| 明清史 |
评1945—1949年的美国对东南亚政策
吴群
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年12期
【原文出处】《世界历史》(京)1998年05期第17～23页
【作者简介】吴群，云南师范大学历史系副教授。昆明 650092
第二次世界大战后，在东南亚政治舞台上美国扮演了一个十分重要的角色，以致于宏观地评论美国的亚太战略、微观地分析越南战争都成了世界史、国际关系史研究中的热门课题。 在研究中， 史学界往往把1945—1949年的美国对东南亚政策完全等同于50年代后的政策，下一个“从冷战格局出发，企图建立反苏反华的半月形包围圈”的结论，或者干脆略而不谈。实际上，这一时期正值美国在东南亚奠定其扩张基础，无论从介入的目的还是从介入的方式来看，都与50年代后有很大的差别。这个差别不能轻易地略而不谈。因为它不仅关系到美国对东南亚政策的整个发展变化过程的完整性，而且有助于我们研究冷战格局在亚洲形成的时间和表现。本文拟对1945—1949年的美国对东南亚政策作一评述。
一、东南亚在美国全球战略中的地位
第二次世界大战以1945年9月日本签署投降书为标志， 正式宣告结束。战后，由于苏联日益成为美国建立世界“新秩序”的障碍，1947年，美国出台杜鲁门主义，确立遏制苏联、在全世界扩张的全球战略。为了实现这一战略，美国提出了马歇尔计划，承担起帮助西方盟国恢复经济、稳定政局的责任。1949年，北大西洋公约组织建立，美国与西欧盟国组成政治军事集团。冷战格局在欧洲形成。当美国把全球战略重心放到欧洲时，必然限制其在亚洲太平洋地区进行干涉的水平。美国只能在亚太地区确保一个“稳定的、亲美的东方”。杜鲁门总统提出：“我们必须完全控制日本和太平洋。我们必须复兴中国，在那里建立一个强有力的中央政府。”（注： 入江昭、 孔华润编：《巨大的转变：美国与东亚，1931—1949》，复旦大学出版社1991年版，第247—248页。）美国把亚太战略的重点放在了中国。战后初期，由于美国致力于占领和改造日本，要使其永远不再成为美国的威胁和对手，对中国，美国积极支持蒋介石政府，力图建立一个“统一、繁荣的亚洲强国”，北可抗击苏联，东可抑制日本，南可影响东南亚，成为美国在远东的战略基地。这样，在战后初期的美国全球战略中，东南亚处在边缘的边缘。
东南亚地区处在美国全球战略边缘地位的原因何在？
二战前，美国除了把菲律宾作为自己的原料产地、商品市场、投资场所和移植美国式民主制度的实验地外，仅把它视作向中国扩张的跳板，而不是走向东南亚地区的通道。在美国人眼里，东南亚其他地区仍是一片遥远神秘的土地。但战争极大地改变了美国对东南亚地区的看法。从日本迅速占领东南亚地区的军事胜利中，美国树立起了东南亚地区作为一个战略单位的地缘政治概念，认识到了东南亚在经济上和战略上对美国国家利益的价值。1941年1 月美国对外关系委员会发出的“美国的远东政策”备忘录就提出：“菲律宾群岛、荷属东印度以及英属马来亚是美国平时和战时的重要原料的主要来源，这些地方若被一个潜在的敌对力量所控制，将会极大地限制我们的行动自由。”（注：劳伦斯·H.肖普，威廉·明特：《帝国智囊团——对外关系委员会和美国对外政策》，上海译文出版社1981年版，第126页。） 如此“东南亚观”怎能使美国对战后东南亚“新秩序”漠不关心。1943年后，罗斯福总统多次建议对东南亚殖民地，尤其是法属印度支那，进行“国际托管”，托管的目的在于独立。美国要给予殖民地独立的动机正如对外关系委员会在1943 年9月致罗斯福总统的备忘录中所阐述的，把东南亚的“政治和经济统治权交给对美国友好的人手中”，才能建立“一视同仁的贸易政策和关系”，“使美国和其他国家得以根据大西洋宪章同该地区进行贸易和取得原料，并在该地区投资和经营工商业”（注：劳伦斯·H.肖普，威廉·明特：《帝国智囊团——对外关系委员会和美国对外政策》，第206页。）。 显然，美国打算战后阻止英、法、荷恢复其对东南亚的殖民统治，使东南亚成为对美国开放的市场。美国既有占据东南亚市场的强烈愿望，凭借其雄厚的政治、经济、军事实力，利用战争造成的机会，战后初期夺取东南亚当不成问题。然而，战争结束之前，美国便从东南亚抽身而退。在1945年7月的波茨坦会议上和8月的总司令一号令中，美国把除菲律宾和北纬16度以北的印度支那以外的东南亚地区划归英国蒙巴顿将军统辖的东南亚战区，作为其作战区域和受降范围。并且，美国公开表态不反对英、法、荷重返东南亚。美国在东南亚殖民地问题上对英、法、荷让步，主要出于三方面的考虑：第一，美国对太平洋岛屿怀有野心，打算在那里建立军事基地，故谋求西方盟国的谅解。第二，为了集中优势兵力以单独占领日本，美国不得不舍弃东南亚。第三，战争末期美苏之间的军事合作逐渐为安排战后世界新秩序的政治斗争所代替。为了与西方盟国团结一致共同抗苏，东南亚人民的命运成了美国弥合与盟国间不和的筹码。
战后初期，一方面美国正式确立了遏制苏联的全球战略，欧洲问题列在战略首位。另一方面，从地缘政治的角度看，东南亚远离反苏前线，并处在西方的势力范围内。此外，东南亚政治形势十分复杂。英、法、荷力图恢复殖民统治，而东南亚人民则力争民族独立，双方矛盾尖锐。杜鲁门政府区分主要利益和次要利益后，采取了“现实主义”的态度，把东南亚放到了美国全球战略的边缘。
东南亚在美国全球战略中的边缘地位决定了战后初期美国对东南亚政策的“低姿态”。
二、在东南亚的选择
