王金林

【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年05期
【原文出处】《天津社会科学》1999年02期第88～92页
【作者简介】王金林　天津社会科学院日本研究所研究员

    世界历史表明，伴随着近代国家的诞生，近代官僚制以及国家行政机构也随之应运而生。官僚制和国家机构，既是统治阶级的政治统治权的具体体现，又是社会安定和经济发展的保证。它的变革，常常影响或决定着国家的命运和经济荣衰的走向。正因为如此，当我们探索近代日本发展的进程时，是不能忽略其官僚制和行政机构的变革的。本文拟对明治时期的太政官制和内阁制的建立略作叙述和分析。
    　　一、太政官制的确立与完善
    1867年12月9日，反对江户幕府统治的志士发动政变，并获得了成功。天皇发布了《王政复古大号令》：“圣意已决，实行王政复古，树立挽回国威之基。自此废除摄关、幕府等，先暂设总裁、议定、参与三职，使之处理万事。”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。译文转引自聂长振、马斌译《明治维新基本文献史料选译》。）总裁、议定、参与构成的“三职制”，便是近代日本最早的官制。据《王政复古大号令》规定，总裁由亲王担任，议定由亲王、公卿、强藩藩主担任，参与主要由各藩藩士担任。任命的名单证实，“三职制”确是由皇族、公卿、诸侯构成的。“三职”总计人数31人，其中皇族3人，公卿8人，诸侯20人（藩主、原藩主5人，藩士15人）。这种名额的分配，完全出于当时的诸政治势力均衡的慎重考虑。这种政权结构，虽然幕府被废除了，但仍然没有摆脱封建领主制的阴影。实质上它是同盟诸藩的联合政权，而天皇则是同盟诸藩之主。还应特别注意的是，在这一政权结构中，包容了以萨摩、长州两藩为核心的讨幕派以及以土佐藩为核心的公议政体派。如此多元性质的政治结构，必然充满着矛盾、分歧和对抗。藩士之间，由于政见、能力和目的的不同，也很难同舟共济。强烈主张权力一元化的大久保利通，曾悲愤地痛斥议定、参与之中的无能之辈和不思变革的现状，指出若此种状况不改变，皇国之事则将“土崩瓦解，大变革也尽成水泡画饼，此乃必然之势”（注：转引自大岛太郎《日本の统治构造》，载迁清明编《行政学讲座2》，东京大学出版会1981年版。）这种危机感促进了改革派继续改进官僚制的决心。1868年1月17日和2月3日，新政府相继对“三职制”进行了局部改组。1月17日的改组，一是明确规定了三职的身份以及职务权限；二是在三职之下，新设神祇、内国、外国、海陆军、会计、刑法、制度等七个事务科；三是设立议事所，以示政府尊重公众舆论。这次改组，虽然仍未改变亲王、公卿、诸侯的格局，但取消了议定、参与二职的定员，并规定参与一职从“诸藩士及都鄙有才者”中选拔，而且各职除设有正职外，也已出现副职或复数。2月3日的改组重点，则是将“三职七科制”改为“三职八局制”，即将原七个科升格为局，同时新设总裁局。总裁局的设置，虽然比“三职制”有了明显的改进，但它并不能解决“三职制”所反映出来的矛盾和问题。因此，如何使政权机构更趋完善，更适应改革的需要，依然是改革者的紧迫课题。
    1868年3月14日，新政府发布了纲领性文件——《五条誓约》和“天皇宸翰”，表明了“天皇亲政”和“广兴会议，万机决于公论”的大政方针。为了贯彻《五条誓约》宣明的大政方针，在官僚、行政制度方面，新政府于同年闰四月，公布了关于新政府组织和官吏的重要文件——《政体书》。
