易管制而非仅仅注意阻碍苏联战争潜力的增长而论，当然是值得赞同的。但是，也应该指出，这种见解忽视了艾森豪威尔同杜鲁门在对共产党中国贸易管制政策方面的一致性、继承性。亦有论者谓：艾森豪威尔政府对东西方贸易管制政策的修正、调整，意味着转向美国传统的、行之有效的贸易管制方式（注： Robert Mark Spaulding, JR, A Gradual and Moderate Relations:Eisenhower and the Revision of American Export Control Policy, 1953～1955, Diplomatic History, Vol. 17, Spring 1993, p. 224. p. 225.）。 这种见解注意到艾森豪威尔政府专注于战略物资的贸易管制，这与第二次世界大战前和战争初期美国对德国、日本的贸易禁运确实有相似之处。不过，美国传统的贸易管制方式主要是限制美国国内短缺物资的出口，其驱动力量首先是权力政治。艾森豪威尔政府的贸易管制对象不仅包括美国国内短缺物资，还包括有助于增强共产党国家战争潜力的物资，其驱动力量首先来自于“遏制”的信念。从这个意义上来说，二者之间的非连续性是主要的。NSC152／3 号文件的制定者自己认为，NSC152／3号文件所表现出来的变化有三个方面：其一， “我们专注于对苏联战争潜力有重大意义的物资和设备，不再要求管制那些次要战略物资”。其二，“新政策认为，我们面临着长期紧张而无战争的局面”，“美国允许自由世界同苏联集团之间的非战略物资贸易，但是承认自由世界在非战略物资和基本原材料方面依赖苏联市场和苏联资源的实际风险”。其三，“新政策要求维持现行对共产党中国和北朝鲜的管制水平”（注：First Progress Report on "United StatesPolicing on Economic Defense" NSC152/3, August 30, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1240, p. 1241; p. 1252.）。如果说，缓和对非战略物资的贸易管制主要是为了增强西方国家的经济活力，加强美国与西方国家之间的团结，这确实是艾森豪威尔政府的一个特点，那么，“严格限制向社会主义国家出口战略物资”乃是艾森豪威尔政府对东西方贸易管制政策的另一个特征。在艾森豪威尔政府的东西方贸易管制政策中，很难区分出二者孰轻孰重。特别值得我们注意的是：“中国差别”依旧保留下来。1954年7月，美国商务部管制清单的总数从1468 种削减到787种（注：M.Mastanduno, Economic Containment: COCOM andthe Policies of East-West Trade, p. 104.），“中国委员会”对华贸易管制物品总数仍然有472 种之多（注：加藤洋子：《美国的世界战略与巴统》，有信堂1992年版，第186页。）。 巴统与“中国委员会”二者之间的贸易管制水平差距实质上是扩大了。惟其如此，“中国差别”问题成为以后美国与其西方盟国经济摩擦的火种，进而发展成为二者之间的外交问题。美国政府之所以要保留这种差别，NSC152／3 号文件的制定者一语道破了其中之底蕴：“对共产党中国的贸易管制，不仅要阻碍其战争潜力本身的增长，而且还要阻碍其工业化，对欧洲苏联集团的贸易管制，则只是要阻碍其在欧洲战争潜力的增长。 ”（注： First Progress Report on "United States Policing on Economic Defense" NSC152/3, August 30, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. 1,p. 1240, p. 1241; p. 1252.）在这里，既反映出艾森豪威尔政府把贸易作为分裂苏联集团的武器之用心，更昭示了艾森豪威尔政府东西方贸易管制政策的反华特征。
收稿日期：1998-06-24
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年06期
【原文出处】《东北师大学报：哲社版》(长春)1999年02期第30～41页
【作者简介】崔丕 东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
| 【内容提要】 | 东西方贸易管制政策是美国冷战战略的重要组成部分。在艾森豪威尔政府时期，美国缓和了对苏联、东欧各国的贸易管制，但继续奉行对共产党中国的全面贸易禁运政策。通过考辨该政策的形成过程，可以发现：艾森豪威尔政府主要决策者的“中国观”是执行该政策的思想根源。这一政策使美国与西方盟国关系恶化，并阻碍了中国现代化进程，更使美国为此付出了沉重代价。 |
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要准确地阐述艾森豪威尔政府的东西方贸易管制政策，首先应该认清艾森豪威尔总统是在什么基点上建立其东西方贸易管制政策框架的，他在哪些方面准备对既往政策有所继承、有所扬弃、有所超越。
