| 明清史 |
美国政府的住房福利保障政策
——从罗斯福新政到约翰逊“伟大社会”时期
黄安年
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年11期
【原文出处】《山东师大学报：社科版》(济南)1998年04期第34～39,70页
从罗斯福新政到约翰逊的“伟大社会”改革，是美国自由主义改革的高峰时期，也是美国现代社会保障制度的确立和发展时期。住房福利保障是罗斯福新政以来历届美国政府社会保障政策体系中的一个重要组成部分。从罗斯福到约翰逊，尽管历届政府举措的力度和重点有所不同，但是解决住房问题却是两党政府适应美国克服经济危机的困境，解决丰裕社会中相对贫困的新情况，缓解社会矛盾的一项重要对策。其中至关重要的对策涉及公共住房补贴（1937年以来的住房法）、房租补贴（1965年城市住房发展法等）；利息补贴；妇女、婴儿和儿童住房补贴；消除贫民窟和新镇运动；国内外移民和非法移民的住房等问题。
还在30年代罗斯福新政时期，美国政府为解决经济大危机困境，就住房政策进行了一系列重大调整，其中主要有：1933年6月13日，通过房主贷款法，授权建立房主贷款公司。1933年6月16日，通过全国工业复兴法，其中包括授权使用联邦资金解决低费用住房、清理贫民窟住房和生存房基地。据此有50个低房租公共住房工程，包括在37个城市的2.16万套住房和1.5万套提供解决重新迁居工程和城市绿化带。1934年6月27日，通过了国民住宅法，建立住房管理署。根据该法还建立了联邦存款和贷款保险公司。1935年4月8日，根据紧急救济拨款法，为公共工程工人提供价值4.5亿美元的住房建设费。1937年7月22日，国会通过班克—黑德—琼斯租佃农民法，又称租赁人法，授权农业部为佃农、劳工及分成制农民提供为期40年的年息3%的购房贷款。1937年9月1日，国会通过了第一个合众国住房法，通称瓦格纳—斯蒂高尔法，建立美国住房署，规定为低收入家庭修建公共住房制定长远计划，为地方住房机构的低房租工程和清理贫民窟工程提供贷款。要求每建造一栋公共住宅，就得清除一栋不合标准的住房。1938年2月3日，通过国民住房法修正案，为私人公司的租房工程和农民住房提供抵押保险贷款。1938年2月10日建立了联邦国民抵押协会。1939年建立联邦贷款机构和联邦工作机构。1939年8月11日，通过两个有关住房的议案：允许将由房主贷款法授权的房屋贷款期限由15年延长到25年；授权人口局在1940年人口调查时包括人口住房调查资料。
在第二次世界大战期间，适应战时需求，政府又实施了新的住房政策。其中包括1940年美国国会通过决议，修正1937年的合众国住房法修正案，为国防和军工住房提供贷款和创造必要条件。1940年10月14日通过1940年全国国防住宅法，即拉纳姆法，授权陆军和海军部及住房机构合作为服役军人和军工提供所在地区的公共住房。1940年10月17日，通过士兵和海员权利法，为他们的抵押和债务提供救济。1941年1月11日，根据罗斯福总统的8632号行政命令，建立国防住房协调署。这一天，罗斯福在国情咨文中勾画了被称为第二个经济权利法案的蓝图，提出要保障所有的人要“拥有体面的家宅”（注：关在汉译：《罗斯福选集》，商务印书馆，1982年第467页。）。1941年3月28日，国会还通过全国国防住宅法修正案，为国防急需地区的新住房的建设者提供更为优厚的抵押保险，据此有96.2万人受惠。1942年价格紧急控制法，授权控制房租。1942年3月27日，通过第二次大战权力法，授权总统实施战时住房优先制度。1944年6月22日，根据士兵权利法，授权为退伍军人提供住房贷款的担保，规定“由联邦政府担保退伍军人用以购买或建造家宅、农场和开办企业用房地产的某些贷款的一半以下的金额。”（注：关在汉译：《罗斯福选集》，商务印书馆，1982年第473-774页。）一般说来，战时住房保险项目有五种：销售住房；军工工程抵押；活动住房；政府住房；大规模独户家庭住房。（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housing Programs.PP.471-474.）
美国虽然没有遭受战乱的破坏，但是由于战争推迟了民用建筑发展的需求，尤其是战后初期上千万军人复员急需住房，美国面临又一次住房保障危机。提供价廉经济实惠的公共住房成为公共社会保障的一项紧迫任务。1945年战后经济政策和计划委员会提出一个广泛的清理贫民窟和兴建公共住房提案，即瓦格纳—埃伦德—塔夫脱法，但是未被通过。1946年4月15日参议院虽通过，但又被住房金融与货币委员会所否决④。1946年2月总统提出给退伍军人以住房的紧急计划，其后由于遭到国会内共和党人多数的反对而连续三年被否决。（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housing Programs.PP.576-577.）1946年5月22日政府颁发两年内为退伍军人建270万套住房的命令。1946年据HR5991号国会通过的农场主住房管理法建立了农场主住房管理署。1947年1月杜鲁门总统在《总统经济报告》中提出，要求在1947年建筑100多万套住房，以解决居住条件恶劣的以及退伍军人住房的需求，为此投资近60亿美元；要求减低房价（注：The Economic Report of the Pr-esident to the Congress,1947年1月8日，第33页。）。1948年2月23日，杜鲁门总统发表《关于房租控制与长期的住房致国会的咨文》，提出五项立法要求房租控制；更多地建造住房，着重提供出租住房；降低建筑成本；向最低收入家庭提供低房租住宅；城市的恢复发展。咨文强调“国家有责任保证向我国全体人民提供象样的住房。我们应以低收入家庭支付得起的租金提供简单适宜的住房。”（注：《杜鲁门的纲领：总统演说和咨文选集》，1949年英文版。载黄安年主编：《当代世界史资料选辑》第2分册，首都师范大学出版社，1996年。）
杜鲁门总统任期，有关住房的重要法令有：1945年7月3日颁布1940年拉纳姆法的修正案，关于国防住房社区设备授权由5亿美元，增加到5.3亿美元在国防地区建造医院、学校和其他设施。12月28日颁布1944年士兵权利议案的修正案，将抵押担保金由2000美元提高到4000美元。1947年7月22日，根据杜鲁门总统的重组3号计划建立住房和家庭金融机构，它作为国民住房机构的继续：联邦住房银行贷款署，联邦住房管理署，公共住房管理署。1947年7月31日颁布了1937年国家住房法修正案，允许地方住房机构在一定条件下可以突破费用限制。同年8月5日颁布，增加对联邦拥有的永久性战时住房的抵押保险的决议。
