| 明清史 |
公众舆论与政府决策
——1934—1935年英国“和平投票”的政治影响
梁占军
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年06期
【原文出处】《史学月刊》(开封)1999年02期第83～89页
【作者简介】梁占军 1967年生，首都师范大学历史系讲师。北京，100037
【关 键 词】公众舆论/和平投票/英国外交政策/意埃冲突
1934年11月—1935年6 月发生在英国的“和平投票”是英国历史上第一次全国性的民意调查，其正式名称为“关于国联与军备的全国声明”。它由当时英国国内最有影响的和平组织——国际联盟协会发起，历时近8个月，先后吸引全国1 000多万人参与，规模浩大。作为集中展示当时英国公众舆论倾向的一项社会调查，“和平投票”在30年代英国国内政治生活中占有重要的地位，对当时英国内政外交均产生了不可忽视的影响。本文试图就“和平投票”的结果公布前后英国政府在意埃冲突问题上进行的政策调整及其动机展开深入探讨，借以揭示公众舆论在政府决策过程中所起的作用及其限度。
一
“和平投票”的发起及其运作始终是与国际形势的发展紧密联系在一起的。
30年代初，由于经济危机的影响，世界政治经济局势动荡加剧，国际关系日趋紧张。然而，被视为第一次世界大战后和平秩序的捍卫者的国际联盟在处理国际事务过程中所表现出来的软弱无力使其权威受挫、声誉日衰：1931年日本制造远东危机，武力侵占中国东北，国联在制止侵略方面束手无策，只以一纸李顿调查书敷衍了事；1932年日本宣布退出国联后国联的无所事事更暴露了国联的无能；同年国联主持的世界经济大会和裁军大会也同样未能给国联带来荣耀，前者无果而散，后者屡陷僵局；1933年10月希特勒借口国联不能给予德国军备平等地位而退出裁军大会和国联，更是给国联信誉的沉重一击。1933年6 月英国反战运动的领导人之一约翰·斯特雷奇在《和平》通讯上发表的文章中便流露出对国联缺乏信心，他写道：“我们不相信向目前这些在日内瓦集会并自称为‘国际联盟’的政府们呼吁比在国内单独向它们发出呼吁更有用处。”1933年10月英国工党干脆发表声明称，由于操纵国联的那些政府不是“像英国政府一样虚弱和多疑”就是“像意大利和德国一样公开嘲弄世界和平”，因此，“目前在国联方面不存在最终的安全了”（注：迈克尔·皮尤：《1931—1935 年英国的和平主义与政治》（Michael Pugh,Pacifism and Politics in Britain 1931—1935）， 载《历史杂志》（Historical Journal），1980年第3期。）。到1934年6月裁军大会彻底破产的时候，国联在普通公众中的影响也开始下降，以英国民间的和平组织国际联盟协会为例，其纳费会员在1931年为406 868 人，而到1933年则下降到374 012人，并且下降趋势此后仍未停止。1934 年伦敦地区该组织的纳费会员为66 000人，比1932年减少了6 000 人（注：迈克尔·皮尤：《1931—1935年英国的和平主义与政治》（Michael Pugh,Pacifism and Politics in Britain 1931—1935），载《历史杂志》（Historical Journal），1980年第3期。）。 这一切不能不引起那些希望通过国联维护和平的人士的忧虑，特别是1934年裁军大会失败后英国政府提出的扩充空军的军备计划，更使得英国和平主义者担心政府已经对国联丧失信心，害怕政府会退回到军备竞赛的老路上去，因此，急于采取某些行动以求改变不利的局势。在这种形势下，国际联盟协会为了扩大国联的影响，增强公众对集体安全的信心，遂倡导和组织了所谓的“和平投票”活动。
“和平投票”是以问卷的形式就舆论关注的时事对公众的态度进行调查。促使国际联盟协会作出这一决策的灵感来自于1933—1934年在伊福地区成功进行的小规模的民意调查。伊福调查的领导人是当地报刊《伊福导报》的编辑布尔曼，他同时也是国际联盟协会在伊福地区的分支机构的副主席。鉴于德国退出国联和裁军大会使国际裁军协定难于实现，他在1933年的11月16日撰发社论，呼吁采取行动检验公众舆论在国联和裁军大会等问题上的态度。在他的倡导下，11月28日伊福地方的民间组织集会，决定举行16岁以上的公民投票。伊福投票持续到1934年2 月才结束，共有26 000多人参加，结果显示绝大多数投票者支持国联和裁军大会，这对于英国的和平主义者来说无疑是一大鼓舞。2月8日伊福地方集会公布投票结果，国际联盟协会的主席塞西尔作为嘉宾出席了会议，伊福调查的结果使他萌发了发起一个全国性的投票活动的想法。塞西尔希望借此展示公众对于国联及其所倡导的集体安全的支持，从而扩大国际联盟协会的影响。他曾明确表示：“我非常希望作为和平投票的结果之一，国际联盟协会的成员将获得大幅度的增加。”（注：迈克尔·皮尤：《1931 — 1935 年英国的和平主义与政治》（ Michael Pugh ,Pacifism and Politics in Britain 1931—1935），载《历史杂志》（Historical Journal），1980年第3期。）为此，塞西尔在3月1 日向国际联盟协会执行委员会提出了自己的设想，并在其后的时间里努力说服同事接受了他的意见。3月27日，在塞西尔的组织下，成立了由14 个与会的组织参加的全国声明委员会，专门负责和平投票事宜。4月11日，该委员会开始工作，到6月底， “和平投票”的准备工作已经全面展开。
和平投票的组织者精心拟定了如下五个问题，要求公众表态：1.英国是否应该仍为国际联盟的会员国？2.你是否赞成用国际协定来实现全面裁军？3.你是否赞成用国际协定来实行全面废除各国陆军和海军航空兵部队？4.国际协定是否应该禁止为私人谋利的军火制造和贩卖？5.假使一个国家坚持进攻另一个国家，那么你认为其他国家是否应该联合起来采用：（1）经济和非军事的手段，（2）必要时采取军事手段，来强迫他停止进攻（注：迈克尔·皮尤：《1931—1935年英国的和平主义与政治》（Michael Pugh,Pacifism and Politics in Britain 1931 —1935），载《历史杂志》（Historical Journal），1980年第3期。 ）？在全国声明委员会散发的传单上写着明显具有导向性的文字：“在此番投票中，你被要求的仅仅是对和平或战争进行投票——无论你支持国联与否；无论你赞同裁军与否。”（注：丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第1卷，上部，第1分册，商务印书馆1974年版，第248页。 ）显然，和平投票的组织者希望在最关键的问题上能够得到公众的响应。