东西方贸易管制政策发端于杜鲁门政府时期。在杜鲁门政府看来，要想遏制苏联，就要“改变有利于其扩张的基本条件”。在欧洲，应该推动包括德国在内的西欧各国的经济复兴；禁止向苏联、东欧国家出口“能增强其战争潜力的物资”（注：SWNCC360/3, October,1947, Appe ndix"B"Discussion,p.4.SWNCC Records,RG353,N.A.;Report by the NSC on control of exports to the Soviet Union and Eastern Europe,17 December,1947,FRUS,1948,Vol.4,p.512.;FRUS,1948. Vol.4,p.489.）。因此，在美国的冷战战略中， 对西欧国家的经济复兴政策与对苏联、东欧国家的贸易管制政策乃是一对孪生兄弟。最初，杜鲁门政府制定的贸易管制清单（United States Security List）分为两类。第一类是全面禁运的，称为“1A”，另一类是属于限制出口数量的，称为“1B”。二者之区别，主要在于前者“在很大程度上”（a greatextent）能增强苏联集团的战争潜力，后者则只具有“高度重要性”（highly important）或“高度战略性”（high strategic character）。列入“1A”的物资，包括“主要用于生产或发展武器、弹药和战争工具”的原料和设备；具有先进技术的样机和高技术产品；苏联集团扩大战争潜力必需而又短缺的原料和设备，共计167种物资。其中， 特殊机械母机40种，石油设备15种，化学和化工设备31种，精密科学和电子仪器42种，非铁金属12种。列入“1B”的物资共计288种（注：Report bythe Ad Hoc Subcommittee,May 4,1948,FRUS,1948,Vol.4,pp.539～540;Telegr am from the Secretary of State to Certain DiplomaticOffices,April 26,1950,FRUS,1950,Vol.4,pp.87～93.;The Secretaryof State to Certain Diplomatic Offices, June 12,1950,"Definitions of U.S.Criteria for 1A and 1B Policy and CommodityAreas Covered",FRUS,1950,Vol.4,pp.146～148. ）。杜鲁门政府认定，贸易管制的“广度和深度必须能够影响苏联的整个生产体系”，没有必要明确区分何为“战略物资”，何为“非战略物资”（注：Telegramfrom the Secretary of State to the Embassy in the UnitedKingdom,August 22,1950.FRUS,1950,Vol.4.pp 174～176）。
对苏联、东欧国家实行贸易禁运，并非轻而易举即能奏效的。如果没有西欧主要资本主义国家的紧密配合，仍然无法防止禁运物资辗转流入东欧各国和苏联。杜鲁门政府清醒地认识到这一点，竭力将贸易禁运变成整个西方世界的联合行动（注：Department of Commerce memora ndum on export controls to Eastern Europe,March 9,1948.FRUS,1948,Vol.4,p.523.）。不过，以英国为首的西欧国家之反应又是极其复杂的。一方面，在遏制苏联这一点上，他们与美国有着共同的战略利益。1949年末至1950年初，巴黎统筹会的建立和巴统组织3 种“国际安全清单”（International Security List，以下简称IL）的制定（注： 第一种是全面禁运的，第二种是限制出口数量的，第三种是交换情报的。），说明了这一点。另一方面，在贸易禁运的广度和深度问题上，围绕着怎样解释“战略物资”的内涵和外延，他们与美国又存在着相当大的分歧。英国强调东西方贸易对其经济发展和战略地位的意义，主张贸易禁运的对象应该只限于军事战略物资，并指责美国的清单等同于“经济战争”（注：Philip J.Funijiello,American-Soviet Trade in the Cold War,University of North Carolina Press,1988.P.41.）。结果，美国“1A”清单（总数增加到177种）中的144种物资列入巴统 IL ／Ⅰ清单，6种物资列入 IL／Ⅱ清单，27种物资列入 IL／Ⅲ清单（注：The Secretary of State to Certain Diplomatic Offices,April 26,1950.FRUS,1950,Vol. 4,pp.91～92.）。但美国的“1B”清单所列物资，直到朝鲜战争爆发前夕，只有15种列入IL／Ⅰ，30种列入IL／Ⅱ，75种列入IL／Ⅲ，15种留待继续协商，153 种物资未能列入巴统管制清单（注：The Secretary of State to the Embassy in France,August 5,1950.FRUS,1950,Vol.4,p.162.）。
