| 明清史 |
东南亚难民与美国《1980年难民法》
戴超武
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年11期
【原文出处】《世界历史》(京)1998年04期第28～36页
【作者简介】戴超武，南京大学历史系博士后流动站研究人员。南京210093
70年代中期以后，美国移民政策面临的一个突出问题是难民问题，特别是越南战争结束后，大批东南亚难民的接纳和安置，成为美国亟待解决的问题。虽然在1965年移民法中设有难民限额和相关条款，但已远远不能满足形势的需要。因此美国在采取一系列应急措施之后，国会在1980年通过了《难民法》(Refugee Act of 1980)，对难民的定义、接纳限额及安置等都做了明确规定，为进一步接纳和安置难民做了法律上的保障。从美国政策的制定过程看，虽不排除人道主义方面的考虑，但为美国外交政策服务则是制定1980年难民法的出发点和基本考虑。因此，大批难民入境后所产生的社会冲击则是美国决策者所始料不及的。东南亚难民同美国其他族裔集团在就业、教育、居住环境等方面的摩擦和冲突，更增加了美国族裔关系的矛盾和复杂性。从这个角度看，难民法的消极影响是比较突出的。
一
越南战争结束前，从1965-1975年，共有20,038名越南人移民美国；在这一阶段，美国公民的越南妻子及其子女构成了越南全部移民的75%。从居住区域上看，越南人在1965-1975年主要集中在加州、纽约州、华盛顿特区、伊利诺伊和德克萨斯。1975年以后的居住区域又扩大到东部和中西部，这种居住分布模式在大批难民入境后依然如此。在1975年以前，美国没有关于柬埔寨和老挝移民的具体记录。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》(Stephan Thernstom,ed.,Harvard Encyclopedia of American Ethnic Groups),坎布里奇1980年版，第508-509页。）
越南战争的结束，引发了第一次东南亚难民潮，仅在1975年4月21-29日，美国就撤走了6万名越南人，在1975年共有13万越南人出逃。这次难民潮中的大多数人来自城市，主要是在西贡（今胡志明市）为美军或南越政权服务。他们文化程度很高，在18岁以上的难民中，20%受过大学教育，38%受过中学教育，18%受过小学教育，2/3可以流利地使用英语。女性占了第一次难民潮的一半。（注：威廉·刘：《无路可走：在美国的越南难民》(William Liu,Transition to Nowhere:Vietnamese Refugees in America)，田纳西州纳什维尔1979年版，第55页。）越南统一后，又有大批越南人出逃，从而形成了第二次难民潮。这些难民基本上是乘船出逃，因而被称为是“船民”。他们先到泰国，被关入难民营长达数月乃至一年，然后才能被安置到澳大利亚、加拿大、法国和美国等国。与第一次难民潮不同的是，第二次出逃的难民许多来自农村，文化不高，不懂英语，40%的难民是华裔越南人。华人在越南统一后倍受歧视，他们虽然只占越南人口的7%，却经营全国80%的零售业。越南在恢复经济的过程中，华人成为他们剥削和歧视的对象。特别是中国对越自卫反击战之后，大批华人被越南当局驱逐，更扩大了难民的队伍。（注：罗纳德·高木：《来自不同海岸的陌生人：亚裔美国人的历史》(Ronald Takaki.Strangers from a Different Shore:A History of Asian Americans)，纽约1990年版，第452-454页。）
第二次难民潮反映了东南亚政治、经济及社会形势的发展。越南战争结束后，老挝王室同越南支持的巴特寮之间展开争夺权力的斗争，导致7万名寮族人，1万名苗族人和6万名赫蒙族人出逃。柬埔寨的情况有些独特，1965年，诺罗敦·西哈努克国王同意北越部队过境，柬埔寨遂成为北越的运输通道，从而被卷入越战。1970年朗诺将军发动政变推翻西哈努克，1975年波尔布特领导的红色高棉夺取了政权。在红色高棉的统治下，柬埔寨有200万人死于饥饿、疾病和屠杀。大批柬埔寨人逃到泰国，到1979年大约有60万人被关在泰柬边境的难民营里。（注：特里西娅·克诺尔：《成为美国人》(Tricia Knoll.Becoming Americans)，俄勒冈州波特兰1982年版，第284页。）
面对大规模的难民潮，美国采取了有效措施，制定相应的政策接纳和安置难民。
第一，通过临时性法令并采取紧急接纳措施。1975年国会通过《印度支那移民和难民援助法》，同意接纳13万越南和柬埔寨难民入境。同时福特总统还授权司法部长使用“假释权”接纳难民入境，并成立了由12个相关机构的代表组成的“各机构工作协调小组”，负责难民的接纳工作。设在菲律宾的克拉克空军基地和关岛基地成为运送难民的中转站。由于菲律宾总统马科斯宣布不欢迎这些难民，关岛就担负着主要的中转任务。被接纳的难民从这里被送往美国的4个接纳中心：南加州的彭德尔顿营、阿肯色的查菲堡、宾夕法尼亚的加普和佛罗里达的埃格林空军基地。（注：钱淑贞：《亚裔美国人历史的诠释》(Sucheng Chan,Asi-an Americans:An Interpretive History)，波士顿1991年版，第155-156页。）
第二，寻求并加强国际合作。美国由于面临巨大的接纳压力，便同联合国难民事务高级专员磋商，要求同其他国家分摊。在第一批13万难民中，只有6632名被安置到其他国家和地区，加拿大接纳了3316名，法国1877名，澳大利亚161名，台湾120名，菲律宾115名。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第511页。）面对第二次难民潮，由于泰国、马来西亚和菲律宾等国对难民采取了禁止入境、强行遣送回国等不恰当措施，使难民问题在国际事务中更加突出。于是，联合国1979年在日内瓦召开难民问题国际会议。会议最后决定，如果“第二避难国”（主要指澳大利亚、法国、加拿大、美国等）能接纳并安置东南亚难民，那么“第一避难国”（主要是东南亚有关国家）保证不将其遣送回国。会议还对越南政府施加压力，要求其停止对华侨的迫害。这样到1979年底，法国接纳了6万难民，澳大利亚接纳了1.8万名，加拿大接纳了1.4万，中国在1978年以后也安置了16万越南华侨，其余的大部分去了美国。联合国难民事务公署1975-1978年全部经费的50%（约3500万美元）用于安置东南亚难民，而1979年一年的费用就高达2250万美元。（注：迪克·克拉克《1979年世界难民问题评估》(Di-ck Clark,1979 World Refugee Assessment)，载乔治·兰克维奇：《1978-1980年的族裔美国：最新族裔年表》(George Lankevich,Ethnic America,1978-1980,Updating the Ethnic Chronology Series)，纽约1981年版，第303页。）