由于劳联、产联、退伍军人组织、消费者集团及其他利益集团的坚持和民主党在两院的优势，具有重大意义的1949年住房法终获通过，1949年7月15日，总统签署了1949年住房法令。它的主要内容包括：第一，贫民窟清理和社区发展及重建，在5年内拨款5亿美元另加1亿贷款来实施这一计划。第二，为农场主住房管理署增加抵押贷款金额。第三，低房租的公共住房建设，在6年内为低收入家庭提供81万套住房，为此每年至少投资联邦费用3.08亿美元。第四，开展对住房问题的研究。解决农场住房，提供为期33年年利4%的2.5亿美元贷款和1.25亿美元的拨款用于技术服务和农场住房研究。杜鲁门称“它是联邦政府第一次采取有效手段来援助城市清理贫民窟并创政府帮助农民改善农村住宅的计划。”并称政府的住房政策是，为每个美国家庭提供体面的住宅和适宜的生活环境，要求促进社区发展，扩大房屋抵押保险等。规定政府对公共房屋收取的租金必须比私人房屋的最低租金再低20%。1949年被称为美国政府住房政策的里程碑。它把住房和社区发展规划联系起来，是广义的社会保障项目的组成部分。”（注：Congress and the Nation,1945-1964,A Review of Government and Politics,"Housing",PP.478-480.Congressional Quarterly Inc.1965）
在1949年杜鲁门政府还颁布了1949年4月23日的阿拉斯加住房法案和1949年5月15日颁布了合众国住房销售法。此外，1949年7月、8月和10月又分别通过的两项影响较小的决议。1950年1月4日，杜鲁门在第五个年度咨文中，用很大的篇幅谈到了住房改革。他要求：“为帮助中等收入家庭，我建议国会颁布新的立法以使非盈利集团能为他们提供建筑住房。”并控制房租价格的上涨（注：Congress and the Nation,1945-1964,A Review of Governmentand Politics,"Housing",P.2973.Con-gressional QuarterlyInc.1965）。1950年4月22日总统签署的住房法，6月27日颁布军用住房法，9月8日总统颁布的国防生产法都影响不大。1951年通过较为重要的住房立法是国防住房和社区设备及服务法，该法案报告由8月20日和21日分别为参院和众院通过，1950年9月1日总统签署生效。它涉及国防住房，社区设备，活动房屋，土地购买，军用住房等（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housi-ng Programs,PP.482-484.）。1952年7月14日总统签署了一个影响较小的议案（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Ho-using Programs,PP.475-484.）。
艾森豪威尔总统任期签署的有关住房的法令，一般都影响不大。如1953年6月30日由总统签署的1953年住房修正案，它包含扩大了国防和军用住房计划等六项主要内容。1952年3月10日总统签署了家庭住房贷款改进法，1953年9月12日总统签署了建立政府房屋政策和计划顾问委员会的10486号行政命令，该委员会于12月14日提出报告，涉及11项要点，含协助社区解决贫困窟的扩展问题，继续低房租公共住房计划等。1954年8月2日艾森豪威尔总统签署了综合住房法案，即关于城市重建的住宅法，它涉及公共住房、公共设备以及都市重建等内容。1954年总统还签署了三个住房的法令。1955年8月11日，艾森豪威尔签署了综合住房议案，涉及公共住房、社区设备、都市重建、学院住房、农场住房等内容。1956年8月7日，总统签署的综合住房法案，提出帮助60岁以上的老人取得由住房管理局保险的抵押贷款。1957年7月12日，总统签署了1957年综合住房法案。1958年总统签署了紧急住房法案，增加抵押保险的规定，和1958年综合住房法案（注：[美]Congress and the Nati-on,1945-1964,Federal Housing Programs,PP.484-494.）。该法案是1958年3月12日参议院通过的紧急住宅法案，建议增加联邦城市重建补助款，扩大其它联邦住宅援助，并于3月份从预算结余中拨款1亿美元用于公共设施贷款，优先用于立即施工项目。1958年4月1日，艾森豪威尔总统签署了这一紧急住房法令。1959年综合住房法案，涉及都市重建，公共住房，学院住房，老龄住宅等，但艾森豪威尔予以否决。1960年紧急住房提案又包含多项议案（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housing Programs,PP.485-490.）。1960年的总统经济报告在谈到住房情况时，为任内的住房状况唱赞歌，报告说：在住房建设方面联邦政府的财政资助起了重要的作用，联邦国民抵押协会现在拥有56亿美元的抵押款和需要的财政部专款27亿美元。根据都市重建计划已有2.5亿美元已经调拨作为联邦政府分配用于清理和重新发展城市地区，另外还增加了用于城市建设的110亿美元的投资。近6.75亿美元已经作为公共住房计划的费用拨给地方住房建设部门（注：[美]Economic Report of President.Jan.20.1960.P.67）。