朝鲜战争的爆发，改变了上述局面。1951年4月12日， 杜鲁门总统批准了NSC104／2文件。直至1953年1月艾森豪威尔入主白宫，这个文件一直是美国关于东西方贸易管制政策的纲领。该文件认为，苏联经济是战争经济。尽管苏联集团的经济很少依赖对外贸易，但某些经济部门，尤其是与战争潜力密切相关的部门如机械设备、精密仪器、耐磨轴承、电子、非铁金属、橡胶、基本矿产等，仍然容易受到外部压力的影响。从整体上来看，苏联集团的经济属于“资本短缺”类型。美国应该着眼于扩大和强化对苏联集团的出口管制，防止和限制战略物资、紧缺商品直接或间接地输入苏联集团。它决定：1.对中国和朝鲜实行全面贸易禁运；2.对苏联和东欧各国继续实行现行管制制度，禁止向苏联和东欧各国出口有关原子能领域的物资、武器、弹药、军事装备以及各种短缺物资；严格限制向苏联、东欧各国出口次重要战略物资和许可证限量物资；3.继续促进西欧国家同意增加巴统国际管制物资的种类，加强转口贸易管制。在实行上述政策时，应该考虑“政治上的可行性、军事上的风险、经济上的代价”（注：NSC104/2,U.S.Policies and Program in theEconomic Field Which May Affect The War Potential of the Soviet Bloc,FRUS,1951,Vol.1,pp.1059～1065.）。为了保证使西欧各国顺从美国的旨意，杜鲁门政府将对西欧的援助计划与西欧国家接受美国的东西方贸易管制政策直接联系起来，如果违反美国的禁运规定，则要失去接受美援的资格。正如A.卡尔逊、M.马斯坦多诺等学者所论，美援的价值远远高于东西方贸易（详见下表）。这一点使西欧各国逐渐趋向于接受美国的禁运清单（注：Gunnar Alder Karlsson,Western Economic Warfare,1947～1967,a case study in foreign economic policy, Stockholm,1968,pp.46～47.Michael Mastanduno,Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,Cornell University Press,1992,pp.83～85.）。1950年末，西欧各国同意在巴统国际管制清单中增加244种物资。其中，102种列入禁运范围；73种列入限量出口管制范围；69种列入交换情报范围（注：Agreed minute of the United State,British and French Foreign Ministers.19 September 1950.FRUS,1950,Vol.4,p.187～188.Agreed report on the London tripartite Conversations on Security Export Controls,20 November 1950,FRUS,1950,Vol.4,p.236.FRUS,1951,Vol.1,p. 1012. ）。 迄至1953年1月，美国“1A”、“1B”清单与巴统“IL／Ⅰ”“IL／Ⅱ ”之间的差别尽管仍然存在，但已经不是非常明显。巴统“IL／Ⅰ”列入253种物资（不包括原子能物资），“IL／Ⅱ”列入92种物资，“IL／ Ⅲ”列入102种物资（注：Tφr Egil Forland,Selling Firearms to theIndians:Eisenhower's Export Control Policy,1953～54,DiplomaticHistory,Vol.15,Spring 1991,p.238.）。美国“1A”清单共260种物品，已经被巴统成员国认可，同意对共产党国家实行禁运；“1B”清单共25种物品，尚未被巴统成员国接受，美国单方面对共产党国家实行禁运。“ⅡA”清单共85种物品，已经被巴统成员国认可， 同意按许可证数量向共产党国家出口；只有美国“ⅡB”清单的168种物品，仍然是巴统成员国不同意美国的划分标准，美国单方面对共产党国家实行许可证管制出口的物资（注：NSC152,Review of Economic Defense Policy, FRUS,1952～54,Vol.1,p.971.）。
美国对西欧的援助与东西方贸易比较表 单位：百万美元