第三，国内有计划地安置难民。在接纳大量难民之后，美国还采取以下措施和政策妥善安置难民。其一，许多志愿组织担负起安置难民的工作，特别是负责安置随第一次难民潮入境的难民。安置工作由九个志愿组织负责，主要是宗教组织和其他慈善机构。由于第一批东南亚难民中40%为天主教徒，美国天主教联合会在安置中起了主要作用。安置难民的程序是：来自各机构的代表首先对难民的年龄、家庭、职业、教育程度、技能和宗教信仰进行登记，并对难民采取必要的安全和卫生防疫措施；难民必须找到保证人之后方可离开接纳中心，保证人必须为难民提供衣物、食品和住所，帮助他们就业及其子女入学。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第510-511页。）在第一批13万难民中，121,610人是以这种方式离开接纳中心的。美国天主教联合会安置了近5.2万人，基督教机构安置了7.9万人；其中60%的保证人是家庭，25%是教会及其他组织，其余的为个人接纳。（注：钱淑贞：《亚裔美国人历史的诠释》，第159页。）
其二，各州积极配合安置计划。到1975年底，共有63,978名难民安置到各州，加州安置27,199人，德克萨斯9130人、宾夕法尼亚7159人、佛罗里达5322人、华盛顿州4182人、伊利诺伊3698人、纽约州3689人、路易斯安那3601人。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第510-511页。）从1978年开始，加州和德克萨斯成为安置难民最多的州。1978年加州安置了东南亚入境难民总数的24.2%，1979年上升为30.4%。德克萨斯1978年安置该年入境难民总数的9.8%，仅1979年安置7.6%。伊利诺伊、宾夕法尼亚、纽约在1979年都分别安置了4%左右的难民。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划：致国会的报告》(U.S.Senate Committee,Indochinese Refugee Assistance Program:Report to the Congress)，载乔治·兰克维奇：《1978-1980年的族裔美国：最新族裔年表》，第360页。）
其三，政府及国会制定法令，成立专门机构负责安置难民。1979年2月28日，卡特总统任命了难民事务协调专员，直接向总统和国务卿负责。与此同时，卡特还命令与难民事务有关的各部抽调高级官员，组成各机构协调委员会，由协调专员负责，统一管理接纳和安置工作。而具体事务则由卫生、教育和福利部负责，专门成立了难民事务局。安置所需资金逐年划拨，卫生、教育和福利部也向一些公共机构提供资金帮助安置难民，仅1979年就花费了1.5亿美元用于难民事务，其中1.37亿美元给各州作为安置难民的补偿，750万美元用于难民的语言教育、就业服务以及卫生健康计划等。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划：致国会的报告》，第360-363页。）
美国政府在安置难民的过程中，特别注意向难民提供各种教育服务，使之能更快地适应美国社会。在1975-1976年，美国花费1243万美元为越南难民儿童提供语言教育。1976年国会通过的《印度支那难民儿童援助法》规定，从1977年1月起，每个入学的难民儿童将接受450美元的资助。1979年11月国会又通过决议拨款1200万美元，资助各州鼓励教育难民儿童的措施。1980年《成人教育法》拨款250万美元，用于东南亚难民学习英语、职业培训和就业安置。双语教育署也在同年拨款250万美元，用于难民的语言教育，并开设两套电视节目为难民提供民族文化及消费方面的服务。（注：朱迪·巴特纳迦编：《教育移民》(Joti Bhatnag-re,ed.,Educating Immigrants)，纽约1981年版，第226-227页。）
美国在安置过程中还通过法令调整难民的身份。1977年10月28日的《印度支那难民法》规定，1975年3月31日之前入境的越南人、老挝人和柬埔寨人，或在1979年1月1日前假释入境的东南亚难民，可获得永久居留权。在美国居住满两年的难民也可申请永久居留权。1978年10月5日的《难民－假释者调整法》规定，1980年9月30日前假释入境的外籍人，在美国连续居住两年后可获永久居留权。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》(Review of U.S.Refugee Resettlement Programs and Policies:A Report)，载《1978-1980年的族裔美国》，第339页。）
美国虽采取了一些措施，但仍面临非常严峻的难民问题。在接纳和安置过程中，由于缺乏明确的政策，出现了办事效率不高、各机构相互推诿等问题。而1965年移民法中有关难民的规定又不能满足新形势的需要，这迫使美国行政及立法机构考虑制定统一的政策，使之更好地为美国的国家利益服务。首先考虑改革难民法的议案由众议院司法委员会“移民、归化和国际法特别委员会”主席乔舒亚·艾尔伯格(Joshua Eil-berg)1977年2月向第95届国会提出；他建议修改接纳程序，确定每年的接纳数量。众议院举行了听证会，并向司法委员会提交了详细报告。由于当时面临着紧迫的接纳及安置问题，修改接纳程序必然牵动全局，因此国会没有采取进一步的措施。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第354页。）
二
第96届国会继续考虑制定新的难民法。参议院司法委员会主席爱德华·肯尼迪在1979年3月提交了一份议案，建议扩大难民定义，使之包括流离失所人员，增加与避难有关的新条款，资助安置难民的特别计划，并对安置工作进行评估等。参议院举行了听证会，于7月10日一致通过，23日该委员会将报告递交参议院。参议院在9月6日对肯尼迪议案举行辩论，经过微小的修改后获得一致通过。众议院在1979年3月13日由司法委员会主席彼得·罗迪诺(PeterRodino)和“移民、难民和国际法特别委员会主席”伊丽莎白·霍尔茨曼(Elizabeth Holtzman)联合提出众议院第2816号议案。司法委员会在9月19日通过了议案，但两个月后才提交众议院审议，其原因在于议案中涉及到众议院外交委员会的工作序列的安排(sequential referral)，引起外交委员会的不满。这一矛盾解决后，众议院便对议案进行辩论和修改。关于入境难民人数，议案建议将每年的5万人削减到1982年以后的每年17,400人；关于负责难民事务的机构，议案建议协调难民事务的机构不应是国务院，而应是由总统任命的行政官员负责。1979年12月20日，众议院以328票对47票通过了第2816号议案。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第354-355页。）
参众两院的议案提交国会后，两院议员协商会(Conference Commi-ttee)围绕以下几个主要问题展开了辩论：首先是关于难民的定义和接纳难民的数量问题。鉴于1965年移民法没有关于难民的确切定义，两院议员协商会建议除采取联合国的定义、将这一概念包括的范围适度扩大外；还建议美国必须对世界各地发生的迫害行为做出必要的灵活反应。为此参议院建议，难民应包括“由于军事或国内局势动荡原因而造成的流离失所人员，或由于任意拘禁而背井离乡者，而‘任意拘禁’则包括了政治犯和因政治原因而被拘留者”。众议院对难民定义的解释更为宽泛，建议凡是在一个国家受到迫害的人都是难民。两院议员协商会最后采纳了众议院的难民定义。