第二次世界大战后，在有利的国际形势下，东南亚民族解放运动蓬勃发展。在老殖民者返回之前， 各地人民纷纷举行起义， 宣布独立。1945年8月17日，苏加诺宣布印度尼西亚共和国成立。9月2日， 胡志明发表独立宣言，越南民主共和国建立。同时，借着接受日军投降的名义，英军迅速而顺利进入东南亚地区，并帮助法军、荷军在印度支那和印度尼西亚登陆。老殖民者要重建殖民秩序的气焰非常嚣张。法国驻印支最高司令官勒克莱尔宣称，最多三个月就可征服整个越南（注：世界知识编委会编：《印度支那问题大事纪要（1940—1954）》，世界知识社1954年版，第10页。）。东南亚殖民地和宗主国之间的矛盾与冲突为美国提供了机遇与挑战。机遇是在东南亚力量重新组合的过程中创造了美国介入的机会。挑战是如何处理与西方盟国和东南亚民族独立运动的关系，使之符合美国的利益。
如果按照全球战略的要求，美国本应利用自己的实力帮助英、法、荷镇压民族独立运动，既可加强与西方盟国的关系，又可尽早实现东南亚的安定。可是，这不但在国际上有损于美国反对殖民主义的形象，而且得不到国内的支持。反对英国殖民统治的经历使美国国内存在着对民族独立运动的同情。1948年12月23日，产联书记菲力普·默里曾说：“我代表产联成员提出希望，美国政府应在外交和经济领域继续采取一切可行的措施，帮助结束荷兰在印度尼西亚的侵略，并确保迅速达成承认印度尼西亚人民争取民主自治正当权益的解决。尽可放心，国务院沿着这个方面采取的任何步骤均将获得美国工人的全力支持。”（注：阿尔弗雷德·格罗塞：《战后欧美关系》，上海译文出版社1986年版，第123 页。）美国政府不能不顾及国内舆论倾向。不过更重要的是，一旦英、法、荷恢复殖民统治，不但不会为美国敞开东南亚市场，相反会制造重重障碍。对东南亚怀有野心的美国岂不得不偿失。
如果美国利用英、法、荷在战争期间遭到严重削弱、且与殖民地矛盾尖锐的机会，全力支持东南亚民族独立运动，就可以在赶走英、法、荷建立东南亚“新秩序”的过程中扩张自己的势力。不过，这样做的政治风险也极大。一、严重损害了与西方盟国的关系，可能导致欧洲反苏反共战线的解体。二、东南亚民族国家尚未定型，仍不能保证东南亚地区的稳定。三、东南亚强烈的民族主义情绪也许会把美国也作为西方殖民势力加以排斥和反对。四、东南亚独立运动中的激进成分，尤其是共产党力量可能得到加强。
权衡利弊，美国只能在全球战略的框架内实施无损于与西方盟国的关系而又有利于美国势力渗入东南亚的政策。早在1945年6月， 美国国务院在一份内部文件中就提出对英、法、荷等国家在亚洲的殖民地的政策，主张“让这些殖民地的人民得到更大程度的自治”，在“远东逐渐发展成一群自治国家——独立国或自治领”，又提出要“避免会严重损害主要联合国家团结的任何行动”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1945年，英联邦和远东》（Foreign Relations of theUnited States, Diplomatic Papers,1945,v.6,the British Commonwealth and the Far East），华盛顿国家出版局1969年版，第558 页。）。此项政策表明，二战结束之前，美国已确定了其东南亚政策的基调。排挤英、法、荷，扩大美国的影响是要达到的目的。由于在东南亚的对手恰恰是在欧洲的盟友，因此美国的策略是利用东南亚民族独立运动，打击削弱英、法、荷势力，并以不严重影响美国与西方盟国的关系为限度。可以说，战后初期美国在东南亚的最佳选择便是这目的和介入方式都有限的政策。
三、介入东南亚
根据这项政策，1945—1949年期间美国在东南亚采取了稳住菲律宾、力争泰国、插手荷属东印度的方针。
战前，菲律宾是美属殖民地。战后，美国允诺依照1934年的泰丁斯一麦克达菲法案给予菲律宾独立。1946年7月4日，菲律宾宣布独立。当天，美菲签订“一般关系条约”、“关于菲律宾独立后过渡时期中的贸易和有关事项的协定”。1947年3月14日美菲签署“军事基地协定”， 21日又签“军事援助协定”。通过这一系列条约协定，美国保持了对菲律宾的政治、经济、外交和军事的干预权和控制权。正如美国首任驻菲大使麦克纳特所言：“菲独立以后将继续是美国防务安全体系中的一个完整部分。”（注：《战后世界历史长编》编委会：《战后世界历史长编，1946年》，第一编，第二分册，上海人民出版社1976年版，第 429页。）值得一提的是，美国在保住原有阵地的同时，捞到了丰厚的政治资本。首先，避免了与殖民地之间的对抗，摘除了殖民者的帽子。其次，由于菲律宾是东南亚殖民地国家中第一个获得独立的，美国不仅被视为殖民国家应该仿效的榜样，甚至被看作殖民地与宗主国矛盾的“公正调停人”。这有利于美国对东南亚的介入。
泰国在二战前是东南亚唯一的主权国家。美国对它的影响不大。战后，在对泰关系上，美国处在极为有利的地位。因为它一直不承认1942年1 月泰国对美、英的宣战，使两国未处于交战国状态。美国还积极支持“自由泰运动”。1945年9 月，英军向泰国发出由英军占领的最后通牒，美国唆使泰国拒绝。结果9月8日达成的康提协定只规定了英国进入泰国解除日军武装，其费用由泰国负担。1945年底，英泰在新加坡就结束两国战争状态进行谈判。据《纽约先驱论坛报》1945年12月20日报道，代理国务卿迪安·艾奇逊曾不止一次地向英国政府暗示，他希望在美国政府还没有申明它的观点以前不要正式签订条约（注：阿诺德·托因比主编：《第二次世界大战史大全，1942—1946年的远东》，上海译文出版社1995年版，第346页。）。1946年1月1日， “英泰关于结束战争状态的协定”签署，立即遭到美国报纸的批评，认为对泰国太苛刻。在限制英国势力的同时，美国把过去由英国独占的泰国大米、锡、橡胶、椰子等出口的监督权改由英美联合监督，怂恿并帮助泰国加入联合国，拨给泰国一千万美元用以修复铁路，还为泰国提供剩余军用物资和技术援助。这些措施大大改善了美泰关系。1946年，泰国认可二战前两国签订的条约协定继续有效，明确表态欢迎美国资本进入泰国。两国间的商业贸易迅速发展。1947年在泰国市场上，美国的影响已超过英国。