肯尼迪入主白宫后，在1961年1月29日致国会的第一个国情咨文中说：他将向国会提出提案“鼓励建造住房的建筑物；提高最低工资标准，以增加工资最低的工人购买力。”他说：“我们仍有2500万美国人住在不合标准的房屋内。”（注：Kennedy.John Fitzgeraid.Public Pape-rs of the Presidents of the United States.Containing the Publ-ic Messages.Specches and Statements of the President.January 20 to December 31.1961.Washington.D.C.。Govt.Print Off.，并见约翰·肯尼迪著，约翰·加德纳编，沙地译：《扭转颓势》，三联书店，1976年。第16，20-21页。）1961年2月2日，肯尼迪总统向国会提交经济复苏和增长咨文，建议通过立法：“宣布对于联邦住房管理局所保证的贷款，利率应减少到可以允许的最低限度，同时对于城镇公用事业局发放的贷款，也应实行低利率；要加速住房建筑与房屋财政署各项计划的开始执行和完成；并且促使普遍降低抵押贷款利率。”（注：见《扭转颓势》第84-85页。）这一年，联邦住房署宣布下调住房贷款保险的利率，由5.75%到5.50%，5月29日又下调到5.25%。1961年3月9日，肯尼迪发表致国会的住房和城镇发展计划咨文。咨文提出：“对于目前还住在那种不够标准或恶劣住所的1400万美国家庭来说，我们必须履行上述诺言，并且要保护另外的3900万美国家庭，使之不受阴暗和贫民窟的侵害。我们今后将要面临的另一个同样的挑战，就是惊人的城市发展。”“我们必须从现在起就开始为建设那些适于居住、条件好和能吸引人的未来城镇打下基础。”咨文提出：“三个基本国家目标：第一，更新我们的城市，保证我们的迅速扩展的都市地区得到健全发展。第二，给全国人民提供体面的住房。第三，鼓励发达的有效的建筑业，把它当作普遍的经济繁荣和增长的一个重要组成部分。”咨文提出“目前，信用贷款的使用计划必须有选择地用于鼓励私营工业去建造或是提供贷款资助其去建造更多的低价级住房，以满足中等收入家庭尚未得到满足的要求。正是这些家庭给住房市场提供了潜在的最大的和最迫切的需求。除此以外，还有收入更低的家庭，他们必须依靠低租金的公共住房。”谈到城市发展，咨文说：“我们应当做的不仅仅是关心同我们自己有关的居住条件恶劣的问题，我们必须改造我们的城市，使之成为扩展中的城市地区的有效的神经中枢。我们的城市更新工作，必须从本质上改变方向，从清除贫民窟和防止贫民窟出现变为争取经济和社会新生的积极计划。”咨文提出了实*住房规划的八项建议，其中包括：“一，建立内阁一级的住房和都市事务部。二，在四年批准总数为25亿美元的款项，用于城市更新计划；…三，制订一项扩大的、由联邦住房管理局担保不需要现付房款、以40年为期的住房抵押贷款计划，以供中等收入家庭的需要；另一项供租赁和合作建造住房需要的新的长期、低利贷款计划。批准增建10万个低租金的公共住房单元，以供低收入的家庭使用，其中一半要留给年老的居民使用。”“增加并扩大对退伍军人的住房贷款和贷款保证，扩大现行的供老年人住房需要的直接贷款批准范围，扩大农场住房贷款的批准范围。”（注：Kennedy,John Fitzgeraid,Public Papers of the Presidents of the United States,Containing the Public Messages.Speeches and Statements of the President.January 20 1961 to December 31,1961,Washington.D.C.,Govt.Print Off.。并见约翰·肯尼迪著，约翰·加德纳编，沙地译：《扭转颓势》，第89-93页。）
肯尼迪政府期间通过的有影响的住房立法是1961年的综合住房法，这是肯尼迪总统在6月30日签署的，他说：“它为更美好的城市和住房改进提供了机会”，“他为私人工业满足贫困家庭和中等收入家庭的需求提供了机会”。这一法案参院和众院都是在6月22日国会通过的。该法案包括：第一，增加20亿美元拨款用于都市改建和重建；第二，为中低收入家庭的房租和合住房屋提供长期低息贷款和保险；第三，为低房租的公共住房另增约10万套住房；第四，为老年人的住房提供低利贷款的直接授权，老年和公共住房，从1959年的5000万美元贷款基金扩大到1.25亿美元。第五，授权联邦住房署着手改进长期住房保险和恢复贷款；第六，为联邦全国贷款协会的购房贷款特别援助项目提供额外资金共5个类别的新抵押贷款；第七，为中低收入家庭的为期40年的贷款住房扩大农场主住房管理署的保险计划；第八，学院住房，为学院提供为期50年的低息贷款由16.57亿美元，增加到28.75亿美元。第九，为保持开阔地和公共运输线提供的新计划。出资5000万美元由联邦拨予地方解决在市中心周围地带建立“开阔地带”以满足娱乐、保护、风景和历史的需求；第十，附加援助都市计划，社区设备和房屋研究。为解决水、煤气和下水道工程的改善提供社区设备贷款基金由1.5亿美元增加到6.5亿美元。同年的老龄住房法令规定授权增加1.25亿美元至2.25亿美元用于增加对非盈利公司或公共机构的贷款；授权增加0.5亿美元用于农村老龄住房的直接贷款；授权农村老龄非盈利房租资助者的直接贷款；为农村地区的老龄租房提供保险贷款（注：前引书，Economic Report of President,John F.Kenndey,Jan.1963.PP.141-142.）。1962年7月27日肯尼迪总统还签署了军用住房法令和都市发展事务部重建计划。1963年提出了老龄住宅，低收入住宅，军用住宅等计划（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housing Programs,PP.494-506.）。
需要指出的是在60年代约翰逊总统任期，联邦社区开发住房，低房租住房及城市重建有了进一步的发展。1964年1月27日，一项住房和社会发展综合议案提交国会，国会争论的焦点在都市重建和抵房租公共住房。经过讨价还价，1964年9月2日约翰逊总统签署了综合住宅法。它包括10项条款。第一，联邦住房署和抵押保险计划；第二，为老年人和弱者的住房；第三，都市重建；第四，公共住房；第五，农村住房；第六，社区设备；第七，联邦国民抵押；第八，训练和奖学金计划；第九，储贷计划；第十，杂项（注：Congress and the Nation,1945-1964 A R-eview of Government and the Politics,Housing.Published by Con-gressional Quarterlv,Inc,1965,PP.504～505.）。据1964年的住房法令，到1965年9月30日授权拨款11项中都市重建的补助金7.25亿美元，农村住宅贷款1.5亿美元，老年住房贷款7500万美元，总共11亿美元（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Politics,Housing.Published by Congressional Quarterlv,Inc,1965,P508.）。下表反映了1948-1964年间美国低房租公共住房完成的单元情况（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Politics,Housing.Published by Congressi-onal Quarterlv,Inc,1965,P465.1969.）。