正式的投票活动从1934年11月28日开始，至1935年6 月下旬结束。起初人们的反应并不十分热烈，前十天才回收票17万多张。但随着时间的推移，特别是国际形势的变化，人们的参与热情逐步高涨，回收的票数也急剧攀升。1935年1月13日由国联主持的萨尔公决获得成功后， 每周回收的票数达到了25万张；3月德国宣布重整军备后， 每周回收的票数升至50万张；4月斯特莱沙会议期间每周则高达75万张；到5月底活动结束前每周收到的票数超过了100万张。据事后统计， 在这次全国性的民意调查活动中，共有11 640 066人参与投票，约占当时英国人口的 1／3。
“和平投票”的统计结果（1934年6月27日）
显而易见，和平投票的结果证实绝大多数英国公众对于国联及国联所倡导的集体安全持拥护态度。对此，《每日先驱报》在6月28 日发表社论给予了恰当的评价，社论称：“和平投票的结果显示了一个明白无误的事实，即英国公众舆论的主流要求的是这样一项政策，它不是基于孤立的政策，也不是基于特殊的联盟或是敌对的政策，而是一项基于国联体现出的集体安全体系之上的政策。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934 — 1935 》（ Martin, The First British Referendum:The Peace Ballot,1934—1935）， 载《英国史评论》（Enghlish Historical Review）1980年。）毫无疑问，和平投票的结果对于渴望重振国联声威的和平人士来说是一巨大鼓舞。因此，国际联盟协会的领导者们一方面将投票结果公之于众，另一方面也急于向政府施加影响。投票结果公布第二天，塞西尔便对其同事艾伯特·霍尔说：“第一件事就是要确保政府理解发生的一切。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934 —1935 》（Martin, The First BritishReferendum:The Peace Ballot,1934—1935 ）， 载《英国史评论》（Enghlish Historical Review）1980年。）此后，全国声明委员会组成了一个由多个团体的代表组成的代表团，于7月23 日在塞西尔率领下拜会英国首相鲍尔温，将和平投票的结果呈交给政府。显然，英国和平组织希望和平投票的结果能够对政府的决策有所影响。
二
如果说和平投票事实上对英国政府的决策的确有所影响的话，那么最明显的表现莫过于投票结果公布前后英国政府在对外政策方面，特别是在处理意埃冲突问题上所作出的政策调整。
肇始于1934年12月5 日瓦尔瓦尔事件的意埃冲突在时间上基本上与和平投票是同步演进的。瓦尔瓦尔事件起初只是一起普通的边界冲突，但由于意大利蓄意利用这一事件来实现它吞并埃塞俄比亚的野心（注：意埃冲突爆发后，意大利总理墨索里尼在12月20日亲自起草了一份《解决意埃问题的行动指示与计划》，其中将意大利的目标定为“摧毁阿比西尼亚的武装力量并全面征服埃塞俄比亚”。参见罗斯托：《英法关系1933—36》（Rostow,Anglo-French Relations,1934—36）伦敦1984年版，第74页。），遂使得这一事件逐步演变为一场历时一年多的国际争端。
英国政府对于意大利的侵略意图心知肚明，但是在如何解决意埃冲突的问题上始终奉行所谓的“同意大利协商和忠于国联”并重的“双重政策”。英国外交大臣霍尔曾在下院解释说这种政策就是“一方面我们充分参加盟约所规定的集体行动，另一方面我们继续致力于和平解决”（注：希尔德编：《1935年国际事务文件集》（Heald, Documents on International Affairs 1935）第2卷，伦敦1937年版，第344页。 ）。但是，双重政策的实质在于谋求与意大利协商，这一点在和平投票公布之前表现得非常明显，其突出表现在英国政府在执行政策的过程中过于偏重与意大利协商，而在支持国联方面则态度消极：事件发生之后，英国先是竭力反对国联介入意埃冲突，甚至在1935年1月和3月为迎合意大利的意愿而伙同法国操纵国联先后两次回绝了埃塞俄比亚要求国联干预的请求，其后又在国联受理意埃冲突已成定局的情况下企图在国联以外解决意埃冲突。为实现上述目标，英国政府一方面设法拖延国联的日程安排，如5月25日左右行政院为调解意埃冲突留出3个月的时间；另一方面急于寻求与意大利私下协商妥协方案，6月19 日英国政府单独提出了一个以牺牲埃塞俄比亚利益为基础的和平方案，并派国联事务大臣艾登于6月22—24日亲自出访罗马和巴黎，兜售其计划。
英国上述行动的主要目的是为了避免损害英意关系。早在1935 年2月21日，英国外交大臣西蒙就曾上呈英王，预言说埃塞俄比亚问题有可能后果严重，但“必须处理得不致对英意关系产生有害的影响”（注：帕克：《大不列颠、 法国与埃塞俄比亚危机》（Parker, GreatBritain,France and the Ethiopian Crisis）， 载《英国历史评论》（English Historical Review），1974年4月号。）。5月17日， 英国内阁开会讨论英国在国联行政院处理意埃冲突的问题时应该采取的原则，结论仍然把维护英意关系放在首位：英国将履行作为行政院一员的义务，“但在一切问题上都不要丝毫损害联合王国和意大利之间的友好合作”（注：哈迪：《阿比西尼亚危机》（Hardie,The Abyssinian Crisis ），伦敦1974年版，第122页。）。英国看重英意关系的主要原因在于顾忌德国的危险。当时在英国人眼中执意重整军备的德国才是欧洲的“根本危险”。为了消除战争隐患，英国政府希望联合法国和意大利与德国通过谈判达成谅解，在英国的计划中，意大利的合作是迫使德国就范的重要砝码，因此极不愿意看到意大利与英国的关系出现裂缝。英国外交部常务次长范西塔特曾坦率地表示：为了欧洲的和平，英国是“经不住与意大利争吵并把它赶到德国的怀抱的”（注：《英国外交文件》（Documents on British Foreign Affairs）第2辑，第14 卷（以下简称DBFP,2/XIV），No.175,第167页。）。1935年3月15 日德国公开宣布重新武装后，英国更不愿意在意埃冲突问题上得罪意大利。当时英国驻德国大使菲普斯的话说得非常直露：“我担心如果我们对意大利的反应过于激烈，我们可能看到阿道夫·希特勒将作为墨索里尼最好的朋友出现，从而使意大利可能会冒险背着我们与德国达成谅解。”（注：DBFP,2/XIV,No.276,p272。）为此，英国在1935年上半年执行其双重政策时的重心总是倾向于撇开国联私下谋求与意大利的妥协。但是，由于意大利蓄意扩大事端，艾登的罗马之行无功而返，英国的计划没有成功。