荷属东印度战前基本上是荷兰的一统天下。战后，荷兰不惜动用武力来恢复殖民秩序。在荷印（尼）冲突中，美国号称“中立”，忽而纵容荷兰，诱说印尼妥协，忽而又支持印尼，压荷兰让步。1946 年10 月14日，当荷印（尼）谈判陷入僵局时，美国驻雅加达总领事富特貌似公允地劝导印尼总理沙里尔，“你知道，美国政府是守中立的，我个人在这场冲突中也是守中立的。如果这场冲突无限期继续下去，你们还将再死几百万人民，我讲这些，都是为了这些人。”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1946年，远东》，（Foreign Relations of the United States ,Diplomatic Papers,1946,v.8,The Far East），华盛顿国家出版局1971年版，第849—850页。）10月15日，沙里尔同意签订停火协定。1947年7月，荷兰发动“第一次警察行动”，8月美国操纵世界银行向荷兰提供1.95亿美元的货款。在伦维尔谈判中，美国又以不接受荷兰提出的“樊穆克线”将对印尼政府的政治前途产生不利影响相威胁，迫使印尼于1948年1月签订了“伦维尔协定”。 美国一面纵容荷兰，一面对荷兰施加压力。1947年4月3日，国务卿艾奇逊令富特通知沙里尔，“美国政府承认印尼共和国在苏门答腊、爪哇和马都拉的事实上的主权，因而，富特已被授权代表美国政府同共和国政府就共和国权限以内的事务进行交涉”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1947年》（Foreign Relations of the United States,1947,v.6 ）， 华盛顿国家出版局1972年版，第912页。），构成对印尼政府的政治承认。1948年7 月，美国由福克斯公司出面与印尼哈达政府签订协定，规定由该公司向哈达政府提供贷款10亿美元，用以购买美国武器、军火及其他物资（注：《战后世界历史长编》编委会：《战后世界历史长编，1947年》，第一编，第三分册，上海人民出版社1977年版，第221页。 ）。12月20日，荷兰发动“第二次警察行动”，22日，美国经济合作署宣布“在荷兰发动攻击后产生的局势‘澄清’以前，暂缓拨付给荷兰一笔1400万美元的余款”（注： 乔治·M. 卡欣：《印度尼西亚的民族主义和革命》（GeorgeM.Kahin,Nationalism and Revolutionin Indonesia ），康乃尔大学出版社1966年版，第403页。）。1949年3 月，美国国务院通知荷兰外交大臣斯蒂克，美国准备对它的未来的北大西洋公约组织中的盟友给予军援，但是不愿意向象荷兰这样没有解决它的殖民地问题的盟友提供军事援助（注：德克·U.斯蒂克：《富有责任心的人们》（Dirk U. Stikker, Menof Responsibility ），哈珀与罗1966年版，第145—146页。）。其实，无论援荷还是压荷都是为了达到把荷兰排挤出印尼的目的。这一点在1947年12月31日美国代理国务卿洛维特致驻雅加达总领事莱文古德的电文中说得明明白白。美国对印尼问题的政策是：（1 ）由于“荷兰是美国在欧洲的政策的强有力的支持者”，“国务院不赞成任何要荷兰立即和完全从荷属东印度或其他任何重要地区撤走的解决办法”。（2 ）美国主张“承认荷兰在有限时期内对印尼的宗主权，但同时规定印尼在将来独立的日期”。（3 ）美国不支持“任何可能延长荷属东印度目前的无秩序状态的解决办法”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1947年》，第1100页。）。这样，荷兰纵有重建殖民地的强烈愿望，也无力与美国抗争。1949年，荷印（尼）签订海牙“圆桌会议协定”，规定荷兰于12月30日前向印尼联邦移交主权。荷兰被排挤出印尼后，美国资本加紧渗入，特别是石油投资不断增加。橡胶资本家攫取了一百多万英亩土地。通用汽车公司在雅加达、万隆等地设立了分公司。几家大钢铁公司获得了开发苏拉威西岛镍矿的垄断权。美国在印尼投资的利润也直线上升，1946年仅为50万美元，1950年高达2700万美元（注：《战后世界历史长编》编委会：《战后世界历史长编，1947年》，第一编，第三分册，第239页。）。
四、介入东南亚的特点
纵观美国介入东南亚的过程，不难发现战后初期美国对东南亚政策具有以下特点：
第一，其目的以排挤英、法、荷，扩张美国势力为主，反苏反共次之。
1945—1949年间，欧洲冷战格局已经形成，反苏反共左右了美国的对外政策，对东南亚政策当然也不例外。1945年底和1946初，胡志明曾多次向杜鲁门总统和国务院发出信件，要求美国帮助越南从法国统治下赢得独立。（注：《关于美国国防部侵越秘密报告材料汇编》，上册，三联书店1973年版，第6页。）而艾奇逊领导下的国务院坚持认为， 胡并不代表一个真实可信的政府，他只是外国主子控制下的一个反叛者，还坚持认为我们不接受反叛分子的函电。（注：威廉·富布赖特：《帝国的代价》，世界知识出版社1991年版，第94页。）于是，美国不怕沾染殖民帮凶的恶名，支持法国进行殖民战争。1946年5 月，美法签订“经济和财政协定”，美国贷给法国5.5亿美元，还准备向法国提供7.2亿美元的信贷，作为法国购买剩余物资之用。（注：参议院外交委员会和国务院编：《1941 —1949 年美国十年对外政策的基本文件》（SenateCommittee on Foreign Relations and the Department of State ,ed., Decade of America Foreign Policy—Basic Documents,1941—1949），纽约格林伍德出版社1968年版，第728—729 页。）在印尼，1948年7月， 杜鲁门政府外交政策顾问霍金斯和联合国斡旋委员会美方代表科克伦同哈达政府在沙冷岸举行会议，合谋“消灭红色分子”。9 月，美国对荷兰施加强大压力，不准其在茉莉芬事件期间对印尼政府发动战争。结果，在茉莉芬反革命白色恐怖中，约有35000 名印尼共产党人和进步人士被捕，其中一万人遭屠杀。（注：孙福生：《印度尼西亚现代政治史纲》，厦门大学出版社1989年版，第148页。）