类 目 1949年 1950年 1951年 1952年 美国经济援助 6276 3819 2268 1349 美国军事援助 - 37 653 1014 对东欧出口总值 832 605 746 743 从东欧进口总值 1012 813 1010 995 援助总值 6276 3856 2921 2363 东西方贸易总值 1844 1418 1756 1738 类 目 1953年 1954年 1955年 美国经济援助 1265 637 466 美国军事援助 2867 2226 1541 对东欧出口总值 791 974 1100 从东欧进口总值 909 1039 1358 援助总值 4132 2863 2007 东西方贸易总值 1700 2013 2458 |
在美国的压力之下，1952年8 月“中国委员会”建立后对共产党中国的贸易禁运水平严于对苏联、东欧国家。在巴统“IL／Ⅱ”中有25种物资，对苏联、东欧国家属于限量出口，“IL／Ⅲ”中有63种物资，对苏联、东欧国家只属于交换情报，但在“中国委员会”的贸易禁运清单（Consolidated China Special List，以下简称CCSL ）中全部列为禁运物资。“中国委员会”还将207 种根本不属于巴统贸易管制对象的物资也列入禁运清单。这样， “中国委员会”对华贸易禁运物资共有295种（注：Memorandum by Young, August 4, 1953, FRUS, 1952 ～54, Vol. 14, p.1292,p.1293.）。日本虽然是“中国委员会”成员国， 但根据1952年9月5日美日秘密协定而来的日本对华贸易禁运清单，更严于“中国委员会”。它不仅包括巴统国际管制清单中的所有物资，还包括美国贸易管制清单中的所有物资和美日秘密协定确定增加的物资（注：Sixth Progress Report on NSC104/2, "United States Policies and Programs in the Economic Field Which May Affect the WarPoten tial of the Soviet Bloc", 19 January, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 918.）。
由上观之，杜鲁门政府的贸易管制政策是建立在美国雄厚的经济实力和军事实力基础之上的，又是以增加美国援助弥补西方国家的东西方贸易损失为代价的。朝鲜战争之际正是以美国为首的西方国家对共产党国家贸易禁运最猖獗之时，杜鲁门政府贸易管制政策的弊端也暴露无遗。1946～1950年，美国对苏联出口贸易从23600万美元跌落到1000 万美元；1953年，美国对所有共产党国家的出口贸易额只有200万美元。 美国出口贸易额急剧减少，但还要为补偿西方国家东西方贸易损失而支付巨款，不能不说这也是杜鲁门政府财政赤字的来源之一。从西欧各国来看，1948年，西欧各国同苏联、东欧国家的贸易额为62280万美元，1951 年为62610 万美元， 东西方贸易处于徘徊不前的状态（注：Philip j. Funijiello, American-Soviet Trade in the Cold War, Universityof North Carolina Press, 1988, p.49.）。这也成为西欧各国美元危机、贸易赤字的主要原因。西欧各国之所以要求缓和对东西方贸易的管制，其经济根源也在于此。
应该说，艾森豪威尔对这些弊端洞若观火。他在执政伊始就坦率直言：“根本不赞成NSC104／2文件的基本原则。 ”（注： Memorandum of Discussion at the 137th Meeting of the NSC, 18 March 1953,FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 940, p. 941.）尽管艾森豪威尔从来没有提出过一份系统表述对东西方贸易问题见解的文件，但他在国家安全委员会会议上的发言仍然相当清楚地表明了其观点。艾森豪威尔认为，缓和东西方贸易管制是美国国家安全的利益所在。他批评杜鲁门政府东西方贸易管制政策的政治、经济后果；怀疑东西方贸易管制政策在遏制苏联战争潜力增长方面的实际效果；强调缓和东西方贸易管制对美国外交政策的多重意义。他指出：“在我们生活的这个时代，区分战略物资和非战略物资已经不再有什么意义。”贸易管制虽然可以在一定程度上防止苏联集团获得先进技术和短缺物资，但对于奉行自由贸易政策的西欧国家损失更大。“在同苏联的斗争中，只要我们想让西欧各国站在自己这一边，就不能降低西欧各国的生活水平。”“盟国经济如果陷于停滞， 美国就不能取得胜利， 应该实行贸易重于援助的政策”（注：Memorandum of Discussion at the 137th Meeting of the NSC, 18 March 1953,FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 940, p. 941.）。 