6月27日，艾登返回伦敦当天，正值和平投票宣布结果。此后， 随着投票结果的公之于众，公众舆论拥护国联的倾向性日益明显，特别是英国政府在意埃问题上的态度也开始表现得越来越倾向于支持国联罅侵略，而且调子越喊越高。7月23日， 英国首相鲍尔温在接见塞西尔带领的和平投票代表团时曾信誓旦旦地宣称：“政府的外交政策是建立在国际联盟的基础上的，国际联盟依然是——英国政策的最后依靠。”（注：汤因比：《 1935 年国际事务概览》（ Toynbee, Survey of International Affairs）第2卷，第51—53页。）8月21日，英国外交部甚至召见塞西尔共议处理意埃冲突的对策。同一天，英国内阁开会研究意埃冲突问题，外交大臣霍尔在会上主张顺应舆论支持国联的集体安全原则，他表示：“如果政府违背它在集体负责原则下的义务，它将引起一股反对政府的舆论浪潮……非常明显的是，对于英王陛下政府来说唯一稳妥的路线就是实际实验一下正常的国联程序。”（注：帕克：前引文。）霍尔的建议赢得了内阁的支持。次日，内阁决定由霍尔亲自参加9月初举行的国联大会，公开表示支持国联倡导的集体安全原则。9月11日，霍尔在日内瓦发表演说，极力强调英国捍卫国联的决心。给公众留下深刻印象的是他说的下面一段话：“国际联盟恪守它的明确的和鲜明的义务，支持集体维护盟约的完整，特别支持对一切未经挑衅的侵略行为进行坚决的集体抵抗，而我们的国家是和国际联盟站在一起的。英国民族过去几周的态度清楚地说明了这样一个事实：这不是变化不定的、靠不住的感情，而是他们和他们的政府坚决、持久、完全坚持的一项国际行为准则。”（注：DBFP,2/XIV,附录。）次日， 英国又调遣两艘战列舰、3 艘巡洋舰和6艘驱逐舰增援地中海舰队。一时间， 英国俨然准备采取武力遏止意大利的侵略野心了。
表面上看，英国政府在和平投票公布前后意埃问题上策略的调整极容易给人留下一种印象，即和平投票所反映出的公众意志左右了政府的对外政策，政府开始走上支持国联集体安全政策的道路了。国际联盟协会认为政府的变化是公众舆论的胜利，其执行委员会甚至作出决议表示国际联盟协会“坚定地在国内支持防止意大利侵略埃塞俄比亚的任何必需的行动”（注：M. 考林：《希特勒的影响》（Maurice Cowling ,The Impact of Hitler），剑桥大学出版社1975年版，第81页。）。 然而，事实证明情况并非如此简单，因为在英国政府决定公开表示支持国联的前后，其私下与意大利达成协议的努力从未停止过：8月16 —19日英国伙同法国在巴黎与意大利举行三方会谈，再次提出一项“和平”解决意埃冲突的方案，其中心内容是企图以和平方式满足意大利对埃塞俄比亚的野心。在该计划被意方拒绝后，英国仍不死心，甚至在9 月12日，即霍尔发表那份官冕堂皇的演说后的第二天，便又伙同法国操纵国联向意大利提出了一项旨在承认意大利在埃塞俄比亚拥有特权的调解方案。同时，为消除英国海军在地中海的调动给意大利带来的疑虑，英国外交大臣霍尔还特地于9月23日亲自致信墨索里尼， 称英国的行动“决非挑衅性的”，并且还表白说：“关于未来，我一直非常小心地避免使用制裁这个字眼，而且没有讨论过封锁苏伊士运河或军事制裁。”（注：DBFP,2/XIV,No.620,P.679.）由此可见，和平投票结果公布后，英国政府尽管高举捍卫国联的幌子，但它处理意埃冲突的基本策略并没有发生实质性的改变。因此，英国政府在国联问题上态度的变化也只能是一种表面上的故作姿态，其原因决不会是单纯地顺应公众的意志，而肯定是另有图谋。
三
事实上，1935年夏英国政府在意埃冲突问题上调整策略、高举国联大旗的动机主要是出于国内政治方面的考虑，简言之，即政府为了在即将临近的新一轮大选中获胜而假意迎合国内舆论。
曾经在1931年大选中以空前的绝对优势获胜的联合政府在短短3 —4年后却面临着输掉新一轮大选的危险。1934年11 月保守党候选人在普特尼举行的补选活动中的惨败就是个不祥的征兆（注：在选举中保守党所获选票数由1931年的21146票骤降至2663票， 从而以绝对劣势惨败给自己的对手工党。）。联合政府声望下降的原因部分是由于政府的内外政策，部分是由于政府对于和平投票这一规模浩大的群众活动所采取的敌对态度。作为联合政府构成的主体的保守党从一开始就对和平投票持反对态度。在保守党看来，和平投票从一开始就带有浓厚的政治色彩，是由一些“精明的政治歹徒”制造的阴谋，它可能成为反对党攻击政府的工具。保守党人克兰伯恩勋爵甚至表示：“实际上这些带色的纸片（指选票）正在变得比带色的衣衫（指法西斯分子）更危险。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934—1935》（Martin, The First British Referendum:The Peace Ballot,1934—1935）， 载《 英国历史评论》（English Historical Review），1980年。 ）保守党的看法直接左右着政府的态度。1934年11月8 日英国外交大臣西蒙在众议院发表的演讲中批评和平投票的宣传，并指责国联协会有社会主义者的偏见。11月10日，《每日快报》发表文章宣称：“政府视这次投票为企图用于政治目的并主张运用一切政治手段击败它。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934—1935》（Martin,The First British Referendum:The Peace Ballot,1934—1935 ）， 载《英国历史评论》（English Historical Review），1980年。 ）同时号召人们撕毁选票。11月23日，保守党领袖鲍尔温也指责工党利用和平投票，他在致自由党领袖塞缪尔的信中写到：“我被告之你们的社会主义者对手——根据他们在补选过程中的惯常举动——正在试图把和平和战争的问题扯进政党政治的角斗场中。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934—1935》（Martin,The First British Referendum: ThePeace Ballot,1934—1935），载《英国历史评论》（English Historical Review），1980年。）然而，保守党及政府的反对不但没有消减和平投票的影响，反而降低了自己在公众舆论中的声望，给其对手提供了机会。
