| 明清史 |
试论加拿大“自治政府”的起源
张红
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年02期
【原文出处】《江苏社会科学》(南京)1998年05期第120～125页
【作者简介】张红，南京大学历史系博士研究生
【关 键 词】加拿大/“自治政府”/殖民政策
1847年加拿大作为英国的殖民地首先建立了“自治政府”，这不仅为加拿大成为民族国家铺平了道路，而且为英国的其它殖民地树立了榜样，同时也加速了英帝国向英联邦的演变。殖民地的“自治政府”首先出现在加拿大，绝不是偶然的历史现象，本文试图从加拿大历史发展的特殊过程以及英国顺应加拿大历史发展的趋势，及时调整其殖民政策中寻找答案。
一、旧殖民制度下加拿大的政府状况
所谓旧殖民制度是以晚期重商主义理论为基础的殖民体系。晚期重商主义者认为：一个国家只有通过对外贸易的顺差积累资金和贵重金属，才能促进本国经济的发展，保证国力强大，保持在国际事务中的支配作用。在该理论的指导下，产生于17、18世纪的旧殖民制度是一个包括宗主国对殖民地进行政治、经济和行政管理方面的一系列法律、条例、命令和规定的缩略语（注：Arthur R.M.Lower.A History of Canada.Colony to Nation McClelland& Stewart 1981 P.90）。政治上，它确立了宗主国对殖民地统治的至高无上的权威，具体表现在殖民地议会从属于英国议会；经济上，它保证了宗主国对殖民地贸易、航运以及税收的垄断。
在这种旧殖民制度下，英国对殖民地的统治与法国、西班牙的集权管理形式形成了鲜明的对比。英国对殖民地的控制，原则上仅限于贸易和航运。17世纪60年代以来英国对殖民地的立法都离不开贸易和航运就是明证。从这个角度上说，英国殖民地享受着相对的政治自由。正如伯克所指出的：“殖民地是商业被奴役，而公民自由的国家。”（注：C.C.Eldridge ed.Bristish Impenrialism in the Nineteenth CenturyMacmillan 1984 P.41）这种相对自由在加拿大的政府机构中表现为：在至高的英国议会权威下，加拿大有英王任命的总督、地方的立法院、行政院和民选的国会。
然而，这种政府机构在加拿大实行的是集权统治（注：W.D.Mclntyre.Coloniesinto Commonwealth New York 1996 P.63）。首先，总督作为政府首脑，通常是加拿大的匆匆过客，他们并不了解所统治的地区。正如德勒姆所写的：“到达殖民地的总督，在那里没有熟悉的政党和个人，不得不寻找那些有一定社会地位的人做他的顾问。顾问们的建议对总督的最初举动和官员任命起着举足轻重的作用，这就形成了他所采取的政策的特点，并使他迅速与殖民地的其他党派发生冲突，从而投入官方党及其朋友们的怀抱。”（注：C.C.Eldridge.Victorian ImperialismHumanities Press 1978 P.24）其次，任命的立法议员和行政议员大多数是终身制。两院主要是由大商人、英国国教的高级神职人员、大法官以及“有相当家庭背景”的人所组成。他们不仅得到大量的土地赠与，而且他们的建议直接决定着政府的政策。据1839年英国政府报告记载：“加拿大的议员，地方行政官员，教会人员以及所有合法职业都被保守党的热衷者所占满。他们通过赠与或购买，取得了几乎加拿大全部的荒地，他们在特许银行中大权独揽。”同时，行政院拥有超强的权力是加拿大政府的另一特点，其原因在于：加拿大立法议员和行政议员的身份大多数是重叠的。例如，上加拿大的一个叫约翰·斯特海姆的国教首领既是行政议员(1818-1836)，又是立法议员(1820-1841)（注：Ramsay Cook with John Richard and John Sayewll.Canada A ModernStudy Toronto P.43），他可以利用他的双重身份保持教会的特权，反对批准新教团体的成立。加拿大立法议员和行政议员构成一个紧密的寡头集团，控制着政府的运作。这种寡头集团在上加拿大被称为“家庭集团”，在下加拿大被称为“亲英派集团”。最后，由选举产生的国会形同虚设。因为加拿大所有的法律未经立法院批准，一律视为无效。因此，国会仅仅是会员们的“争论俱乐部”（注：J.M.S.Careless.Canada A Study of Challenge Macmillan of Canada1982 P.160）。
这种无责任的政府必然导致国会与寡头集团之间的冲突，由此引起的政治争端，促进了加拿大两党制的形成，前者称为改革党或激进派，后者称为保守党或托利党。改革党要求建立对人民负责的政府，控制政府权力，而保守党则希望保持既得利益。同时，两党共同对英国议会最高立法权提出疑问，要求自己管理自己的事务，反对来自伦敦的干涉。
这种殖民地与宗主国的不相容早在1763年就初露端倪。七年战争以后，英国不仅加强了对北美13个殖民地的贸易限制，而且增加了税收，导致了殖民地人民的强烈反抗，他们高声疾呼：“没有代表权，不纳税！”使英帝国的宪政原则与帝国至高权威相冲突，最终导致了北美13个殖民地的彻底独立。半个世纪以后，这种宗主国与殖民地的冲突再次出现，不但对旧殖民制度下的殖民地管理提出了质疑，而且迫使宗主国改变其统治方式，为加拿大建立殖民地的自治政府奠定了坚实的基础。
二、种族冲突是“自治政府”建立的催化剂