由于美国民权运动在全国的扩展，美国政府加快了扶贫的步伐。1965年约翰逊总统签署了两个有关住房的重要立法。1965年8月10日的住房和都市发展法案，对住不起体面住房的穷人给以租金补贴，共24万套，拨款29亿美元用于城市更新；对有资格居住公共房屋者，由于政府的措施而迁移者，或居住不够标准者及老弱残者等符合补助条件的，财力负担超过本人收入25%的其超过部分，由政府补贴（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Polit-ics,Housing.Published by Congressional Quarterlv,Inc,1965,PP.187-196.）。1965年9月，总统还签署建立一个内阁级的住房和都市发展部，由黑人罗伯特·韦夫任部长。1966年总统签署住房拨款法案，给贫穷城市以联邦拨款，用于建立模范城市。规定对于合乎标准的住房给予租金补贴，数额为抵收入家庭25%收入与租金间的差额。对大约六七十个城市的贫民窟进行清理，改进更新地区的学校、医院、就业机会及住宅以改善贫民窟的整体环境，包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施、娱乐和广场区域等。
1968年2月22日总统提出了关于都市问题的特别咨文，详尽阐述他的住房和都市发展援助计划的建议。1968年5月底参议院通过了1968年住房和都市发展法（S3497号），参众两院达成妥协的修正案是在7月底通过的。1968年8月1日总统正式签署生效。该立法共17条，其中第一条规定低收入住房。该法规定：“根据利息率津贴为低中收入家庭制订一项家庭所有权援助法案，规定根据法案购买房屋所付的抵押金将按市场利息率制订，政府将直接给贷款机构支付利息津贴”，“授权联邦住房署批准抵押保险，并为那些由非盈利支持者购买房屋或那些连续重新向低中收入家庭购买者出售房屋的公共机构批拨抵押支付津贴”，“授权为家庭所有权援助签定年支付1969年财政年度不超过7500万美元，1970年财政年度不超过1.75亿美元，以后几年每年不超过3亿美元的合同”，“为联邦住房署以更灵活的授予权来为衰败地区的住房提供资助”。法案在10年目标中称：“为每个美国家庭提供体面住宅的住房目标在10年内应继续完成2600万套住房的建造和修缮，其中600万套是为低等和中等收入家庭准备的。”（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Politics,Housing.Published by Congressional Quarterlv,Inc,1965,PP.220-224.）1968年9月9日住房和都市发展部正式成立。对此陈宝森法案评论说：“这个法案中一个最重要的计划是使100万家低收入家庭获得房屋所有权。它以‘235计划’而闻名，它把年收入在3000-6500美元有资格受益的家庭购买房屋的费用大为削减，把抵押贷款的利息压到1%。一个合格的家庭将支付其收入的20%，联邦资助的最高限是补足受益家庭支付抵押贷款利率10%以外的差额。”到1970年8月，已有11万套住房动工或已投入使用（注：陈宝森著：《美国经济与政府政策——从罗斯福到里根》，第811-812页，世界知识出版社，1988年版。）。1968年约翰逊总统任命以奥托·克耶那尔州长为首的全国民间骚乱顾问委员会负责调查，报告说：“体面的住房对贫穷的城市居民仍然是一个长期解决不了的问题”。它建议增加对低收入家庭的补贴。1968年4月10日，总统签署开放住房法案，以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。（注：[美]Henry Ste-ele Commager.Documents of American History.Civil Right Act of 1968.April 11.1968.N.J.Prentice-Hall INC.1973.PP.725-731。）这一在住房问题上的民权法案（HR2516号）被认为是“20世纪第一个”“公平住房”法令（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Politics,Housing.Published by Congress-ional Quarterlv,Inc,1965,PP.377-385.）。
尼克松政府以来，美国历届政府的政策发生了向保守主义方面的转变，相对减少了联邦政府在住房问题上的具体干预，州和地方政府有了更为主动的权力。然而为低收入家庭提供廉价住房，控制房租，促销住房仍然是历届政府注意的课题。
纵观30年代到60年代美国政府的住房政策，我们不难看出以下趋势：第一，住房问题是和社会福利相联系的重要的社会和经济问题，它并不单纯是社会福利问题，但其中的对中低收入家庭和个人的住房问题及社区、城市发展则和社会福利紧密相关，有的本身就是社会福利的重要组成部分。在美国现代史上，住房建设及其相关行业长期以来成为影响美国经济发展的生长点之一，因而无论就经济发展而言还是就社会保障政策而论，住房政策在美国政府的宏观和微观经济政策中都占有重要的一席。
第二，作为美国社会福利保障重要内容的住房保障，自罗斯福以来为中、低收入和贫困者的家庭和个人提供低费用的公共或私人住房问题是当代美国政府不同程度地关注和解决的课题（注：[美](Patterson K),Housing the Poor,Public Welafer 47(1);5-12,Winter 1989.）。为贫困的老年人提供费用的公共住房问题也是当代美国政府不同程度地关注和解决的一个问题（注：[美](Orben.Care J.)Public Housing For the Elderly,Jouynal of Sociaology and Social Welfare 1976,3,4 Mar.421-435PP.）。解决美国城市发展中的畸形——贫民窟和落后社区，改建和重建美国的旧城市，建设新的美国社区，规划新的城市和居民点则是美国政府发展住房计划另一个重点（注：[美](Chelouche,Joyce August)Federal Housing Act Design;Idssues And Coalitions,1961-1968,The Telation Between Unstable Coaliions and Legasla-tive Victory.University of Southern California PhD 1990.）。在这些问题上美国两党并没有原则的区别。