当然，“我们并不是要把什么东西都给苏联，而是要通过某种贸易政策把苏联的卫星国拉到西方阵营中来”（注：Memorandum of Discussion at the 157th Meeting of the NSC, 30 July 1953, FRUS, 1952 ～ 54,Vol, 1, p. 1004, p. 1005～1008.）。如果美国亚洲政策的长期目标是“削弱中苏同盟”，“贸易在实现这个目标方面可能是很有用的工具”。这“将有助于减轻共产党中国对苏联的依赖和日本对我们国库的依赖”（注：Memorandum of Discussion at the 169th Meeting of the NSC,5 November 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 14, p. 268.）。日本与中国大陆的经济联系不可能长期隔绝，“即使从短期来看，也应该允许日本在一定范围内的对华贸易”（注：Memorandum of Discuss ion at the 139th Meeting of the NSC, 8 April 1953, FRUS, 1952～ 54, Vol. 14, p. 1406～1408.）。凡此种种，归结为一，艾森豪威尔所企求的不是要从根本上否定东西方贸易管制，而在于调整东西贸易管制政策在美国国家安全战略中的位置。从美国与西欧盟国的关系而言，东西贸易管制政策应该有助于增强西欧经济的活力，增强美国与西欧的战略伙伴关系；从美国与苏联集团的关系而论，东西方贸易管制政策又应该成为削弱对手的利器。这一点，也昭示了艾森豪威尔政府在实际政策调整方面的趋向和极限。
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艾森豪威尔政府调整东西方贸易管制政策，是从1953年3月18 日国家安全委员会评论NSC104／2 号文件并委托政策设计委员会提出修改意见开始的。1953年5月25日， 政策设计委员会提出了《经济防卫政策考察报告》，即NSC152号报告。该报告从东西方贸易管制对苏联集团、盟国、美国国家安全利益的影响着眼，对将来的政策选择提出了两条路线：1.维持现行政策或加强管制力度，扩大管制范围。报告认为，“现行管制政策对苏联集团的战争潜力有一定的影响，只要苏联集团在远东和世界范围内的扩张继续下去”，美国公众和国会都将赞成维持管制政策。另一方面，贸易管制政策在某种程度上又成为美国与盟国关系恶化的根源。倘若断绝财政、军事援助，“可能将导致北大西洋公约组织彻底崩溃或部分瓦解”。因此，加强管制力度的方案只有在战争临近的情况下才可以采用。2.取消贸易管制或缩小管制范围，加强重点物资管制。报告认为，“从长远观点来看，取消贸易管制将为美国的一些商品提供新的市场，这些市场在将来也许是重要的”。“只要我们能明白地确认在可预见的将来不可能发生战争，取消贸易管制就是可行的。”但在目前尚存在一些困难，因为这需要废除近几年来国会通过的贸易管制法案和有关政令。因此，退而求其次，缩小管制范围，加强重点物资管制，则是比较可行的。其原则是：“采取更加灵活的姿态”，继续严格控制“与苏联集团战争物资大量生产相关的战略物资、苏联集团主要用于军事的高技术产品”的出口，“放松或取消对非战略物资的管制”。这个方案“无疑将得到西欧各国的赞同”，“并为美国企业赢得苏联集团国家的市场创造机会”。另一方面，这个方案仍将遭到某些国会议员和公众的反对。在朝鲜实现和平以前，改变现行对共产党中国的禁运政策也会遇到阻力（注：Report to the National Security Council by theNSC Planning Board,May 25,1953,FRUS,1952～54,Vol.1.p.968～981.）。
在上述选择中，艾森豪威尔最中意的乃是缩小管制范围，加强重要物资管制的路线（注：Memorandum of Discussion at the 157th Meeting of the NSC, 30 July 1953, FRUS, 1952～54,Vol, 1, p. 1004, p. 1005～1008.）。此后， 国家安全委员会就是沿着这个方向起草了NSC152／1、NSC152／2文件的。
NSC152／1号文件仍然是供国家安全委员会讨论用的未定稿。 在第157次国家安全委员会会议上，引起与会者争论的问题， 不在于美国是否应该缓和东西方贸易管制，而在于怎样确切地表述贸易管制的范围和对象。 经济防卫咨询委员会的代表提议：“We should Controlexports which clearly contribute significantly to the warpotential of the Soviet Bloc. ”（凡属于确实有助于苏联集团战争潜力的物品， 都应该实行贸易管制。 ）国防部代表则认为：“Weshould control exports which may reasonably be shown tocontribute significantly to the Soviet War Potential. ”（凡属于被认定有助于苏联战争潜力的物资，都应该实行贸易管制）。