美国在东南亚到处反共，但反苏反共仍不成其为美国对东南亚政策的主要目的。其原因在于：依照雅尔塔协议和总司令第一号令的规定，苏联在远东的势力范围被限制在中国东北和北纬38度以北的朝鲜。战后初期，苏联既无意也无力南下。据报道，1946年，苏联代表马鲁克斯基在伦敦曾对一位出席联合国大会的越南观察员说，苏联对越南不感兴趣。（注：小奥利弗·E.克拉布：《美国和中苏集团在东南亚》（OliverE.Clubb, Jr., The United States and the Sino —Soviet Bloc inSoutheast Asia），布鲁金斯研究所1983年版，第15页。）1950年以前，苏联就一直没有承认越南民主共和国。从东南亚共产党自身力量来分析，除了越南共产党在“越南独立同盟”内居主导地位外，其他各国共产党在二战期间力量虽有发展，但思想上、政治上、组织上都不成熟，无法担负起民族解放运动的领导责任。美国对东南亚形势也有一个基本估计。在反苏反共大气候的影响下，1947年4月7日，荷兰驻苏大使专门拜访了在莫斯科出席外长会议的美国国务卿马歇尔，递交了两份备忘录。其中一份谈到共产主义在印尼影响的增强，将使苏联获得“一个座落在新加坡、菲律宾和澳大利亚之间的共产主义的桥头堡”。马歇尔则认为：“在现阶段，共产党的影响既不广泛，又不有力。我们认为，立即采取措施以巩固和加强印尼的现领导（我们觉得这些领导人是社会主义的，而不是共产主义的，是民族主义的，而不是受苏联控制的）便可消除使共产党得以有效渗透的各种条件。”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1947年》，第917—918页。）又如，澳大利亚和新西兰担忧共产主义在亚洲扩张，多次提出建立一个包括美国在内的太平洋安全体系。国务卿艾奇逊1949年5月18日发表声明拒绝澳、新的建议。 他说：“在亚洲局势中虽然确实存在着威胁世界和平的严重危险，但建立一个类似北大西洋公约组织的时机尚未成熟。”（注：玛格丽特·卡莱尔编：《国际事务文件，1949—1950 年》（Margaret Carlyle,ed .,Documents on International Affairs,1949—1950）， 牛津大学出版社1953年版，第93—94页。）基于对形势的估计，美国拒绝在东南亚地区与西方盟国结成集团共同反苏反共，1950年以前只与菲律宾一国订有军事援助协定。
第二，除了菲律宾和泰国外，美国对东南亚政策所涉及的对象多为东南亚地区的宗主国，即美国在欧洲的盟国，而不是东南亚民族国家。因此，美国对东南亚政策基本上受其对欧洲政策的影响与制约。
众所周知，法属印度支那曾是美国梦寐以求的地区。二战期间，罗斯福总统力主对其“国际托管”。1945年8月划分受降区时， 美国还把北纬16度以北的印度支那划归中国战区，为法国恢复殖民秩序设置障碍，力图为干预印支事务留下机会。战后美国却听任法国发动殖民战争。原因主要有二条：一是把“越南独立同盟”看成共产党势力。二是法国是美国在欧洲举足轻重的盟友。据当时的远东司司长约翰·卡特·文森特后来回忆，他曾经力争要有一个不同的政策，而乔治·凯南对他说：“约翰·卡特，从传统的美国立场来说，你对亚洲政策的观点是很正确的，但眼前的问题是维护欧洲的士气和它对付共产党挑战的决心。”（注：戴维·哈尔伯斯坦：《出类拔萃之辈》，三联书店1973年版，第152—153 页。）又如，1949年2月，美国共和党参议员布鲁斯特等人提出议案，要求在荷印（尼）重开谈判之前，停止对荷兰的一切财政援助。3 月美荷谈判，荷兰以同意在北大西洋公约上签字为条件换得美国让步。国务卿艾奇逊表示，布鲁斯特等人的议案将不影响美国对荷兰的援助，只是用于印尼的那部分暂停拨付。
第三，就方式而论，美国非常谨慎。
选择介入对象时，美国重点突出，力避四面树敌。与英、法、荷殖民地相比，介入泰国引发英、法对抗的风险较少。在英、法、荷三国中，荷兰国力最弱，由不满而产生抗争的可能性最小，对英属、法属殖民地，美国基本不涉足。
利用联合国可谓美国介入东南亚的安全途径。1945年12月26日，美国国务院在给参加联合国大会的美国代表团的训令中提出：“如果荷兰断言东印度问题本质上属于荷兰的权限以内”，“那么，美国代表必须表明，虽然达成协议主要是荷兰的责任，但联合国不能不对问题的解决深表关切，因为这些问题对全世界都极端重要，而任何有关维护国际间的和平和安全的问题明确地是联合国的权限以内的。”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1946年，远东》，第787—788页。）美国竭力要通过联合国来干预荷属东印度的意图昭然若揭。1947年 8月，安理会通过美国提案，决定组成联合国斡旋委员会。美国正是以委员会主席的身份名正言顺地对印尼事务指手划脚，并利用安理会协议，规定了荷兰移交政权的时间表。
