| 明清史 |
试析朝鲜战争期间美国对华全面经济战
林利民
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年01期
【原文出处】《世界历史》(京)1998年05期第10～16页
【作者简介】林利民，在中国现代国际关系研究所工作。北京100081
朝鲜战争期间，美国曾对新中国发动过全面经济战。美国对华全面经济战具体何时发动？为何发动？如何发动？包括哪些内容？对这些有关美国对华遏制政策史的基本问题，史学界迄今未作全面系统阐释。本文试图利用美国对外关系文件中的有关档案资料及国内外有关研究成果，对这些问题作些解释，以就教于史学界前辈同侪。
一、中国介入朝战前的美国对华经济政策
1950年10月中国介入朝战前，美国对新中国的经济政策曾经历过两阶段变化。第一阶段自1949年初到1950年6月朝战爆发，历时一年半。其时美国决策集团确定的对华政策目标是：用经济和政治手段诱使中共“脱离苏联政策轨道”。这明显反映出美国决策人仍然相信美国对中国具有经济影响力。1949年2月问世的NSC41号文件断定中共接管政权后势必要遇到非常棘手的善后问题，包括人口压力、粮食供应、工业重建等经济难题，并称不消数月就能看到这些难题使中共困窘的“第一批迹象”。不消数年这些难题就会在各个领域发挥其全部破坏性力量。而美国和西方却拥有充足的资本和现代管理技术，中共要解决其经济和管理难题唯有求助于美国和西方一途。美国决策人由此断定美国在经济领域拥有影响中共政策和中苏关系的“秘密武器”（注：美国国务院编：《美国对外关系，1949年，远东：中国》(Edited by United States or Ame-rica Department of State,Foreign Relations of the United States,1949,vol.9,The Far East:China)，华盛顿美国政府出版局1974年版，第491-495页。）。41号文件因而规定美国对华经济政策是：在必不可少的安全体制下，允许恢复新中国与日本和西方世界的正常贸易关系。文件参照当时美国对苏联、东欧和北朝鲜施行的禁运政策，具体规定除直接军用品外，因“战略缘故”禁止或严格限制向苏联、东欧和北朝鲜出口的“非军用物资”可向中国出口；某些对美国安全“有重大关系”，而中国经济又非需要不可的战略物资，如某些重要工业、交通和通讯设备，只要中国保证不向苏联及其“卫星国”转售，可向中国出口。为防止这些重要物资通过中国转口苏联东欧地区，美国也可根据战前标准对中国工业需要量作出估计，按实际需要供给。至于私商对华贸易及对华大宗非战略商品贸易，文件规定应“只受到最低程度的管制”（注：美国国务院编：《美国对外关系，1949年，远东：中国》，第830-834页。）。
41号文件虽然也对中国与西方贸易作了诸多限制性规定，但较之美国加之于苏东和北朝鲜的限制要宽松得多，与其构成了明显区别。美国决策人相信这种政策具有灵活性，不但可使日本恢复其经济得到必要的粮食原料，以及保证美国从中国继续获取战略原料，而且可在战略上造成中国对美及西方的依赖，有助于促成中苏分裂，实际诱使中共“脱离苏联政策轨道”这一战略目标。
由于中国经济的确落后，又处在长期战乱后的恢复期，NSC41号文件中有关对华贸易和限制性规定一时不会直接损害中国经济，美国作出这些限制性规定也不是要刻意阻止中国恢复经济。而其中的非限制性规定对于经济残破、亟待恢复的新中国却具有重要意义。41号文件颁发后的1949年7月至1950年6月，中日贸易额约达4千万美元。中美贸易额也有较大程度恢复。1949年全年，美国对华出口额0.83亿美元，进口额1.064亿美元，进出口额合计约2亿美元（注：《中美关系资料汇编》，第2辑，上，世界知识出版社1961年版，第1377页。中美关系史丛书编辑委员会主编：《新的视野——中美关系史论文集》，第3辑，南京大学出版社1991年版，第219页。）。换言之，新中国成立第一年，美国仍是中国主要贸易伙伴。1949年12月制订的NSC48/2号文件重审美国对华贸易政策，其主旨与41号文件确定的政策大同小异。
1950年6月25日，朝战突然爆发，美国立即调整其对华贸易政策，决定扩大对华1B产品的出口控制范围，把对苏东国家施行的更严厉的贸易控制措施施用于对华贸易，尤其是扩大到石油产品供应。6月29日，美国务院中国事务助理主任弗里曼(Freeman)通知英国驻美大使馆，称国务院已通知美国在华石油公司停止向中国运送石油产品及停止与中国洽谈新的石油产品供货合同，要求英国通知其在华公司也采取类似行动（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，东亚与太平洋》(Ed-ited by United States Department of State,Foreign Relations of the United States,1950,vol.6,East Asia and the Pacific)，华盛顿美国政府出版局1977年版，第640页。）。6月30日，国务院下令停止签发运往中国的1B产品出口许可证。为贯彻对华贸易控制意图，美国还强迫英法等国一律参加对华石油产品禁运。7月28日，美国又在巴黎统筹委员会上强迫有关国家一致认可对中国施行6种石油产品禁运行动（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，东亚与太平洋》，第658页。）。