国家安全委员会执行秘书卡特勒支持前者，强调“如果没有Clearly 这一词汇，现行政策就不会有很大地变化”。艾森豪威尔和国务卿杜勒斯不赞成使用这一限定性词语，认为，“我们贸易的目的应该是分裂苏联阵营”。结果， 国家安全委员会决定删除这一词语（注： Memorandum of Discussion at the 157th Meeting of the NSC, 30 July 1953, FRUS, 1952～54,Vol, 1, p. 1004, p. 1005～1008.）。NSC152／1号文件的其余部分基本上被肯定下来，它成为NSC152／2 号文件的直接蓝本。
NSC152／2号文件全文共35条， 主要阐述了调整东西方贸易管制政策的必要性和基本原则、具体措施。该文件提出：“我们面临着虽然没有战争但长期紧张的局面。为此，经济防卫政策应该有利于自由世界的繁荣和强大”，“经济防卫计划是自由世界军事和政治联盟这一更大体系的一部分”。尽管从“短期和特定区域”来看，贸易管制可以阻碍苏联战争潜力的增长，但从长远的观点来看，贸易管制并不能严重损害、影响苏联集团经济的发展，反而给美国的许多盟国造成经济、财政和政治方面的困难。唯其如此，必须对以往的贸易管制政策加以修改，而修改的基本原则是：“逐渐、适当地放宽”对苏联集团的贸易管制，“对共产党中国应该有别于对苏联集团的其他国家”。对苏联和东欧各国，今后要继续有选择地控制有利于苏联集团战争潜力增长的物资和高新技术的出口，力争在与苏联、东欧各国的贸易中获得最大限度的安全利益；对共产党中国和朝鲜，仍然继续实行全面贸易禁运。同时，也要充分注意对西方盟国经济、政治和财政形势的影响，努力减少自由世界国家对苏联、东欧贸易的依赖性，增强自由世界内部的政治和经济团结；通过巧妙、灵活的贸易政策，破坏苏联集团内部的团结。如有新政策出台，事先与盟国协商（注：NSC152/2, Statement of Policy By the NSCon Economic Defense, July 31, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1009～1014.）。
艾森豪威尔政府把寻求盟国的理解和支持作为实施新政策的重要条件。西欧各国的立场建立在这一前提之上：随着朝鲜战争停战协定的签定，全面战争的危险已经减小，自由世界在与共产党国家的竞争中，应该把“优先发展经济作为长期战略”（注："United Kingdom's East-West Trade Proposal, with attach attachments", 9 March , 1954, "Outline Re: Revisions of East-West Trade Controls", 10 March, 1954.DDEP, OSANSA Records, NSC Series, Policy Papers,N. A.）。在11月召开的美英伦敦会议中，英代表表示，“出于政治和商业方面的考虑，希望全面审查巴统贸易管制清单，以一份简洁的清单代替现行的“ IL ／Ⅰ”、 “ IL ／Ⅱ”（注： Gordon to the Department of State, 10 November, 1953.FRUS, 1952～54, Vol.1, p. 1039. Ambassador Aldrich to the Department of State , 21 November, 1953. FRUS 1952～54, Vol. 1, p. 1061.）。1954年2 月25日，丘吉尔首相在下院发表演说，呼吁“实质性缓和”对制品、稀有物资和水陆运输的管制，并且承认：“我们正在审查这些清单，还将同我们的美国盟友讨论这些清单。”3月1日，英国政府正式提出了贸易管制新方案：只对直接性军事物资、原子能和与军事直接相关的新技术和工业产品实行管制；将巴统“IL／Ⅰ”的种类削减50%，全部取消“IL／Ⅱ”和“IL／Ⅲ”（注：The Ambassador in the United Kingdom(Aldrich)to the Department of State,March 1, 1954, FRUS, 1952～54. Vol. 1, p. 1082.）。