众所周知，七年战争后英国从法国手中取得了法属北美加拿大。此时，加拿大有法裔居民6万多人（注：Ramsay Cook with John Richard and John Sayewll.Canada A ModernStudy Toronto P.5），而英裔仅是一些填补因法国人撤离空白的承包商、供应商和士兵。为了缓和法裔居民的情绪，团结他们共同抵抗美国的入侵，英国政府对加拿大采取了温和的管理方式。1774年英国议会颁布的《魁北克法》规定：在加拿大保留法国的民法、保留天主教会及其征收统税的特权，保留法国封建土地所有制。
但是，美国革命的爆发，大批保王党人不能忍受战争的痛苦煎熬，纷纷渡海来到加拿大的新斯科舍和魁北克。到1784年，英裔移民达14000人（注：J.M.S.Careless.Canada A Study of Challenge Macmillan of Canada1982 P.111），使加拿大的人口结构发生了变化，这些英裔新移民既不适应法国的法律、语言和宗教环境，又找不到他们所熟悉的代表制政府。为了解决英法种族间的矛盾，1791年英国议会制定了《宪政法》，将前法属北美殖民地分为上、下加拿大。在英裔居民占多数的上加拿大采用英国习惯法，确立英国国教的主导地位；法裔居民为主的下加拿大仍然采用《魁北克法》。同时《宪政法》还对加拿大各地政府进行了改革，建立了殖民地的代表制政府——总督、立法院、行政院和国会。值得注意的是《宪政法》只是暂时，表面上一时缓和了种族矛盾，但无法避免种族矛盾的恶化。
实际上，加拿大的易手，种族矛盾便已存在。如詹姆斯·斯蒂芬所说：“法裔天主教人口以他们的偏执宗教观，忽视政治以及敌视英格兰种族而闻名。”（注：Arthur R.M.Lower.A History of Canada.Colony to Nation McClelland& Stewart 1981 P.51）英法生活方式的差异也是两种族相互蔑视的原因之一。法裔居民主要是农业人口，他们生活在相对稳定的社会中，对土地的管理仍然是封建式的。这种古老原始的生活方式和他们天生浪漫的特性相结合，使他们更加注重人的尊严和荣誉，轻视商业，安分守纪，反对变革，遵守“做一份工作得一份报酬”的信条。他们视英裔的实用主义哲学为不道德的行为。法裔的固执与偏见与英裔的讲究实际形成强烈的对比。英裔居民蔑视法裔落后的生产方式，他们辗转于世界各地从事商贸活动，把积累财富视为奋斗目标。
种族间生活方式的差异，导致了他们对国家政策的不同态度。英裔要求将资金用于建筑运河、改造圣劳伦斯地区，重建圣劳伦斯商业帝国，而法裔则表示反对。在税收问题上，英裔要求增加对土地的税收，法裔提出对商业增税。同时，由于双方宗教信仰的不同引发他们对政府立法的分歧。1801年加拿大通过《教育法》。据该法建立的“皇家机构”授权总督将政府的一部分费用用于举办免费学校，这些免费学校以英国国教机构和私立学校为基础，在地方上任命委托人，由地方教会监督，总督任命的校长可拿到固定的薪水。这种“皇家机构”被法裔视为英裔专制的典范，在他们看来这完全是用法律的形式将天主教会的钱服务于新教教育。
其次，英国打败法国，夺取加拿大，自然就确立了英法裔居民的征服与被征服的关系，表现在政治上是一种支配与被支配的关系。无论是上加拿大的“家庭集团”还是下加拿大的“亲英集团”都由英裔占多数的寡头所控制。据统计，1827年加拿大的11名法官中，法裔占3名；1800-1827年加拿大30名司法官员中仅10名为法裔（注：Arthur R.M.Lower.A History of Canada.Colony to Nation McClelland& Stewart 1981 P.220）。少数英裔寡头和极少数法裔亲英分子把持下加拿大的权力，更使法裔难以容忍。“1834年，法国人口超过2/3，他们所占的公职不足1/4。”（注：Arthur R.M.Lower.A History of Canada.Colony to Nation McClelland& Stewart 1981 P.221）这种政治上的劣势，使法裔居民感到巨大的威胁，他们害怕失去乡村生活和他们的语言和文化，害怕加拿大全盘英化。这种恐惧心理催生了法裔居民的民族情绪。1806年的《法加人报》上出现了“我们的语言、我们的政府、我们的法律”（注：Ramsay Cook with John Richard and John Sayewll.Canada A ModernStudy Toronto P.46）的呐喊。至1843年，以派佩纽因为首的法裔激进派大声疾呼：“一个民族不得压迫一个民族。”（注：Ramsay Cook with John Richard and John Sayewll.Canada A ModernStudy Toronto P.47）
其三，《宪政法》的实施使法裔加人意识到国会的价值，他们希望通过它来发展法裔加人的力量，保持他们的特殊利益，限制英国式的商业竞争，打破英裔寡头控制的政府。他们自诩改革派，要求自己管理自己的事务。
法裔改革派首先向地方征税权发难，提出由加拿大的国会控制征税权。事实上，第二帝国建立以来，英国议会几乎不再干涉殖民地的税收，因为税收主要用来支付殖民地官员的薪水。面对激进派的要求，英国政府提出由加拿大国会支付该项费用，即可得到征税权，其结果遭到激进派的反对。不久，改革派又提出行政院必须在民众的监督下行使职能，必须对立法院负责，立法院必须向国会负责，建立责任制政府的要求遭到英国议会的否决。当时，在英国人眼中，责任政府是独立的代名词。若要保留帝国，总督和立法院必须向英国议会负责，而不是向地方国会负责。同时，英国政府还取消了对殖民地政府的费用，并授权总督无需经国会同意可合法支配费用。