1935年3月初， 英国政府针对欧洲的国际形势发表了一份关于重整英国军备的国防白皮书，立即招致了国内舆论的猛烈抨击。3月9日，国际联盟协会执行委员会在《泰晤士报》上发表评论说：“政府的白皮书表明政府已经放弃了加强和扩充集体防卫体系的政策，已经退回到假定单纯依靠国防力量可以确保安全的地步，而且他们为通过国际协定全面削减军备而努力的决心已经削弱。”（注：帕特里克：《无剑之盟：公众舆论与英国国防政策1931—1935》（Patrick, Covenants Without the Sword:Public opinion and British Defence Policy 1931 —1935），安大略1983年版，第133页。 ）同日，英国《新政治家与民族》周刊甚至指斥说：“白皮书就是国民联合政府对集体安全感到绝望的自白。”（注：帕特里克：《无剑之盟：公众舆论与英国国防政策1931—1935》（Patrick,Covenants Without the Sword: Public opinion and British Defence Policy 1931—1935），安大略1983年版，第132页。）在这股抨击政府的浪潮中，英国工党抓住时机，一方面积极推动和平投票，一方面顺应舆论极力标榜其支持国联的立场。3 月20日，工党领袖乔治·兰斯伯里在报刊上宣布：“工党消灭战争的政策就是凭借国联的集体安全政策。”（注：帕特里克：《无剑之盟：公众舆论与英国国防政策1931—1935》（Patrick,Covenants Without the Sword:Public opinion and British Defence Policy 1931—1935），安大略1983年版，第137页。 ）工党的行动赢得了许多和平主义组织的赞赏，以至于塞西尔在致友人的信中不仅感叹他的观点与工党完全一致，而且表示他要加入工党（注：M.考林：《希特勒的影响》，第81页。）。
6月27日和平投票结果的公布使政府的处境极为尴尬。6月29日《经济学家》总结道：“总的说来，和平投票的结果揭示了在以集体安全确保和平的政策背后拥有怎样令人注目又令人畏惧的公众舆论的支持。没有哪个政治领导人敢于无视这种决定性的示威行动。”（注：帕特里克：《无剑之盟：公众舆论与英国国防政策 1931 — 1935 》（ Patrick,Covenants Without the Sword: Public opinion and British Defence Policy 1931—1935），安大略1983年版，第149页。 ）毫无疑问，要想在大选中再次获胜，英国政府必须采取措施扭转被动局面。8月1日，政府宣传部负责人高尔向新任首相鲍尔温汇报说政府极有可能在下次大选中失败，建议政府在战争、和平与国联的未来等问题上多作文章以争取自由党人的选票（注：M.考林：《希特勒的影响》，第93页。）。在这种情况下，尽管政府对国联倡导的集体安全原则并无信心，但为了避免大选失败，不得不决定在意埃冲突问题上高举国联的旗帜来换取公众的支持，用当时的财政大臣内维尔·张伯伦的话说就是：“为了国内政治的原因，有必要试验一下国联。”（注：汤普森：《反绥靖主义者》（Thomson,The Anti-appeasers），牛津1971年版，第76页。）对于政府的决策，英国保守党人物利奥·艾默里的评价堪称一针见血，他写道：“对于政府来说，要逆水行舟谈何容易。在即将举行的秋季选举中，这个办法就远不如领导这个潮流，战胜联合起来的反对派，顺流而下，以集体安全捍卫者的身份夺取政权更好一些。这种诱惑力是不可抗拒的。”（注：特鲁汉诺夫斯基：《英国现代史》，三联书店1979年版，第249—250页。）“当保守党的议会组织者和保守党员（下院候选人）想到这个使选举运动的暗淡前景变成胜利的曙光的妙计时，个个得意洋洋。”（注：特鲁汉诺夫斯基：《英国现代史》，三联书店1979年版，第252页。）7月2日，张伯伦这位从一开始就把“和平投票”斥为“胡闹”的人对其同僚说出了他在意埃冲突问题上主张实验一下国联的另一番考虑：为了反击舆论对国联的支持。他说：“如果最后表明，国联无力采取有效干涉的手段阻止这场战争，那就确实不可能继续编造国联完全有其存在理由的谎言。”由此可见，英国政府在和平投票结果公布后所进行的政策调整绝不是顺应舆论，而仅仅是服务于国内政治需要的权宜之计。
历史的发展印证了上述分析。1935年10月意埃战争爆发后，英国政府一方面假意支持国联开始讨论对意制裁问题，一方面又急于与意大利私下进行谈判。为了做到既赢得大选又不妨碍与意大利的妥协，英国政府决定提前举行大选。在10月28日公布的大选公告中，政府极力标榜自己拥护国联的立场，称政府将“一如既往”地将国联“继续作为英国外交政策的基石”，“我们将继续尽全力维护国联盟约”（注：罗伯逊：《1935年英国大选》（Robertson,The British General Election of 1935），载《现代史杂志》（Journal of Contemporary History），1974年第1期。）。因此，尽管大选准备仓促，但是保守党仍然在11 月14日大选中获胜（注：1935年11月大选中保守党获得下院387 个席位，工党只获得154个席位，自由党获得33席。）。一年后， 鲍尔温在下院的演说中不无得意地回顾了他决定提前大选的决策，他说：“我认为经过1934年冬—1935年冬发生的某些事件，我国已经懂得什么是它最严重的危险。我所作的一切就是选择了一个相对其它时间较少不幸的时间并以大的优势赢得了选举。可是，说实话，当时我也曾设想……可能得不到特别大的成功。”（注：罗伯逊：《1935年英国大选》（Robertson,The British General Election of 1935 ）， 载《现代史杂志》（Journal of Contemporary History），1974年第1期。）大选的获胜使政府消除了背着国联与意大利寻求妥协的顾虑。因此，政府立即抛开了拥护国联的面具，继续展开与意大利私下的勾结。12月8 日英国外交大臣霍尔在巴黎与法国外长赖伐尔共同炮制了一份新的出卖埃塞俄比亚的计划，即臭名昭著的霍尔—赖伐尔计划。霍尔—赖伐尔计划的出笼充分暴露了英国政府在意埃冲突问题上政策调整的真实动机。
* * * * * *
综上所述，1935年英国民间的和平投票与政府决策间的关系是复杂而微妙的。作为英国非官方组织发起的第一次全国性的社会调查，和平投票的主要目的在于澄清舆论倾向、重振国联声威并进而对政府的决策施加影响。从实质上讲，这是英国国内拥护国联集体安全政策的和平主义势力为影响时势而自发作出的一项努力。活动的成功实施反映了渴望和平的公众对这种努力的支持与响应。和平投票的结果及其公布在很大程度上的确给政府的决策带来了不容忽视的影响，它促使政府在内政外交上都作出了一定的调整，但是，这种影响并没有达到完全左右政府决策的程度。相反，政府尽管在决策过程中不得不顾及舆论的倾向，但并没有被动地顺应舆论而从根本上改变既定政策，所做的政策调整也仅仅是局限于某些策略上的暂时调整。从和平投票前后英国政府在意埃冲突问题上的政策变化这个具体问题上看，与其说是国内舆论左右了政府决策，不如说是政府利用了公众舆论更为恰当。
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年06期
【原文出处】《史学月刊》(开封)1999年02期第83～89页
【作者简介】梁占军 1967年生，首都师范大学历史系讲师。北京，100037