同难民定义相关的是接纳的数量。卡特政府建议，每年最多接纳5万名，但每财政年度开始前所确定的数量，经总统和国会协商后可酌情增加。对此参议员沃尔特·赫德尔斯顿(Walter Huddleston)持反对意见。他批评接纳规模如此庞大的难民而国会却无管制权，从而为“大量增加移民限额而不考虑此举对国内产生的影响开了先例”。众议院“国际行动规划特别委员会”主席丹特·法塞尔(Dante Fascell)也认为，扩大难民定义将使许多根本不是难民的人借此入境，他建议对某些国家和地区的难民在总统同国会协商后应加以限制。两院议员协商会决定在1982年财政年度后将每年接纳的人数逐步削减到5万人，以后数量的增减由总统与国会协商后共同决定。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第344-345页。）
其次是关于协商体制的问题。行政部门同国会就接纳程序问题进行协商是难民法所规定的。按照行政部门的最初建议，只是在难民数量每年超过5万名及遇到紧急情况时才需要进行协商，而国会要求建立正规协商体制。参议院认为这应是“总统任命的代表同参议院司法委员会成员之间的个人联系”；另外，从立法角度看，对协商不应有时间限制，起码不得少于15-30天。同时赫德尔斯顿还建议，举行听证会及发表相关报告是协商过程的主要组成部分。众议院司法委员会也提出类似的修改意见，但它首先要求总统代表应同内阁官员进行协商，其时间不宜过长，协商内容应编入国会记录；同时“移民、难民和国际法特别委员会”的全体成员应参加协商事宜。更为重要的是，众议院提出在协商体制中增加立法否决权，即当每年接纳的难民总数超过5万名时，国会可以考虑行使否决权。众议员卡洛斯·穆尔黑德(Carlos Moorhead)认为参议院有关协商体制的措辞是“错误概念”，因为这一条款允许少数几个人来决定影响整个国家的政策。汉密尔顿·菲什(Hamilton Fish)也指出，在有关接纳难民超过预定数量的问题上，国会同行政机构采取联合行动是恰当的，因为宪法赋予立法机构管理移民事务的权力。霍尔茨曼对此持反对意见，她认为上述修正案将妨碍总统履行在难民问题上所承诺的国际义务，不利于美国对难民的接纳和安置。两院议员协商会的协商报告最后删除了关于立法否决权的建议，保留众议院关于协商过程的措辞。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第346-347页。）关于协商官员的归属以及职权问题，众议院认为协商官员应归属到卫生、教育和福利部，其职权是协调负责难民事务的所有联邦机构的活动。参议院则坚持应由国务院协调难民政策。协商报告则建议正式设立难民事务协调专员，授以无所任大使衔，直接对总统负责。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第350-351页。）
最后是关于难民入境身份和国内安置计划的问题。关于难民入境的身份，国会对此意见比较一致，两院建议给难民永久居留权，认为这有助于解决难民的就业、教育、社会福利等一系列问题。两院议员协商会同意，所有东南亚难民只要在美国居住满一年即可获得永久居留权。关于国内安置计划，主要涉及负责机构的设置和权力转移这两个问题。关于前者，两院议员协商会同意建立新机构，在难民事务协调专员的指导下工作。关于后者，众议院建议将安置权从国务院移交到卫生、教育和福利部。在辩论过程中，一些主要的志愿组织反对这种安排。鉴于此，两院议员协商会做了妥协，同意在1982财政年度将安置资金拨给卫生、教育和福利部，但国会可要求总统继续研究此问题，决定哪个机构更胜任此项工作，并在1981年3月1日向国会报告研究结果；如果总统认为卫生、教育和福利部不是合适机构，他可另做指定。另外关于安置期限问题，政府建议从1981年4月1日难民法生效后为期两年，两院议员协商会决定为三年。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第350-351页。）协商报告于1980年2月26日分别在参议院（一致通过）和众议院（207票对192票）获得通过，3月18日由卡特总统签署，成为《1980年难民法》。
同50年代的难民法和1965年移民法中有关难民的条款相比，1980年难民法有以下几个突出的特点：
第一，重新确定难民的定义，并首次承认避难权。1980年难民法采用联合国的难民定义，规定一个身在外国的人，“由于种族、宗教、民族的原因，或由于参加了特定的社会集团，或由于政治见解的原因而受到迫害，有确切根据担心受到迫害而不能或不愿回国者”，均属难民。同时，1980年难民法首次承认避难权，并在法律中使用了“避难者”(asylee)这个术语。避难者必须符合难民的标准，但同难民的区别在于：避难者申请入境时他（或她）本人已在美国，如持有学生签证或旅游签证的合法入境者，或是在1980年以前非法入境者。1980年难民法还确定了计算难民和避难者的不同方法：前者在统计中是根据其入境年份，而后者是依据其申请被批准的年份，两者都可以在其入境或申请被批准的五年之后申请加入美国国籍。
第二，确定接纳人数和入境优先权的分配。1980年难民法规定每年接纳的难民将从17,400人增加到5万人，每年分配给避难者的名额为5000名；同时，1980年难民法还建立了处理紧急情况的正规而灵活的程序，特别是协商体制。关于难民入境优先权的分配，1980年难民法分为六类，其中规定第一至第六类优先权分别给予美国公民的未婚子女（占每年入境难民总数的20%），获永久居留权的外籍人的妻子及其未婚子女(26%)，在科学和艺术领域有突出才能和专业特长的人(10%)，美国公民的已婚子女(10%)，21岁以上的美国公民的兄弟姐妹(24%)，美国所需熟练和非熟练工人(10%)。另外，1980年难民法取消了“假释权”的使用，规定执行难民政策的机构是国会而不是行政机构，保证国会对难民事务的有效管理。
第三，实行统一的安置计划，成立相关的负责机构，并由联邦政府提供安置资金，从而避免了以前的混乱现象。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第355-356页。）
从1980年难民法的立法过程看，除美国决策者标榜的所谓“人道主义”的因素外，利用难民问题为美国国家利益特别是为美国外交战略服务，是制定1980年难民法最重要的考虑。国务卿赛勒斯·万斯(Cyrus Vance)在参议院司法委员会上指出，东南亚难民问题向美国外交提出了严峻的挑战，“因为难民问题同军备竞赛、军事对抗一样，同样会破坏世界的和平和稳定”。美国难民事务协调专员维克多·帕尔米里(Vict-or Palmieri)也指出，接纳和安置难民有利于保持同美国友好的第一避难国的稳定，从而也有利于推进美国的外交目标。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划》，第367、369页。）
三