英国政府的高压政策，加拿大境内的种族矛盾以及寡头集团专制统治导致了1837年上下加拿大的动乱。
三、德勒姆的报告与自治政府的构想
1838年，英国政府派德勒姆勋爵以“大总督”和“全权特使”的身份前往加拿大调查动乱的真相。1839年他发表了著名的《关于英属北美事务的报告》，指出动乱的根本原因是“种族之间的冲突”：“我期望发现（这场骚乱）是政府与人民之间的斗争。我发现的是两个民族在一个国家内部的战争；我发现这场战争不是由于原则而是由于种族。我认为，仅仅改变法律和政府机构是徒劳无益的，除非我们首先消除下加拿大法裔居民对英裔居民的仇恨。”（注：R.Koebner &.H.DSchmipt.Imperialism Cambridge 1961 P.31）他对从根本上解决加拿大所面临的问题提出三个建议。
一是建立上、下加拿大的联合，利用英裔的技术、财富、实业优势逐渐同化法裔民族。“每个看到盎撤人在美洲取得的成就的人都应承认，迟早英国种族将在下加拿大占据主导地位，正如他们以他们的技术、精力、实业精神和财富取得了统治地位一样。目前纷争的失误在于英美殖民地徒劳保持法裔加拿大。”（注：KennethMcNaught.The Penguin History of Canada Penguin 1988.P.91）同时，他坚信：“必须强加给下加拿大的民族特性是帝国的特性，是占大多数人口的英属北美的特性，这个伟大的种族的特性将支配整个北美大陆。”（注：R.Koebner &.H.D Schmipt.Imperialism Cambridge 1961 P.288）
二是在加拿大建立责任制政府，即自治政府。正如他在报告中所说：“必须夺回那些得不到国会多数人信任的人们的权力，把它们放到得到多数人信任的人的手中。”同时“行政院对国会负责，保留总督独立的任命权。”（注：Lord Elton.Imperial Commomwealth London 1910 P.292-293）简言之，建立“人民信任”的政府。
德勒姆这种“责任制政府”的实质是将英国的政治制度推广到加拿大。在自治政府制度下，殖民地行政院相当于英国的内阁，是对殖民地国会负责的机构，它的统治必须得到国会多数议员的支持，一旦失去这种支持，就是“失去信任”，内阁必须辞职。这样，新的政府便可在得到国会多数的支持下建立起来。在实践中，由赢得国会多数支持的党派组成政府，该党的领袖成为内阁大臣中的首席大臣即首相，在殖民地称总督。这时的总督成为宪法的执行者，其地位相当于英国的国王。政府的政策由得到国会信任的内阁来制定。
自治政府与旧殖民制度下的代表制政府有着本质的区别：(1)总督不再是英王任命的殖民地首脑，而是内阁首席大臣；(2)行政院和立法院的寡头集团被解散，行政院成为得到国会信任的内阁，立法院则相当于英国议会的上院；(3)民选的国会权力大大增强，不再是殖民地的摆设，成为决定的政府构成的关键部门。
在谈到自治政府与人民的关系时，德勒姆指出：“如果他们制定了坏的法律，选举了不称职的人管理政府，他们自然成为最大的受害者，也只有他们自己能够找到治愈这种痛苦的良药。”
三是帝国立法与殖民地立法的分离。德勒姆认为：殖民地人民“不会永远满足于这个制度（加拿大国会从属于英国议会），这与他们的邻国（美利坚合众国）相比就处于一个劣势”（注：R.Koebner &.H.D Schmipt.Imperialism Cambridge 1961 P.55）。这必将给帝国的敌人以“伤害和羞辱”的机会。同时，殖民地人民还感到“在这样的大帝国中，他们仅仅是遥远的依附者，根本没有发言权”（注：R.Koebner &.H.D Schmipt.Imperialism Cambridge 1961 P.55）。从帝国的角度看，“对于那些遥远的殖民地给予好的或坏的立法对帝国来说都是微不足道的”。因此，德勒姆提出除国防、土地、贸易、外交的立法权从属于帝国议会外，殖民地国会应享有其它（特别是殖民地本身事务）的立法权，这种增强殖民地实力的措施会加强的帝国的巩固。正如他所说：“我认为，通过联合增强实力不会影响帝国联系，我把它看作加强种族感情的唯一手段，而且它还可作为与任何分离趋势对抗的因素。”
实际上，让殖民地人民自己管理自己并非德勒姆勋爵的专利。早在1776年爱德孟·伯克就阐明了他的帝国观点：“帝国是由一个共同首脑领导下的许多国家的联合体。……从属国家拥有许多特权和豁免权是很正常的。”（注：GeorgeBennet.The Concept of Empire 1774-1947 London 1961 P.40）“虽然这种特权都无需通过至高的母国权威而普遍行使，但是它们并不意味着对后者的否定。”（注：George Bennet.The Concept of Empire 1774-1947 London 1961 P.43）
在美国革命爆发的同时，亚当·斯密发表的《国富论》也对殖民地的统治提出了自己的看法：“除了对外贸易，英属殖民地的人民就其他各方面来说，都有完全的自由，按他们的自己的方式来处理他们自己的事务。在一切方面，他们的自由都和他们的国内首脑的自由相等，而且同样有一个人民代表大会来保证这自由。”（注：亚当·斯密：《国富论》，商务印书馆1979年，第156页。）
