| 明清史 |
试论帝俄时期国家杜马的职权
刘显忠
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年05期
【原文出处】《历史教学》(津)1999年03期第10～14页
【作者简介】刘显忠 北京大学历史系
1993年12月12日俄罗斯举行了新的议会选举，国家杜马在经过七十多年的沉默后又重新出现在俄罗斯的政治舞台。国家杜马的重新出现，很自然地使人们联想到俄国历史上的国家杜马，有人把新出现的国家杜马看成是前四届国家杜马的继续，称其为“第五届杜马”或“第五次尝试”。有人认为：“叶利钦的宪法实际上恢复了沙皇政府的国家根本法。新国家杜马的权限甚至要比沙俄时代杜马的权限小。……1906年的国家根本法在某些方面要比叶利钦的宪法更好，它无论如何还比较清楚地确立了分权原则，确定了每个院的权限。”（注：В.М.塞维林：《俄国国家杜马(1906-1917)》，莫斯科，1995年，第6页。）这就需要人们对历史上的国家杜马有个清楚的了解。历史上的国家杜马究竟是什么样的国家机关？它的权力如何？笔者试就争议最多的国家杜马的权力问题略加论述。
一
杜马是俄文Дума一词的音译，本意为“思想”、“思考”、“思维”，是俄国式的议会。它在俄国历史上自古就有，如10-18世纪的作为沙皇政府咨询机构的波雅尔杜马或称领主杜马，1785年叶卡特林娜二世设立的作为城市管理机构的城市杜马等。但真正具有现代议会特征、拥有立法权的杜马则是国家杜马。设立国家杜马的设想，早在19世纪初的法学家、国务活动家斯佩兰斯基的国家机构改革方案中就提出了。当时斯佩兰斯基受亚历山大一世之托，拟订了一个名为《国家法典绪论》的详尽而庞大的国家改革计划，主张采纳君主立宪的外壳在俄国实行特殊的议会制度——国家杜马。他当时所提出设立的国家杜马就要拥有立法权和法律监督权。他主张“任何法律不经国家杜马通过不得生效”（注：М.М.斯佩兰斯基：《草案与笔记》，莫斯科—列宁格勒，1961年，第227页。），但当时由于不具备条件，斯佩兰斯基的改革方案没能付诸实施。一直到1905年，俄国自由主义者经过了近一个世纪的努力，才将自己的设想变成了现实。1905年10月17日（注：本文帝俄时代的日期均为俄历，俄历在19世纪比现行公历早12天，在20世纪早13天。）颁布的《整理国家秩序的宣言》即通常所说的《十月十七日宣言》，正式宣布要建立一个拥有立法权的国家杜马，宣布“任何法律未经国家杜马认可不得生效”（注：（俄）谢·尤·维特：《俄国末代沙皇尼古拉二世》（续集），新华出版社1985年版，第1页。）。在帝俄时代共召开四届国家杜马，头两届国家杜马命运悲惨，它们由于主张土地部分国有化，征用地主的部分私有土地以解决农民的土地不足问题而违背了政府“私有制是神圣的”的一贯主张，结果没能完成自己法定的五年期限，就被沙皇政府解散了。因为沙皇政府设立国家杜马的目的就是要“力求尽速制止严重危及国祚之动荡”（注：（俄）谢·尤·维特：《俄国末代沙皇尼古拉二世》（续集），新华出版社1985年版，第1页。），可是头两届杜马的召开不但没有使社会平静，相反如沙皇所说：“杜马的很大一部分人把向政府的质询权变成了与政府的斗争、在广大居民阶层中煽动不满情绪的手段。”（注：Ф.И.卡里内切夫：《俄国国家杜马：文献与材料》，莫斯科，1957年，第272页。）这违背了沙皇设立国家杜马的初衷，也就注定了它的灭亡。第一届1906年4月27日—1906年7月8日，共存在了72天；第二届1907年2月20日—1907年6月3日，共存在了103天；第三届1907年11月1日—1912年6月9日，这届杜马是由斯托雷平通过所谓“政变*
”的方式改变了选举法而产生的，其成分有所改变，在杜马中保持了右翼—十月党人和十月党人—立宪民主党人两个支持政府的多数，使政府得以有效地推行其土地改革方案，使俄国经济获得了前所未有的发展，也使此届国家杜马顺利地完成了自己法定的五年期限；第四届1912年11月15日—1917年10月6日，它的构成和推行的政策与第三届没有过大的区别。这届杜马不是政府解散的，而是在即将结束自己的任期之时却为俄国革命中断的。国家杜马的设立是20世纪俄国政治发展进程中的新现象。国家杜马在俄国政治生活中的地位如何？这从其产生至今一直存在着不同的看法：一种观点认为俄国有了宪法、议会，即使不是经典意义上的、完全的形式，但也是立宪君主制了，帝俄时代的大百科全书就持此种看法，认为国家杜马是“俄国议会的第二院或下院”（注：《俄罗斯大百科全书》第6卷，圣彼得堡，1911年，第148页。）