第四，从效果看，美国在东南亚海岛地区排挤了荷兰，在半岛地区的泰国立住了脚，闯进了原属于英、法、荷的势力范围。但实绩并不理想。在民族独立运动的压力下，英国及时调整了政策，同意缅甸独立，给予马来亚自治，留给美国介入的机会不多。法国则不容美国在印度支那插足。印尼直到1949年才获独立。美泰之间主要发展经贸关系。印尼、泰国两者都谈不上属于美国的势力范围。战后初期，美国仅仅为50年代后的全面干预奠定了基础。
总之，可以用“低姿态”三个字来概括1945—1949年美国对东南亚政策的目的、对象、方式和效果。与50年代完全不同，“低姿态”正是美国对东南亚政策初创时期的特色。
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年12期
【原文出处】《世界历史》(京)1998年05期第17～23页
【作者简介】吴群，云南师范大学历史系副教授。昆明 650092
一、东南亚在美国全球战略中的地位
第二次世界大战以1945年9月日本签署投降书为标志， 正式宣告结束。战后，由于苏联日益成为美国建立世界“新秩序”的障碍，1947年，美国出台杜鲁门主义，确立遏制苏联、在全世界扩张的全球战略。为了实现这一战略，美国提出了马歇尔计划，承担起帮助西方盟国恢复经济、稳定政局的责任。1949年，北大西洋公约组织建立，美国与西欧盟国组成政治军事集团。冷战格局在欧洲形成。当美国把全球战略重心放到欧洲时，必然限制其在亚洲太平洋地区进行干涉的水平。美国只能在亚太地区确保一个“稳定的、亲美的东方”。杜鲁门总统提出：“我们必须完全控制日本和太平洋。我们必须复兴中国，在那里建立一个强有力的中央政府。”（注： 入江昭、 孔华润编：《巨大的转变：美国与东亚，1931—1949》，复旦大学出版社1991年版，第247—248页。）美国把亚太战略的重点放在了中国。战后初期，由于美国致力于占领和改造日本，要使其永远不再成为美国的威胁和对手，对中国，美国积极支持蒋介石政府，力图建立一个“统一、繁荣的亚洲强国”，北可抗击苏联，东可抑制日本，南可影响东南亚，成为美国在远东的战略基地。这样，在战后初期的美国全球战略中，东南亚处在边缘的边缘。
东南亚地区处在美国全球战略边缘地位的原因何在？
二战前，美国除了把菲律宾作为自己的原料产地、商品市场、投资场所和移植美国式民主制度的实验地外，仅把它视作向中国扩张的跳板，而不是走向东南亚地区的通道。在美国人眼里，东南亚其他地区仍是一片遥远神秘的土地。但战争极大地改变了美国对东南亚地区的看法。从日本迅速占领东南亚地区的军事胜利中，美国树立起了东南亚地区作为一个战略单位的地缘政治概念，认识到了东南亚在经济上和战略上对美国国家利益的价值。1941年1 月美国对外关系委员会发出的“美国的远东政策”备忘录就提出：“菲律宾群岛、荷属东印度以及英属马来亚是美国平时和战时的重要原料的主要来源，这些地方若被一个潜在的敌对力量所控制，将会极大地限制我们的行动自由。”（注：劳伦斯·H.肖普，威廉·明特：《帝国智囊团——对外关系委员会和美国对外政策》，上海译文出版社1981年版，第126页。） 如此“东南亚观”怎能使美国对战后东南亚“新秩序”漠不关心。1943年后，罗斯福总统多次建议对东南亚殖民地，尤其是法属印度支那，进行“国际托管”，托管的目的在于独立。美国要给予殖民地独立的动机正如对外关系委员会在1943 年9月致罗斯福总统的备忘录中所阐述的，把东南亚的“政治和经济统治权交给对美国友好的人手中”，才能建立“一视同仁的贸易政策和关系”，“使美国和其他国家得以根据大西洋宪章同该地区进行贸易和取得原料，并在该地区投资和经营工商业”（注：劳伦斯·H.肖普，威廉·明特：《帝国智囊团——对外关系委员会和美国对外政策》，第206页。）。 显然，美国打算战后阻止英、法、荷恢复其对东南亚的殖民统治，使东南亚成为对美国开放的市场。美国既有占据东南亚市场的强烈愿望，凭借其雄厚的政治、经济、军事实力，利用战争造成的机会，战后初期夺取东南亚当不成问题。然而，战争结束之前，美国便从东南亚抽身而退。在1945年7月的波茨坦会议上和8月的总司令一号令中，美国把除菲律宾和北纬16度以北的印度支那以外的东南亚地区划归英国蒙巴顿将军统辖的东南亚战区，作为其作战区域和受降范围。并且，美国公开表态不反对英、法、荷重返东南亚。美国在东南亚殖民地问题上对英、法、荷让步，主要出于三方面的考虑：第一，美国对太平洋岛屿怀有野心，打算在那里建立军事基地，故谋求西方盟国的谅解。第二，为了集中优势兵力以单独占领日本，美国不得不舍弃东南亚。第三，战争末期美苏之间的军事合作逐渐为安排战后世界新秩序的政治斗争所代替。为了与西方盟国团结一致共同抗苏，东南亚人民的命运成了美国弥合与盟国间不和的筹码。
战后初期，一方面美国正式确立了遏制苏联的全球战略，欧洲问题列在战略首位。另一方面，从地缘政治的角度看，东南亚远离反苏前线，并处在西方的势力范围内。此外，东南亚政治形势十分复杂。英、法、荷力图恢复殖民统治，而东南亚人民则力争民族独立，双方矛盾尖锐。杜鲁门政府区分主要利益和次要利益后，采取了“现实主义”的态度，把东南亚放到了美国全球战略的边缘。
东南亚在美国全球战略中的边缘地位决定了战后初期美国对东南亚政策的“低姿态”。
二、在东南亚的选择
第二次世界大战后，在有利的国际形势下，东南亚民族解放运动蓬勃发展。在老殖民者返回之前， 各地人民纷纷举行起义， 宣布独立。1945年8月17日，苏加诺宣布印度尼西亚共和国成立。9月2日， 胡志明发表独立宣言，越南民主共和国建立。同时，借着接受日军投降的名义，英军迅速而顺利进入东南亚地区，并帮助法军、荷军在印度支那和印度尼西亚登陆。老殖民者要重建殖民秩序的气焰非常嚣张。法国驻印支最高司令官勒克莱尔宣称，最多三个月就可征服整个越南（注：世界知识编委会编：《印度支那问题大事纪要（1940—1954）》，世界知识社1954年版，第10页。）。东南亚殖民地和宗主国之间的矛盾与冲突为美国提供了机遇与挑战。机遇是在东南亚力量重新组合的过程中创造了美国介入的机会。挑战是如何处理与西方盟国和东南亚民族独立运动的关系，使之符合美国的利益。