第三，美国政府解决住房问题主要依靠财政政策和税收政策，依靠联邦政府和州、地方政府及公司，社区及个人间的调整政策，依靠财源和兴办及管理的多层次、多渠道等途径。两党在这些问题上，主要是涉及财政拨款和税收政策、贷款政策及优惠倾斜政策的分歧。从历史上看，30年代以来，美国政府在住房政策上经历了开始干预——强化干预的过程。自尼克松总统以后则走向有节制地干预的过程。
第四，由于住房问题和城市规划、经济发展以致种族关系、社会稳定相连，对于一些措施的利弊，需要全面地考察，例如为解决低收入和贫困家庭的住房兴办公共住房，固然解决了部分贫困家庭和个人的燃眉之急，但是依赖政府分房政策也带来某些人躺在丰裕社会身上睡大觉的“懒人”心态，而穷人区的集结由黑人集结区扩及西裔，某些亚裔集结区则带来了越来越严重的社会问题。从而使社会福利问题直接和社会稳定紧密相联，从这个意义上说，住房问题是发展经济问题，也是社会和政治稳定问题。
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年11期
【原文出处】《山东师大学报：社科版》(济南)1998年04期第34～39,70页
| 【内容提要】 | 从罗斯福新政到约翰逊的改革，是美国现代社会保障制度的确立和发展时期。其中住房福利保障是其保障体系中的一个重要组成部分。住房政策主要涉及公共住房补贴、房租补贴、利息补贴、消除贫民窟、移民住房等。其中解决低收入者和贫困户的住房问题是美国政府重点关注和解决的问题。 |
还在30年代罗斯福新政时期，美国政府为解决经济大危机困境，就住房政策进行了一系列重大调整，其中主要有：1933年6月13日，通过房主贷款法，授权建立房主贷款公司。1933年6月16日，通过全国工业复兴法，其中包括授权使用联邦资金解决低费用住房、清理贫民窟住房和生存房基地。据此有50个低房租公共住房工程，包括在37个城市的2.16万套住房和1.5万套提供解决重新迁居工程和城市绿化带。1934年6月27日，通过了国民住宅法，建立住房管理署。根据该法还建立了联邦存款和贷款保险公司。1935年4月8日，根据紧急救济拨款法，为公共工程工人提供价值4.5亿美元的住房建设费。1937年7月22日，国会通过班克—黑德—琼斯租佃农民法，又称租赁人法，授权农业部为佃农、劳工及分成制农民提供为期40年的年息3%的购房贷款。1937年9月1日，国会通过了第一个合众国住房法，通称瓦格纳—斯蒂高尔法，建立美国住房署，规定为低收入家庭修建公共住房制定长远计划，为地方住房机构的低房租工程和清理贫民窟工程提供贷款。要求每建造一栋公共住宅，就得清除一栋不合标准的住房。1938年2月3日，通过国民住房法修正案，为私人公司的租房工程和农民住房提供抵押保险贷款。1938年2月10日建立了联邦国民抵押协会。1939年建立联邦贷款机构和联邦工作机构。1939年8月11日，通过两个有关住房的议案：允许将由房主贷款法授权的房屋贷款期限由15年延长到25年；授权人口局在1940年人口调查时包括人口住房调查资料。
在第二次世界大战期间，适应战时需求，政府又实施了新的住房政策。其中包括1940年美国国会通过决议，修正1937年的合众国住房法修正案，为国防和军工住房提供贷款和创造必要条件。1940年10月14日通过1940年全国国防住宅法，即拉纳姆法，授权陆军和海军部及住房机构合作为服役军人和军工提供所在地区的公共住房。1940年10月17日，通过士兵和海员权利法，为他们的抵押和债务提供救济。1941年1月11日，根据罗斯福总统的8632号行政命令，建立国防住房协调署。这一天，罗斯福在国情咨文中勾画了被称为第二个经济权利法案的蓝图，提出要保障所有的人要“拥有体面的家宅”（注：关在汉译：《罗斯福选集》，商务印书馆，1982年第467页。）。1941年3月28日，国会还通过全国国防住宅法修正案，为国防急需地区的新住房的建设者提供更为优厚的抵押保险，据此有96.2万人受惠。1942年价格紧急控制法，授权控制房租。1942年3月27日，通过第二次大战权力法，授权总统实施战时住房优先制度。1944年6月22日，根据士兵权利法，授权为退伍军人提供住房贷款的担保，规定“由联邦政府担保退伍军人用以购买或建造家宅、农场和开办企业用房地产的某些贷款的一半以下的金额。”（注：关在汉译：《罗斯福选集》，商务印书馆，1982年第473-774页。）一般说来，战时住房保险项目有五种：销售住房；军工工程抵押；活动住房；政府住房；大规模独户家庭住房。（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housing Programs.PP.471-474.）
美国虽然没有遭受战乱的破坏，但是由于战争推迟了民用建筑发展的需求，尤其是战后初期上千万军人复员急需住房，美国面临又一次住房保障危机。提供价廉经济实惠的公共住房成为公共社会保障的一项紧迫任务。1945年战后经济政策和计划委员会提出一个广泛的清理贫民窟和兴建公共住房提案，即瓦格纳—埃伦德—塔夫脱法，但是未被通过。1946年4月15日参议院虽通过，但又被住房金融与货币委员会所否决④。1946年2月总统提出给退伍军人以住房的紧急计划，其后由于遭到国会内共和党人多数的反对而连续三年被否决。（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housing Programs.PP.576-577.）1946年5月22日政府颁发两年内为退伍军人建270万套住房的命令。1946年据HR5991号国会通过的农场主住房管理法建立了农场主住房管理署。1947年1月杜鲁门总统在《总统经济报告》中提出，要求在1947年建筑100多万套住房，以解决居住条件恶劣的以及退伍军人住房的需求，为此投资近60亿美元；要求减低房价（注：The Economic Report of the Pr-esident to the Congress,1947年1月8日，第33页。）。1948年2月23日，杜鲁门总统发表《关于房租控制与长期的住房致国会的咨文》，提出五项立法要求房租控制；更多地建造住房，着重提供出租住房；降低建筑成本；向最低收入家庭提供低房租住宅；城市的恢复发展。咨文强调“国家有责任保证向我国全体人民提供象样的住房。我们应以低收入家庭支付得起的租金提供简单适宜的住房。”（注：《杜鲁门的纲领：总统演说和咨文选集》，1949年英文版。载黄安年主编：《当代世界史资料选辑》第2分册，首都师范大学出版社，1996年。）