1980年难民法的实施产生了一系列重要后果和影响。第一，入境难民人数大量增加。从1971-1975年，入境的欧洲难民共30,786人，占入境难民总数的21%，亚洲难民为14,749人，占10.1%，而1975年以前来自越南的难民仅有7人，尚没有来自老挝和柬埔寨的难民记录。从1976-1980年，入境的欧洲难民为41,072人，占入境难民的10.5%，亚洲难民为195,934人，占49.9%，其中越南难民150,259人，占入境难民的38.2%，老挝难民21,689人，占5.5%人，柬埔寨难民7739人，占2%。1980年难民法通过后，东南亚难民人数急剧上升。从1981-1986年，欧洲难民为82,951人，占入境难民的12.6%，亚洲难民494,868人，占75.2%，其中越南难民达236,697人，占入境难民总数的36.5%，老挝难民104,199人，占15.8%，柬埔寨难民88,499人，占13.4%。在1987-1990年，来自东南亚的难民共147,413人，其中越南难民87,756人，老挝难民50,627人，柬埔寨难民9030人，另外尚有许多难民等待接纳和安置。仅在1989年，泰国就有43.7万人，马来西亚有10.4万人，菲律宾有2.7万人，香港有5.5万人等待接纳和安置。（注：美国商业部：《美国统计摘要》(U.S.D-epartment of Commerce,Statistical Abstract of the United Stat-es)，华盛顿特区1994年版，第12页。）
大量难民入境导致这些族裔集团的人口增长率直线上升，远远高于同时期全美及亚裔集团的平均增长率。以越南人为例，从1980-1990年，美国人口平均增长值为0.9%，亚裔集团为6.9%，而越南人则高达9.2%。这样，越南人在亚裔集团人口中所占的比例从1980年的7.1%，上升到1990年的8.9%。（注：赫伯特·巴林格：《美国的亚洲裔和太平洋岛屿裔》(Herbert Barringer,Asians and Pacific Islanders in the Un-ited States)，纽约1993年版，第42页。）
第二，相关族裔组织的成立和新的聚居区的形成。东南亚难民在其重新安置的过程中，相继成立了一些难民组织，主要有科罗拉多博尔德的“越南人联盟”、加州圣迭戈的“柬埔寨人协会”和艾奥瓦州德斯－莫恩斯的“寮族积极促进会”等。这些组织出版报纸，设立电话热线，帮助本民族的难民寻找工作和住房。同时，由于大量东南亚难民居住在西部和东北部，因而形成了新的族裔聚居区。1980年越南人、老挝人和柬埔寨人居住在西部的人口，占各自族裔集团在美人口总数的比例分别是46.2%、45.7%和55.6%；到1990年，上述比例增长为54.3%、51%和57.7%。1980年9%的越南人、9.8%的老挝人和14.3%的柬埔寨人居住在东北部，到1990年，上述比例分别上升为9.8%、10.7%和20.5%。而1980-1990年居住在中西部和南部的上述族裔集团的比例平均下降了4-10%。（注：赫伯特·巴林格：《美国的亚洲裔和太平洋岛屿裔》，第110-111页。）加州和德克萨斯成为东南亚难民居住的主要地区。1980年34.8%的越南人居住在加州，1990年则上升到45.6%；从1980-1990年，平均有11.3%的越南人居住在德克萨斯。（注：赫伯特·巴林格：《美国的亚洲裔和太平洋岛屿裔》，第112页。）这种居住模式的重要结果就是产生了新的族裔聚居区和民族经济。到80年代末，在加州奥兰治县和洛杉矶，有许多店铺由越南人经营。一些人在越南时就经营规模很大的企业，到美国后开设超级商场和联锁店，越南华侨多开餐馆和杂货店。1988年加州圣何塞市10%的居民是越南人，经营着该市40%的零售业。同年，加州奥兰治县威斯敏斯特市议会正式将该市一段地方命名为“小西贡”。（注：威廉·刘：《无路可走》，第170页。）老挝的赫蒙人、苗族人也在西部一些城市形成了相当规模的族裔聚居区。
第三，入境的大量难民面临着突出的社会及经济方面的问题。同其他亚裔集团移民背景不同的是，东南亚难民主要是由越南战争及战后各国政治、经济等原因造成的。许多难民并不打算长期居留美国。1977年的一份调查报告表明，41%的越南难民希望有朝一日返回自己的祖国。在越南人聚集的加州，1980年越南人的入籍率仅为7%，是该州亚裔集团中最低的。（注：罗伯特·吉欧勃：《族裔关系与同化》(Robert Jiobu,Ethnicity and Assimilation)，纽约州阿尔巴尼1988年版，第98-100页。）同时，大量难民入境是正值美国经济的衰退时期，大量难民的涌入使美国社会开始出现歧视和排斥东南亚难民的现象。甚至有人建议将东南亚难民关入保留地，在那里“教他们学会我们的法律，我们的生活方式，以及作为一个人必须具备的礼貌修养”。（注：特里西娅·克诺尔：《成为美国人》，第192页。）在这种社会环境下，东南亚难民在经济方面的处境也较为艰难，这主要体现在以下两方面：其一，东南亚难民多从事低收入的职业。1978年对越南难民的调查研究表明，越南难民一家之主中的30%在越南时曾是专业技术人员，15%属于管理人员；到美国27个月后其相应比例为7%和2%。而从事低收入职业的比例则不断上升，手工业者的比例从14%上升到30%，从事蓝领工作的则从17%上升到36%。（注：巴里·斯坦：《难民的职业适应：美国的越南人》(Barry Stein,Occupational Adjustment of Refugees,The Vietnamese in the United States)，载《国际移民评论》(International Migration Review)第13卷第1期，1979年春季号，第28-29页。）进入80年代以后，这种就业模式依然如此。以越南人最多的加州为例，1983年加州越南人的职业构成如下：高级管理人员占该州越南人就业总数的6%，专业技术人员为8%，上述指标同其他亚裔集团相比是最低的，而修理工、手工业者(15%)和劳工(26%)占就业者的比例则是所有亚裔集团中最高的。（注：罗伯特·吉欧勃：《族裔关系与同化》，第85页。）
其二，东南亚难民就业时遭到歧视，失业率高。由于就业困难，接受政府资助的难民比例逐年上升。根据1978年6月的一份调查，1975年18.8%的难民接受政府资助，1976年为38%，1977年为44%。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划》，第363页。）1987年加州的苗族人和赫蒙人的失业率高达90%，3/10的赫蒙难民家庭依赖公共救济长达4-10年之久。难民还面临就业歧视的突出问题。1985年加州大学伯克利分校讲师阮涣泉在国会作证时指出：“越南人的存在被认为是一种威胁，特别是作为廉价劳力的时候。”（注：特里西娅·克诺尔：《成为美国人》，第192、196页。）由于思乡、失业及社会歧视，许多东南亚难民患上了“猝死症”，死者基本上是30-50岁的男性。（注：罗纳德·高木：《来自不同海岸的陌生人》，第465-466页。）