；历史学家梅杜舍夫斯基也认为俄国在1906年后沙皇和国家杜马之间权力界限不清，是一种特殊的君主立宪制形式（注：见А.Н.梅杜舍夫斯基：《俄国的立宪君主制》。载（俄）《历史问题》1994年第8期。）；也有人认为，国家杜马“形式上是立法机构”，实际上，“既非人民代表机构也非议会”，只是“专制君主制的一个机构”（注：参见卡里内切夫前揭书的第9～10页；叶洛什金也持类似观点，认为：“国家杜马事实上不是立法机关，而是用伪立宪形式掩盖专制制度的立法咨议机构。”见Н.П.叶洛什金：《革命前的俄国国家机构史》，莫斯科，1983年，第264页。）；还有一部分人称国家杜马时期的俄国为“杜马君主制”时期（注：1996年莫斯科出版的《俄国政治史》一书的编者就持此种观点。）。总之，众说纷纭，莫衷一是。
二
要想弄清国家杜马在国家政治生活中的地位，必须从设立国家杜马的法律文件入手。国家杜马召开之前，沙皇尼古拉二世颁布了一系列的法令、诏书，如：1905年10月17日颁布的《十月十七日宣言》，1905年12月11日颁布的《关于修改国家杜马选举条例》的宣言，1906年2月20日的《关于修改国务会议章程和重新审定国家杜马章程》的宣言、《关于改订国务会议章程》和《国家杜马章程》的赦令，1906年4月23日颁布了新版《国家根本法》。这些文件作为一个整体，最终确立了国家杜马在俄国政治生活中的地位。
决不能过分地夸大《十月十七日宣言》的作用而贬低《国家根本法》，称《十月十七日宣言》为“10月17日宪法”，而认为《国家根本法》的颁布是“第一次国家政变”（注：П.Н.米留可夫：《回忆录》（第2卷），莫斯科，1990年，第3页。）。事实上，正如现在有人认为的“《十月十七日宣言》不是宪法，而是意象性的宣言”（注：《俄国史：20世纪》，莫斯科，1996年，第39页。）。《十月十七日宣言》的内容很简单，它只笼统地规定要赋予居民以一定的自由权，扩大选民范围，赋予国家杜马以立法权等，并不具备作为国家根本大法的一般特征（注：《十月十七日宣言》的详细内容见谢·尤·维特的《俄国末代沙皇尼古拉二世》（续集）一书的第1～2页。）。
真正可以称得上是钦定宪法的应是《国家根本法》。俄国将议会称为杜马、将宪法称为根本法是为了保持俄国的特色，不中断俄国的历史传统，不能以此认为俄国的宪法与西方立宪国家的宪法有什么根本的不同，认为《国家根本法》不是宪法。就是在社会主义的苏联时期，也在《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》的标题后面用括弧注明是“根本法”。当今的俄罗斯联邦的宪法中仍有根本法的提法。《国家根本法》的颁布并没有剥夺杜马的立法权，它为国家杜马规定的权限虽与《十月十七日宣言》的允诺有所不同，但并没有改变宣言的根本宗旨——赋予俄国一个具有立法权的国家杜马。相反，它将宣言中的原则具体化、法制化了，明确了国务会议、国家杜马和沙皇三者间的具体权限。而且1906年2月20日所颁布的一系列宣言赦令的内容在《国家根本法》都有体现，根本法实际上是承认它们的法律效力的。在根本法中经常提到“按其章程所确定的程序……”这样的话。从10月17日到新版《国家根本法》的颁布这段时期沙皇所颁布的宣言、赦令中的有些内容原封未动地搬到了国家根本法中，这些从法律的一些规定中就可以看出。因此，新版《国家根本法》具有作为国家根本大法——宪法的特征。
从10月17日以后沙皇颁布的一系列法律的内容也可以看出沙皇的确赋予了国家杜马以一定的实权，沙皇的权力的确受到了国家杜马的限制。
首先，《十月十七日宣言》颁布后所颁布的一系列法律与赋予国家杜马以立法咨询权的布里根杜马方案不同，明确规定了赋予作为议会下院的国家杜马以立法权。新版《国家根本法》规定：皇帝陛下与国务会议和国家杜马共同实现立法权（第7条）（注：文中所提到的帝俄时代的法律文件的内容，若不专门注明，均来自卡里内切夫所编的《俄国国家杜马：文件和材料》一书中的相关法律文件。）；任何法律没有获得国务会议和国家杜马的赞同都不能成例，不经皇帝陛下的批准不能生效（第86条）；在国家杜马休会期间，如果特殊的形势要求必须采取这样一种要求按立法程序进行讨论的措施时，大臣会议可以直接将其提交皇帝陛下。但这项措施既不能改变国家根本法，也不能改变国务会议或国家杜马的章程，不能改变国务会议或杜马的选举条例。如果有关大臣或主管总监在杜马复会后的头两个月内不向国家杜马提出与所实施的该项措施相关的法案，或者国家杜马或国务会议不通过该法案，则此项措施停止生效（第87条）。这一条是从1906年2月20日的《关于修改国务会议章程和重新审定国家杜马章程》的诏书中原封未动地搬来的。根本法的第106条规定：国务会议和国家杜马享有同等的立法权；第107条规定：国务会议和国家杜马按其章程中所确定的程序，有权提请废除或修改除国家根本法以外的正在生效的法律和颁布新法律，而修订国家根本法的倡议权仅属于皇帝陛下。这一规定在国家杜马章程的第32条中也能找到。