如果按照全球战略的要求，美国本应利用自己的实力帮助英、法、荷镇压民族独立运动，既可加强与西方盟国的关系，又可尽早实现东南亚的安定。可是，这不但在国际上有损于美国反对殖民主义的形象，而且得不到国内的支持。反对英国殖民统治的经历使美国国内存在着对民族独立运动的同情。1948年12月23日，产联书记菲力普·默里曾说：“我代表产联成员提出希望，美国政府应在外交和经济领域继续采取一切可行的措施，帮助结束荷兰在印度尼西亚的侵略，并确保迅速达成承认印度尼西亚人民争取民主自治正当权益的解决。尽可放心，国务院沿着这个方面采取的任何步骤均将获得美国工人的全力支持。”（注：阿尔弗雷德·格罗塞：《战后欧美关系》，上海译文出版社1986年版，第123 页。）美国政府不能不顾及国内舆论倾向。不过更重要的是，一旦英、法、荷恢复殖民统治，不但不会为美国敞开东南亚市场，相反会制造重重障碍。对东南亚怀有野心的美国岂不得不偿失。
如果美国利用英、法、荷在战争期间遭到严重削弱、且与殖民地矛盾尖锐的机会，全力支持东南亚民族独立运动，就可以在赶走英、法、荷建立东南亚“新秩序”的过程中扩张自己的势力。不过，这样做的政治风险也极大。一、严重损害了与西方盟国的关系，可能导致欧洲反苏反共战线的解体。二、东南亚民族国家尚未定型，仍不能保证东南亚地区的稳定。三、东南亚强烈的民族主义情绪也许会把美国也作为西方殖民势力加以排斥和反对。四、东南亚独立运动中的激进成分，尤其是共产党力量可能得到加强。
权衡利弊，美国只能在全球战略的框架内实施无损于与西方盟国的关系而又有利于美国势力渗入东南亚的政策。早在1945年6月， 美国国务院在一份内部文件中就提出对英、法、荷等国家在亚洲的殖民地的政策，主张“让这些殖民地的人民得到更大程度的自治”，在“远东逐渐发展成一群自治国家——独立国或自治领”，又提出要“避免会严重损害主要联合国家团结的任何行动”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1945年，英联邦和远东》（Foreign Relations of theUnited States, Diplomatic Papers,1945,v.6,the British Commonwealth and the Far East），华盛顿国家出版局1969年版，第558 页。）。此项政策表明，二战结束之前，美国已确定了其东南亚政策的基调。排挤英、法、荷，扩大美国的影响是要达到的目的。由于在东南亚的对手恰恰是在欧洲的盟友，因此美国的策略是利用东南亚民族独立运动，打击削弱英、法、荷势力，并以不严重影响美国与西方盟国的关系为限度。可以说，战后初期美国在东南亚的最佳选择便是这目的和介入方式都有限的政策。
三、介入东南亚
根据这项政策，1945—1949年期间美国在东南亚采取了稳住菲律宾、力争泰国、插手荷属东印度的方针。
战前，菲律宾是美属殖民地。战后，美国允诺依照1934年的泰丁斯一麦克达菲法案给予菲律宾独立。1946年7月4日，菲律宾宣布独立。当天，美菲签订“一般关系条约”、“关于菲律宾独立后过渡时期中的贸易和有关事项的协定”。1947年3月14日美菲签署“军事基地协定”， 21日又签“军事援助协定”。通过这一系列条约协定，美国保持了对菲律宾的政治、经济、外交和军事的干预权和控制权。正如美国首任驻菲大使麦克纳特所言：“菲独立以后将继续是美国防务安全体系中的一个完整部分。”（注：《战后世界历史长编》编委会：《战后世界历史长编，1946年》，第一编，第二分册，上海人民出版社1976年版，第 429页。）值得一提的是，美国在保住原有阵地的同时，捞到了丰厚的政治资本。首先，避免了与殖民地之间的对抗，摘除了殖民者的帽子。其次，由于菲律宾是东南亚殖民地国家中第一个获得独立的，美国不仅被视为殖民国家应该仿效的榜样，甚至被看作殖民地与宗主国矛盾的“公正调停人”。这有利于美国对东南亚的介入。
泰国在二战前是东南亚唯一的主权国家。美国对它的影响不大。战后，在对泰关系上，美国处在极为有利的地位。因为它一直不承认1942年1 月泰国对美、英的宣战，使两国未处于交战国状态。美国还积极支持“自由泰运动”。1945年9 月，英军向泰国发出由英军占领的最后通牒，美国唆使泰国拒绝。结果9月8日达成的康提协定只规定了英国进入泰国解除日军武装，其费用由泰国负担。1945年底，英泰在新加坡就结束两国战争状态进行谈判。据《纽约先驱论坛报》1945年12月20日报道，代理国务卿迪安·艾奇逊曾不止一次地向英国政府暗示，他希望在美国政府还没有申明它的观点以前不要正式签订条约（注：阿诺德·托因比主编：《第二次世界大战史大全，1942—1946年的远东》，上海译文出版社1995年版，第346页。）。1946年1月1日， “英泰关于结束战争状态的协定”签署，立即遭到美国报纸的批评，认为对泰国太苛刻。在限制英国势力的同时，美国把过去由英国独占的泰国大米、锡、橡胶、椰子等出口的监督权改由英美联合监督，怂恿并帮助泰国加入联合国，拨给泰国一千万美元用以修复铁路，还为泰国提供剩余军用物资和技术援助。这些措施大大改善了美泰关系。1946年，泰国认可二战前两国签订的条约协定继续有效，明确表态欢迎美国资本进入泰国。两国间的商业贸易迅速发展。1947年在泰国市场上，美国的影响已超过英国。