综上所述，1980年难民法实施后，美国虽然接纳和安置了大量东南亚难民，客观上使这些难民免于战乱的纷扰和其他迫害，在一定程度上体现了“人道主义”的考虑，但美国制定1980年难民法的出发点是为其外交政策服务的。因此在接纳和安置难民的过程中，没有通盘考虑美国不同的社会环境对东南亚难民的影响和冲击，以及这些难民在美国的文化适应问题；对东南亚难民进入美国社会所面临的一系列社会、经济问题，美国虽采取了相应的政策和措施去缓解这些矛盾，但并不能从根本上解决问题。因此，随着入境难民人数的不断增加，如何谋生和如何融入美国主流社会，以及如何正确处理同其他族裔集团的关系，仍是东南亚难民和移民所面临的突出问题。
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年11期
【原文出处】《世界历史》(京)1998年04期第28～36页
【作者简介】戴超武，南京大学历史系博士后流动站研究人员。南京210093
一
越南战争结束前，从1965-1975年，共有20,038名越南人移民美国；在这一阶段，美国公民的越南妻子及其子女构成了越南全部移民的75%。从居住区域上看，越南人在1965-1975年主要集中在加州、纽约州、华盛顿特区、伊利诺伊和德克萨斯。1975年以后的居住区域又扩大到东部和中西部，这种居住分布模式在大批难民入境后依然如此。在1975年以前，美国没有关于柬埔寨和老挝移民的具体记录。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》(Stephan Thernstom,ed.,Harvard Encyclopedia of American Ethnic Groups),坎布里奇1980年版，第508-509页。）
越南战争的结束，引发了第一次东南亚难民潮，仅在1975年4月21-29日，美国就撤走了6万名越南人，在1975年共有13万越南人出逃。这次难民潮中的大多数人来自城市，主要是在西贡（今胡志明市）为美军或南越政权服务。他们文化程度很高，在18岁以上的难民中，20%受过大学教育，38%受过中学教育，18%受过小学教育，2/3可以流利地使用英语。女性占了第一次难民潮的一半。（注：威廉·刘：《无路可走：在美国的越南难民》(William Liu,Transition to Nowhere:Vietnamese Refugees in America)，田纳西州纳什维尔1979年版，第55页。）越南统一后，又有大批越南人出逃，从而形成了第二次难民潮。这些难民基本上是乘船出逃，因而被称为是“船民”。他们先到泰国，被关入难民营长达数月乃至一年，然后才能被安置到澳大利亚、加拿大、法国和美国等国。与第一次难民潮不同的是，第二次出逃的难民许多来自农村，文化不高，不懂英语，40%的难民是华裔越南人。华人在越南统一后倍受歧视，他们虽然只占越南人口的7%，却经营全国80%的零售业。越南在恢复经济的过程中，华人成为他们剥削和歧视的对象。特别是中国对越自卫反击战之后，大批华人被越南当局驱逐，更扩大了难民的队伍。（注：罗纳德·高木：《来自不同海岸的陌生人：亚裔美国人的历史》(Ronald Takaki.Strangers from a Different Shore:A History of Asian Americans)，纽约1990年版，第452-454页。）
第二次难民潮反映了东南亚政治、经济及社会形势的发展。越南战争结束后，老挝王室同越南支持的巴特寮之间展开争夺权力的斗争，导致7万名寮族人，1万名苗族人和6万名赫蒙族人出逃。柬埔寨的情况有些独特，1965年，诺罗敦·西哈努克国王同意北越部队过境，柬埔寨遂成为北越的运输通道，从而被卷入越战。1970年朗诺将军发动政变推翻西哈努克，1975年波尔布特领导的红色高棉夺取了政权。在红色高棉的统治下，柬埔寨有200万人死于饥饿、疾病和屠杀。大批柬埔寨人逃到泰国，到1979年大约有60万人被关在泰柬边境的难民营里。（注：特里西娅·克诺尔：《成为美国人》(Tricia Knoll.Becoming Americans)，俄勒冈州波特兰1982年版，第284页。）
面对大规模的难民潮，美国采取了有效措施，制定相应的政策接纳和安置难民。
第一，通过临时性法令并采取紧急接纳措施。1975年国会通过《印度支那移民和难民援助法》，同意接纳13万越南和柬埔寨难民入境。同时福特总统还授权司法部长使用“假释权”接纳难民入境，并成立了由12个相关机构的代表组成的“各机构工作协调小组”，负责难民的接纳工作。设在菲律宾的克拉克空军基地和关岛基地成为运送难民的中转站。由于菲律宾总统马科斯宣布不欢迎这些难民，关岛就担负着主要的中转任务。被接纳的难民从这里被送往美国的4个接纳中心：南加州的彭德尔顿营、阿肯色的查菲堡、宾夕法尼亚的加普和佛罗里达的埃格林空军基地。（注：钱淑贞：《亚裔美国人历史的诠释》(Sucheng Chan,Asi-an Americans:An Interpretive History)，波士顿1991年版，第155-156页。）
第二，寻求并加强国际合作。美国由于面临巨大的接纳压力，便同联合国难民事务高级专员磋商，要求同其他国家分摊。在第一批13万难民中，只有6632名被安置到其他国家和地区，加拿大接纳了3316名，法国1877名，澳大利亚161名，台湾120名，菲律宾115名。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第511页。）面对第二次难民潮，由于泰国、马来西亚和菲律宾等国对难民采取了禁止入境、强行遣送回国等不恰当措施，使难民问题在国际事务中更加突出。于是，联合国1979年在日内瓦召开难民问题国际会议。会议最后决定，如果“第二避难国”（主要指澳大利亚、法国、加拿大、美国等）能接纳并安置东南亚难民，那么“第一避难国”（主要是东南亚有关国家）保证不将其遣送回国。会议还对越南政府施加压力，要求其停止对华侨的迫害。这样到1979年底，法国接纳了6万难民，澳大利亚接纳了1.8万名，加拿大接纳了1.4万，中国在1978年以后也安置了16万越南华侨，其余的大部分去了美国。联合国难民事务公署1975-1978年全部经费的50%（约3500万美元）用于安置东南亚难民，而1979年一年的费用就高达2250万美元。（注：迪克·克拉克《1979年世界难民问题评估》(Di-ck Clark,1979 World Refugee Assessment)，载乔治·兰克维奇：《1978-1980年的族裔美国：最新族裔年表》(George Lankevich,Ethnic America,1978-1980,Updating the Ethnic Chronology Series)，纽约1981年版，第303页。）
第三，国内有计划地安置难民。在接纳大量难民之后，美国还采取以下措施和政策妥善安置难民。其一，许多志愿组织担负起安置难民的工作，特别是负责安置随第一次难民潮入境的难民。安置工作由九个志愿组织负责，主要是宗教组织和其他慈善机构。由于第一批东南亚难民中40%为天主教徒，美国天主教联合会在安置中起了主要作用。安置难民的程序是：来自各机构的代表首先对难民的年龄、家庭、职业、教育程度、技能和宗教信仰进行登记，并对难民采取必要的安全和卫生防疫措施；难民必须找到保证人之后方可离开接纳中心，保证人必须为难民提供衣物、食品和住所，帮助他们就业及其子女入学。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第510-511页。）在第一批13万难民中，121,610人是以这种方式离开接纳中心的。美国天主教联合会安置了近5.2万人，基督教机构安置了7.9万人；其中60%的保证人是家庭，25%是教会及其他组织，其余的为个人接纳。（注：钱淑贞：《亚裔美国人历史的诠释》，第159页。）