对华施行石油产品禁运无疑是朝战爆发后美国放弃此前具有一定灵活性的对华政策，转上对华全面敌视政策轨道的突出标志。但是，NSC41和48/2号文件规定的对华贸易基本政策并未完全放弃。美国与新中国的贸易仍在进行。其它西方国家对华贸易不但继续进行，而且“在某些领域还有所扩大”。到1950年11月，美中贸易额仍维持每月800万美元的水平。而在1950年全年，中国与西方国家的贸易总额约为8.8亿美元，占同期中国外贸总额的2/3（注：唐·T·詹姆士著：《英国遭遇革命的中国，1949-1954》(James,Tuck-Hong-Hong Tang,Britain's Encounter With Revolutionary China,1949-1954)，圣·马丁出版社1992年版，第203页。）。概而论之，美国对华贸易政策在1950年6月朝战爆发前尚具有一定的灵活性。朝战爆发后的最初几个月，美国对华贸易政策虽然已失去其第一阶段具有的灵活性，日益僵硬，但还未被纳入对华遏制轨道，不属于对华全面经济战政策范畴。
二、对华全面经济战思想的提出
1950年10月，中国派军赴朝参战并在云山之战、清川江长津湖之战和汉城之战中接连打败侵朝美军，将其赶回三八线以南地区。以此为契机，美国在1950年12月到次年1月确定对华奉行全面遏制政策，其对华经贸政策被纳入遏制轨道，朝全面经济战方向急剧转轨。
1950年11月17日，美国政府有关部门拟订出NSC91/1号文件，提出要加紧控制对苏联集团各国，包括北朝鲜和中国的1A及1B产品出口控制。11月22日和24日，国家安全委员会和杜鲁门分别批准了这两份文件（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》(Edited by United States of America Department of State,Foreign Relations of theUnited States,1950,vol.7,Korea)，华盛顿美国政府出版局1976年版，第671页。）。这表明：第一，因朝鲜战事的发展，美国决策层对社会主义各国及中国进行经济战的情绪和决策氛围得到加强；第二，美国已正式和完全放弃NSC41和48/2号文件中有关对华贸易政策的任何现实方面，使其对华贸易控制政策处于类似对苏东国家的同等水平。
11月22日，无任所大使杰塞普(Philip C.Jessup)向国家安全委员会提交一份备忘录，其中说明朝战前几个月，美国一直以NSC48/2号文件指导对华贸易政策。备忘录尤其说明NSC48/2号件在斟酌出口和实际施行全面禁运之间有很大伸缩余地，并特别附上国务院有关官员在4月28日、6月8日、6月30日写给其它部门的三封信件，要求国家安全委员会根据对东西方贸易多边控制、远东经济政治发展情势及相关的国内政治经济因素，全面审查对华贸易政策。备忘录正式提出要不要对新中国施行全面禁运的问题，其基调则是要求按“实质上禁运”的观点来考虑对华贸易政策（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第663页。）。
随后几天，美国政府各有关部门就对华全面禁运问题展开了广泛讨论。国务院中国科副科长珀金斯(Perkins)在11月28日的一份备忘录中指出，朝战爆发以来，美国已采取措施，禁止绝对禁运单上的全部产品从美国流入中国，也争取到欧洲合作委员会国家同意将其对苏东国家的贸易控制措施用于中国及美国商人在控制石油产品对华出口方面的合作，但这还不是全面经济战。真正的全面经济战还应全面禁绝美国对华所有出口，包括没有战略意义的商品出口；冻结所有中国在美资产；不允许美国船或挂美国旗的船只进出中国港口；禁绝中国向美出口等。备忘录还认为，实行这种全面经济战在法律程序上简便易行，只消套用1917年与敌国贸易法即可，无需额外立法。备忘录赞成积极考虑施行对华全面经济战。但也担心：中国经济发展的低水平使美国全面经济战效果有限；中国还可以转向美国以外的进出口市场；可能损害美国在华传教利益；如西欧盟国也加入对华全面经济战，可能损害其安全利益，尤其是损害英国在香港及法国在印支的地位。此外，全面经济战有可能使中国更加靠向苏联（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第664-665页。）。财政部不但赞成全面禁运政策，还特别要求同时要施以金融控制，冻结中国在美资产。商务部建议对中国可施行类似对北朝鲜的全面禁运，将一切商品列入绝对禁运单，但不必禁绝船运。商务部显然还指望保留从中国进口战略品钨的渠道（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第666-667页。）。国务院原则上赞成实施对华全面经济战，但又认为，中国介入朝战及美国开展对华全面经济战皆涉及美与盟国关系，必须从这一观点考虑问题，争取对华多边贸易禁运，如美国单方面施行对华贸易禁运和财政冻结措施，不但对中国损害不大，而且会暴露美国与盟国的分歧，引起盟国不信任。国务院的基本意见是在争取到盟国支持前，暂不施行单方面对华贸易禁运和财政冻结措施（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第667-672页。）。
要而言之，到1950年11月底，美国决策集团虽在细节上还有分歧，却已原则上接受了积极开展对华全面经济战政策思想，并规定对华经济战内容包括：1.全面禁绝美国对华一切出口；2.冻结所有中国在美资产；3.禁绝美国对华船运活动；4.禁绝中国对美出口；5.争取盟国合作，实行囊括所有西方国家参加的对华多边禁运。可以说，美国对华全面经济战政策已呼之欲出，只是在等待适于有效贯彻的最佳时机。
三、对华全面经济战的正式发动
1950年12月初，朝鲜战局发生了极不利于美军的变化。美军在北朝鲜山区遭中国军队迎头痛击，面临全军覆没的可能性。美国政府对既要拯救侵朝美军、又要维持美国在远东的威望、而在军事上又力不能及的困境，一时束手无策。杜鲁门情急之下甚至扬言要对中国使用原子弹。在这种情况下，美国决策集团抛开各部门有关开展对华全面经济战政策的细节分歧，在争取到西方盟国合作之前，通过商务部于1950年12月2日下令对华实行贸易出口许可证制度，规定对运往中国及港澳地区的一切美国出口产品实行出口许可证制度。由美国外贸区前往中国的船运也适用这一规定。命令还宣布前述规定在12月3日12点零1分生效（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第672-673页。）。