其次，赋予了国家杜马以行政监督权。根本法第108条中规定：国务会议和国家杜马按其章程中所确定的程序，有权向大臣和在法律上从属于参政院的各部主管总监，就他们及他们所管辖的人所作出的决议和采取的行动是否合理提出质询。这在《国家杜马章程》的第33条中也有同样的规定。
另外，根本法也赋予了国家杜马以一般意义上的议会所必备的财政预算权。在《国家杜马章程》中规定：根据所确定的规则，国家收支一览表和各部及各主管部门的财政预算以及预算外财政拨款，都由国家杜马主管，并对国家收支一览表的执行情况进行汇报。这实际上就赋予了国家杜马以审批国家预算的权力。但是沙皇政府担心杜马的财政权力过大不利于政府的活动，于1906年3月8日又颁布了一个审核国家预算的条例以限制杜马的预算权，条例规定：“在讨论国家预算案时，凡是根据现行法律、编制、计划以及各种按最高管理程序发布的圣旨而编入草案收支计划的项目，一律不得取消或更改。”尽管如此，如列宁所说的“在实际上，政府还是受着一定程度的牵制：预算得由杜马批准”（注：《列宁全集》第15卷，第155页。）。
在这些权力中最有争议的是根本法的第87条，许多人援引此条来说明沙皇仍是无限专制君主，杜马无立法权。实际上恰恰相反，第87条既维护了国家杜马的权威又限制了沙皇的权力。这一条为沙皇规定的特权是有条件的，限制了沙皇的为所欲为。
从新版《国家根本法》及1905年10月17日以后所颁布的一系列宣言、赦令等具有法律效力的文件中可以看出，新设立的国家杜马的权力虽然有限，但的确是具有西方议会特征的现代意义上的立法机关，它具有立法权、行政监督权、财政预算权。国家杜马和改组的国务会议共同制约着沙皇的权力。当然，帝俄时代的国家杜马与西欧一些实行责任内阁制国家的议会下议院相比，权力的确有限，沙皇的权力相对要大一些，但不能因国家杜马和沙皇之间的权力分配不均而否定杜马的权力。当然，在新版根本法的第六章中为沙皇保留了“专制者”的尊号，有人据此认为，根本法“在限制专制制度方面实际上几乎没有任何变化”（注：С.М.西杰尔尼科夫：《第一届国家杜马的形成和活动》，莫斯科，1962年，第113页。），“专制君主制仍原封未动”（注：姜德昌、夏景才主编：《资本主义现代化比较研究》，吉林人民出版社1989年版，第707页。）。有人认为设立国家杜马是一种虚伪的立宪（注：Е.Д.切尔明斯基：《帝国主义时期的苏联史》，莫斯科，1974年，第178页。）。
三
绝不能认为国家杜马的设立“在限制专制制度方面实际上几乎没有任何变化”，“专制君主制仍原封未动”。
国家杜马是否有实权与沙皇的权力是否受限制是同一个问题的两个方面。在新版《国家根本法》中虽为沙皇保留了“专制者”的尊号，但决不能因此就认为“根本法一点儿也没有改变君主的意志”，“专制君主制仍原封未动”。因为“专制者（самодержец）”一词若不加“无限的（неограниченный）”的这一修饰语，其意义也就变得十分抽象、模糊了。按克柳切夫斯基的说法，“专制者”一词最初来自希腊语，它与“沙皇（царъ）”同时成为莫斯科君主的称号。人们用这一词来描述的不是内部的政治关系，而是莫斯科君主的外交地位：一些不依附于其他政权的、独立的统治者对它的理解。与其相对应的是“附庸”一词，而不是现代政治语言中的立宪君主的名称。它是莫斯科君主不再承认自己是鞑靼汗的附庸国的标志（注：参见瓦·奥·克柳切夫斯基著：《古罗斯的波雅尔杜马》，1919年，第244～245页。）。因此这个词的伸缩性很大。随着条件的变化，随着新版根本法的颁布，其意思也可以改变。此时可以按其最初的意思，将其理解成是体现了沙皇作为国家元首的外交地位。而且，按孟德斯鸠的观点来看，“君主政体是由单独一个人执政，不过遵照固定的和确立了的法律；专制政体是既无法律又无规章，由单独的一个人按造一己的意志与反复无常的性情领导一切”（注：（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆1995年版，第8页。）