其二，各州积极配合安置计划。到1975年底，共有63,978名难民安置到各州，加州安置27,199人，德克萨斯9130人、宾夕法尼亚7159人、佛罗里达5322人、华盛顿州4182人、伊利诺伊3698人、纽约州3689人、路易斯安那3601人。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第510-511页。）从1978年开始，加州和德克萨斯成为安置难民最多的州。1978年加州安置了东南亚入境难民总数的24.2%，1979年上升为30.4%。德克萨斯1978年安置该年入境难民总数的9.8%，仅1979年安置7.6%。伊利诺伊、宾夕法尼亚、纽约在1979年都分别安置了4%左右的难民。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划：致国会的报告》(U.S.Senate Committee,Indochinese Refugee Assistance Program:Report to the Congress)，载乔治·兰克维奇：《1978-1980年的族裔美国：最新族裔年表》，第360页。）
其三，政府及国会制定法令，成立专门机构负责安置难民。1979年2月28日，卡特总统任命了难民事务协调专员，直接向总统和国务卿负责。与此同时，卡特还命令与难民事务有关的各部抽调高级官员，组成各机构协调委员会，由协调专员负责，统一管理接纳和安置工作。而具体事务则由卫生、教育和福利部负责，专门成立了难民事务局。安置所需资金逐年划拨，卫生、教育和福利部也向一些公共机构提供资金帮助安置难民，仅1979年就花费了1.5亿美元用于难民事务，其中1.37亿美元给各州作为安置难民的补偿，750万美元用于难民的语言教育、就业服务以及卫生健康计划等。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划：致国会的报告》，第360-363页。）
美国政府在安置难民的过程中，特别注意向难民提供各种教育服务，使之能更快地适应美国社会。在1975-1976年，美国花费1243万美元为越南难民儿童提供语言教育。1976年国会通过的《印度支那难民儿童援助法》规定，从1977年1月起，每个入学的难民儿童将接受450美元的资助。1979年11月国会又通过决议拨款1200万美元，资助各州鼓励教育难民儿童的措施。1980年《成人教育法》拨款250万美元，用于东南亚难民学习英语、职业培训和就业安置。双语教育署也在同年拨款250万美元，用于难民的语言教育，并开设两套电视节目为难民提供民族文化及消费方面的服务。（注：朱迪·巴特纳迦编：《教育移民》(Joti Bhatnag-re,ed.,Educating Immigrants)，纽约1981年版，第226-227页。）
美国在安置过程中还通过法令调整难民的身份。1977年10月28日的《印度支那难民法》规定，1975年3月31日之前入境的越南人、老挝人和柬埔寨人，或在1979年1月1日前假释入境的东南亚难民，可获得永久居留权。在美国居住满两年的难民也可申请永久居留权。1978年10月5日的《难民－假释者调整法》规定，1980年9月30日前假释入境的外籍人，在美国连续居住两年后可获永久居留权。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》(Review of U.S.Refugee Resettlement Programs and Policies:A Report)，载《1978-1980年的族裔美国》，第339页。）
美国虽采取了一些措施，但仍面临非常严峻的难民问题。在接纳和安置过程中，由于缺乏明确的政策，出现了办事效率不高、各机构相互推诿等问题。而1965年移民法中有关难民的规定又不能满足新形势的需要，这迫使美国行政及立法机构考虑制定统一的政策，使之更好地为美国的国家利益服务。首先考虑改革难民法的议案由众议院司法委员会“移民、归化和国际法特别委员会”主席乔舒亚·艾尔伯格(Joshua Eil-berg)1977年2月向第95届国会提出；他建议修改接纳程序，确定每年的接纳数量。众议院举行了听证会，并向司法委员会提交了详细报告。由于当时面临着紧迫的接纳及安置问题，修改接纳程序必然牵动全局，因此国会没有采取进一步的措施。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第354页。）
二
第96届国会继续考虑制定新的难民法。参议院司法委员会主席爱德华·肯尼迪在1979年3月提交了一份议案，建议扩大难民定义，使之包括流离失所人员，增加与避难有关的新条款，资助安置难民的特别计划，并对安置工作进行评估等。参议院举行了听证会，于7月10日一致通过，23日该委员会将报告递交参议院。参议院在9月6日对肯尼迪议案举行辩论，经过微小的修改后获得一致通过。众议院在1979年3月13日由司法委员会主席彼得·罗迪诺(PeterRodino)和“移民、难民和国际法特别委员会主席”伊丽莎白·霍尔茨曼(Elizabeth Holtzman)联合提出众议院第2816号议案。司法委员会在9月19日通过了议案，但两个月后才提交众议院审议，其原因在于议案中涉及到众议院外交委员会的工作序列的安排(sequential referral)，引起外交委员会的不满。这一矛盾解决后，众议院便对议案进行辩论和修改。关于入境难民人数，议案建议将每年的5万人削减到1982年以后的每年17,400人；关于负责难民事务的机构，议案建议协调难民事务的机构不应是国务院，而应是由总统任命的行政官员负责。1979年12月20日，众议院以328票对47票通过了第2816号议案。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第354-355页。）
参众两院的议案提交国会后，两院议员协商会(Conference Commi-ttee)围绕以下几个主要问题展开了辩论：首先是关于难民的定义和接纳难民的数量问题。鉴于1965年移民法没有关于难民的确切定义，两院议员协商会建议除采取联合国的定义、将这一概念包括的范围适度扩大外；还建议美国必须对世界各地发生的迫害行为做出必要的灵活反应。为此参议院建议，难民应包括“由于军事或国内局势动荡原因而造成的流离失所人员，或由于任意拘禁而背井离乡者，而‘任意拘禁’则包括了政治犯和因政治原因而被拘留者”。众议院对难民定义的解释更为宽泛，建议凡是在一个国家受到迫害的人都是难民。两院议员协商会最后采纳了众议院的难民定义。