12月2日商务部命令是美国对华施行全面经济战及奉行全面遏制政策的起点。尽管商务部命令在字面上表示“允许明显没有战略重要性”的产品运往中国，但这只是策略性的官样文章。12月2日命令生效后，美国商务部没有颁发任何对华商品出口许可证，美国对华出口贸易完全中断，这使得12月2日命令与绝对禁运并无二致。商务部一官员告诉记者说：出口许可证制度推广适用于一切对华出口品。目前中共的“公开好战态度”导致美国采取对“所有的东西”在运出以前都要“看一看”的政策，并称“如果凡是一个士兵可以利用的东西都不许运出去的话，纺织品和橡胶均将被禁止”（注：《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第320页。）。12月7日，商务部颁令，前往中国和港澳地区的过境运输及货物必须领取有效许可证。12月10日，商务部又颁发运输命令第一号，禁止美国飞机船只装载战略物资前往社会主义国家，并针对中国特别把港澳也列入禁令适用地区。12月16日，国务院根据财政部强烈要求，颁令控制所有中国在美资产及禁止所有在美国注册的船只前往中国港口（注：《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第326-330、352页。）。至此，美国完成了开展对华全面经济战的第一步行动。
四、对华全面经济战的发展
对华全面经济战是一项难以完全依美国意志为转移的复杂工程。中国即使被排斥在美国市场之外，还可以从其它西方国家及苏东集团获取各种物资和商品。美国要实现其削弱中国在朝军力、抑制中国经济实力和战争潜力增长的经济战目标，不但要波及其对苏东国家的经济政策，还需争取其西方盟国支持。大多数美国盟国在对华贸易问题上的利益及政策立场与美国并不一致，这以日本和英国最为突出。
战前中国一直是日本的主要出口市场和原料供应地。1950年1至8月，中日贸易额为3500万美元，约占同期日本外贸总额的3.3%（注：唐·T·詹姆士著：《英国遭遇革命的中国，1949-1954》，第203页。）。其中日本从中国的进口额约占同期日本进口总额的5%。而且日本从中国的进口主要集中于少数几类产品，如在日本从中国的进口品中，焦炭进口量占日本进口总量的25%，铁矿石占6%（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》(Edited by United States of Ameri-ca Department of State,Foreign Relatians of the United States,1951,vol.7,Korea and China)，华盛顿美国政府出版局1983年版，第1997页。）。在禁绝中日贸易的情况下，日本虽可以找到资源替代，但价格昂贵，必然引起日本生产和生活费用攀升上涨，并使其产品失去国际竞争力，这不符合美国谋求日本政治经济稳定的政策要求。
英国面临的情形更复杂。1950年英国对华进出口总额为1.4亿英镑，占同期中国外贸总额的7.1%（注：唐·T·詹姆士著：《英国遭遇革命的中国，1949-1954》，第203页。）。英国对中国及香港的出口额为0.88亿美元，占其当年出口额的1.5%。香港对中国大陆的出口额约为2.58亿美元，占当年香港出口总额的39%。英国不但在香港拥有巨大财政和商业利益，而且香港经济是否繁荣稳定还关系到英国在远东的地位和威望。此外，英联邦成员国中，巴基斯坦1950年1至6月对华出口额占其同期出口总额的12.9%；马来亚1至8月的对华出口额占其同期出口总额的4.2%；印度1至12月对华出口额占其同期出口总额的2.8%（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1998页。）。它们都不赞成实行对华全面经济战政策。英国的立场还要受它们的影响。
美国政府从一开始就认识到争取盟国支持其对华全面经济战政策的必要性和难题。商务部12月2日命令未禁绝向中国出口“没有战略意义”的商品并不表示美国对华贸易禁运政策有活动余地，而是反映一种自动妥协：美国为配合朝战军事行动急于对华施行全面经济战，但又不愿堵死与其盟国协商、争取他们参加对华经济战的通路（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第680页。）。随着朝鲜战事发展，美国开始推动其对华经济战向第二步发展，即借联合国旗号把对华贸易控制、船运禁令和冻结中国资产措施由美国一国行动推广到整个西方世界。1951年1月9日，国务院负责联大事务的官员波普(Popper)提出一份备忘录，要求国务院建立一个专门工作小组研究通过联合国制裁中国问题，并建议考虑有关对华制裁的几大具体措施，其中包括：美国代表是否应向联大集体措施委员会建议完全切断与中共贸易交通？如答案是否定的，则是否提议彻底禁运或有选择地禁运？如提议有选择地禁运，又选择哪些禁运物品？禁运对中国经济和战争潜力有何种影响？如何争取必要的国际合作？（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1874-1875页。）这份文件提出的观点对此后几个月美国推动联合国及美国盟国采取行动开展对华经济战活动具有指南作用。
有证据表明，美国最希望联合国及其盟国追随美国完全切断与中国的经贸关系以及电讯和交通联系，认为这可以削弱中国在朝军力，影响朝战军事行动；遏制中共战争潜力增长；限制中共在东南亚的活动能力；引发中国国内不稳定并妨碍中国工业化进程；加重苏联负担；迫使中共改变现行政策以及产生其它一些心理和政治影响（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1886-1887，第1910，第1920-1921页。）。