在某种意义上说，英国政府是在逼迫美国尽快缓和东西方贸易管制，英美之间的分歧确实是相当明显的（注：FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1103～1107.）。在1954年3月11日的国家安全委员会会议上，各种意见纷呈。副总统尼克松提醒与会者注意国会的动向。他说：如果美国接受英国的建议，“国会中所有敌视任何一种形式的东西方贸易的力量，所有反英因素、所有反联合国的力量就会找到共同点”。共同安全署署长史塔生表示怀疑：“为了挽救我们的盟国，是否真有必要将东西方贸易放宽到英国建议的极限程度。”国务卿杜勒斯的态度令人寻味。在讨论NSC152／1号文件时， 他表示：“我们的目的是从阻碍贸易转向鼓励贸易。”（注：Memorandum of Discussion of the 157th Meeting of NSC, July 30, 1953, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1004.）而今，他又说：“如果我们开放对苏联的贸易，无意中也就开放了对共产党中国的贸易。”缓和贸易管制，“自由世界并不能获得实质性利益”，除某些有限的关键性战略物资以外，其影响“对苏联经济也不是非常重大的”。不过，一旦苏联能够购买这些关键性战略物资，“就会打破限制苏联战争潜力发展的瓶颈口”。参谋长联席会议主席雷德福德既反对调整贸易结构，也反对在国际贸易管制清单方面做任何重大改变。只有财政部长汉弗利承认，“要想维持复杂的东西方贸易管制，就像想阻遏尼亚加拉瀑布一样愚蠢”；“我们必须将对东西方贸易的长期政策与短期政策区分开来”。艾森豪威尔赞赏汉弗利的观点，并强调指出：“从长远观点来看，我们必须尽可能将禁运清单减少至最低限度”；“从策略上考虑，我们又不能现在就同意英国的建议”。会议最后决定：由艾森豪威尔直接致函丘吉尔，建议英美双方立即举行会议，并邀请法国参加，共同商定对东西方贸易管制的政策（注：Memorandum of Discussion of the 188th Meeting of NSC, March 11, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1108～1116.）。
1954年3月末，史塔生与英法代表在伦敦举行会谈。从4月6日至7月22日，三方又进行了技术性讨论，并最终达成协议：1.凡属于美国提议实行管制的物资应该优先列入巴统国际管制清单；2.加强转口贸易管制，实行“转口贸易许可证制度”（TAC）。 凡属于巴统成员国或巴统组织的合作国出口的物资，其最终出口地如果是共产党国家，如果没有出口国政府的“转口贸易许可证”，不得转口运往共产党国家；3.新管制清单从1954年8月16日起生效；4.在1954年12月以前，球轴承、 马口铁卷压机、1万～6万千瓦的动力设备等类物资仍旧实行管制；5.美国同意放宽对船舶吨位和航速方面的管制（注：Economic Defense Policy:U. S.Export Controls (Progress Report), August 2, 1954 by theSecretary of Commerce on NSC152/3, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1236, p. 1237.）。这是美英双方互相让步的结果。这样，巴统国际管制清单474种管制物品被削减至252种。其中，IL／Ⅰ从270种削减至167种，IL／Ⅱ从80种削减至23 种，IL／Ⅲ从124 种削减至62 种（注：Memorandum of Discussion of the 210th Meeting of the NSC, August 1, 1954; The Report to the NSC by the Secretary ofState and Director of Foreign Operations, August 30, 1954; FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1235 ～1255. M. Mastanduno, Economic Containment: COCOM and the Politics of East- WestTrade, p. 94.）。
1954年6月18 日， 美国国家安全委员会根据变化了的新形势， 对NSC152／2号文件加以修改、充实。修改后的文件就是NSC152／3号文件。从形式上看，NSC152／3号文件的结构稍稍有些变化。 除“总体考虑”、“基本目标”、“行动方针”这三部分以外，新增加了“关于特定区域”这一专题。NSC152／2号文件的第17条、第22条改为NSC152／3号文件的第18条、第23条B段；NSC152／3号文件的第17条、第21条a、b两段文字、第23条、第37条、第38条、第39条皆为新增补的条款。从具体内容上来看，NSC152／3号文件增加了两类内容。其一，对苏联、 东欧国家贸易管制做了具体而微地解释和说明。包括：1.巴统国际管制清单所列全部战略物资；2.有助于增长苏联集团战争潜力的战略物资；3.其他物资，不论是否属于战略物资，只要有可能引起特别政治问题，就应该禁止向苏联、东欧国家出口。其二，针对共产党中国，增补了有关对日本、香港、澳门的政策条款：“美国应该逐步缓和对日本的管制”；由于香港和澳门与中国大陆的经济关系是如此接近，以致于有可能成为破坏对共产党中国实施全面禁运政策的危险点，“美国有必要对上述两地的转口贸易给予特殊注意”（注：NSC152/3, Statement of Policyby the NSC on Economic Defense, June 18, 1954, FRUS, 1952～ 54, Vol. 1, p. 1207～1213.）。