| 【内容提要】 | 1934年11月—1935年6月英国国内进行的和平投票活动， 是其历史上第一次有关公众舆论倾向的全国范围的民意调查。调查的结果对于英国政府当时的内政外交均产生了一定影响。文章指出和平投票结果公布后，英国政府表面上顺应民意，在处理意埃冲突问题上高举拥护国联的旗帜，而实际上并没有根本改变其纵容意大利侵略的政策。英国政府此举实质上仅仅是出于国内政治方面的需要而作的权宜之计，即为了赢得大选胜利而假意迎合公众舆论。 |
一
“和平投票”的发起及其运作始终是与国际形势的发展紧密联系在一起的。
30年代初，由于经济危机的影响，世界政治经济局势动荡加剧，国际关系日趋紧张。然而，被视为第一次世界大战后和平秩序的捍卫者的国际联盟在处理国际事务过程中所表现出来的软弱无力使其权威受挫、声誉日衰：1931年日本制造远东危机，武力侵占中国东北，国联在制止侵略方面束手无策，只以一纸李顿调查书敷衍了事；1932年日本宣布退出国联后国联的无所事事更暴露了国联的无能；同年国联主持的世界经济大会和裁军大会也同样未能给国联带来荣耀，前者无果而散，后者屡陷僵局；1933年10月希特勒借口国联不能给予德国军备平等地位而退出裁军大会和国联，更是给国联信誉的沉重一击。1933年6 月英国反战运动的领导人之一约翰·斯特雷奇在《和平》通讯上发表的文章中便流露出对国联缺乏信心，他写道：“我们不相信向目前这些在日内瓦集会并自称为‘国际联盟’的政府们呼吁比在国内单独向它们发出呼吁更有用处。”1933年10月英国工党干脆发表声明称，由于操纵国联的那些政府不是“像英国政府一样虚弱和多疑”就是“像意大利和德国一样公开嘲弄世界和平”，因此，“目前在国联方面不存在最终的安全了”（注：迈克尔·皮尤：《1931—1935 年英国的和平主义与政治》（Michael Pugh,Pacifism and Politics in Britain 1931—1935）， 载《历史杂志》（Historical Journal），1980年第3期。）。到1934年6月裁军大会彻底破产的时候，国联在普通公众中的影响也开始下降，以英国民间的和平组织国际联盟协会为例，其纳费会员在1931年为406 868 人，而到1933年则下降到374 012人，并且下降趋势此后仍未停止。1934 年伦敦地区该组织的纳费会员为66 000人，比1932年减少了6 000 人（注：迈克尔·皮尤：《1931—1935年英国的和平主义与政治》（Michael Pugh,Pacifism and Politics in Britain 1931—1935），载《历史杂志》（Historical Journal），1980年第3期。）。 这一切不能不引起那些希望通过国联维护和平的人士的忧虑，特别是1934年裁军大会失败后英国政府提出的扩充空军的军备计划，更使得英国和平主义者担心政府已经对国联丧失信心，害怕政府会退回到军备竞赛的老路上去，因此，急于采取某些行动以求改变不利的局势。在这种形势下，国际联盟协会为了扩大国联的影响，增强公众对集体安全的信心，遂倡导和组织了所谓的“和平投票”活动。
“和平投票”是以问卷的形式就舆论关注的时事对公众的态度进行调查。促使国际联盟协会作出这一决策的灵感来自于1933—1934年在伊福地区成功进行的小规模的民意调查。伊福调查的领导人是当地报刊《伊福导报》的编辑布尔曼，他同时也是国际联盟协会在伊福地区的分支机构的副主席。鉴于德国退出国联和裁军大会使国际裁军协定难于实现，他在1933年的11月16日撰发社论，呼吁采取行动检验公众舆论在国联和裁军大会等问题上的态度。在他的倡导下，11月28日伊福地方的民间组织集会，决定举行16岁以上的公民投票。伊福投票持续到1934年2 月才结束，共有26 000多人参加，结果显示绝大多数投票者支持国联和裁军大会，这对于英国的和平主义者来说无疑是一大鼓舞。2月8日伊福地方集会公布投票结果，国际联盟协会的主席塞西尔作为嘉宾出席了会议，伊福调查的结果使他萌发了发起一个全国性的投票活动的想法。塞西尔希望借此展示公众对于国联及其所倡导的集体安全的支持，从而扩大国际联盟协会的影响。他曾明确表示：“我非常希望作为和平投票的结果之一，国际联盟协会的成员将获得大幅度的增加。”（注：迈克尔·皮尤：《1931 — 1935 年英国的和平主义与政治》（ Michael Pugh ,Pacifism and Politics in Britain 1931—1935），载《历史杂志》（Historical Journal），1980年第3期。）为此，塞西尔在3月1 日向国际联盟协会执行委员会提出了自己的设想，并在其后的时间里努力说服同事接受了他的意见。3月27日，在塞西尔的组织下，成立了由14 个与会的组织参加的全国声明委员会，专门负责和平投票事宜。4月11日，该委员会开始工作，到6月底， “和平投票”的准备工作已经全面展开。
和平投票的组织者精心拟定了如下五个问题，要求公众表态：1.英国是否应该仍为国际联盟的会员国？2.你是否赞成用国际协定来实现全面裁军？3.你是否赞成用国际协定来实行全面废除各国陆军和海军航空兵部队？4.国际协定是否应该禁止为私人谋利的军火制造和贩卖？5.假使一个国家坚持进攻另一个国家，那么你认为其他国家是否应该联合起来采用：（1）经济和非军事的手段，（2）必要时采取军事手段，来强迫他停止进攻（注：迈克尔·皮尤：《1931—1935年英国的和平主义与政治》（Michael Pugh,Pacifism and Politics in Britain 1931 —1935），载《历史杂志》（Historical Journal），1980年第3期。 ）？在全国声明委员会散发的传单上写着明显具有导向性的文字：“在此番投票中，你被要求的仅仅是对和平或战争进行投票——无论你支持国联与否；无论你赞同裁军与否。”（注：丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第1卷，上部，第1分册，商务印书馆1974年版，第248页。 ）显然，和平投票的组织者希望在最关键的问题上能够得到公众的响应。
正式的投票活动从1934年11月28日开始，至1935年6 月下旬结束。起初人们的反应并不十分热烈，前十天才回收票17万多张。但随着时间的推移，特别是国际形势的变化，人们的参与热情逐步高涨，回收的票数也急剧攀升。1935年1月13日由国联主持的萨尔公决获得成功后， 每周回收的票数达到了25万张；3月德国宣布重整军备后， 每周回收的票数升至50万张；4月斯特莱沙会议期间每周则高达75万张；到5月底活动结束前每周收到的票数超过了100万张。据事后统计， 在这次全国性的民意调查活动中，共有11 640 066人参与投票，约占当时英国人口的 1／3。
“和平投票”的统计结果（1934年6月27日）