但是，美国这些政策要求遭到其大多数盟国，尤其是英国的反对。为消除分歧，美国与英国等国反复交涉几个月，仍不能达成一致。英国的立场可从2月21日英国驻美使馆官员与美国有关官员的集体谈判中得到体现。关于全面禁运，英坚决反对，认为其脱离现实。理由是：印度、巴基斯坦、缅甸等国必然要反对；中国并不依赖海上进口；不能阻止中国在朝鲜及其它地区活动；中国会报复。关于禁止船运，英国认为需要全体合作，而全体合作又不可能；此外禁止船运对西方自身的损害超过对中国的损害，将导致中国从英国和荷兰商船撤回其全部水手，因而也坚决反对。关于海军封锁，英国认为一是不合法；二是亚洲国家不同意；三是引起中苏对抗，扩大冲突，因而更是坚决反对。关于金融控制，英国认为如不能全面禁运，就不应施以金融控制（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1923-1924页。）。其它如法国、澳大利亚、印度等的立场也大体如此。
万不得已之下，美国退而求其次，放弃全面禁运要求，提出有选择禁运方案，并在承认香港地位特殊的共识下向英国让步，才争取到英国支持（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1937-1941，第1984页。）。1951年5月7日，美国正式向联合国额外措施委员会提交一份关于有选择地对华实施贸易禁运的提案。5月14日，联大额外措施委员会对提案作了某些修改后予以批准并提交联大。5月17日，联大第一委员会通过了美国提案。5月18日，这一提案又得到联大批准。
联大通过的美国提案“建议”对中国禁运武器和战争工具、原子能材料、石油及制造武器和战争工具等有用的物资。为保证禁运效果，提案还对执行措施作了特别规定（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1988-1989页。）。5月18日，联大通过的美国提案虽然没有满足美国争取西方国家集体对华实施全面贸易禁运及经济战的最初要求，但总算把对华贸易禁运由美国的一国行为推进为国际行为，而且打上了联合国印记，完成了美国施行对华全面经济战的第二步行动。
五、对华全面经济战措施的具体贯彻
联大作出对华施行部分禁运的决议后，美国仍不满足，还想把对华经济战推向第三阶段，即促使联合国作决议对华进行海上封锁和全面禁运。1951年5月29日，在军方与国务院联席会议上，海军上将谢尔曼(S-herman)称有39艘在巴拿马注册的希腊船一直在向中国走私。他认为这会破坏对华禁运政策，建议通过联合国对中国实施海上封锁（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1990页。）。根据这一思路，美国驻联合国官员非正式地与英法等国官员探讨过封锁中国海岸的可能性。英国仍然认为对华全面禁运和海上封锁对西方国家损害更大。法国也认为实施海上封锁“是一件严重的事情”。两国都不赞成对华全面禁运和海上封锁政策（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1991页。）。6月27日，中央情报局在一份绝秘件中对全面禁运和海军封锁政策的正负面影响作了全面估计，认为这一政策对英国、香港、日本、东南亚各国经济会产生不利影响，其中以日本、香港所受影响最大（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1995-1999页。）。正是由于英法等国反对及考虑到对西方自身的消极影响以及随后开始了朝鲜停战谈判，美国才中途罢手，未能实现促成联合国及其盟国对华施行全面禁运和海军封锁的对华经济战第三步行动。
为保证有效贯彻已确立的对华经济战措施，美国还采取了其它一些重要行动。1951年1月19日提出的NSC102号文件认为，美国虽然能控制对华出口，却不能保证阻绝苏东国家向中国转口美国产品。为达到对华经济战目标，有必要全面控制西方对苏东国家的贸易出口。文件建议不但要继续禁止向苏东出口绝对禁运单产品，对无战略意义的产品也要实行严格的出口许可证制度，控制出口数量（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1880-1883页。）。即是说，对华全面经济战的实施导致美国进一步加强其对苏东国家的贸易控制，这与朝战前的情势正好相反。在朝战爆发前，美国决定对华实行贸易控制的基本原因之一是服从对苏东国家的贸易控制要求，防止中国向其转口美国和西方战略品。
另一个措施是美国自动扮演海上警察，监督西方对华贸易与海运。1951年1月31日，国务卿艾奇逊(Dean Acheson)亲自致电美国有关驻外使馆，要求配合对华经济战，密切收集外部向中国及港澳运送战略商品的情报；美国船只飞机和公司参与转运活动的情况；新的对华贸易转运路线；当地政府与美国合作的情况及评估贸易控制效果（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1890-1891页。）。1月17日，有报告称两条西方商船携带禁运商品，包括大量麻醉药、磺胺、阿斯匹林、菲那西汀等名贵西药，途经印度孟买再前往中国。美国还得到情报称中国军队正流行斑疹伤寒，如得不到药品及时治疗，会影响在朝鲜的攻击作战能力。于是，艾奇逊在当天内阁会议上提出要通过外交途经阻止这两条船开往中国。美国先认为是英国船，便与英国交涉。后来弄清是挪威船，又转而向挪威施压，要求挪威政府阻止这两条船到中国港口靠泊交货（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1892-1893页。）。正交涉时，蒋介石残余政权乘机于2月17日出动其海军在台湾附近海面拦截住这两艘挪威船并迫其在台湾卸货。由于有助于实现美国对华经济战目标，美国对蒋政权这一违法行为采取了默认立场（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1918-1919页。）。由此开了美蒋在开展对华全面经济战问题上默契合作的先例。