但是，他们的建议都与德勒姆一样，未能引起英国政府的重视，特别是英属北美13个殖民地独立后，英国政府官员们更将自治政府与独立划上等号。他们甚至认为德勒姆的“自治”附属国是一个矛盾的术语。在《报告》发表以后，英国殖民大臣罗素甚至提出：“可能发生这样的情况，总督同时接受来自女王和其行政院的建议，而两者是截然不同的。如果他遵照英国的指示，宪政责任的平衡就彻底失败；如果他执行行政院的建议，他就不再是从属英国的官员，而是一个独立的君主。”（注：Kenneth McNaught.The Penguin History of Canada Penguin 1988.P.96）
虽然加拿大的自治政府不是在德勒姆的建议中建立的，但是《德勒姆报告》毫无疑问对英国政府调整与殖民地的关系起了不可低估的作用。
四、加拿大自治政府的建立及其影响
1837年动乱以后，英国政府对加拿大进行了一系列改革，加拿大地方又组成了由保守党和改革党联合的政府。因此1841-1846年间，加拿大政府放弃了贵族原则，转而选择那些“原则和感情与大数人一致”的人。这样，真正具有代表制特点的政府在加拿大各地应运而生。
40年代初，辛德海姆勋爵任加拿大总督时，查尔斯、波洛特、汤普森竭力倡导联合政府，并为之采取了一些措施，如利用帝国贷款举办公共工程，减轻旧上加拿大的债务。他的政府中包括了西加拿大的温和派和东加拿大的改革派，像路易斯·洛芬泰纳、理查德和费朗西斯·辛克斯等，其最终目的是维持政府中的多数，但是他的努力是徒劳的。
继辛德海姆勋爵之后，新总督贝吉特公开违背英国殖民大臣斯坦利勋爵（皮尔政府）的指示，不再采取辛德海姆的做法，而是直言不讳地宣称“自治政府是加拿大的唯一选择”。“无论自治政府能否被公开承认，或者仅仅被实行某些技术性的默许，实际上它已经存在。”（注：Kenneth McNaught.The Penguin History of Canada Penguin 1988.P.99）
同时，在加拿大还出现了两种文化的联合，英裔鲍得温和法裔洛芬泰纳的联手奠定了这一联合的基础。他们达成的共识，不是德勒姆的同化法裔，而是承认“加拿大的统治不能离开法裔”，甚至提出“法裔可以统治加拿大”。双方一致认为：一个伟大的民主国家要么将自治政府奉献给统一，要么通过民族间的联合保留之，一个国家由几个民族组成是一个尝试，他们同样能保卫国家的自由。
从英帝国的角度看，1846年自由贸易的经济思想已经达到它的顶峰，皮尔政府迫于反谷物法同盟的压力，废除了谷物法，这标志着英帝国对贸易和商业控制的终结。曼彻斯特学派在要求贸易自由的同时，提出给殖民地自由，他们甚至认为殖民地的存在已成为帝国的负担，为殖民地提供行政部门和保卫安全的费用而换取与殖民地的贸易额是一件得不偿失的事情。据他们的统计：“我们每年与殖民地的贸易额为100万镑，而花费的保护费却高达500万镑。”（注：John Morley.Life of Richard Cobden London 1910 P.283）这种经济角度的分析，得到许多具有自由主义思想政治家的支持。
1846年自由党政府重新执政，德勒姆勋爵的妹婿格雷勋爵成为殖民大臣，他的女婿艾尔金勋爵被任命为英属北美大总督。艾尔金一踏上加拿大的土地，在给他妻子的信中写道：“责任制政府的实现将是对加拿大真正有效的维护。”事实上，1848年3月，新斯科舍的新政府未能得到国会多数议员的支持，艾尔金邀请反对派组成政府，从此英国殖民地的第一个自治政府在加拿大建立起来。难怪英国历史学家曾这样评价德勒姆与艾尔金：“如果说前者是一位诗人，那么后者则可称为政治艺术上的科学大师。”（注：Lord Elton.Imperial Commomwealth London 1910 P.292-293）
约瑟夫·豪对新斯科舍自治政府的建立功不可设。他曾在国会和对英国政府的高级官员作了一系列公开的演讲，宣传法裔与英裔的平等是国家繁荣富强的前提。他指出：“总督有权赶走不负责的议员，正象主权国家做的那样：如果党派和人民抗议不公平，政府必须保持力量平衡。”（注：Kenneth McNaught.The PenguinHistory of Canada Penguin 1988.P.99）在他的强大攻势下，格雷深感顺从民意的重要性。他在致约翰·哈韦的信中写道：“即使不公开地承认自治政府，让步也是必要的。我们不可能也不希望违背北美人民的愿望来统治他们。”（注：Kenneth McNaught.The Penguin History of Canada Penguin 1988.P.100）所以艾尔金出发去加拿大前，格雷就嘱咐他：在政府得不到支持时，就任命获得国会多数支持的人组成政府。
加拿大自治政府的建立，表明了大英帝国在殖民地政治上和经济上让步，特别是60年代以后的军事撤退，有助于加拿大尽早摆脱依附，树立保卫民族的责任感，为加拿大联邦的建立和独立的民族国家的形成奠定了基础。事实上，加拿大联邦建立以后，区域性的联系和民族认同感的增强，促进了加拿大政治、经济、文化的迅速发展。
加拿大自治政府的建立，也为英国的其它移民地提供了示范。随着澳大利亚、新西兰、南非社会经济的发展和政治上的不断成熟，他们也效仿加拿大，要求建立自治政府。英帝国在她的这些儿女们长大能够自己管理自己时，先后给予了自治权，使这些殖民地真正成为独立的民族国家向前迈了一大步。
同时，殖民地自治政府的建立，使帝国在丧失北美13个殖民地的绝望中看到了曙光，为帝国统治者找到了统治殖民地的新方法，为强大的帝国演变为联邦提供了思路，这种既保留帝国权威（殖民地承认英王为最高首脑），又保证了英国宪政原则的新模式更有利于保留强大的帝国。而这个日不落的帝国的存在无疑为提高英国的国际威望起着不可低估的作用。