问题 是 否 不知道 未回答 1,英国是否应 11,166818 357,930 10528 104790 该仍为国际联 (95.9%) (3.1%) (0.1%) (0.9%) 盟的会员国? 2,你是否赞成 10,542,738 868,431 1238 216,759 用国际协定来 (90.6%) (7.5%) (0.1%) (1.8%) 实现全面裁军? 3,你是否赞成 9,600,273 1,699,989 17,063 322,740 用国际协定来 (82.5%) (14.6%) (0.1%) (2.8%) 实行全面废除 各国陆军和海 军航空兵部队? 4,国际协定是 10,489,145 780,350 15,157 355,414 否应该禁止为 (90.1%) (6.7%) (0.1%) (3.1%) 私人谋利的军 火制造和贩卖? 5,假使一个国 10,096,626 636,195 27,369 862,707 家坚持进攻另 (86.8%) (5.5%) (0.2%) (7.4%) 一个国家,那么 你认为其他国 家是否应该联 合起来采用 (1)经济及非军 6,833,803 2,366,184 41,058 2, 381,485 事的手段? (58.7%) (20.3%) (0.4%) (20.4%) (2)必要时采取 军事手段,来强 迫他停止进攻? |
显而易见，和平投票的结果证实绝大多数英国公众对于国联及国联所倡导的集体安全持拥护态度。对此，《每日先驱报》在6月28 日发表社论给予了恰当的评价，社论称：“和平投票的结果显示了一个明白无误的事实，即英国公众舆论的主流要求的是这样一项政策，它不是基于孤立的政策，也不是基于特殊的联盟或是敌对的政策，而是一项基于国联体现出的集体安全体系之上的政策。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934 — 1935 》（ Martin, The First British Referendum:The Peace Ballot,1934—1935）， 载《英国史评论》（Enghlish Historical Review）1980年。）毫无疑问，和平投票的结果对于渴望重振国联声威的和平人士来说是一巨大鼓舞。因此，国际联盟协会的领导者们一方面将投票结果公之于众，另一方面也急于向政府施加影响。投票结果公布第二天，塞西尔便对其同事艾伯特·霍尔说：“第一件事就是要确保政府理解发生的一切。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934 —1935 》（Martin, The First BritishReferendum:The Peace Ballot,1934—1935 ）， 载《英国史评论》（Enghlish Historical Review）1980年。）此后，全国声明委员会组成了一个由多个团体的代表组成的代表团，于7月23 日在塞西尔率领下拜会英国首相鲍尔温，将和平投票的结果呈交给政府。显然，英国和平组织希望和平投票的结果能够对政府的决策有所影响。
二
如果说和平投票事实上对英国政府的决策的确有所影响的话，那么最明显的表现莫过于投票结果公布前后英国政府在对外政策方面，特别是在处理意埃冲突问题上所作出的政策调整。
肇始于1934年12月5 日瓦尔瓦尔事件的意埃冲突在时间上基本上与和平投票是同步演进的。瓦尔瓦尔事件起初只是一起普通的边界冲突，但由于意大利蓄意利用这一事件来实现它吞并埃塞俄比亚的野心（注：意埃冲突爆发后，意大利总理墨索里尼在12月20日亲自起草了一份《解决意埃问题的行动指示与计划》，其中将意大利的目标定为“摧毁阿比西尼亚的武装力量并全面征服埃塞俄比亚”。参见罗斯托：《英法关系1933—36》（Rostow,Anglo-French Relations,1934—36）伦敦1984年版，第74页。），遂使得这一事件逐步演变为一场历时一年多的国际争端。
英国政府对于意大利的侵略意图心知肚明，但是在如何解决意埃冲突的问题上始终奉行所谓的“同意大利协商和忠于国联”并重的“双重政策”。英国外交大臣霍尔曾在下院解释说这种政策就是“一方面我们充分参加盟约所规定的集体行动，另一方面我们继续致力于和平解决”（注：希尔德编：《1935年国际事务文件集》（Heald, Documents on International Affairs 1935）第2卷，伦敦1937年版，第344页。 ）。但是，双重政策的实质在于谋求与意大利协商，这一点在和平投票公布之前表现得非常明显，其突出表现在英国政府在执行政策的过程中过于偏重与意大利协商，而在支持国联方面则态度消极：事件发生之后，英国先是竭力反对国联介入意埃冲突，甚至在1935年1月和3月为迎合意大利的意愿而伙同法国操纵国联先后两次回绝了埃塞俄比亚要求国联干预的请求，其后又在国联受理意埃冲突已成定局的情况下企图在国联以外解决意埃冲突。为实现上述目标，英国政府一方面设法拖延国联的日程安排，如5月25日左右行政院为调解意埃冲突留出3个月的时间；另一方面急于寻求与意大利私下协商妥协方案，6月19 日英国政府单独提出了一个以牺牲埃塞俄比亚利益为基础的和平方案，并派国联事务大臣艾登于6月22—24日亲自出访罗马和巴黎，兜售其计划。
英国上述行动的主要目的是为了避免损害英意关系。早在1935 年2月21日，英国外交大臣西蒙就曾上呈英王，预言说埃塞俄比亚问题有可能后果严重，但“必须处理得不致对英意关系产生有害的影响”（注：帕克：《大不列颠、 法国与埃塞俄比亚危机》（Parker, GreatBritain,France and the Ethiopian Crisis）， 载《英国历史评论》（English Historical Review），1974年4月号。）。5月17日， 英国内阁开会讨论英国在国联行政院处理意埃冲突的问题时应该采取的原则，结论仍然把维护英意关系放在首位：英国将履行作为行政院一员的义务，“但在一切问题上都不要丝毫损害联合王国和意大利之间的友好合作”（注：哈迪：《阿比西尼亚危机》（Hardie,The Abyssinian Crisis ），伦敦1974年版，第122页。）。英国看重英意关系的主要原因在于顾忌德国的危险。当时在英国人眼中执意重整军备的德国才是欧洲的“根本危险”。为了消除战争隐患，英国政府希望联合法国和意大利与德国通过谈判达成谅解，在英国的计划中，意大利的合作是迫使德国就范的重要砝码，因此极不愿意看到意大利与英国的关系出现裂缝。英国外交部常务次长范西塔特曾坦率地表示：为了欧洲的和平，英国是“经不住与意大利争吵并把它赶到德国的怀抱的”（注：《英国外交文件》（Documents on British Foreign Affairs）第2辑，第14 卷（以下简称DBFP,2/XIV），No.175,第167页。）。1935年3月15 日德国公开宣布重新武装后，英国更不愿意在意埃冲突问题上得罪意大利。当时英国驻德国大使菲普斯的话说得非常直露：“我担心如果我们对意大利的反应过于激烈，我们可能看到阿道夫·希特勒将作为墨索里尼最好的朋友出现，从而使意大利可能会冒险背着我们与德国达成谅解。”（注：DBFP,2/XIV,No.276,p272。）为此，英国在1935年上半年执行其双重政策时的重心总是倾向于撇开国联私下谋求与意大利的妥协。但是，由于意大利蓄意扩大事端，艾登的罗马之行无功而返，英国的计划没有成功。