同难民定义相关的是接纳的数量。卡特政府建议，每年最多接纳5万名，但每财政年度开始前所确定的数量，经总统和国会协商后可酌情增加。对此参议员沃尔特·赫德尔斯顿(Walter Huddleston)持反对意见。他批评接纳规模如此庞大的难民而国会却无管制权，从而为“大量增加移民限额而不考虑此举对国内产生的影响开了先例”。众议院“国际行动规划特别委员会”主席丹特·法塞尔(Dante Fascell)也认为，扩大难民定义将使许多根本不是难民的人借此入境，他建议对某些国家和地区的难民在总统同国会协商后应加以限制。两院议员协商会决定在1982年财政年度后将每年接纳的人数逐步削减到5万人，以后数量的增减由总统与国会协商后共同决定。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第344-345页。）
其次是关于协商体制的问题。行政部门同国会就接纳程序问题进行协商是难民法所规定的。按照行政部门的最初建议，只是在难民数量每年超过5万名及遇到紧急情况时才需要进行协商，而国会要求建立正规协商体制。参议院认为这应是“总统任命的代表同参议院司法委员会成员之间的个人联系”；另外，从立法角度看，对协商不应有时间限制，起码不得少于15-30天。同时赫德尔斯顿还建议，举行听证会及发表相关报告是协商过程的主要组成部分。众议院司法委员会也提出类似的修改意见，但它首先要求总统代表应同内阁官员进行协商，其时间不宜过长，协商内容应编入国会记录；同时“移民、难民和国际法特别委员会”的全体成员应参加协商事宜。更为重要的是，众议院提出在协商体制中增加立法否决权，即当每年接纳的难民总数超过5万名时，国会可以考虑行使否决权。众议员卡洛斯·穆尔黑德(Carlos Moorhead)认为参议院有关协商体制的措辞是“错误概念”，因为这一条款允许少数几个人来决定影响整个国家的政策。汉密尔顿·菲什(Hamilton Fish)也指出，在有关接纳难民超过预定数量的问题上，国会同行政机构采取联合行动是恰当的，因为宪法赋予立法机构管理移民事务的权力。霍尔茨曼对此持反对意见，她认为上述修正案将妨碍总统履行在难民问题上所承诺的国际义务，不利于美国对难民的接纳和安置。两院议员协商会的协商报告最后删除了关于立法否决权的建议，保留众议院关于协商过程的措辞。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第346-347页。）关于协商官员的归属以及职权问题，众议院认为协商官员应归属到卫生、教育和福利部，其职权是协调负责难民事务的所有联邦机构的活动。参议院则坚持应由国务院协调难民政策。协商报告则建议正式设立难民事务协调专员，授以无所任大使衔，直接对总统负责。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第350-351页。）
最后是关于难民入境身份和国内安置计划的问题。关于难民入境的身份，国会对此意见比较一致，两院建议给难民永久居留权，认为这有助于解决难民的就业、教育、社会福利等一系列问题。两院议员协商会同意，所有东南亚难民只要在美国居住满一年即可获得永久居留权。关于国内安置计划，主要涉及负责机构的设置和权力转移这两个问题。关于前者，两院议员协商会同意建立新机构，在难民事务协调专员的指导下工作。关于后者，众议院建议将安置权从国务院移交到卫生、教育和福利部。在辩论过程中，一些主要的志愿组织反对这种安排。鉴于此，两院议员协商会做了妥协，同意在1982财政年度将安置资金拨给卫生、教育和福利部，但国会可要求总统继续研究此问题，决定哪个机构更胜任此项工作，并在1981年3月1日向国会报告研究结果；如果总统认为卫生、教育和福利部不是合适机构，他可另做指定。另外关于安置期限问题，政府建议从1981年4月1日难民法生效后为期两年，两院议员协商会决定为三年。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第350-351页。）协商报告于1980年2月26日分别在参议院（一致通过）和众议院（207票对192票）获得通过，3月18日由卡特总统签署，成为《1980年难民法》。
同50年代的难民法和1965年移民法中有关难民的条款相比，1980年难民法有以下几个突出的特点：
第一，重新确定难民的定义，并首次承认避难权。1980年难民法采用联合国的难民定义，规定一个身在外国的人，“由于种族、宗教、民族的原因，或由于参加了特定的社会集团，或由于政治见解的原因而受到迫害，有确切根据担心受到迫害而不能或不愿回国者”，均属难民。同时，1980年难民法首次承认避难权，并在法律中使用了“避难者”(asylee)这个术语。避难者必须符合难民的标准，但同难民的区别在于：避难者申请入境时他（或她）本人已在美国，如持有学生签证或旅游签证的合法入境者，或是在1980年以前非法入境者。1980年难民法还确定了计算难民和避难者的不同方法：前者在统计中是根据其入境年份，而后者是依据其申请被批准的年份，两者都可以在其入境或申请被批准的五年之后申请加入美国国籍。
第二，确定接纳人数和入境优先权的分配。1980年难民法规定每年接纳的难民将从17,400人增加到5万人，每年分配给避难者的名额为5000名；同时，1980年难民法还建立了处理紧急情况的正规而灵活的程序，特别是协商体制。关于难民入境优先权的分配，1980年难民法分为六类，其中规定第一至第六类优先权分别给予美国公民的未婚子女（占每年入境难民总数的20%），获永久居留权的外籍人的妻子及其未婚子女(26%)，在科学和艺术领域有突出才能和专业特长的人(10%)，美国公民的已婚子女(10%)，21岁以上的美国公民的兄弟姐妹(24%)，美国所需熟练和非熟练工人(10%)。另外，1980年难民法取消了“假释权”的使用，规定执行难民政策的机构是国会而不是行政机构，保证国会对难民事务的有效管理。
第三，实行统一的安置计划，成立相关的负责机构，并由联邦政府提供安置资金，从而避免了以前的混乱现象。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第355-356页。）
从1980年难民法的立法过程看，除美国决策者标榜的所谓“人道主义”的因素外，利用难民问题为美国国家利益特别是为美国外交战略服务，是制定1980年难民法最重要的考虑。国务卿赛勒斯·万斯(Cyrus Vance)在参议院司法委员会上指出，东南亚难民问题向美国外交提出了严峻的挑战，“因为难民问题同军备竞赛、军事对抗一样，同样会破坏世界的和平和稳定”。美国难民事务协调专员维克多·帕尔米里(Vict-or Palmieri)也指出，接纳和安置难民有利于保持同美国友好的第一避难国的稳定，从而也有利于推进美国的外交目标。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划》，第367、369页。）
三