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年02期
【原文出处】《江苏社会科学》(南京)1998年05期第120～125页
【作者简介】张红，南京大学历史系博士研究生
| 【内容提要】 | 本文从两个方面论述了加拿大自治政府的起源。其一，加拿大历史发展的特殊性，即英法种族间的矛盾、冲突以及此后为争取民族自治而形成的融合；其二，英国作为宗主国顺应加拿大历史发展的需要，及时调整了殖民政策，这是加拿大自治政府建立的关键。本文还阐述了加拿大自治政府的建立对英国其它殖民地和英国政策的影响。 |
一、旧殖民制度下加拿大的政府状况
所谓旧殖民制度是以晚期重商主义理论为基础的殖民体系。晚期重商主义者认为：一个国家只有通过对外贸易的顺差积累资金和贵重金属，才能促进本国经济的发展，保证国力强大，保持在国际事务中的支配作用。在该理论的指导下，产生于17、18世纪的旧殖民制度是一个包括宗主国对殖民地进行政治、经济和行政管理方面的一系列法律、条例、命令和规定的缩略语（注：Arthur R.M.Lower.A History of Canada.Colony to Nation McClelland& Stewart 1981 P.90）。政治上，它确立了宗主国对殖民地统治的至高无上的权威，具体表现在殖民地议会从属于英国议会；经济上，它保证了宗主国对殖民地贸易、航运以及税收的垄断。
在这种旧殖民制度下，英国对殖民地的统治与法国、西班牙的集权管理形式形成了鲜明的对比。英国对殖民地的控制，原则上仅限于贸易和航运。17世纪60年代以来英国对殖民地的立法都离不开贸易和航运就是明证。从这个角度上说，英国殖民地享受着相对的政治自由。正如伯克所指出的：“殖民地是商业被奴役，而公民自由的国家。”（注：C.C.Eldridge ed.Bristish Impenrialism in the Nineteenth CenturyMacmillan 1984 P.41）这种相对自由在加拿大的政府机构中表现为：在至高的英国议会权威下，加拿大有英王任命的总督、地方的立法院、行政院和民选的国会。
然而，这种政府机构在加拿大实行的是集权统治（注：W.D.Mclntyre.Coloniesinto Commonwealth New York 1996 P.63）。首先，总督作为政府首脑，通常是加拿大的匆匆过客，他们并不了解所统治的地区。正如德勒姆所写的：“到达殖民地的总督，在那里没有熟悉的政党和个人，不得不寻找那些有一定社会地位的人做他的顾问。顾问们的建议对总督的最初举动和官员任命起着举足轻重的作用，这就形成了他所采取的政策的特点，并使他迅速与殖民地的其他党派发生冲突，从而投入官方党及其朋友们的怀抱。”（注：C.C.Eldridge.Victorian ImperialismHumanities Press 1978 P.24）其次，任命的立法议员和行政议员大多数是终身制。两院主要是由大商人、英国国教的高级神职人员、大法官以及“有相当家庭背景”的人所组成。他们不仅得到大量的土地赠与，而且他们的建议直接决定着政府的政策。据1839年英国政府报告记载：“加拿大的议员，地方行政官员，教会人员以及所有合法职业都被保守党的热衷者所占满。他们通过赠与或购买，取得了几乎加拿大全部的荒地，他们在特许银行中大权独揽。”同时，行政院拥有超强的权力是加拿大政府的另一特点，其原因在于：加拿大立法议员和行政议员的身份大多数是重叠的。例如，上加拿大的一个叫约翰·斯特海姆的国教首领既是行政议员(1818-1836)，又是立法议员(1820-1841)（注：Ramsay Cook with John Richard and John Sayewll.Canada A ModernStudy Toronto P.43），他可以利用他的双重身份保持教会的特权，反对批准新教团体的成立。加拿大立法议员和行政议员构成一个紧密的寡头集团，控制着政府的运作。这种寡头集团在上加拿大被称为“家庭集团”，在下加拿大被称为“亲英派集团”。最后，由选举产生的国会形同虚设。因为加拿大所有的法律未经立法院批准，一律视为无效。因此，国会仅仅是会员们的“争论俱乐部”（注：J.M.S.Careless.Canada A Study of Challenge Macmillan of Canada1982 P.160）。
这种无责任的政府必然导致国会与寡头集团之间的冲突，由此引起的政治争端，促进了加拿大两党制的形成，前者称为改革党或激进派，后者称为保守党或托利党。改革党要求建立对人民负责的政府，控制政府权力，而保守党则希望保持既得利益。同时，两党共同对英国议会最高立法权提出疑问，要求自己管理自己的事务，反对来自伦敦的干涉。
这种殖民地与宗主国的不相容早在1763年就初露端倪。七年战争以后，英国不仅加强了对北美13个殖民地的贸易限制，而且增加了税收，导致了殖民地人民的强烈反抗，他们高声疾呼：“没有代表权，不纳税！”使英帝国的宪政原则与帝国至高权威相冲突，最终导致了北美13个殖民地的彻底独立。半个世纪以后，这种宗主国与殖民地的冲突再次出现，不但对旧殖民制度下的殖民地管理提出了质疑，而且迫使宗主国改变其统治方式，为加拿大建立殖民地的自治政府奠定了坚实的基础。
二、种族冲突是“自治政府”建立的催化剂