。当时沙皇的权力虽大，但要受《国家杜马章程》、《国家根本法》等一系列法律的束缚，再也不具有无限专制权力了。新版根本法将旧版第47条中的“俄罗斯帝国的统治是建立在来源于专制权力的强有力的法律、章程、条例的坚实基础之上的”（注：《俄罗斯帝国法律汇编》第一卷第一部分，圣彼得堡，1904年，第4页。）的提法改为“俄罗斯帝国的统治是建立在按所规定的程序颁布的法律的坚实基础之上的”（注：《俄罗斯帝国法律汇编》第一卷第一部分，圣彼得堡，1912年，第6页。），实际上是强调了法制原则。后来的事实也说明了法律的确限制了沙皇的权力。1906年2月20日颁布的《国家杜马章程》第3条规定：“国家杜马在其成员的五年任期期满之前可以根据皇帝陛下的命令被解散。同一命令还要确定新的杜马选举。”尼古拉二世根据这一条规定曾两次解散国家杜马，同时也确定了新杜马的选举。沙皇破坏根本法的情况只有1907年6月3日颁布新《选举法》一次。因此，不能说国家杜马的设立没有引起任何变化。
国家杜马设立后的一系列事实也说明了杜马的确具有一定的实权，沙皇的权力的确受到了限制。1906年7月8日政府解散了国家杜马以后，二百多名杜马代表聚集于维堡，采取了一个被维特称为“十分革命的行动”（注：（俄）谢·尤·维特：《俄国末代沙皇尼古拉二世》（续集），新华出版社1985年版，第325页。），发表了一个《维堡宣言》，号召人民支持杜马，指出：“政府在人民代表机关不同意的情况下无权向人民征税，也无权召集人民服兵役。因此，现在当政府解散了国家杜马之时，你们有权不为它提供一兵一卒、一分钱。”（注：（俄）《祖国历史》1996年第4期，第70页。）从这一宣言中可以看出，国家杜马具有征税权、征兵权等。同时，沙皇对自己的权力受到限制感到十分苦恼，时时刻刻都希望恢复到过去无限专制的时代。如1913年，尼古拉二世在致马科拉克夫的一封信中就曾建议“立刻”在大臣会议中讨论他“很久以前的一个关于修改国家杜马章程中的一个条款的想法，如果杜马因此而不同意国务会议所作的修改，那么这一法案也就泡汤了。这在我们缺少宪法的时代是根本毫无意义的！把多数人和少数人的意见提交皇帝选择和批准将是对以前平静的立法活动过程的一个很好的回归，而且还符合俄罗斯精神”（注：Е.Д.切尔明斯基著：《Ⅳ国家杜马和俄国专制制度的推翻》，莫斯科，1976年，第41页。）。
四
俄国国家杜马作为议会的下院，与欧洲实行责任内阁制的国家相比，权力的确不是很大。这是俄国历史发展的独特性造成的，是有深刻的历史根源的。
沙皇俄国是地处欧亚两大洲的农业大国，是东西方文明的汇聚地，受到东西两种文明的影响。独特的地理位置决定了俄国的政治历史传统既不同于西欧一些国家，也不同于东方国家；但它又既具有西欧国家的一些民主因素，也具有东方国家的专制特征。俄罗斯早在988年就接受了拜占廷的具有专制色彩的东正教，后来又曾受蒙古人近三百年的统治，拜占廷的影响和蒙古人的长期统治不可能不影响到俄国政治体制的发展，使俄国的政治发展打上了深深的专制主义色彩。
另外，从16世纪起就开始与西方国家进行经济文化交往，一直梦想成为欧洲大国的俄罗斯，在与西方的长期交往中也吸收了一些西方文明的因素。早在1549年，俄国历史上就出现了与西方议会相类似的等级代表会议——缙绅会议（земскцй собор），制约着沙皇的权力，甚至还两次选举过沙皇（一次是1598年；另一次是1613年）。但是，俄国的缙绅会议又与西方的议会不完全相同。由于频繁地与周边国家发生冲突及对外侵略扩张的要求也需要集权，而且沙皇和代议机构在对外方面又往往是一致的。这也就形成了俄国沙皇权力过大与议会权力相对过小的传统。俄国历史上的缙绅会议不像西方国家的议会那样与皇帝争权，相反却竭力维护沙皇的权力。1905年革命前后，俄国的一部分自由主义者，更多地受德国立宪实践的影响，不主张过分地限制皇权。在三、四届国家杜马中影响较大的十月党人，当时就要求建立缙绅会议式的代议制机构，国家杜马的设立基本上符合了十月党人的这种要求，也体现了俄国的历史传统。