1980年难民法的实施产生了一系列重要后果和影响。第一，入境难民人数大量增加。从1971-1975年，入境的欧洲难民共30,786人，占入境难民总数的21%，亚洲难民为14,749人，占10.1%，而1975年以前来自越南的难民仅有7人，尚没有来自老挝和柬埔寨的难民记录。从1976-1980年，入境的欧洲难民为41,072人，占入境难民的10.5%，亚洲难民为195,934人，占49.9%，其中越南难民150,259人，占入境难民的38.2%，老挝难民21,689人，占5.5%人，柬埔寨难民7739人，占2%。1980年难民法通过后，东南亚难民人数急剧上升。从1981-1986年，欧洲难民为82,951人，占入境难民的12.6%，亚洲难民494,868人，占75.2%，其中越南难民达236,697人，占入境难民总数的36.5%，老挝难民104,199人，占15.8%，柬埔寨难民88,499人，占13.4%。在1987-1990年，来自东南亚的难民共147,413人，其中越南难民87,756人，老挝难民50,627人，柬埔寨难民9030人，另外尚有许多难民等待接纳和安置。仅在1989年，泰国就有43.7万人，马来西亚有10.4万人，菲律宾有2.7万人，香港有5.5万人等待接纳和安置。（注：美国商业部：《美国统计摘要》(U.S.D-epartment of Commerce,Statistical Abstract of the United Stat-es)，华盛顿特区1994年版，第12页。）
大量难民入境导致这些族裔集团的人口增长率直线上升，远远高于同时期全美及亚裔集团的平均增长率。以越南人为例，从1980-1990年，美国人口平均增长值为0.9%，亚裔集团为6.9%，而越南人则高达9.2%。这样，越南人在亚裔集团人口中所占的比例从1980年的7.1%，上升到1990年的8.9%。（注：赫伯特·巴林格：《美国的亚洲裔和太平洋岛屿裔》(Herbert Barringer,Asians and Pacific Islanders in the Un-ited States)，纽约1993年版，第42页。）
第二，相关族裔组织的成立和新的聚居区的形成。东南亚难民在其重新安置的过程中，相继成立了一些难民组织，主要有科罗拉多博尔德的“越南人联盟”、加州圣迭戈的“柬埔寨人协会”和艾奥瓦州德斯－莫恩斯的“寮族积极促进会”等。这些组织出版报纸，设立电话热线，帮助本民族的难民寻找工作和住房。同时，由于大量东南亚难民居住在西部和东北部，因而形成了新的族裔聚居区。1980年越南人、老挝人和柬埔寨人居住在西部的人口，占各自族裔集团在美人口总数的比例分别是46.2%、45.7%和55.6%；到1990年，上述比例增长为54.3%、51%和57.7%。1980年9%的越南人、9.8%的老挝人和14.3%的柬埔寨人居住在东北部，到1990年，上述比例分别上升为9.8%、10.7%和20.5%。而1980-1990年居住在中西部和南部的上述族裔集团的比例平均下降了4-10%。（注：赫伯特·巴林格：《美国的亚洲裔和太平洋岛屿裔》，第110-111页。）加州和德克萨斯成为东南亚难民居住的主要地区。1980年34.8%的越南人居住在加州，1990年则上升到45.6%；从1980-1990年，平均有11.3%的越南人居住在德克萨斯。（注：赫伯特·巴林格：《美国的亚洲裔和太平洋岛屿裔》，第112页。）这种居住模式的重要结果就是产生了新的族裔聚居区和民族经济。到80年代末，在加州奥兰治县和洛杉矶，有许多店铺由越南人经营。一些人在越南时就经营规模很大的企业，到美国后开设超级商场和联锁店，越南华侨多开餐馆和杂货店。1988年加州圣何塞市10%的居民是越南人，经营着该市40%的零售业。同年，加州奥兰治县威斯敏斯特市议会正式将该市一段地方命名为“小西贡”。（注：威廉·刘：《无路可走》，第170页。）老挝的赫蒙人、苗族人也在西部一些城市形成了相当规模的族裔聚居区。
第三，入境的大量难民面临着突出的社会及经济方面的问题。同其他亚裔集团移民背景不同的是，东南亚难民主要是由越南战争及战后各国政治、经济等原因造成的。许多难民并不打算长期居留美国。1977年的一份调查报告表明，41%的越南难民希望有朝一日返回自己的祖国。在越南人聚集的加州，1980年越南人的入籍率仅为7%，是该州亚裔集团中最低的。（注：罗伯特·吉欧勃：《族裔关系与同化》(Robert Jiobu,Ethnicity and Assimilation)，纽约州阿尔巴尼1988年版，第98-100页。）同时，大量难民入境是正值美国经济的衰退时期，大量难民的涌入使美国社会开始出现歧视和排斥东南亚难民的现象。甚至有人建议将东南亚难民关入保留地，在那里“教他们学会我们的法律，我们的生活方式，以及作为一个人必须具备的礼貌修养”。（注：特里西娅·克诺尔：《成为美国人》，第192页。）在这种社会环境下，东南亚难民在经济方面的处境也较为艰难，这主要体现在以下两方面：其一，东南亚难民多从事低收入的职业。1978年对越南难民的调查研究表明，越南难民一家之主中的30%在越南时曾是专业技术人员，15%属于管理人员；到美国27个月后其相应比例为7%和2%。而从事低收入职业的比例则不断上升，手工业者的比例从14%上升到30%，从事蓝领工作的则从17%上升到36%。（注：巴里·斯坦：《难民的职业适应：美国的越南人》(Barry Stein,Occupational Adjustment of Refugees,The Vietnamese in the United States)，载《国际移民评论》(International Migration Review)第13卷第1期，1979年春季号，第28-29页。）进入80年代以后，这种就业模式依然如此。以越南人最多的加州为例，1983年加州越南人的职业构成如下：高级管理人员占该州越南人就业总数的6%，专业技术人员为8%，上述指标同其他亚裔集团相比是最低的，而修理工、手工业者(15%)和劳工(26%)占就业者的比例则是所有亚裔集团中最高的。（注：罗伯特·吉欧勃：《族裔关系与同化》，第85页。）
其二，东南亚难民就业时遭到歧视，失业率高。由于就业困难，接受政府资助的难民比例逐年上升。根据1978年6月的一份调查，1975年18.8%的难民接受政府资助，1976年为38%，1977年为44%。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划》，第363页。）1987年加州的苗族人和赫蒙人的失业率高达90%，3/10的赫蒙难民家庭依赖公共救济长达4-10年之久。难民还面临就业歧视的突出问题。1985年加州大学伯克利分校讲师阮涣泉在国会作证时指出：“越南人的存在被认为是一种威胁，特别是作为廉价劳力的时候。”（注：特里西娅·克诺尔：《成为美国人》，第192、196页。）由于思乡、失业及社会歧视，许多东南亚难民患上了“猝死症”，死者基本上是30-50岁的男性。（注：罗纳德·高木：《来自不同海岸的陌生人》，第465-466页。）
综上所述，1980年难民法实施后，美国虽然接纳和安置了大量东南亚难民，客观上使这些难民免于战乱的纷扰和其他迫害，在一定程度上体现了“人道主义”的考虑，但美国制定1980年难民法的出发点是为其外交政策服务的。因此在接纳和安置难民的过程中，没有通盘考虑美国不同的社会环境对东南亚难民的影响和冲击，以及这些难民在美国的文化适应问题；对东南亚难民进入美国社会所面临的一系列社会、经济问题，美国虽采取了相应的政策和措施去缓解这些矛盾，但并不能从根本上解决问题。因此，随着入境难民人数的不断增加，如何谋生和如何融入美国主流社会，以及如何正确处理同其他族裔集团的关系，仍是东南亚难民和移民所面临的突出问题。