杜鲁门总统任期，有关住房的重要法令有：1945年7月3日颁布1940年拉纳姆法的修正案，关于国防住房社区设备授权由5亿美元，增加到5.3亿美元在国防地区建造医院、学校和其他设施。12月28日颁布1944年士兵权利议案的修正案，将抵押担保金由2000美元提高到4000美元。1947年7月22日，根据杜鲁门总统的重组3号计划建立住房和家庭金融机构，它作为国民住房机构的继续：联邦住房银行贷款署，联邦住房管理署，公共住房管理署。1947年7月31日颁布了1937年国家住房法修正案，允许地方住房机构在一定条件下可以突破费用限制。同年8月5日颁布，增加对联邦拥有的永久性战时住房的抵押保险的决议。
由于劳联、产联、退伍军人组织、消费者集团及其他利益集团的坚持和民主党在两院的优势，具有重大意义的1949年住房法终获通过，1949年7月15日，总统签署了1949年住房法令。它的主要内容包括：第一，贫民窟清理和社区发展及重建，在5年内拨款5亿美元另加1亿贷款来实施这一计划。第二，为农场主住房管理署增加抵押贷款金额。第三，低房租的公共住房建设，在6年内为低收入家庭提供81万套住房，为此每年至少投资联邦费用3.08亿美元。第四，开展对住房问题的研究。解决农场住房，提供为期33年年利4%的2.5亿美元贷款和1.25亿美元的拨款用于技术服务和农场住房研究。杜鲁门称“它是联邦政府第一次采取有效手段来援助城市清理贫民窟并创政府帮助农民改善农村住宅的计划。”并称政府的住房政策是，为每个美国家庭提供体面的住宅和适宜的生活环境，要求促进社区发展，扩大房屋抵押保险等。规定政府对公共房屋收取的租金必须比私人房屋的最低租金再低20%。1949年被称为美国政府住房政策的里程碑。它把住房和社区发展规划联系起来，是广义的社会保障项目的组成部分。”（注：Congress and the Nation,1945-1964,A Review of Government and Politics,"Housing",PP.478-480.Congressional Quarterly Inc.1965）
在1949年杜鲁门政府还颁布了1949年4月23日的阿拉斯加住房法案和1949年5月15日颁布了合众国住房销售法。此外，1949年7月、8月和10月又分别通过的两项影响较小的决议。1950年1月4日，杜鲁门在第五个年度咨文中，用很大的篇幅谈到了住房改革。他要求：“为帮助中等收入家庭，我建议国会颁布新的立法以使非盈利集团能为他们提供建筑住房。”并控制房租价格的上涨（注：Congress and the Nation,1945-1964,A Review of Governmentand Politics,"Housing",P.2973.Con-gressional QuarterlyInc.1965）。1950年4月22日总统签署的住房法，6月27日颁布军用住房法，9月8日总统颁布的国防生产法都影响不大。1951年通过较为重要的住房立法是国防住房和社区设备及服务法，该法案报告由8月20日和21日分别为参院和众院通过，1950年9月1日总统签署生效。它涉及国防住房，社区设备，活动房屋，土地购买，军用住房等（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housi-ng Programs,PP.482-484.）。1952年7月14日总统签署了一个影响较小的议案（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Ho-using Programs,PP.475-484.）。
艾森豪威尔总统任期签署的有关住房的法令，一般都影响不大。如1953年6月30日由总统签署的1953年住房修正案，它包含扩大了国防和军用住房计划等六项主要内容。1952年3月10日总统签署了家庭住房贷款改进法，1953年9月12日总统签署了建立政府房屋政策和计划顾问委员会的10486号行政命令，该委员会于12月14日提出报告，涉及11项要点，含协助社区解决贫困窟的扩展问题，继续低房租公共住房计划等。1954年8月2日艾森豪威尔总统签署了综合住房法案，即关于城市重建的住宅法，它涉及公共住房、公共设备以及都市重建等内容。1954年总统还签署了三个住房的法令。1955年8月11日，艾森豪威尔签署了综合住房议案，涉及公共住房、社区设备、都市重建、学院住房、农场住房等内容。1956年8月7日，总统签署的综合住房法案，提出帮助60岁以上的老人取得由住房管理局保险的抵押贷款。1957年7月12日，总统签署了1957年综合住房法案。1958年总统签署了紧急住房法案，增加抵押保险的规定，和1958年综合住房法案（注：[美]Congress and the Nati-on,1945-1964,Federal Housing Programs,PP.484-494.）。该法案是1958年3月12日参议院通过的紧急住宅法案，建议增加联邦城市重建补助款，扩大其它联邦住宅援助，并于3月份从预算结余中拨款1亿美元用于公共设施贷款，优先用于立即施工项目。1958年4月1日，艾森豪威尔总统签署了这一紧急住房法令。1959年综合住房法案，涉及都市重建，公共住房，学院住房，老龄住宅等，但艾森豪威尔予以否决。1960年紧急住房提案又包含多项议案（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housing Programs,PP.485-490.）。1960年的总统经济报告在谈到住房情况时，为任内的住房状况唱赞歌，报告说：在住房建设方面联邦政府的财政资助起了重要的作用，联邦国民抵押协会现在拥有56亿美元的抵押款和需要的财政部专款27亿美元。根据都市重建计划已有2.5亿美元已经调拨作为联邦政府分配用于清理和重新发展城市地区，另外还增加了用于城市建设的110亿美元的投资。近6.75亿美元已经作为公共住房计划的费用拨给地方住房建设部门（注：[美]Economic Report of President.Jan.20.1960.P.67）。