众所周知，七年战争后英国从法国手中取得了法属北美加拿大。此时，加拿大有法裔居民6万多人（注：Ramsay Cook with John Richard and John Sayewll.Canada A ModernStudy Toronto P.5），而英裔仅是一些填补因法国人撤离空白的承包商、供应商和士兵。为了缓和法裔居民的情绪，团结他们共同抵抗美国的入侵，英国政府对加拿大采取了温和的管理方式。1774年英国议会颁布的《魁北克法》规定：在加拿大保留法国的民法、保留天主教会及其征收统税的特权，保留法国封建土地所有制。
但是，美国革命的爆发，大批保王党人不能忍受战争的痛苦煎熬，纷纷渡海来到加拿大的新斯科舍和魁北克。到1784年，英裔移民达14000人（注：J.M.S.Careless.Canada A Study of Challenge Macmillan of Canada1982 P.111），使加拿大的人口结构发生了变化，这些英裔新移民既不适应法国的法律、语言和宗教环境，又找不到他们所熟悉的代表制政府。为了解决英法种族间的矛盾，1791年英国议会制定了《宪政法》，将前法属北美殖民地分为上、下加拿大。在英裔居民占多数的上加拿大采用英国习惯法，确立英国国教的主导地位；法裔居民为主的下加拿大仍然采用《魁北克法》。同时《宪政法》还对加拿大各地政府进行了改革，建立了殖民地的代表制政府——总督、立法院、行政院和国会。值得注意的是《宪政法》只是暂时，表面上一时缓和了种族矛盾，但无法避免种族矛盾的恶化。
实际上，加拿大的易手，种族矛盾便已存在。如詹姆斯·斯蒂芬所说：“法裔天主教人口以他们的偏执宗教观，忽视政治以及敌视英格兰种族而闻名。”（注：Arthur R.M.Lower.A History of Canada.Colony to Nation McClelland& Stewart 1981 P.51）英法生活方式的差异也是两种族相互蔑视的原因之一。法裔居民主要是农业人口，他们生活在相对稳定的社会中，对土地的管理仍然是封建式的。这种古老原始的生活方式和他们天生浪漫的特性相结合，使他们更加注重人的尊严和荣誉，轻视商业，安分守纪，反对变革，遵守“做一份工作得一份报酬”的信条。他们视英裔的实用主义哲学为不道德的行为。法裔的固执与偏见与英裔的讲究实际形成强烈的对比。英裔居民蔑视法裔落后的生产方式，他们辗转于世界各地从事商贸活动，把积累财富视为奋斗目标。
种族间生活方式的差异，导致了他们对国家政策的不同态度。英裔要求将资金用于建筑运河、改造圣劳伦斯地区，重建圣劳伦斯商业帝国，而法裔则表示反对。在税收问题上，英裔要求增加对土地的税收，法裔提出对商业增税。同时，由于双方宗教信仰的不同引发他们对政府立法的分歧。1801年加拿大通过《教育法》。据该法建立的“皇家机构”授权总督将政府的一部分费用用于举办免费学校，这些免费学校以英国国教机构和私立学校为基础，在地方上任命委托人，由地方教会监督，总督任命的校长可拿到固定的薪水。这种“皇家机构”被法裔视为英裔专制的典范，在他们看来这完全是用法律的形式将天主教会的钱服务于新教教育。
其次，英国打败法国，夺取加拿大，自然就确立了英法裔居民的征服与被征服的关系，表现在政治上是一种支配与被支配的关系。无论是上加拿大的“家庭集团”还是下加拿大的“亲英集团”都由英裔占多数的寡头所控制。据统计，1827年加拿大的11名法官中，法裔占3名；1800-1827年加拿大30名司法官员中仅10名为法裔（注：Arthur R.M.Lower.A History of Canada.Colony to Nation McClelland& Stewart 1981 P.220）。少数英裔寡头和极少数法裔亲英分子把持下加拿大的权力，更使法裔难以容忍。“1834年，法国人口超过2/3，他们所占的公职不足1/4。”（注：Arthur R.M.Lower.A History of Canada.Colony to Nation McClelland& Stewart 1981 P.221）这种政治上的劣势，使法裔居民感到巨大的威胁，他们害怕失去乡村生活和他们的语言和文化，害怕加拿大全盘英化。这种恐惧心理催生了法裔居民的民族情绪。1806年的《法加人报》上出现了“我们的语言、我们的政府、我们的法律”（注：Ramsay Cook with John Richard and John Sayewll.Canada A ModernStudy Toronto P.46）的呐喊。至1843年，以派佩纽因为首的法裔激进派大声疾呼：“一个民族不得压迫一个民族。”（注：Ramsay Cook with John Richard and John Sayewll.Canada A ModernStudy Toronto P.47）
其三，《宪政法》的实施使法裔加人意识到国会的价值，他们希望通过它来发展法裔加人的力量，保持他们的特殊利益，限制英国式的商业竞争，打破英裔寡头控制的政府。他们自诩改革派，要求自己管理自己的事务。
法裔改革派首先向地方征税权发难，提出由加拿大的国会控制征税权。事实上，第二帝国建立以来，英国议会几乎不再干涉殖民地的税收，因为税收主要用来支付殖民地官员的薪水。面对激进派的要求，英国政府提出由加拿大国会支付该项费用，即可得到征税权，其结果遭到激进派的反对。不久，改革派又提出行政院必须在民众的监督下行使职能，必须对立法院负责，立法院必须向国会负责，建立责任制政府的要求遭到英国议会的否决。当时，在英国人眼中，责任政府是独立的代名词。若要保留帝国，总督和立法院必须向英国议会负责，而不是向地方国会负责。同时，英国政府还取消了对殖民地政府的费用，并授权总督无需经国会同意可合法支配费用。