【专 题 号】K5
【复印期号】1999年01期
【原文出处】《世界历史》(京)1998年05期第10～16页
【作者简介】林利民，在中国现代国际关系研究所工作。北京100081
一、中国介入朝战前的美国对华经济政策
1950年10月中国介入朝战前，美国对新中国的经济政策曾经历过两阶段变化。第一阶段自1949年初到1950年6月朝战爆发，历时一年半。其时美国决策集团确定的对华政策目标是：用经济和政治手段诱使中共“脱离苏联政策轨道”。这明显反映出美国决策人仍然相信美国对中国具有经济影响力。1949年2月问世的NSC41号文件断定中共接管政权后势必要遇到非常棘手的善后问题，包括人口压力、粮食供应、工业重建等经济难题，并称不消数月就能看到这些难题使中共困窘的“第一批迹象”。不消数年这些难题就会在各个领域发挥其全部破坏性力量。而美国和西方却拥有充足的资本和现代管理技术，中共要解决其经济和管理难题唯有求助于美国和西方一途。美国决策人由此断定美国在经济领域拥有影响中共政策和中苏关系的“秘密武器”（注：美国国务院编：《美国对外关系，1949年，远东：中国》(Edited by United States or Ame-rica Department of State,Foreign Relations of the United States,1949,vol.9,The Far East:China)，华盛顿美国政府出版局1974年版，第491-495页。）。41号文件因而规定美国对华经济政策是：在必不可少的安全体制下，允许恢复新中国与日本和西方世界的正常贸易关系。文件参照当时美国对苏联、东欧和北朝鲜施行的禁运政策，具体规定除直接军用品外，因“战略缘故”禁止或严格限制向苏联、东欧和北朝鲜出口的“非军用物资”可向中国出口；某些对美国安全“有重大关系”，而中国经济又非需要不可的战略物资，如某些重要工业、交通和通讯设备，只要中国保证不向苏联及其“卫星国”转售，可向中国出口。为防止这些重要物资通过中国转口苏联东欧地区，美国也可根据战前标准对中国工业需要量作出估计，按实际需要供给。至于私商对华贸易及对华大宗非战略商品贸易，文件规定应“只受到最低程度的管制”（注：美国国务院编：《美国对外关系，1949年，远东：中国》，第830-834页。）。
41号文件虽然也对中国与西方贸易作了诸多限制性规定，但较之美国加之于苏东和北朝鲜的限制要宽松得多，与其构成了明显区别。美国决策人相信这种政策具有灵活性，不但可使日本恢复其经济得到必要的粮食原料，以及保证美国从中国继续获取战略原料，而且可在战略上造成中国对美及西方的依赖，有助于促成中苏分裂，实际诱使中共“脱离苏联政策轨道”这一战略目标。
由于中国经济的确落后，又处在长期战乱后的恢复期，NSC41号文件中有关对华贸易和限制性规定一时不会直接损害中国经济，美国作出这些限制性规定也不是要刻意阻止中国恢复经济。而其中的非限制性规定对于经济残破、亟待恢复的新中国却具有重要意义。41号文件颁发后的1949年7月至1950年6月，中日贸易额约达4千万美元。中美贸易额也有较大程度恢复。1949年全年，美国对华出口额0.83亿美元，进口额1.064亿美元，进出口额合计约2亿美元（注：《中美关系资料汇编》，第2辑，上，世界知识出版社1961年版，第1377页。中美关系史丛书编辑委员会主编：《新的视野——中美关系史论文集》，第3辑，南京大学出版社1991年版，第219页。）。换言之，新中国成立第一年，美国仍是中国主要贸易伙伴。1949年12月制订的NSC48/2号文件重审美国对华贸易政策，其主旨与41号文件确定的政策大同小异。
1950年6月25日，朝战突然爆发，美国立即调整其对华贸易政策，决定扩大对华1B产品的出口控制范围，把对苏东国家施行的更严厉的贸易控制措施施用于对华贸易，尤其是扩大到石油产品供应。6月29日，美国务院中国事务助理主任弗里曼(Freeman)通知英国驻美大使馆，称国务院已通知美国在华石油公司停止向中国运送石油产品及停止与中国洽谈新的石油产品供货合同，要求英国通知其在华公司也采取类似行动（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，东亚与太平洋》(Ed-ited by United States Department of State,Foreign Relations of the United States,1950,vol.6,East Asia and the Pacific)，华盛顿美国政府出版局1977年版，第640页。）。6月30日，国务院下令停止签发运往中国的1B产品出口许可证。为贯彻对华贸易控制意图，美国还强迫英法等国一律参加对华石油产品禁运。7月28日，美国又在巴黎统筹委员会上强迫有关国家一致认可对中国施行6种石油产品禁运行动（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，东亚与太平洋》，第658页。）。
对华施行石油产品禁运无疑是朝战爆发后美国放弃此前具有一定灵活性的对华政策，转上对华全面敌视政策轨道的突出标志。但是，NSC41和48/2号文件规定的对华贸易基本政策并未完全放弃。美国与新中国的贸易仍在进行。其它西方国家对华贸易不但继续进行，而且“在某些领域还有所扩大”。到1950年11月，美中贸易额仍维持每月800万美元的水平。而在1950年全年，中国与西方国家的贸易总额约为8.8亿美元，占同期中国外贸总额的2/3（注：唐·T·詹姆士著：《英国遭遇革命的中国，1949-1954》(James,Tuck-Hong-Hong Tang,Britain's Encounter With Revolutionary China,1949-1954)，圣·马丁出版社1992年版，第203页。）。概而论之，美国对华贸易政策在1950年6月朝战爆发前尚具有一定的灵活性。朝战爆发后的最初几个月，美国对华贸易政策虽然已失去其第一阶段具有的灵活性，日益僵硬，但还未被纳入对华遏制轨道，不属于对华全面经济战政策范畴。