6月27日，艾登返回伦敦当天，正值和平投票宣布结果。此后， 随着投票结果的公之于众，公众舆论拥护国联的倾向性日益明显，特别是英国政府在意埃问题上的态度也开始表现得越来越倾向于支持国联罅侵略，而且调子越喊越高。7月23日， 英国首相鲍尔温在接见塞西尔带领的和平投票代表团时曾信誓旦旦地宣称：“政府的外交政策是建立在国际联盟的基础上的，国际联盟依然是——英国政策的最后依靠。”（注：汤因比：《 1935 年国际事务概览》（ Toynbee, Survey of International Affairs）第2卷，第51—53页。）8月21日，英国外交部甚至召见塞西尔共议处理意埃冲突的对策。同一天，英国内阁开会研究意埃冲突问题，外交大臣霍尔在会上主张顺应舆论支持国联的集体安全原则，他表示：“如果政府违背它在集体负责原则下的义务，它将引起一股反对政府的舆论浪潮……非常明显的是，对于英王陛下政府来说唯一稳妥的路线就是实际实验一下正常的国联程序。”（注：帕克：前引文。）霍尔的建议赢得了内阁的支持。次日，内阁决定由霍尔亲自参加9月初举行的国联大会，公开表示支持国联倡导的集体安全原则。9月11日，霍尔在日内瓦发表演说，极力强调英国捍卫国联的决心。给公众留下深刻印象的是他说的下面一段话：“国际联盟恪守它的明确的和鲜明的义务，支持集体维护盟约的完整，特别支持对一切未经挑衅的侵略行为进行坚决的集体抵抗，而我们的国家是和国际联盟站在一起的。英国民族过去几周的态度清楚地说明了这样一个事实：这不是变化不定的、靠不住的感情，而是他们和他们的政府坚决、持久、完全坚持的一项国际行为准则。”（注：DBFP,2/XIV,附录。）次日， 英国又调遣两艘战列舰、3 艘巡洋舰和6艘驱逐舰增援地中海舰队。一时间， 英国俨然准备采取武力遏止意大利的侵略野心了。
表面上看，英国政府在和平投票公布前后意埃问题上策略的调整极容易给人留下一种印象，即和平投票所反映出的公众意志左右了政府的对外政策，政府开始走上支持国联集体安全政策的道路了。国际联盟协会认为政府的变化是公众舆论的胜利，其执行委员会甚至作出决议表示国际联盟协会“坚定地在国内支持防止意大利侵略埃塞俄比亚的任何必需的行动”（注：M. 考林：《希特勒的影响》（Maurice Cowling ,The Impact of Hitler），剑桥大学出版社1975年版，第81页。）。 然而，事实证明情况并非如此简单，因为在英国政府决定公开表示支持国联的前后，其私下与意大利达成协议的努力从未停止过：8月16 —19日英国伙同法国在巴黎与意大利举行三方会谈，再次提出一项“和平”解决意埃冲突的方案，其中心内容是企图以和平方式满足意大利对埃塞俄比亚的野心。在该计划被意方拒绝后，英国仍不死心，甚至在9 月12日，即霍尔发表那份官冕堂皇的演说后的第二天，便又伙同法国操纵国联向意大利提出了一项旨在承认意大利在埃塞俄比亚拥有特权的调解方案。同时，为消除英国海军在地中海的调动给意大利带来的疑虑，英国外交大臣霍尔还特地于9月23日亲自致信墨索里尼， 称英国的行动“决非挑衅性的”，并且还表白说：“关于未来，我一直非常小心地避免使用制裁这个字眼，而且没有讨论过封锁苏伊士运河或军事制裁。”（注：DBFP,2/XIV,No.620,P.679.）由此可见，和平投票结果公布后，英国政府尽管高举捍卫国联的幌子，但它处理意埃冲突的基本策略并没有发生实质性的改变。因此，英国政府在国联问题上态度的变化也只能是一种表面上的故作姿态，其原因决不会是单纯地顺应公众的意志，而肯定是另有图谋。
三
事实上，1935年夏英国政府在意埃冲突问题上调整策略、高举国联大旗的动机主要是出于国内政治方面的考虑，简言之，即政府为了在即将临近的新一轮大选中获胜而假意迎合国内舆论。
曾经在1931年大选中以空前的绝对优势获胜的联合政府在短短3 —4年后却面临着输掉新一轮大选的危险。1934年11 月保守党候选人在普特尼举行的补选活动中的惨败就是个不祥的征兆（注：在选举中保守党所获选票数由1931年的21146票骤降至2663票， 从而以绝对劣势惨败给自己的对手工党。）。联合政府声望下降的原因部分是由于政府的内外政策，部分是由于政府对于和平投票这一规模浩大的群众活动所采取的敌对态度。作为联合政府构成的主体的保守党从一开始就对和平投票持反对态度。在保守党看来，和平投票从一开始就带有浓厚的政治色彩，是由一些“精明的政治歹徒”制造的阴谋，它可能成为反对党攻击政府的工具。保守党人克兰伯恩勋爵甚至表示：“实际上这些带色的纸片（指选票）正在变得比带色的衣衫（指法西斯分子）更危险。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934—1935》（Martin, The First British Referendum:The Peace Ballot,1934—1935）， 载《 英国历史评论》（English Historical Review），1980年。 ）保守党的看法直接左右着政府的态度。1934年11月8 日英国外交大臣西蒙在众议院发表的演讲中批评和平投票的宣传，并指责国联协会有社会主义者的偏见。11月10日，《每日快报》发表文章宣称：“政府视这次投票为企图用于政治目的并主张运用一切政治手段击败它。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934—1935》（Martin,The First British Referendum:The Peace Ballot,1934—1935 ）， 载《英国历史评论》（English Historical Review），1980年。 ）同时号召人们撕毁选票。11月23日，保守党领袖鲍尔温也指责工党利用和平投票，他在致自由党领袖塞缪尔的信中写到：“我被告之你们的社会主义者对手——根据他们在补选过程中的惯常举动——正在试图把和平和战争的问题扯进政党政治的角斗场中。”（注：马丁：《第一次英国公民投票：和平投票1934—1935》（Martin,The First British Referendum: ThePeace Ballot,1934—1935），载《英国历史评论》（English Historical Review），1980年。）然而，保守党及政府的反对不但没有消减和平投票的影响，反而降低了自己在公众舆论中的声望，给其对手提供了机会。