英国政府的高压政策，加拿大境内的种族矛盾以及寡头集团专制统治导致了1837年上下加拿大的动乱。
三、德勒姆的报告与自治政府的构想
1838年，英国政府派德勒姆勋爵以“大总督”和“全权特使”的身份前往加拿大调查动乱的真相。1839年他发表了著名的《关于英属北美事务的报告》，指出动乱的根本原因是“种族之间的冲突”：“我期望发现（这场骚乱）是政府与人民之间的斗争。我发现的是两个民族在一个国家内部的战争；我发现这场战争不是由于原则而是由于种族。我认为，仅仅改变法律和政府机构是徒劳无益的，除非我们首先消除下加拿大法裔居民对英裔居民的仇恨。”（注：R.Koebner &.H.DSchmipt.Imperialism Cambridge 1961 P.31）他对从根本上解决加拿大所面临的问题提出三个建议。
一是建立上、下加拿大的联合，利用英裔的技术、财富、实业优势逐渐同化法裔民族。“每个看到盎撤人在美洲取得的成就的人都应承认，迟早英国种族将在下加拿大占据主导地位，正如他们以他们的技术、精力、实业精神和财富取得了统治地位一样。目前纷争的失误在于英美殖民地徒劳保持法裔加拿大。”（注：KennethMcNaught.The Penguin History of Canada Penguin 1988.P.91）同时，他坚信：“必须强加给下加拿大的民族特性是帝国的特性，是占大多数人口的英属北美的特性，这个伟大的种族的特性将支配整个北美大陆。”（注：R.Koebner &.H.D Schmipt.Imperialism Cambridge 1961 P.288）
二是在加拿大建立责任制政府，即自治政府。正如他在报告中所说：“必须夺回那些得不到国会多数人信任的人们的权力，把它们放到得到多数人信任的人的手中。”同时“行政院对国会负责，保留总督独立的任命权。”（注：Lord Elton.Imperial Commomwealth London 1910 P.292-293）简言之，建立“人民信任”的政府。
德勒姆这种“责任制政府”的实质是将英国的政治制度推广到加拿大。在自治政府制度下，殖民地行政院相当于英国的内阁，是对殖民地国会负责的机构，它的统治必须得到国会多数议员的支持，一旦失去这种支持，就是“失去信任”，内阁必须辞职。这样，新的政府便可在得到国会多数的支持下建立起来。在实践中，由赢得国会多数支持的党派组成政府，该党的领袖成为内阁大臣中的首席大臣即首相，在殖民地称总督。这时的总督成为宪法的执行者，其地位相当于英国的国王。政府的政策由得到国会信任的内阁来制定。
自治政府与旧殖民制度下的代表制政府有着本质的区别：(1)总督不再是英王任命的殖民地首脑，而是内阁首席大臣；(2)行政院和立法院的寡头集团被解散，行政院成为得到国会信任的内阁，立法院则相当于英国议会的上院；(3)民选的国会权力大大增强，不再是殖民地的摆设，成为决定的政府构成的关键部门。
在谈到自治政府与人民的关系时，德勒姆指出：“如果他们制定了坏的法律，选举了不称职的人管理政府，他们自然成为最大的受害者，也只有他们自己能够找到治愈这种痛苦的良药。”
三是帝国立法与殖民地立法的分离。德勒姆认为：殖民地人民“不会永远满足于这个制度（加拿大国会从属于英国议会），这与他们的邻国（美利坚合众国）相比就处于一个劣势”（注：R.Koebner &.H.D Schmipt.Imperialism Cambridge 1961 P.55）。这必将给帝国的敌人以“伤害和羞辱”的机会。同时，殖民地人民还感到“在这样的大帝国中，他们仅仅是遥远的依附者，根本没有发言权”（注：R.Koebner &.H.D Schmipt.Imperialism Cambridge 1961 P.55）。从帝国的角度看，“对于那些遥远的殖民地给予好的或坏的立法对帝国来说都是微不足道的”。因此，德勒姆提出除国防、土地、贸易、外交的立法权从属于帝国议会外，殖民地国会应享有其它（特别是殖民地本身事务）的立法权，这种增强殖民地实力的措施会加强的帝国的巩固。正如他所说：“我认为，通过联合增强实力不会影响帝国联系，我把它看作加强种族感情的唯一手段，而且它还可作为与任何分离趋势对抗的因素。”
实际上，让殖民地人民自己管理自己并非德勒姆勋爵的专利。早在1776年爱德孟·伯克就阐明了他的帝国观点：“帝国是由一个共同首脑领导下的许多国家的联合体。……从属国家拥有许多特权和豁免权是很正常的。”（注：GeorgeBennet.The Concept of Empire 1774-1947 London 1961 P.40）“虽然这种特权都无需通过至高的母国权威而普遍行使，但是它们并不意味着对后者的否定。”（注：George Bennet.The Concept of Empire 1774-1947 London 1961 P.43）
在美国革命爆发的同时，亚当·斯密发表的《国富论》也对殖民地的统治提出了自己的看法：“除了对外贸易，英属殖民地的人民就其他各方面来说，都有完全的自由，按他们的自己的方式来处理他们自己的事务。在一切方面，他们的自由都和他们的国内首脑的自由相等，而且同样有一个人民代表大会来保证这自由。”（注：亚当·斯密：《国富论》，商务印书馆1979年，第156页。）