荷属东印度战前基本上是荷兰的一统天下。战后，荷兰不惜动用武力来恢复殖民秩序。在荷印（尼）冲突中，美国号称“中立”，忽而纵容荷兰，诱说印尼妥协，忽而又支持印尼，压荷兰让步。1946 年10 月14日，当荷印（尼）谈判陷入僵局时，美国驻雅加达总领事富特貌似公允地劝导印尼总理沙里尔，“你知道，美国政府是守中立的，我个人在这场冲突中也是守中立的。如果这场冲突无限期继续下去，你们还将再死几百万人民，我讲这些，都是为了这些人。”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1946年，远东》，（Foreign Relations of the United States ,Diplomatic Papers,1946,v.8,The Far East），华盛顿国家出版局1971年版，第849—850页。）10月15日，沙里尔同意签订停火协定。1947年7月，荷兰发动“第一次警察行动”，8月美国操纵世界银行向荷兰提供1.95亿美元的货款。在伦维尔谈判中，美国又以不接受荷兰提出的“樊穆克线”将对印尼政府的政治前途产生不利影响相威胁，迫使印尼于1948年1月签订了“伦维尔协定”。 美国一面纵容荷兰，一面对荷兰施加压力。1947年4月3日，国务卿艾奇逊令富特通知沙里尔，“美国政府承认印尼共和国在苏门答腊、爪哇和马都拉的事实上的主权，因而，富特已被授权代表美国政府同共和国政府就共和国权限以内的事务进行交涉”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1947年》（Foreign Relations of the United States,1947,v.6 ）， 华盛顿国家出版局1972年版，第912页。），构成对印尼政府的政治承认。1948年7 月，美国由福克斯公司出面与印尼哈达政府签订协定，规定由该公司向哈达政府提供贷款10亿美元，用以购买美国武器、军火及其他物资（注：《战后世界历史长编》编委会：《战后世界历史长编，1947年》，第一编，第三分册，上海人民出版社1977年版，第221页。 ）。12月20日，荷兰发动“第二次警察行动”，22日，美国经济合作署宣布“在荷兰发动攻击后产生的局势‘澄清’以前，暂缓拨付给荷兰一笔1400万美元的余款”（注： 乔治·M. 卡欣：《印度尼西亚的民族主义和革命》（GeorgeM.Kahin,Nationalism and Revolutionin Indonesia ），康乃尔大学出版社1966年版，第403页。）。1949年3 月，美国国务院通知荷兰外交大臣斯蒂克，美国准备对它的未来的北大西洋公约组织中的盟友给予军援，但是不愿意向象荷兰这样没有解决它的殖民地问题的盟友提供军事援助（注：德克·U.斯蒂克：《富有责任心的人们》（Dirk U. Stikker, Menof Responsibility ），哈珀与罗1966年版，第145—146页。）。其实，无论援荷还是压荷都是为了达到把荷兰排挤出印尼的目的。这一点在1947年12月31日美国代理国务卿洛维特致驻雅加达总领事莱文古德的电文中说得明明白白。美国对印尼问题的政策是：（1 ）由于“荷兰是美国在欧洲的政策的强有力的支持者”，“国务院不赞成任何要荷兰立即和完全从荷属东印度或其他任何重要地区撤走的解决办法”。（2 ）美国主张“承认荷兰在有限时期内对印尼的宗主权，但同时规定印尼在将来独立的日期”。（3 ）美国不支持“任何可能延长荷属东印度目前的无秩序状态的解决办法”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1947年》，第1100页。）。这样，荷兰纵有重建殖民地的强烈愿望，也无力与美国抗争。1949年，荷印（尼）签订海牙“圆桌会议协定”，规定荷兰于12月30日前向印尼联邦移交主权。荷兰被排挤出印尼后，美国资本加紧渗入，特别是石油投资不断增加。橡胶资本家攫取了一百多万英亩土地。通用汽车公司在雅加达、万隆等地设立了分公司。几家大钢铁公司获得了开发苏拉威西岛镍矿的垄断权。美国在印尼投资的利润也直线上升，1946年仅为50万美元，1950年高达2700万美元（注：《战后世界历史长编》编委会：《战后世界历史长编，1947年》，第一编，第三分册，第239页。）。
四、介入东南亚的特点
纵观美国介入东南亚的过程，不难发现战后初期美国对东南亚政策具有以下特点：
第一，其目的以排挤英、法、荷，扩张美国势力为主，反苏反共次之。
1945—1949年间，欧洲冷战格局已经形成，反苏反共左右了美国的对外政策，对东南亚政策当然也不例外。1945年底和1946初，胡志明曾多次向杜鲁门总统和国务院发出信件，要求美国帮助越南从法国统治下赢得独立。（注：《关于美国国防部侵越秘密报告材料汇编》，上册，三联书店1973年版，第6页。）而艾奇逊领导下的国务院坚持认为， 胡并不代表一个真实可信的政府，他只是外国主子控制下的一个反叛者，还坚持认为我们不接受反叛分子的函电。（注：威廉·富布赖特：《帝国的代价》，世界知识出版社1991年版，第94页。）于是，美国不怕沾染殖民帮凶的恶名，支持法国进行殖民战争。1946年5 月，美法签订“经济和财政协定”，美国贷给法国5.5亿美元，还准备向法国提供7.2亿美元的信贷，作为法国购买剩余物资之用。（注：参议院外交委员会和国务院编：《1941 —1949 年美国十年对外政策的基本文件》（SenateCommittee on Foreign Relations and the Department of State ,ed., Decade of America Foreign Policy—Basic Documents,1941—1949），纽约格林伍德出版社1968年版，第728—729 页。）在印尼，1948年7月， 杜鲁门政府外交政策顾问霍金斯和联合国斡旋委员会美方代表科克伦同哈达政府在沙冷岸举行会议，合谋“消灭红色分子”。9 月，美国对荷兰施加强大压力，不准其在茉莉芬事件期间对印尼政府发动战争。结果，在茉莉芬反革命白色恐怖中，约有35000 名印尼共产党人和进步人士被捕，其中一万人遭屠杀。（注：孙福生：《印度尼西亚现代政治史纲》，厦门大学出版社1989年版，第148页。）