沙皇当时设立国家杜马的最主要目的不是向时代让步，主要是为了平息国内的动荡。但国家杜马的设立非但没能平息革命，相反却由于国家杜马的权力过小而加剧了国内的动荡。因为国家杜马不想成为政府的工具，而是想利用革命对沙皇政府造成的恐惧，要挟沙皇作出更大的让步，更大地限制沙皇和政府的权力，以树立杜马的绝对权威。结果造成了沙皇两次解散杜马。最后斯托雷平通过所谓的“政变”平息了政府与杜马的冲突，使政府与杜马达成了一致。如今俄罗斯政府与杜马的冲突归根到底还是一种权力之争，国家杜马利用国际金融危机造成俄国金融市场动荡的形势，向政府发难，最终目的就是要削弱总统的权力，建立议会制的政府体制。但无论从俄国的历史，还是从其现实来看，俄罗斯作为世界上领土面积最大的国家都不易过于分权，尤其是在社会动荡时期。目前俄罗斯侧重于按总统制机制发挥作用的体制，实际上有利于社会稳定。
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年05期
【原文出处】《历史教学》(津)1999年03期第10～14页
【作者简介】刘显忠 北京大学历史系
一
杜马是俄文Дума一词的音译，本意为“思想”、“思考”、“思维”，是俄国式的议会。它在俄国历史上自古就有，如10-18世纪的作为沙皇政府咨询机构的波雅尔杜马或称领主杜马，1785年叶卡特林娜二世设立的作为城市管理机构的城市杜马等。但真正具有现代议会特征、拥有立法权的杜马则是国家杜马。设立国家杜马的设想，早在19世纪初的法学家、国务活动家斯佩兰斯基的国家机构改革方案中就提出了。当时斯佩兰斯基受亚历山大一世之托，拟订了一个名为《国家法典绪论》的详尽而庞大的国家改革计划，主张采纳君主立宪的外壳在俄国实行特殊的议会制度——国家杜马。他当时所提出设立的国家杜马就要拥有立法权和法律监督权。他主张“任何法律不经国家杜马通过不得生效”（注：М.М.斯佩兰斯基：《草案与笔记》，莫斯科—列宁格勒，1961年，第227页。），但当时由于不具备条件，斯佩兰斯基的改革方案没能付诸实施。一直到1905年，俄国自由主义者经过了近一个世纪的努力，才将自己的设想变成了现实。1905年10月17日（注：本文帝俄时代的日期均为俄历，俄历在19世纪比现行公历早12天，在20世纪早13天。）颁布的《整理国家秩序的宣言》即通常所说的《十月十七日宣言》，正式宣布要建立一个拥有立法权的国家杜马，宣布“任何法律未经国家杜马认可不得生效”（注：（俄）谢·尤·维特：《俄国末代沙皇尼古拉二世》（续集），新华出版社1985年版，第1页。）。在帝俄时代共召开四届国家杜马，头两届国家杜马命运悲惨，它们由于主张土地部分国有化，征用地主的部分私有土地以解决农民的土地不足问题而违背了政府“私有制是神圣的”的一贯主张，结果没能完成自己法定的五年期限，就被沙皇政府解散了。因为沙皇政府设立国家杜马的目的就是要“力求尽速制止严重危及国祚之动荡”（注：（俄）谢·尤·维特：《俄国末代沙皇尼古拉二世》（续集），新华出版社1985年版，第1页。），可是头两届杜马的召开不但没有使社会平静，相反如沙皇所说：“杜马的很大一部分人把向政府的质询权变成了与政府的斗争、在广大居民阶层中煽动不满情绪的手段。”（注：Ф.И.卡里内切夫：《俄国国家杜马：文献与材料》，莫斯科，1957年，第272页。）这违背了沙皇设立国家杜马的初衷，也就注定了它的灭亡。第一届1906年4月27日—1906年7月8日，共存在了72天；第二届1907年2月20日—1907年6月3日，共存在了103天；第三届1907年11月1日—1912年6月9日，这届杜马是由斯托雷平通过所谓“政变*
”的方式改变了选举法而产生的，其成分有所改变，在杜马中保持了右翼—十月党人和十月党人—立宪民主党人两个支持政府的多数，使政府得以有效地推行其土地改革方案，使俄国经济获得了前所未有的发展，也使此届国家杜马顺利地完成了自己法定的五年期限；第四届1912年11月15日—1917年10月6日，它的构成和推行的政策与第三届没有过大的区别。这届杜马不是政府解散的，而是在即将结束自己的任期之时却为俄国革命中断的。国家杜马的设立是20世纪俄国政治发展进程中的新现象。国家杜马在俄国政治生活中的地位如何？这从其产生至今一直存在着不同的看法：一种观点认为俄国有了宪法、议会，即使不是经典意义上的、完全的形式，但也是立宪君主制了，帝俄时代的大百科全书就持此种看法，认为国家杜马是“俄国议会的第二院或下院”（注：《俄罗斯大百科全书》第6卷，圣彼得堡，1911年，第148页。）；历史学家梅杜舍夫斯基也认为俄国在1906年后沙皇和国家杜马之间权力界限不清，是一种特殊的君主立宪制形式（注：见А.Н.梅杜舍夫斯基：《俄国的立宪君主制》。载（俄）《历史问题》1994年第8期。）；也有人认为，国家杜马“形式上是立法机构”，实际上，“既非人民代表机构也非议会”，只是“专制君主制的一个机构”（注：参见卡里内切夫前揭书的第9～10页；叶洛什金也持类似观点，认为：“国家杜马事实上不是立法机关，而是用伪立宪形式掩盖专制制度的立法咨议机构。”见Н.П.叶洛什金：《革命前的俄国国家机构史》，莫斯科，1983年，第264页。）；还有一部分人称国家杜马时期的俄国为“杜马君主制”时期（注：1996年莫斯科出版的《俄国政治史》一书的编者就持此种观点。）。总之，众说纷纭，莫衷一是。