NSC152／3 号文件标志着艾森豪威尔政府基本完成了对东西方贸易管制政策的调整。同杜鲁门政府时期的NSC104／2号文件相比， NSC152／3号文件确实有其特点。 有论者谓：“在杜鲁门的政策声明中有一种悲观的气息，而艾森豪威尔的政策文件更加乐观。”（注：T φr EgilForland, Selling Firearms to the indians, Eisenhower's ExportControl policy, 1953～1954, Diplomatic History, Vol. 15,Spring 1991. p. 230.）这种见解，就其强调艾森豪威尔政府重视加强同西方国家的合作，维持共同的贸易管制而非仅仅注意阻碍苏联战争潜力的增长而论，当然是值得赞同的。但是，也应该指出，这种见解忽视了艾森豪威尔同杜鲁门在对共产党中国贸易管制政策方面的一致性、继承性。亦有论者谓：艾森豪威尔政府对东西方贸易管制政策的修正、调整，意味着转向美国传统的、行之有效的贸易管制方式（注： Robert Mark Spaulding, JR, A Gradual and Moderate Relations:Eisenhower and the Revision of American Export Control Policy, 1953～1955, Diplomatic History, Vol. 17, Spring 1993, p. 224. p. 225.）。 这种见解注意到艾森豪威尔政府专注于战略物资的贸易管制，这与第二次世界大战前和战争初期美国对德国、日本的贸易禁运确实有相似之处。不过，美国传统的贸易管制方式主要是限制美国国内短缺物资的出口，其驱动力量首先是权力政治。艾森豪威尔政府的贸易管制对象不仅包括美国国内短缺物资，还包括有助于增强共产党国家战争潜力的物资，其驱动力量首先来自于“遏制”的信念。从这个意义上来说，二者之间的非连续性是主要的。NSC152／3 号文件的制定者自己认为，NSC152／3号文件所表现出来的变化有三个方面：其一， “我们专注于对苏联战争潜力有重大意义的物资和设备，不再要求管制那些次要战略物资”。其二，“新政策认为，我们面临着长期紧张而无战争的局面”，“美国允许自由世界同苏联集团之间的非战略物资贸易，但是承认自由世界在非战略物资和基本原材料方面依赖苏联市场和苏联资源的实际风险”。其三，“新政策要求维持现行对共产党中国和北朝鲜的管制水平”（注：First Progress Report on "United StatesPolicing on Economic Defense" NSC152/3, August 30, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. 1, p. 1240, p. 1241; p. 1252.）。如果说，缓和对非战略物资的贸易管制主要是为了增强西方国家的经济活力，加强美国与西方国家之间的团结，这确实是艾森豪威尔政府的一个特点，那么，“严格限制向社会主义国家出口战略物资”乃是艾森豪威尔政府对东西方贸易管制政策的另一个特征。在艾森豪威尔政府的东西方贸易管制政策中，很难区分出二者孰轻孰重。特别值得我们注意的是：“中国差别”依旧保留下来。1954年7月，美国商务部管制清单的总数从1468 种削减到787种（注：M.Mastanduno, Economic Containment: COCOM andthe Policies of East-West Trade, p. 104.），“中国委员会”对华贸易管制物品总数仍然有472 种之多（注：加藤洋子：《美国的世界战略与巴统》，有信堂1992年版，第186页。）。 巴统与“中国委员会”二者之间的贸易管制水平差距实质上是扩大了。惟其如此，“中国差别”问题成为以后美国与其西方盟国经济摩擦的火种，进而发展成为二者之间的外交问题。美国政府之所以要保留这种差别，NSC152／3 号文件的制定者一语道破了其中之底蕴：“对共产党中国的贸易管制，不仅要阻碍其战争潜力本身的增长，而且还要阻碍其工业化，对欧洲苏联集团的贸易管制，则只是要阻碍其在欧洲战争潜力的增长。 ”（注： First Progress Report on "United States Policing on Economic Defense" NSC152/3, August 30, 1954, FRUS, 1952～54, Vol. 1,p. 1240, p. 1241; p. 1252.）在这里，既反映出艾森豪威尔政府把贸易作为分裂苏联集团的武器之用心，更昭示了艾森豪威尔政府东西方贸易管制政策的反华特征。
收稿日期：1998-06-24