美国在东南亚到处反共，但反苏反共仍不成其为美国对东南亚政策的主要目的。其原因在于：依照雅尔塔协议和总司令第一号令的规定，苏联在远东的势力范围被限制在中国东北和北纬38度以北的朝鲜。战后初期，苏联既无意也无力南下。据报道，1946年，苏联代表马鲁克斯基在伦敦曾对一位出席联合国大会的越南观察员说，苏联对越南不感兴趣。（注：小奥利弗·E.克拉布：《美国和中苏集团在东南亚》（OliverE.Clubb, Jr., The United States and the Sino —Soviet Bloc inSoutheast Asia），布鲁金斯研究所1983年版，第15页。）1950年以前，苏联就一直没有承认越南民主共和国。从东南亚共产党自身力量来分析，除了越南共产党在“越南独立同盟”内居主导地位外，其他各国共产党在二战期间力量虽有发展，但思想上、政治上、组织上都不成熟，无法担负起民族解放运动的领导责任。美国对东南亚形势也有一个基本估计。在反苏反共大气候的影响下，1947年4月7日，荷兰驻苏大使专门拜访了在莫斯科出席外长会议的美国国务卿马歇尔，递交了两份备忘录。其中一份谈到共产主义在印尼影响的增强，将使苏联获得“一个座落在新加坡、菲律宾和澳大利亚之间的共产主义的桥头堡”。马歇尔则认为：“在现阶段，共产党的影响既不广泛，又不有力。我们认为，立即采取措施以巩固和加强印尼的现领导（我们觉得这些领导人是社会主义的，而不是共产主义的，是民族主义的，而不是受苏联控制的）便可消除使共产党得以有效渗透的各种条件。”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1947年》，第917—918页。）又如，澳大利亚和新西兰担忧共产主义在亚洲扩张，多次提出建立一个包括美国在内的太平洋安全体系。国务卿艾奇逊1949年5月18日发表声明拒绝澳、新的建议。 他说：“在亚洲局势中虽然确实存在着威胁世界和平的严重危险，但建立一个类似北大西洋公约组织的时机尚未成熟。”（注：玛格丽特·卡莱尔编：《国际事务文件，1949—1950 年》（Margaret Carlyle,ed .,Documents on International Affairs,1949—1950）， 牛津大学出版社1953年版，第93—94页。）基于对形势的估计，美国拒绝在东南亚地区与西方盟国结成集团共同反苏反共，1950年以前只与菲律宾一国订有军事援助协定。
第二，除了菲律宾和泰国外，美国对东南亚政策所涉及的对象多为东南亚地区的宗主国，即美国在欧洲的盟国，而不是东南亚民族国家。因此，美国对东南亚政策基本上受其对欧洲政策的影响与制约。
众所周知，法属印度支那曾是美国梦寐以求的地区。二战期间，罗斯福总统力主对其“国际托管”。1945年8月划分受降区时， 美国还把北纬16度以北的印度支那划归中国战区，为法国恢复殖民秩序设置障碍，力图为干预印支事务留下机会。战后美国却听任法国发动殖民战争。原因主要有二条：一是把“越南独立同盟”看成共产党势力。二是法国是美国在欧洲举足轻重的盟友。据当时的远东司司长约翰·卡特·文森特后来回忆，他曾经力争要有一个不同的政策，而乔治·凯南对他说：“约翰·卡特，从传统的美国立场来说，你对亚洲政策的观点是很正确的，但眼前的问题是维护欧洲的士气和它对付共产党挑战的决心。”（注：戴维·哈尔伯斯坦：《出类拔萃之辈》，三联书店1973年版，第152—153 页。）又如，1949年2月，美国共和党参议员布鲁斯特等人提出议案，要求在荷印（尼）重开谈判之前，停止对荷兰的一切财政援助。3 月美荷谈判，荷兰以同意在北大西洋公约上签字为条件换得美国让步。国务卿艾奇逊表示，布鲁斯特等人的议案将不影响美国对荷兰的援助，只是用于印尼的那部分暂停拨付。
第三，就方式而论，美国非常谨慎。
选择介入对象时，美国重点突出，力避四面树敌。与英、法、荷殖民地相比，介入泰国引发英、法对抗的风险较少。在英、法、荷三国中，荷兰国力最弱，由不满而产生抗争的可能性最小，对英属、法属殖民地，美国基本不涉足。
利用联合国可谓美国介入东南亚的安全途径。1945年12月26日，美国国务院在给参加联合国大会的美国代表团的训令中提出：“如果荷兰断言东印度问题本质上属于荷兰的权限以内”，“那么，美国代表必须表明，虽然达成协议主要是荷兰的责任，但联合国不能不对问题的解决深表关切，因为这些问题对全世界都极端重要，而任何有关维护国际间的和平和安全的问题明确地是联合国的权限以内的。”（注：美国国务院编：《美国对外关系，外交文件，1946年，远东》，第787—788页。）美国竭力要通过联合国来干预荷属东印度的意图昭然若揭。1947年 8月，安理会通过美国提案，决定组成联合国斡旋委员会。美国正是以委员会主席的身份名正言顺地对印尼事务指手划脚，并利用安理会协议，规定了荷兰移交政权的时间表。
第四，从效果看，美国在东南亚海岛地区排挤了荷兰，在半岛地区的泰国立住了脚，闯进了原属于英、法、荷的势力范围。但实绩并不理想。在民族独立运动的压力下，英国及时调整了政策，同意缅甸独立，给予马来亚自治，留给美国介入的机会不多。法国则不容美国在印度支那插足。印尼直到1949年才获独立。美泰之间主要发展经贸关系。印尼、泰国两者都谈不上属于美国的势力范围。战后初期，美国仅仅为50年代后的全面干预奠定了基础。
总之，可以用“低姿态”三个字来概括1945—1949年美国对东南亚政策的目的、对象、方式和效果。与50年代完全不同，“低姿态”正是美国对东南亚政策初创时期的特色。