二
要想弄清国家杜马在国家政治生活中的地位，必须从设立国家杜马的法律文件入手。国家杜马召开之前，沙皇尼古拉二世颁布了一系列的法令、诏书，如：1905年10月17日颁布的《十月十七日宣言》，1905年12月11日颁布的《关于修改国家杜马选举条例》的宣言，1906年2月20日的《关于修改国务会议章程和重新审定国家杜马章程》的宣言、《关于改订国务会议章程》和《国家杜马章程》的赦令，1906年4月23日颁布了新版《国家根本法》。这些文件作为一个整体，最终确立了国家杜马在俄国政治生活中的地位。
决不能过分地夸大《十月十七日宣言》的作用而贬低《国家根本法》，称《十月十七日宣言》为“10月17日宪法”，而认为《国家根本法》的颁布是“第一次国家政变”（注：П.Н.米留可夫：《回忆录》（第2卷），莫斯科，1990年，第3页。）。事实上，正如现在有人认为的“《十月十七日宣言》不是宪法，而是意象性的宣言”（注：《俄国史：20世纪》，莫斯科，1996年，第39页。）。《十月十七日宣言》的内容很简单，它只笼统地规定要赋予居民以一定的自由权，扩大选民范围，赋予国家杜马以立法权等，并不具备作为国家根本大法的一般特征（注：《十月十七日宣言》的详细内容见谢·尤·维特的《俄国末代沙皇尼古拉二世》（续集）一书的第1～2页。）。
真正可以称得上是钦定宪法的应是《国家根本法》。俄国将议会称为杜马、将宪法称为根本法是为了保持俄国的特色，不中断俄国的历史传统，不能以此认为俄国的宪法与西方立宪国家的宪法有什么根本的不同，认为《国家根本法》不是宪法。就是在社会主义的苏联时期，也在《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》的标题后面用括弧注明是“根本法”。当今的俄罗斯联邦的宪法中仍有根本法的提法。《国家根本法》的颁布并没有剥夺杜马的立法权，它为国家杜马规定的权限虽与《十月十七日宣言》的允诺有所不同，但并没有改变宣言的根本宗旨——赋予俄国一个具有立法权的国家杜马。相反，它将宣言中的原则具体化、法制化了，明确了国务会议、国家杜马和沙皇三者间的具体权限。而且1906年2月20日所颁布的一系列宣言赦令的内容在《国家根本法》都有体现，根本法实际上是承认它们的法律效力的。在根本法中经常提到“按其章程所确定的程序……”这样的话。从10月17日到新版《国家根本法》的颁布这段时期沙皇所颁布的宣言、赦令中的有些内容原封未动地搬到了国家根本法中，这些从法律的一些规定中就可以看出。因此，新版《国家根本法》具有作为国家根本大法——宪法的特征。
从10月17日以后沙皇颁布的一系列法律的内容也可以看出沙皇的确赋予了国家杜马以一定的实权，沙皇的权力的确受到了国家杜马的限制。
首先，《十月十七日宣言》颁布后所颁布的一系列法律与赋予国家杜马以立法咨询权的布里根杜马方案不同，明确规定了赋予作为议会下院的国家杜马以立法权。新版《国家根本法》规定：皇帝陛下与国务会议和国家杜马共同实现立法权（第7条）（注：文中所提到的帝俄时代的法律文件的内容，若不专门注明，均来自卡里内切夫所编的《俄国国家杜马：文件和材料》一书中的相关法律文件。）；任何法律没有获得国务会议和国家杜马的赞同都不能成例，不经皇帝陛下的批准不能生效（第86条）；在国家杜马休会期间，如果特殊的形势要求必须采取这样一种要求按立法程序进行讨论的措施时，大臣会议可以直接将其提交皇帝陛下。但这项措施既不能改变国家根本法，也不能改变国务会议或国家杜马的章程，不能改变国务会议或杜马的选举条例。如果有关大臣或主管总监在杜马复会后的头两个月内不向国家杜马提出与所实施的该项措施相关的法案，或者国家杜马或国务会议不通过该法案，则此项措施停止生效（第87条）。这一条是从1906年2月20日的《关于修改国务会议章程和重新审定国家杜马章程》的诏书中原封未动地搬来的。根本法的第106条规定：国务会议和国家杜马享有同等的立法权；第107条规定：国务会议和国家杜马按其章程中所确定的程序，有权提请废除或修改除国家根本法以外的正在生效的法律和颁布新法律，而修订国家根本法的倡议权仅属于皇帝陛下。这一规定在国家杜马章程的第32条中也能找到。