但是，他们的建议都与德勒姆一样，未能引起英国政府的重视，特别是英属北美13个殖民地独立后，英国政府官员们更将自治政府与独立划上等号。他们甚至认为德勒姆的“自治”附属国是一个矛盾的术语。在《报告》发表以后，英国殖民大臣罗素甚至提出：“可能发生这样的情况，总督同时接受来自女王和其行政院的建议，而两者是截然不同的。如果他遵照英国的指示，宪政责任的平衡就彻底失败；如果他执行行政院的建议，他就不再是从属英国的官员，而是一个独立的君主。”（注：Kenneth McNaught.The Penguin History of Canada Penguin 1988.P.96）
虽然加拿大的自治政府不是在德勒姆的建议中建立的，但是《德勒姆报告》毫无疑问对英国政府调整与殖民地的关系起了不可低估的作用。
四、加拿大自治政府的建立及其影响
1837年动乱以后，英国政府对加拿大进行了一系列改革，加拿大地方又组成了由保守党和改革党联合的政府。因此1841-1846年间，加拿大政府放弃了贵族原则，转而选择那些“原则和感情与大数人一致”的人。这样，真正具有代表制特点的政府在加拿大各地应运而生。
40年代初，辛德海姆勋爵任加拿大总督时，查尔斯、波洛特、汤普森竭力倡导联合政府，并为之采取了一些措施，如利用帝国贷款举办公共工程，减轻旧上加拿大的债务。他的政府中包括了西加拿大的温和派和东加拿大的改革派，像路易斯·洛芬泰纳、理查德和费朗西斯·辛克斯等，其最终目的是维持政府中的多数，但是他的努力是徒劳的。
继辛德海姆勋爵之后，新总督贝吉特公开违背英国殖民大臣斯坦利勋爵（皮尔政府）的指示，不再采取辛德海姆的做法，而是直言不讳地宣称“自治政府是加拿大的唯一选择”。“无论自治政府能否被公开承认，或者仅仅被实行某些技术性的默许，实际上它已经存在。”（注：Kenneth McNaught.The Penguin History of Canada Penguin 1988.P.99）
同时，在加拿大还出现了两种文化的联合，英裔鲍得温和法裔洛芬泰纳的联手奠定了这一联合的基础。他们达成的共识，不是德勒姆的同化法裔，而是承认“加拿大的统治不能离开法裔”，甚至提出“法裔可以统治加拿大”。双方一致认为：一个伟大的民主国家要么将自治政府奉献给统一，要么通过民族间的联合保留之，一个国家由几个民族组成是一个尝试，他们同样能保卫国家的自由。
从英帝国的角度看，1846年自由贸易的经济思想已经达到它的顶峰，皮尔政府迫于反谷物法同盟的压力，废除了谷物法，这标志着英帝国对贸易和商业控制的终结。曼彻斯特学派在要求贸易自由的同时，提出给殖民地自由，他们甚至认为殖民地的存在已成为帝国的负担，为殖民地提供行政部门和保卫安全的费用而换取与殖民地的贸易额是一件得不偿失的事情。据他们的统计：“我们每年与殖民地的贸易额为100万镑，而花费的保护费却高达500万镑。”（注：John Morley.Life of Richard Cobden London 1910 P.283）这种经济角度的分析，得到许多具有自由主义思想政治家的支持。
1846年自由党政府重新执政，德勒姆勋爵的妹婿格雷勋爵成为殖民大臣，他的女婿艾尔金勋爵被任命为英属北美大总督。艾尔金一踏上加拿大的土地，在给他妻子的信中写道：“责任制政府的实现将是对加拿大真正有效的维护。”事实上，1848年3月，新斯科舍的新政府未能得到国会多数议员的支持，艾尔金邀请反对派组成政府，从此英国殖民地的第一个自治政府在加拿大建立起来。难怪英国历史学家曾这样评价德勒姆与艾尔金：“如果说前者是一位诗人，那么后者则可称为政治艺术上的科学大师。”（注：Lord Elton.Imperial Commomwealth London 1910 P.292-293）
约瑟夫·豪对新斯科舍自治政府的建立功不可设。他曾在国会和对英国政府的高级官员作了一系列公开的演讲，宣传法裔与英裔的平等是国家繁荣富强的前提。他指出：“总督有权赶走不负责的议员，正象主权国家做的那样：如果党派和人民抗议不公平，政府必须保持力量平衡。”（注：Kenneth McNaught.The PenguinHistory of Canada Penguin 1988.P.99）在他的强大攻势下，格雷深感顺从民意的重要性。他在致约翰·哈韦的信中写道：“即使不公开地承认自治政府，让步也是必要的。我们不可能也不希望违背北美人民的愿望来统治他们。”（注：Kenneth McNaught.The Penguin History of Canada Penguin 1988.P.100）所以艾尔金出发去加拿大前，格雷就嘱咐他：在政府得不到支持时，就任命获得国会多数支持的人组成政府。
加拿大自治政府的建立，表明了大英帝国在殖民地政治上和经济上让步，特别是60年代以后的军事撤退，有助于加拿大尽早摆脱依附，树立保卫民族的责任感，为加拿大联邦的建立和独立的民族国家的形成奠定了基础。事实上，加拿大联邦建立以后，区域性的联系和民族认同感的增强，促进了加拿大政治、经济、文化的迅速发展。
加拿大自治政府的建立，也为英国的其它移民地提供了示范。随着澳大利亚、新西兰、南非社会经济的发展和政治上的不断成熟，他们也效仿加拿大，要求建立自治政府。英帝国在她的这些儿女们长大能够自己管理自己时，先后给予了自治权，使这些殖民地真正成为独立的民族国家向前迈了一大步。
同时，殖民地自治政府的建立，使帝国在丧失北美13个殖民地的绝望中看到了曙光，为帝国统治者找到了统治殖民地的新方法，为强大的帝国演变为联邦提供了思路，这种既保留帝国权威（殖民地承认英王为最高首脑），又保证了英国宪政原则的新模式更有利于保留强大的帝国。而这个日不落的帝国的存在无疑为提高英国的国际威望起着不可低估的作用。