二、对华全面经济战思想的提出
1950年10月，中国派军赴朝参战并在云山之战、清川江长津湖之战和汉城之战中接连打败侵朝美军，将其赶回三八线以南地区。以此为契机，美国在1950年12月到次年1月确定对华奉行全面遏制政策，其对华经贸政策被纳入遏制轨道，朝全面经济战方向急剧转轨。
1950年11月17日，美国政府有关部门拟订出NSC91/1号文件，提出要加紧控制对苏联集团各国，包括北朝鲜和中国的1A及1B产品出口控制。11月22日和24日，国家安全委员会和杜鲁门分别批准了这两份文件（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》(Edited by United States of America Department of State,Foreign Relations of theUnited States,1950,vol.7,Korea)，华盛顿美国政府出版局1976年版，第671页。）。这表明：第一，因朝鲜战事的发展，美国决策层对社会主义各国及中国进行经济战的情绪和决策氛围得到加强；第二，美国已正式和完全放弃NSC41和48/2号文件中有关对华贸易政策的任何现实方面，使其对华贸易控制政策处于类似对苏东国家的同等水平。
11月22日，无任所大使杰塞普(Philip C.Jessup)向国家安全委员会提交一份备忘录，其中说明朝战前几个月，美国一直以NSC48/2号文件指导对华贸易政策。备忘录尤其说明NSC48/2号件在斟酌出口和实际施行全面禁运之间有很大伸缩余地，并特别附上国务院有关官员在4月28日、6月8日、6月30日写给其它部门的三封信件，要求国家安全委员会根据对东西方贸易多边控制、远东经济政治发展情势及相关的国内政治经济因素，全面审查对华贸易政策。备忘录正式提出要不要对新中国施行全面禁运的问题，其基调则是要求按“实质上禁运”的观点来考虑对华贸易政策（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第663页。）。
随后几天，美国政府各有关部门就对华全面禁运问题展开了广泛讨论。国务院中国科副科长珀金斯(Perkins)在11月28日的一份备忘录中指出，朝战爆发以来，美国已采取措施，禁止绝对禁运单上的全部产品从美国流入中国，也争取到欧洲合作委员会国家同意将其对苏东国家的贸易控制措施用于中国及美国商人在控制石油产品对华出口方面的合作，但这还不是全面经济战。真正的全面经济战还应全面禁绝美国对华所有出口，包括没有战略意义的商品出口；冻结所有中国在美资产；不允许美国船或挂美国旗的船只进出中国港口；禁绝中国向美出口等。备忘录还认为，实行这种全面经济战在法律程序上简便易行，只消套用1917年与敌国贸易法即可，无需额外立法。备忘录赞成积极考虑施行对华全面经济战。但也担心：中国经济发展的低水平使美国全面经济战效果有限；中国还可以转向美国以外的进出口市场；可能损害美国在华传教利益；如西欧盟国也加入对华全面经济战，可能损害其安全利益，尤其是损害英国在香港及法国在印支的地位。此外，全面经济战有可能使中国更加靠向苏联（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第664-665页。）。财政部不但赞成全面禁运政策，还特别要求同时要施以金融控制，冻结中国在美资产。商务部建议对中国可施行类似对北朝鲜的全面禁运，将一切商品列入绝对禁运单，但不必禁绝船运。商务部显然还指望保留从中国进口战略品钨的渠道（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第666-667页。）。国务院原则上赞成实施对华全面经济战，但又认为，中国介入朝战及美国开展对华全面经济战皆涉及美与盟国关系，必须从这一观点考虑问题，争取对华多边贸易禁运，如美国单方面施行对华贸易禁运和财政冻结措施，不但对中国损害不大，而且会暴露美国与盟国的分歧，引起盟国不信任。国务院的基本意见是在争取到盟国支持前，暂不施行单方面对华贸易禁运和财政冻结措施（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第667-672页。）。
要而言之，到1950年11月底，美国决策集团虽在细节上还有分歧，却已原则上接受了积极开展对华全面经济战政策思想，并规定对华经济战内容包括：1.全面禁绝美国对华一切出口；2.冻结所有中国在美资产；3.禁绝美国对华船运活动；4.禁绝中国对美出口；5.争取盟国合作，实行囊括所有西方国家参加的对华多边禁运。可以说，美国对华全面经济战政策已呼之欲出，只是在等待适于有效贯彻的最佳时机。
三、对华全面经济战的正式发动
1950年12月初，朝鲜战局发生了极不利于美军的变化。美军在北朝鲜山区遭中国军队迎头痛击，面临全军覆没的可能性。美国政府对既要拯救侵朝美军、又要维持美国在远东的威望、而在军事上又力不能及的困境，一时束手无策。杜鲁门情急之下甚至扬言要对中国使用原子弹。在这种情况下，美国决策集团抛开各部门有关开展对华全面经济战政策的细节分歧，在争取到西方盟国合作之前，通过商务部于1950年12月2日下令对华实行贸易出口许可证制度，规定对运往中国及港澳地区的一切美国出口产品实行出口许可证制度。由美国外贸区前往中国的船运也适用这一规定。命令还宣布前述规定在12月3日12点零1分生效（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第672-673页。）。