肯尼迪入主白宫后，在1961年1月29日致国会的第一个国情咨文中说：他将向国会提出提案“鼓励建造住房的建筑物；提高最低工资标准，以增加工资最低的工人购买力。”他说：“我们仍有2500万美国人住在不合标准的房屋内。”（注：Kennedy.John Fitzgeraid.Public Pape-rs of the Presidents of the United States.Containing the Publ-ic Messages.Specches and Statements of the President.January 20 to December 31.1961.Washington.D.C.。Govt.Print Off.，并见约翰·肯尼迪著，约翰·加德纳编，沙地译：《扭转颓势》，三联书店，1976年。第16，20-21页。）1961年2月2日，肯尼迪总统向国会提交经济复苏和增长咨文，建议通过立法：“宣布对于联邦住房管理局所保证的贷款，利率应减少到可以允许的最低限度，同时对于城镇公用事业局发放的贷款，也应实行低利率；要加速住房建筑与房屋财政署各项计划的开始执行和完成；并且促使普遍降低抵押贷款利率。”（注：见《扭转颓势》第84-85页。）这一年，联邦住房署宣布下调住房贷款保险的利率，由5.75%到5.50%，5月29日又下调到5.25%。1961年3月9日，肯尼迪发表致国会的住房和城镇发展计划咨文。咨文提出：“对于目前还住在那种不够标准或恶劣住所的1400万美国家庭来说，我们必须履行上述诺言，并且要保护另外的3900万美国家庭，使之不受阴暗和贫民窟的侵害。我们今后将要面临的另一个同样的挑战，就是惊人的城市发展。”“我们必须从现在起就开始为建设那些适于居住、条件好和能吸引人的未来城镇打下基础。”咨文提出：“三个基本国家目标：第一，更新我们的城市，保证我们的迅速扩展的都市地区得到健全发展。第二，给全国人民提供体面的住房。第三，鼓励发达的有效的建筑业，把它当作普遍的经济繁荣和增长的一个重要组成部分。”咨文提出“目前，信用贷款的使用计划必须有选择地用于鼓励私营工业去建造或是提供贷款资助其去建造更多的低价级住房，以满足中等收入家庭尚未得到满足的要求。正是这些家庭给住房市场提供了潜在的最大的和最迫切的需求。除此以外，还有收入更低的家庭，他们必须依靠低租金的公共住房。”谈到城市发展，咨文说：“我们应当做的不仅仅是关心同我们自己有关的居住条件恶劣的问题，我们必须改造我们的城市，使之成为扩展中的城市地区的有效的神经中枢。我们的城市更新工作，必须从本质上改变方向，从清除贫民窟和防止贫民窟出现变为争取经济和社会新生的积极计划。”咨文提出了实*住房规划的八项建议，其中包括：“一，建立内阁一级的住房和都市事务部。二，在四年批准总数为25亿美元的款项，用于城市更新计划；…三，制订一项扩大的、由联邦住房管理局担保不需要现付房款、以40年为期的住房抵押贷款计划，以供中等收入家庭的需要；另一项供租赁和合作建造住房需要的新的长期、低利贷款计划。批准增建10万个低租金的公共住房单元，以供低收入的家庭使用，其中一半要留给年老的居民使用。”“增加并扩大对退伍军人的住房贷款和贷款保证，扩大现行的供老年人住房需要的直接贷款批准范围，扩大农场住房贷款的批准范围。”（注：Kennedy,John Fitzgeraid,Public Papers of the Presidents of the United States,Containing the Public Messages.Speeches and Statements of the President.January 20 1961 to December 31,1961,Washington.D.C.,Govt.Print Off.。并见约翰·肯尼迪著，约翰·加德纳编，沙地译：《扭转颓势》，第89-93页。）
肯尼迪政府期间通过的有影响的住房立法是1961年的综合住房法，这是肯尼迪总统在6月30日签署的，他说：“它为更美好的城市和住房改进提供了机会”，“他为私人工业满足贫困家庭和中等收入家庭的需求提供了机会”。这一法案参院和众院都是在6月22日国会通过的。该法案包括：第一，增加20亿美元拨款用于都市改建和重建；第二，为中低收入家庭的房租和合住房屋提供长期低息贷款和保险；第三，为低房租的公共住房另增约10万套住房；第四，为老年人的住房提供低利贷款的直接授权，老年和公共住房，从1959年的5000万美元贷款基金扩大到1.25亿美元。第五，授权联邦住房署着手改进长期住房保险和恢复贷款；第六，为联邦全国贷款协会的购房贷款特别援助项目提供额外资金共5个类别的新抵押贷款；第七，为中低收入家庭的为期40年的贷款住房扩大农场主住房管理署的保险计划；第八，学院住房，为学院提供为期50年的低息贷款由16.57亿美元，增加到28.75亿美元。第九，为保持开阔地和公共运输线提供的新计划。出资5000万美元由联邦拨予地方解决在市中心周围地带建立“开阔地带”以满足娱乐、保护、风景和历史的需求；第十，附加援助都市计划，社区设备和房屋研究。为解决水、煤气和下水道工程的改善提供社区设备贷款基金由1.5亿美元增加到6.5亿美元。同年的老龄住房法令规定授权增加1.25亿美元至2.25亿美元用于增加对非盈利公司或公共机构的贷款；授权增加0.5亿美元用于农村老龄住房的直接贷款；授权农村老龄非盈利房租资助者的直接贷款；为农村地区的老龄租房提供保险贷款（注：前引书，Economic Report of President,John F.Kenndey,Jan.1963.PP.141-142.）。1962年7月27日肯尼迪总统还签署了军用住房法令和都市发展事务部重建计划。1963年提出了老龄住宅，低收入住宅，军用住宅等计划（注：[美]Congress and the Nation,1945-1964,Federal Housing Programs,PP.494-506.）。