    《政体书》开宗名义指出：“制定国策，建立规章制度，应以五条誓约为目标。”该文件的核心内容是宣明自此开始实行“太政官制”。文件规定：(1)天下之权力皆归太政官，使政令无出于二途之患；(2)太政官之权力分为立法、行政、司法三权，使之无偏重之患；(3)立法官与行政官不得相互兼任；(4)明确尊卑，非亲王、公卿、诸侯不得升任一等官；贤能之藩士、庶人最高可官至二等官；(5)各府、藩、县的政令应体现誓约，“不使小权犯大权，不使紊乱政体”；(6)太政官分为七官，即议政、行政、神祇、会计、军务、外官、刑法等七官。很显然，以明治天皇为首的新政府，企图通过太政官制来实现政权的一元化统治，并且吸收资产阶段的三权分立，实行立法、司法与行政的分立。
    从《政体书》的主要内容中，我们可以看出它具有以下两方面的特点，即：
    第一，封建法制残余与资产阶级法制相混杂。太政官是古代日本律令制时代的官职，把旧官制作为新政府机构的核心，充分反映了“王政复古”思想。可是在《政体书》中，却又能看到西方资产阶级政权中的三权分立的建制，把太政官分为立法、行政、司法三部分，并规定“立法官不得兼任行政官，行政官不得兼任立法官”。从表面形式上看，似乎是吸收了资产阶级的三权分立，可是从政权的总体结构而言，分管立法、行政、司法的太政官，并无独立性，他们是天皇的大臣，国事的终决权在天皇。所谓“天下权力皆归太政官”，实质上是权力皆归天皇，只能说明近代天皇亲政体制制度化的开始。所以说，《政体书》发布后的政权，虽然形式上披上一件三权分立的外衣，但实质上依然保存着浓重的封建法制的残余。《政体书》规定的“立法官不得兼任行政官，行政官不得兼任立法官”，实际上并未能严格执行，议政和行政常常混杂在一起。以至明治二年五月，作为形式上三权分立之一的议政官被废除，其所属官吏和机构归属行政官管辖。这样形式上的三权分立也不存在了。
    第二，朝藩体制替代了幕藩体制。幕府政权是建立在幕藩体制基础上的。幕府末期，以强藩为核心的倒幕派开始走联合皇族、公卿的道路，打着“尊王”的旗号讨伐幕府。《王政复古大号令》宣布以总裁、议定、参与为核心的新政府，虽然表现出朝（廷）藩（强藩）结合的成功，但从政权机构完整性和官吏的职责来看，都存在着严重的缺欠。再则从三职的人员来看，诸侯、藩士出身者超过了皇族、公卿；天皇虽然有至高权威，但政事决策皆听从诸侯，所以“三职制”时期的政权，实质上是同盟诸藩的联合政权。真正意义上的“朝藩体制”政权的形成，应该说始于《五条誓约》的公布。《五条誓约》首先强调了天皇在决定国家大计中的地位：“兹欲行我国前所未有之变革，朕当身先率众誓于天地神明，以大定国是，立保全万民之道。”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）《政体书》确定的新政权，正是以天皇为首的皇族、公卿与诸藩联合的政权。政权内部虽然仍摆脱不了各种势力之间的平衡，但立法、行政、司法等官，名义上已不是某某藩的代表，而是天皇的大臣了。
    上述的“朝藩体制”特征，一方面表明明治初期官制改革的前进；另一方面也表明了官制改革的艰难。这种状况，既为天皇实行一元化统治，也为吸收资产阶级官制留下了很大的空间。这就是自明治元年至十八年内阁制确立以前的时期内官制多次变迁的原由所在。在此期间较为重要的变迁有如下几次：
    (1)明治二年(1869)五月，宣布实行“公选之法”。实施的目的主要是针对《政体书》实施以来，官僚制存在的严重弊端，尤其是任官不看才能，唯以权势为准的弊端。“议者或曰，某卿有国家之功，其职不可动；又某氏是某大藩出身，若排退之，则有藩情动摇之患，故居其职官不谋其事。”（注：转引自《日本内阁史录》，第一法规出版会1981年版。）为改变居职不谋事的状况，明治政府决定采用公选手段，选出中央政府中辅相、议定、参与等要员。“公选之法”规定，三等官以上者才有选举权，担任辅相、议定、六官知事、内廷职知事的公卿、诸侯、参与、副知事均有被选举资格。通过“选举”，最终有23人当选，按身份分类，亲王1人，公卿8人，诸侯3人，藩士11人。