12月2日商务部命令是美国对华施行全面经济战及奉行全面遏制政策的起点。尽管商务部命令在字面上表示“允许明显没有战略重要性”的产品运往中国，但这只是策略性的官样文章。12月2日命令生效后，美国商务部没有颁发任何对华商品出口许可证，美国对华出口贸易完全中断，这使得12月2日命令与绝对禁运并无二致。商务部一官员告诉记者说：出口许可证制度推广适用于一切对华出口品。目前中共的“公开好战态度”导致美国采取对“所有的东西”在运出以前都要“看一看”的政策，并称“如果凡是一个士兵可以利用的东西都不许运出去的话，纺织品和橡胶均将被禁止”（注：《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第320页。）。12月7日，商务部颁令，前往中国和港澳地区的过境运输及货物必须领取有效许可证。12月10日，商务部又颁发运输命令第一号，禁止美国飞机船只装载战略物资前往社会主义国家，并针对中国特别把港澳也列入禁令适用地区。12月16日，国务院根据财政部强烈要求，颁令控制所有中国在美资产及禁止所有在美国注册的船只前往中国港口（注：《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第326-330、352页。）。至此，美国完成了开展对华全面经济战的第一步行动。
四、对华全面经济战的发展
对华全面经济战是一项难以完全依美国意志为转移的复杂工程。中国即使被排斥在美国市场之外，还可以从其它西方国家及苏东集团获取各种物资和商品。美国要实现其削弱中国在朝军力、抑制中国经济实力和战争潜力增长的经济战目标，不但要波及其对苏东国家的经济政策，还需争取其西方盟国支持。大多数美国盟国在对华贸易问题上的利益及政策立场与美国并不一致，这以日本和英国最为突出。
战前中国一直是日本的主要出口市场和原料供应地。1950年1至8月，中日贸易额为3500万美元，约占同期日本外贸总额的3.3%（注：唐·T·詹姆士著：《英国遭遇革命的中国，1949-1954》，第203页。）。其中日本从中国的进口额约占同期日本进口总额的5%。而且日本从中国的进口主要集中于少数几类产品，如在日本从中国的进口品中，焦炭进口量占日本进口总量的25%，铁矿石占6%（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》(Edited by United States of Ameri-ca Department of State,Foreign Relatians of the United States,1951,vol.7,Korea and China)，华盛顿美国政府出版局1983年版，第1997页。）。在禁绝中日贸易的情况下，日本虽可以找到资源替代，但价格昂贵，必然引起日本生产和生活费用攀升上涨，并使其产品失去国际竞争力，这不符合美国谋求日本政治经济稳定的政策要求。
英国面临的情形更复杂。1950年英国对华进出口总额为1.4亿英镑，占同期中国外贸总额的7.1%（注：唐·T·詹姆士著：《英国遭遇革命的中国，1949-1954》，第203页。）。英国对中国及香港的出口额为0.88亿美元，占其当年出口额的1.5%。香港对中国大陆的出口额约为2.58亿美元，占当年香港出口总额的39%。英国不但在香港拥有巨大财政和商业利益，而且香港经济是否繁荣稳定还关系到英国在远东的地位和威望。此外，英联邦成员国中，巴基斯坦1950年1至6月对华出口额占其同期出口总额的12.9%；马来亚1至8月的对华出口额占其同期出口总额的4.2%；印度1至12月对华出口额占其同期出口总额的2.8%（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1998页。）。它们都不赞成实行对华全面经济战政策。英国的立场还要受它们的影响。
美国政府从一开始就认识到争取盟国支持其对华全面经济战政策的必要性和难题。商务部12月2日命令未禁绝向中国出口“没有战略意义”的商品并不表示美国对华贸易禁运政策有活动余地，而是反映一种自动妥协：美国为配合朝战军事行动急于对华施行全面经济战，但又不愿堵死与其盟国协商、争取他们参加对华经济战的通路（注：美国国务院编：《美国对外关系，1950年，朝鲜》，第680页。）。随着朝鲜战事发展，美国开始推动其对华经济战向第二步发展，即借联合国旗号把对华贸易控制、船运禁令和冻结中国资产措施由美国一国行动推广到整个西方世界。1951年1月9日，国务院负责联大事务的官员波普(Popper)提出一份备忘录，要求国务院建立一个专门工作小组研究通过联合国制裁中国问题，并建议考虑有关对华制裁的几大具体措施，其中包括：美国代表是否应向联大集体措施委员会建议完全切断与中共贸易交通？如答案是否定的，则是否提议彻底禁运或有选择地禁运？如提议有选择地禁运，又选择哪些禁运物品？禁运对中国经济和战争潜力有何种影响？如何争取必要的国际合作？（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1874-1875页。）这份文件提出的观点对此后几个月美国推动联合国及美国盟国采取行动开展对华经济战活动具有指南作用。
有证据表明，美国最希望联合国及其盟国追随美国完全切断与中国的经贸关系以及电讯和交通联系，认为这可以削弱中国在朝军力，影响朝战军事行动；遏制中共战争潜力增长；限制中共在东南亚的活动能力；引发中国国内不稳定并妨碍中国工业化进程；加重苏联负担；迫使中共改变现行政策以及产生其它一些心理和政治影响（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1886-1887，第1910，第1920-1921页。）。