其次，赋予了国家杜马以行政监督权。根本法第108条中规定：国务会议和国家杜马按其章程中所确定的程序，有权向大臣和在法律上从属于参政院的各部主管总监，就他们及他们所管辖的人所作出的决议和采取的行动是否合理提出质询。这在《国家杜马章程》的第33条中也有同样的规定。
另外，根本法也赋予了国家杜马以一般意义上的议会所必备的财政预算权。在《国家杜马章程》中规定：根据所确定的规则，国家收支一览表和各部及各主管部门的财政预算以及预算外财政拨款，都由国家杜马主管，并对国家收支一览表的执行情况进行汇报。这实际上就赋予了国家杜马以审批国家预算的权力。但是沙皇政府担心杜马的财政权力过大不利于政府的活动，于1906年3月8日又颁布了一个审核国家预算的条例以限制杜马的预算权，条例规定：“在讨论国家预算案时，凡是根据现行法律、编制、计划以及各种按最高管理程序发布的圣旨而编入草案收支计划的项目，一律不得取消或更改。”尽管如此，如列宁所说的“在实际上，政府还是受着一定程度的牵制：预算得由杜马批准”（注：《列宁全集》第15卷，第155页。）。
在这些权力中最有争议的是根本法的第87条，许多人援引此条来说明沙皇仍是无限专制君主，杜马无立法权。实际上恰恰相反，第87条既维护了国家杜马的权威又限制了沙皇的权力。这一条为沙皇规定的特权是有条件的，限制了沙皇的为所欲为。
从新版《国家根本法》及1905年10月17日以后所颁布的一系列宣言、赦令等具有法律效力的文件中可以看出，新设立的国家杜马的权力虽然有限，但的确是具有西方议会特征的现代意义上的立法机关，它具有立法权、行政监督权、财政预算权。国家杜马和改组的国务会议共同制约着沙皇的权力。当然，帝俄时代的国家杜马与西欧一些实行责任内阁制国家的议会下议院相比，权力的确有限，沙皇的权力相对要大一些，但不能因国家杜马和沙皇之间的权力分配不均而否定杜马的权力。当然，在新版根本法的第六章中为沙皇保留了“专制者”的尊号，有人据此认为，根本法“在限制专制制度方面实际上几乎没有任何变化”（注：С.М.西杰尔尼科夫：《第一届国家杜马的形成和活动》，莫斯科，1962年，第113页。），“专制君主制仍原封未动”（注：姜德昌、夏景才主编：《资本主义现代化比较研究》，吉林人民出版社1989年版，第707页。）。有人认为设立国家杜马是一种虚伪的立宪（注：Е.Д.切尔明斯基：《帝国主义时期的苏联史》，莫斯科，1974年，第178页。）。
三
绝不能认为国家杜马的设立“在限制专制制度方面实际上几乎没有任何变化”，“专制君主制仍原封未动”。
国家杜马是否有实权与沙皇的权力是否受限制是同一个问题的两个方面。在新版《国家根本法》中虽为沙皇保留了“专制者”的尊号，但决不能因此就认为“根本法一点儿也没有改变君主的意志”，“专制君主制仍原封未动”。因为“专制者（самодержец）”一词若不加“无限的（неограниченный）”的这一修饰语，其意义也就变得十分抽象、模糊了。按克柳切夫斯基的说法，“专制者”一词最初来自希腊语，它与“沙皇（царъ）”同时成为莫斯科君主的称号。人们用这一词来描述的不是内部的政治关系，而是莫斯科君主的外交地位：一些不依附于其他政权的、独立的统治者对它的理解。与其相对应的是“附庸”一词，而不是现代政治语言中的立宪君主的名称。它是莫斯科君主不再承认自己是鞑靼汗的附庸国的标志（注：参见瓦·奥·克柳切夫斯基著：《古罗斯的波雅尔杜马》，1919年，第244～245页。）。因此这个词的伸缩性很大。随着条件的变化，随着新版根本法的颁布，其意思也可以改变。此时可以按其最初的意思，将其理解成是体现了沙皇作为国家元首的外交地位。而且，按孟德斯鸠的观点来看，“君主政体是由单独一个人执政，不过遵照固定的和确立了的法律；专制政体是既无法律又无规章，由单独的一个人按造一己的意志与反复无常的性情领导一切”（注：（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆1995年版，第8页。）。当时沙皇的权力虽大，但要受《国家杜马章程》、《国家根本法》等一系列法律的束缚，再也不具有无限专制权力了。新版根本法将旧版第47条中的“俄罗斯帝国的统治是建立在来源于专制权力的强有力的法律、章程、条例的坚实基础之上的”（注：《俄罗斯帝国法律汇编》第一卷第一部分，圣彼得堡，1904年，第4页。）的提法改为“俄罗斯帝国的统治是建立在按所规定的程序颁布的法律的坚实基础之上的”（注：《俄罗斯帝国法律汇编》第一卷第一部分，圣彼得堡，1912年，第6页。），实际上是强调了法制原则。后来的事实也说明了法律的确限制了沙皇的权力。1906年2月20日颁布的《国家杜马章程》第3条规定：“国家杜马在其成员的五年任期期满之前可以根据皇帝陛下的命令被解散。同一命令还要确定新的杜马选举。”尼古拉二世根据这一条规定曾两次解散国家杜马，同时也确定了新杜马的选举。沙皇破坏根本法的情况只有1907年6月3日颁布新《选举法》一次。因此，不能说国家杜马的设立没有引起任何变化。