    采用票选的形式，选择高层官吏这是一件新鲜事。虽然享受“民主”的范围极为有限，但在封建残余严重存在的前提下，这不能不说是进步的曙光。通过这次改组，“朝藩体制”又前进了一步，即由朝廷与诸藩联合的政权体制，变成了朝廷与萨、长、土、肥四强藩联合的政权体制。
    (2)公布《职员令》和官位相等表。这是实施公选法后不到两个月公布的。《职员令》更明确地规定了政府的结构，即完全仿照古代律令时代的建制，在天皇之下，设置神祇、太政两官，太政官下设民、兵、刑、大藏、宫内、外部等六省。太政官设左右大臣各1人，大纳3人，参议3人。依据《职员令》任命的政府大政要员中，朝廷（亲王、公卿）的发言权有了明显的加强。左右政府的5名大臣、纳言、参议中，公卿与藩士之比上升为3∶2，公卿占了优势。此种状况一直延续到明治四年。
    (3)明治四年(1871)七月二十九日，制定了《太政官职制》，对《职员令》规定的太政官制作了进一步的改进。根据《太政官职制》规定，中央政府由天皇亲政，下设正院、左院、右院。正院由太政大臣、左大臣、右大臣及参议组成；左院设议长及一、二、三等议员等职；右院由各省长官、次官及书记组成。三院诸官职中，以太政大臣的权力最大，其职责为“辅佐天皇，总揽庶政，统辖祭祀、外交、宣战、媾和、订约之权，海陆军之事务”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）。左院系“审议各项立法事务之场所”，议长的职责是“掌审定议案”。右院的职责是“草拟所辖事务之法案，审核各省之议案”。
    《太政官职制》的公布与实施，实际上意味着太政官制的最终确立和完善。
    　　二、内阁制的确立
    随着明治维新的深化，到19世纪70年代初，明治政府内部发生了新的矛盾与对立，以西乡隆盛等人为代表的一派，主张政府应把对外扩张放在第一位，出兵朝鲜，把日本“失之于欧美之物，取偿于朝鲜、满洲（指中国东北—引者）之地”；另一派以访问欧美归来的岩仓具视、大久保利通、木户孝允等人为代表，认为按当时日本的综合国力，政府应“以治内政为第一着”。征韩论与内治论形式对峙，互不相让，最后导致了明治六年(1873)内治派的“十月政变”，天皇任命岩仓具视为代理太政大臣，推行整顿内政、增强国力的国策。
    明治六年“十月政变”的成功，对日本建立近代国家体制，发展资本主义是极为有利的。政变成功后，首先设置了内务省，由大久保利通任内务卿。内务省实际上成为政府的核心，其主要职责是加强中央集权官僚统治，推进殖产兴业政策。总之，它总揽了国家安全、兴盛产业等大权。
    继设置内务省后，内治派立即着手政体的研究与改革。政府任命伊藤博文为“政体取调”主任，负责审查各种意见，并提出方案等。
    在建立怎样的政体问题上，政府内部又出现了对立的主张。以大隈重信为代表的的一派，主张采取英国模式，“立即设国会”，“组织新内阁”，提出“应以圣主亲裁，宣召议院中占多数之政党首领，委任其组建内阁”（注：转引自《日本内阁史录》，第一法规出版会1981年版。）。而以岩仓、大久保、伊藤为代表的一派，则主张采取德意志模式，认为当务之急不是开国会、建内阁，而是“首先上定君权，下限民权，使人君安于万世不朽之天位，使生民保自然固有之天爵”，“以我国独特之皇统一系典例与人民开化之程度为鉴，斟酌得失利弊，制定法典宪章”（注：转引自大冢三七雄《明治维新と独逸思想》，长崎出版，1977年。）。大隈重信派与自由民权运动接近，筹组统一的自由主义政党。这种形势对明治政府造成极大压力。为了摆脱危局，岩仓等人决定借助天皇的权威来镇压大隈派和自由民权运动。1881年（明治十四年）10月，天皇召开御前会议，决定了如下事宜，即确定立宪政体方针；罢免大隈重信及其一派成员的官职。并以诏书的形式宣布将以1890年为期召开国会，公布宪法。大隈派被逐出政府一事，史称“明治十四年政变”。