1935年3月初， 英国政府针对欧洲的国际形势发表了一份关于重整英国军备的国防白皮书，立即招致了国内舆论的猛烈抨击。3月9日，国际联盟协会执行委员会在《泰晤士报》上发表评论说：“政府的白皮书表明政府已经放弃了加强和扩充集体防卫体系的政策，已经退回到假定单纯依靠国防力量可以确保安全的地步，而且他们为通过国际协定全面削减军备而努力的决心已经削弱。”（注：帕特里克：《无剑之盟：公众舆论与英国国防政策1931—1935》（Patrick, Covenants Without the Sword:Public opinion and British Defence Policy 1931 —1935），安大略1983年版，第133页。 ）同日，英国《新政治家与民族》周刊甚至指斥说：“白皮书就是国民联合政府对集体安全感到绝望的自白。”（注：帕特里克：《无剑之盟：公众舆论与英国国防政策1931—1935》（Patrick,Covenants Without the Sword: Public opinion and British Defence Policy 1931—1935），安大略1983年版，第132页。）在这股抨击政府的浪潮中，英国工党抓住时机，一方面积极推动和平投票，一方面顺应舆论极力标榜其支持国联的立场。3 月20日，工党领袖乔治·兰斯伯里在报刊上宣布：“工党消灭战争的政策就是凭借国联的集体安全政策。”（注：帕特里克：《无剑之盟：公众舆论与英国国防政策1931—1935》（Patrick,Covenants Without the Sword:Public opinion and British Defence Policy 1931—1935），安大略1983年版，第137页。 ）工党的行动赢得了许多和平主义组织的赞赏，以至于塞西尔在致友人的信中不仅感叹他的观点与工党完全一致，而且表示他要加入工党（注：M.考林：《希特勒的影响》，第81页。）。
6月27日和平投票结果的公布使政府的处境极为尴尬。6月29日《经济学家》总结道：“总的说来，和平投票的结果揭示了在以集体安全确保和平的政策背后拥有怎样令人注目又令人畏惧的公众舆论的支持。没有哪个政治领导人敢于无视这种决定性的示威行动。”（注：帕特里克：《无剑之盟：公众舆论与英国国防政策 1931 — 1935 》（ Patrick,Covenants Without the Sword: Public opinion and British Defence Policy 1931—1935），安大略1983年版，第149页。 ）毫无疑问，要想在大选中再次获胜，英国政府必须采取措施扭转被动局面。8月1日，政府宣传部负责人高尔向新任首相鲍尔温汇报说政府极有可能在下次大选中失败，建议政府在战争、和平与国联的未来等问题上多作文章以争取自由党人的选票（注：M.考林：《希特勒的影响》，第93页。）。在这种情况下，尽管政府对国联倡导的集体安全原则并无信心，但为了避免大选失败，不得不决定在意埃冲突问题上高举国联的旗帜来换取公众的支持，用当时的财政大臣内维尔·张伯伦的话说就是：“为了国内政治的原因，有必要试验一下国联。”（注：汤普森：《反绥靖主义者》（Thomson,The Anti-appeasers），牛津1971年版，第76页。）对于政府的决策，英国保守党人物利奥·艾默里的评价堪称一针见血，他写道：“对于政府来说，要逆水行舟谈何容易。在即将举行的秋季选举中，这个办法就远不如领导这个潮流，战胜联合起来的反对派，顺流而下，以集体安全捍卫者的身份夺取政权更好一些。这种诱惑力是不可抗拒的。”（注：特鲁汉诺夫斯基：《英国现代史》，三联书店1979年版，第249—250页。）“当保守党的议会组织者和保守党员（下院候选人）想到这个使选举运动的暗淡前景变成胜利的曙光的妙计时，个个得意洋洋。”（注：特鲁汉诺夫斯基：《英国现代史》，三联书店1979年版，第252页。）7月2日，张伯伦这位从一开始就把“和平投票”斥为“胡闹”的人对其同僚说出了他在意埃冲突问题上主张实验一下国联的另一番考虑：为了反击舆论对国联的支持。他说：“如果最后表明，国联无力采取有效干涉的手段阻止这场战争，那就确实不可能继续编造国联完全有其存在理由的谎言。”由此可见，英国政府在和平投票结果公布后所进行的政策调整绝不是顺应舆论，而仅仅是服务于国内政治需要的权宜之计。
历史的发展印证了上述分析。1935年10月意埃战争爆发后，英国政府一方面假意支持国联开始讨论对意制裁问题，一方面又急于与意大利私下进行谈判。为了做到既赢得大选又不妨碍与意大利的妥协，英国政府决定提前举行大选。在10月28日公布的大选公告中，政府极力标榜自己拥护国联的立场，称政府将“一如既往”地将国联“继续作为英国外交政策的基石”，“我们将继续尽全力维护国联盟约”（注：罗伯逊：《1935年英国大选》（Robertson,The British General Election of 1935），载《现代史杂志》（Journal of Contemporary History），1974年第1期。）。因此，尽管大选准备仓促，但是保守党仍然在11 月14日大选中获胜（注：1935年11月大选中保守党获得下院387 个席位，工党只获得154个席位，自由党获得33席。）。一年后， 鲍尔温在下院的演说中不无得意地回顾了他决定提前大选的决策，他说：“我认为经过1934年冬—1935年冬发生的某些事件，我国已经懂得什么是它最严重的危险。我所作的一切就是选择了一个相对其它时间较少不幸的时间并以大的优势赢得了选举。可是，说实话，当时我也曾设想……可能得不到特别大的成功。”（注：罗伯逊：《1935年英国大选》（Robertson,The British General Election of 1935 ）， 载《现代史杂志》（Journal of Contemporary History），1974年第1期。）大选的获胜使政府消除了背着国联与意大利寻求妥协的顾虑。因此，政府立即抛开了拥护国联的面具，继续展开与意大利私下的勾结。12月8 日英国外交大臣霍尔在巴黎与法国外长赖伐尔共同炮制了一份新的出卖埃塞俄比亚的计划，即臭名昭著的霍尔—赖伐尔计划。霍尔—赖伐尔计划的出笼充分暴露了英国政府在意埃冲突问题上政策调整的真实动机。
* * * * * *
综上所述，1935年英国民间的和平投票与政府决策间的关系是复杂而微妙的。作为英国非官方组织发起的第一次全国性的社会调查，和平投票的主要目的在于澄清舆论倾向、重振国联声威并进而对政府的决策施加影响。从实质上讲，这是英国国内拥护国联集体安全政策的和平主义势力为影响时势而自发作出的一项努力。活动的成功实施反映了渴望和平的公众对这种努力的支持与响应。和平投票的结果及其公布在很大程度上的确给政府的决策带来了不容忽视的影响，它促使政府在内政外交上都作出了一定的调整，但是，这种影响并没有达到完全左右政府决策的程度。相反，政府尽管在决策过程中不得不顾及舆论的倾向，但并没有被动地顺应舆论而从根本上改变既定政策，所做的政策调整也仅仅是局限于某些策略上的暂时调整。从和平投票前后英国政府在意埃冲突问题上的政策变化这个具体问题上看，与其说是国内舆论左右了政府决策，不如说是政府利用了公众舆论更为恰当。