国家杜马设立后的一系列事实也说明了杜马的确具有一定的实权，沙皇的权力的确受到了限制。1906年7月8日政府解散了国家杜马以后，二百多名杜马代表聚集于维堡，采取了一个被维特称为“十分革命的行动”（注：（俄）谢·尤·维特：《俄国末代沙皇尼古拉二世》（续集），新华出版社1985年版，第325页。），发表了一个《维堡宣言》，号召人民支持杜马，指出：“政府在人民代表机关不同意的情况下无权向人民征税，也无权召集人民服兵役。因此，现在当政府解散了国家杜马之时，你们有权不为它提供一兵一卒、一分钱。”（注：（俄）《祖国历史》1996年第4期，第70页。）从这一宣言中可以看出，国家杜马具有征税权、征兵权等。同时，沙皇对自己的权力受到限制感到十分苦恼，时时刻刻都希望恢复到过去无限专制的时代。如1913年，尼古拉二世在致马科拉克夫的一封信中就曾建议“立刻”在大臣会议中讨论他“很久以前的一个关于修改国家杜马章程中的一个条款的想法，如果杜马因此而不同意国务会议所作的修改，那么这一法案也就泡汤了。这在我们缺少宪法的时代是根本毫无意义的！把多数人和少数人的意见提交皇帝选择和批准将是对以前平静的立法活动过程的一个很好的回归，而且还符合俄罗斯精神”（注：Е.Д.切尔明斯基著：《Ⅳ国家杜马和俄国专制制度的推翻》，莫斯科，1976年，第41页。）。
四
俄国国家杜马作为议会的下院，与欧洲实行责任内阁制的国家相比，权力的确不是很大。这是俄国历史发展的独特性造成的，是有深刻的历史根源的。
沙皇俄国是地处欧亚两大洲的农业大国，是东西方文明的汇聚地，受到东西两种文明的影响。独特的地理位置决定了俄国的政治历史传统既不同于西欧一些国家，也不同于东方国家；但它又既具有西欧国家的一些民主因素，也具有东方国家的专制特征。俄罗斯早在988年就接受了拜占廷的具有专制色彩的东正教，后来又曾受蒙古人近三百年的统治，拜占廷的影响和蒙古人的长期统治不可能不影响到俄国政治体制的发展，使俄国的政治发展打上了深深的专制主义色彩。
另外，从16世纪起就开始与西方国家进行经济文化交往，一直梦想成为欧洲大国的俄罗斯，在与西方的长期交往中也吸收了一些西方文明的因素。早在1549年，俄国历史上就出现了与西方议会相类似的等级代表会议——缙绅会议（земскцй собор），制约着沙皇的权力，甚至还两次选举过沙皇（一次是1598年；另一次是1613年）。但是，俄国的缙绅会议又与西方的议会不完全相同。由于频繁地与周边国家发生冲突及对外侵略扩张的要求也需要集权，而且沙皇和代议机构在对外方面又往往是一致的。这也就形成了俄国沙皇权力过大与议会权力相对过小的传统。俄国历史上的缙绅会议不像西方国家的议会那样与皇帝争权，相反却竭力维护沙皇的权力。1905年革命前后，俄国的一部分自由主义者，更多地受德国立宪实践的影响，不主张过分地限制皇权。在三、四届国家杜马中影响较大的十月党人，当时就要求建立缙绅会议式的代议制机构，国家杜马的设立基本上符合了十月党人的这种要求，也体现了俄国的历史传统。
沙皇当时设立国家杜马的最主要目的不是向时代让步，主要是为了平息国内的动荡。但国家杜马的设立非但没能平息革命，相反却由于国家杜马的权力过小而加剧了国内的动荡。因为国家杜马不想成为政府的工具，而是想利用革命对沙皇政府造成的恐惧，要挟沙皇作出更大的让步，更大地限制沙皇和政府的权力，以树立杜马的绝对权威。结果造成了沙皇两次解散杜马。最后斯托雷平通过所谓的“政变”平息了政府与杜马的冲突，使政府与杜马达成了一致。如今俄罗斯政府与杜马的冲突归根到底还是一种权力之争，国家杜马利用国际金融危机造成俄国金融市场动荡的形势，向政府发难，最终目的就是要削弱总统的权力，建立议会制的政府体制。但无论从俄国的历史，还是从其现实来看，俄罗斯作为世界上领土面积最大的国家都不易过于分权，尤其是在社会动荡时期。目前俄罗斯侧重于按总统制机制发挥作用的体制，实际上有利于社会稳定。