    大隈派虽然被迫离开了政府，但天皇应允将于1890年召开国会，公布宪法一事，不能不说是明治政体改革向前迈出了一大步。天皇的诏书促进了制宪工作的进程。
    实际上，制宪工作早在“明治十四年政变”之前就已开始了。1881年7月，岩仓具视在法律顾问德意志学者罗埃斯勒的协助下，提出了制定宪法的基本方针——《大纲领》。其中特别比较了英国立宪政体与德国立宪政体中国王权力的异同：
    （在英国）虽名义上行政权专属国王，但其实专在议院，国王只是徒拥虚器。英国语中，虽国王统率国民，但不亲理国政，其实形无异于我国中世以来政治实权归于武门。反之，如普鲁西，国王不仅统率国民，而且实理国政。虽立法权与议院分掌，但行政权牢牢握在国王手中。不拘议院政党多少，国王选任自己的宰相执政。虽依据实际情况任用议院舆望之人，但论其权域，决不受议院政党所左右。（注：转引自《日本内阁史录1》，第一法规出版会1981年版。）
    为了进一步了解欧洲的宪法，1882年3月，政府派伊藤博文赴欧洲。此次赴欧，名义上是考察欧洲诸国宪法，实际上他以考察德意志宪法为重点。在考察期间，伊藤写信给岩仓具视，明确地叙及了君主立宪制下内阁的职责：“立法为议政府，行政为宰相府”；“法律为两院，即议会所通过。命令为政府所发布。而法律、命令其效力均等。……总之，法律草案由政府即内阁行政拟定，即使立法议会通过违反政府意图之法律，政府如不同意，君主即不批准发布。君主如不批准发布，即不能构成法律，只不过草案而已。”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）
    很显然，在伊藤的心目中，立法与行政、议会与内阁之间，行政、内阁的权力高于立法、议会。内阁对君主负责。
    1883年，伊藤博文回国后，由于他的奏请，在宫中设立了以他为中心的“制度取调局”，具体负责设计诸制度的改革。其中政府组织的改革就是其设计的重点之一。伊藤博文的目的就是要以近代的、立宪的内阁制代替传统的、集权的太政官制。经过多次的沟通，政府组织改革案得到了太政大臣三条实美的认同。三条实美向天皇呈递了有关实施内阁制的奏议。奏议力陈太政官的弊端，以及实施内阁制的紧迫性。指出实行内阁制后，在总理大臣主持下，可以“保持全局之平衡，得各部之统一”，“纲纪振张，各部宰臣均任其责，节用务实，以达立国之目的”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）。与此同时，三条实美要求天皇在实行内阁制之时，解除他的太政大臣之职，奏议得到了天皇的同意。1885年12月，三条实美发布了最后一道太政官令，正式宣布废除太政官制和实行内阁制。同时，还公布了《内阁职权》。
    宣布实行内阁制的当日，在宫内举行了总理大臣及内阁成员的亲任式，伊藤博文被任命为首任内阁总理大臣。
    根据《内阁职权》规定，内阁总理大臣“为各大臣之首”，其职责是“奏宣机务，承旨指示大政之方向，督统行政各部”；有权“考察行政各部之成绩，要求其说明以及检查之”，必要时可“令行政各部停止处分或命令，以俟亲裁”；“凡法律命令均由内阁总理大臣副署”。由此可见，内阁制赋予内阁总理大臣上对天皇负责、下统政府各省事务的大权，从而使最高的政策决定机关不致发生割据与分裂。
    内阁成立的次日，在总理大臣之下设置了法制局，作为官制设置与发布的中心。数日后总理大臣又向各省大臣通告了《政纲五章》，以此作为各省整顿的方针。《政纲五章》的主要精神，一是“明官守”，规定了各省的局、课组织、权限、定员、官吏等级；二是“选叙之事”，即通过考试确立官吏资格的制度；三是“省繁文”，强调事务的简捷、能力化；四是“节冗费”，强调人事、行政费用的合理与节约，建立会计制度；五是“严格纪律”，强调官吏的作风与纲纪。如此明确提出政府的政纲和对官吏的要求，自明治维新开始以来，尚属首见。