但是，美国这些政策要求遭到其大多数盟国，尤其是英国的反对。为消除分歧，美国与英国等国反复交涉几个月，仍不能达成一致。英国的立场可从2月21日英国驻美使馆官员与美国有关官员的集体谈判中得到体现。关于全面禁运，英坚决反对，认为其脱离现实。理由是：印度、巴基斯坦、缅甸等国必然要反对；中国并不依赖海上进口；不能阻止中国在朝鲜及其它地区活动；中国会报复。关于禁止船运，英国认为需要全体合作，而全体合作又不可能；此外禁止船运对西方自身的损害超过对中国的损害，将导致中国从英国和荷兰商船撤回其全部水手，因而也坚决反对。关于海军封锁，英国认为一是不合法；二是亚洲国家不同意；三是引起中苏对抗，扩大冲突，因而更是坚决反对。关于金融控制，英国认为如不能全面禁运，就不应施以金融控制（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1923-1924页。）。其它如法国、澳大利亚、印度等的立场也大体如此。
万不得已之下，美国退而求其次，放弃全面禁运要求，提出有选择禁运方案，并在承认香港地位特殊的共识下向英国让步，才争取到英国支持（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1937-1941，第1984页。）。1951年5月7日，美国正式向联合国额外措施委员会提交一份关于有选择地对华实施贸易禁运的提案。5月14日，联大额外措施委员会对提案作了某些修改后予以批准并提交联大。5月17日，联大第一委员会通过了美国提案。5月18日，这一提案又得到联大批准。
联大通过的美国提案“建议”对中国禁运武器和战争工具、原子能材料、石油及制造武器和战争工具等有用的物资。为保证禁运效果，提案还对执行措施作了特别规定（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1988-1989页。）。5月18日，联大通过的美国提案虽然没有满足美国争取西方国家集体对华实施全面贸易禁运及经济战的最初要求，但总算把对华贸易禁运由美国的一国行为推进为国际行为，而且打上了联合国印记，完成了美国施行对华全面经济战的第二步行动。
五、对华全面经济战措施的具体贯彻
联大作出对华施行部分禁运的决议后，美国仍不满足，还想把对华经济战推向第三阶段，即促使联合国作决议对华进行海上封锁和全面禁运。1951年5月29日，在军方与国务院联席会议上，海军上将谢尔曼(S-herman)称有39艘在巴拿马注册的希腊船一直在向中国走私。他认为这会破坏对华禁运政策，建议通过联合国对中国实施海上封锁（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1990页。）。根据这一思路，美国驻联合国官员非正式地与英法等国官员探讨过封锁中国海岸的可能性。英国仍然认为对华全面禁运和海上封锁对西方国家损害更大。法国也认为实施海上封锁“是一件严重的事情”。两国都不赞成对华全面禁运和海上封锁政策（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1991页。）。6月27日，中央情报局在一份绝秘件中对全面禁运和海军封锁政策的正负面影响作了全面估计，认为这一政策对英国、香港、日本、东南亚各国经济会产生不利影响，其中以日本、香港所受影响最大（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1995-1999页。）。正是由于英法等国反对及考虑到对西方自身的消极影响以及随后开始了朝鲜停战谈判，美国才中途罢手，未能实现促成联合国及其盟国对华施行全面禁运和海军封锁的对华经济战第三步行动。
为保证有效贯彻已确立的对华经济战措施，美国还采取了其它一些重要行动。1951年1月19日提出的NSC102号文件认为，美国虽然能控制对华出口，却不能保证阻绝苏东国家向中国转口美国产品。为达到对华经济战目标，有必要全面控制西方对苏东国家的贸易出口。文件建议不但要继续禁止向苏东出口绝对禁运单产品，对无战略意义的产品也要实行严格的出口许可证制度，控制出口数量（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1880-1883页。）。即是说，对华全面经济战的实施导致美国进一步加强其对苏东国家的贸易控制，这与朝战前的情势正好相反。在朝战爆发前，美国决定对华实行贸易控制的基本原因之一是服从对苏东国家的贸易控制要求，防止中国向其转口美国和西方战略品。
另一个措施是美国自动扮演海上警察，监督西方对华贸易与海运。1951年1月31日，国务卿艾奇逊(Dean Acheson)亲自致电美国有关驻外使馆，要求配合对华经济战，密切收集外部向中国及港澳运送战略商品的情报；美国船只飞机和公司参与转运活动的情况；新的对华贸易转运路线；当地政府与美国合作的情况及评估贸易控制效果（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1890-1891页。）。1月17日，有报告称两条西方商船携带禁运商品，包括大量麻醉药、磺胺、阿斯匹林、菲那西汀等名贵西药，途经印度孟买再前往中国。美国还得到情报称中国军队正流行斑疹伤寒，如得不到药品及时治疗，会影响在朝鲜的攻击作战能力。于是，艾奇逊在当天内阁会议上提出要通过外交途经阻止这两条船开往中国。美国先认为是英国船，便与英国交涉。后来弄清是挪威船，又转而向挪威施压，要求挪威政府阻止这两条船到中国港口靠泊交货（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1892-1893页。）。正交涉时，蒋介石残余政权乘机于2月17日出动其海军在台湾附近海面拦截住这两艘挪威船并迫其在台湾卸货。由于有助于实现美国对华经济战目标，美国对蒋政权这一违法行为采取了默认立场（注：美国国务院编：《美国对外关系，1951年，朝鲜与中国》，第1918-1919页。）。由此开了美蒋在开展对华全面经济战问题上默契合作的先例。