    内阁制确立的重要意义，在于它实质上标志着明治维新时期行政改革的深化和日本近代官僚制的起步；同时它为加速制宪和开设议会的进程，以及殖产兴业，经济发展，从行政组织上提供了保证。
    　　三、内阁制与太政官制的比较
    新内阁制与太政官制相比较，大致有如下的不同，即：
    第一，太政官制时，所有国务的决定审议是太政大臣、左右大臣和参议，各省（部）只是执行机关。虽然有时参议兼任省的长官（卿），但是长期以来由于分歧，两者的兼任和分离反反复复，总体上还是以参议不兼任省卿为主。与此相反，新内阁制中的内阁成员皆是各省（部）的长官，国务的议定与执行相一致。
    第二，太政官制中，虽然太政大臣居于官制的最高位，但是事实上掌握政治决定权的是诸参议，太政大臣难以实现一元化的领导，常常呈现政见的多元性。新内阁制则不同，为了内阁的统一，赋予总理大臣很大的权力。
    第三，太政官制中，各省（部）是太政官的下级机关，因此各省（部）长官虽有执行太政官决议的职责，但对天皇不负辅弼之责。而新内阁制中，内阁不是各省（部）的上级机关，而是全体大臣在总理大臣主持下的合议机关。因此各省（部）长官对天皇都负有辅弼之职。
    第四，太政官与军部没有任何联系。参谋本部是独立于太政官制之外的，统帅权归天皇。而根据《内阁职权》规定，内阁总理大臣与军部的关系，与太政官相比，有了微妙的变化。《内阁职权》第6条规定：“各省大臣须随时向内阁总理大臣报告其主管事务状况，但事关军机，应由参谋本部长直接上奏者，陆军大臣亦须将其事件报告内阁总理大臣。”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）也就是说，虽然参谋本部统帅权依然独立于行政官制之外，但为防止内阁完全处于局外，对军部情况毫无所知的情况发生，特规定了陆军大臣应将有关情况通报总理大臣。这样，为总理大臣在一定程度上影响军事留下了余地。
    新内阁制的成立，无疑具有划时代的意义。在帝国议会出现之前，率先确立拥有决定性处理一切国政的最高行政机关——内阁，显然是伊藤博文等人为首的君主立宪派为了防止议会建立后，出现背离君主立宪政体的情况的重要举措之一。这一点从君主立宪派主要成员之间的信函中可以看出。新内阁成立后，君主立宪派的西园寺公望曾从维也纳写信给伊藤博文，欣喜地写道：“吾邦政府终于迈出了具有实权和责任的第一步，实是吾邦千古未曾有过的大美事、大事业”，“于此，他日开设议院也当无忧了。”（注：《伊藤博文传》中卷，引自清明《新版日本官僚制的研究》，东京大学出版会1980年版。）伊藤博文也在担任总理大臣后，致函井上馨说，内阁的成立，“不仅充分巩固了庙堂的基础，而且能够决定直至（明治）二十三年的确定不移的政略”（注：《伊藤博文传》中卷，引自清明《新版日本官僚制的研究》，东京大学出版会1980年版。）。所谓“直至（明治）二十三年的确定不移的政略”，系指1890年正式公布宪法、开设国会以前的各项政略将不可动摇地按君主立宪派的意见行事。
    由于新内阁是在上述政治背景下诞生的，因此它不可能是一次改革封建性官僚制、推行资产阶级官僚制的政变。日本学者曾尖锐地指出：新内阁制“尽管形式上是具备了立宪制形态的近代变革，但本质上它们依然如故地保持着潜在藩阀统治结构的封建性特性。”（注：清明：《新版日本官僚制の研究》，东京大学出版会1980年版。）从日本内阁发展史可以看出，在相当长的时期内，萨摩、长州两势力一直控制着明治政府的实权，从第一届至第七届内阁的总理大臣的出身，均由这两派轮流担任就是明证。这种保持两大势力政治上均衡的内阁制，虽然由于总理大臣极大的权力，表面上能够保持内阁的“统一”，但是，给予某一派强大的权力，必然会引起其他派阀的抵制。因此，在表面一统的背后，却充满着派阀之间的权益之争。这就是日本多数内阁内产生不和，以及不断发生削弱总理权限事件的原因。^