需要指出的是在60年代约翰逊总统任期，联邦社区开发住房，低房租住房及城市重建有了进一步的发展。1964年1月27日，一项住房和社会发展综合议案提交国会，国会争论的焦点在都市重建和抵房租公共住房。经过讨价还价，1964年9月2日约翰逊总统签署了综合住宅法。它包括10项条款。第一，联邦住房署和抵押保险计划；第二，为老年人和弱者的住房；第三，都市重建；第四，公共住房；第五，农村住房；第六，社区设备；第七，联邦国民抵押；第八，训练和奖学金计划；第九，储贷计划；第十，杂项（注：Congress and the Nation,1945-1964 A R-eview of Government and the Politics,Housing.Published by Con-gressional Quarterlv,Inc,1965,PP.504～505.）。据1964年的住房法令，到1965年9月30日授权拨款11项中都市重建的补助金7.25亿美元，农村住宅贷款1.5亿美元，老年住房贷款7500万美元，总共11亿美元（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Politics,Housing.Published by Congressional Quarterlv,Inc,1965,P508.）。下表反映了1948-1964年间美国低房租公共住房完成的单元情况（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Politics,Housing.Published by Congressi-onal Quarterlv,Inc,1965,P465.1969.）。
由于美国民权运动在全国的扩展，美国政府加快了扶贫的步伐。1965年约翰逊总统签署了两个有关住房的重要立法。1965年8月10日的住房和都市发展法案，对住不起体面住房的穷人给以租金补贴，共24万套，拨款29亿美元用于城市更新；对有资格居住公共房屋者，由于政府的措施而迁移者，或居住不够标准者及老弱残者等符合补助条件的，财力负担超过本人收入25%的其超过部分，由政府补贴（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Polit-ics,Housing.Published by Congressional Quarterlv,Inc,1965,PP.187-196.）。1965年9月，总统还签署建立一个内阁级的住房和都市发展部，由黑人罗伯特·韦夫任部长。1966年总统签署住房拨款法案，给贫穷城市以联邦拨款，用于建立模范城市。规定对于合乎标准的住房给予租金补贴，数额为抵收入家庭25%收入与租金间的差额。对大约六七十个城市的贫民窟进行清理，改进更新地区的学校、医院、就业机会及住宅以改善贫民窟的整体环境，包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施、娱乐和广场区域等。
1968年2月22日总统提出了关于都市问题的特别咨文，详尽阐述他的住房和都市发展援助计划的建议。1968年5月底参议院通过了1968年住房和都市发展法（S3497号），参众两院达成妥协的修正案是在7月底通过的。1968年8月1日总统正式签署生效。该立法共17条，其中第一条规定低收入住房。该法规定：“根据利息率津贴为低中收入家庭制订一项家庭所有权援助法案，规定根据法案购买房屋所付的抵押金将按市场利息率制订，政府将直接给贷款机构支付利息津贴”，“授权联邦住房署批准抵押保险，并为那些由非盈利支持者购买房屋或那些连续重新向低中收入家庭购买者出售房屋的公共机构批拨抵押支付津贴”，“授权为家庭所有权援助签定年支付1969年财政年度不超过7500万美元，1970年财政年度不超过1.75亿美元，以后几年每年不超过3亿美元的合同”，“为联邦住房署以更灵活的授予权来为衰败地区的住房提供资助”。法案在10年目标中称：“为每个美国家庭提供体面住宅的住房目标在10年内应继续完成2600万套住房的建造和修缮，其中600万套是为低等和中等收入家庭准备的。”（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Politics,Housing.Published by Congressional Quarterlv,Inc,1965,PP.220-224.）1968年9月9日住房和都市发展部正式成立。对此陈宝森法案评论说：“这个法案中一个最重要的计划是使100万家低收入家庭获得房屋所有权。它以‘235计划’而闻名，它把年收入在3000-6500美元有资格受益的家庭购买房屋的费用大为削减，把抵押贷款的利息压到1%。一个合格的家庭将支付其收入的20%，联邦资助的最高限是补足受益家庭支付抵押贷款利率10%以外的差额。”到1970年8月，已有11万套住房动工或已投入使用（注：陈宝森著：《美国经济与政府政策——从罗斯福到里根》，第811-812页，世界知识出版社，1988年版。）。1968年约翰逊总统任命以奥托·克耶那尔州长为首的全国民间骚乱顾问委员会负责调查，报告说：“体面的住房对贫穷的城市居民仍然是一个长期解决不了的问题”。它建议增加对低收入家庭的补贴。1968年4月10日，总统签署开放住房法案，以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。（注：[美]Henry Ste-ele Commager.Documents of American History.Civil Right Act of 1968.April 11.1968.N.J.Prentice-Hall INC.1973.PP.725-731。）这一在住房问题上的民权法案（HR2516号）被认为是“20世纪第一个”“公平住房”法令（注：Congress and the Nation,1945-1964 A Review of Government and the Politics,Housing.Published by Congress-ional Quarterlv,Inc,1965,PP.377-385.）。
尼克松政府以来，美国历届政府的政策发生了向保守主义方面的转变，相对减少了联邦政府在住房问题上的具体干预，州和地方政府有了更为主动的权力。然而为低收入家庭提供廉价住房，控制房租，促销住房仍然是历届政府注意的课题。
纵观30年代到60年代美国政府的住房政策，我们不难看出以下趋势：第一，住房问题是和社会福利相联系的重要的社会和经济问题，它并不单纯是社会福利问题，但其中的对中低收入家庭和个人的住房问题及社区、城市发展则和社会福利紧密相关，有的本身就是社会福利的重要组成部分。在美国现代史上，住房建设及其相关行业长期以来成为影响美国经济发展的生长点之一，因而无论就经济发展而言还是就社会保障政策而论，住房政策在美国政府的宏观和微观经济政策中都占有重要的一席。
第二，作为美国社会福利保障重要内容的住房保障，自罗斯福以来为中、低收入和贫困者的家庭和个人提供低费用的公共或私人住房问题是当代美国政府不同程度地关注和解决的课题（注：[美](Patterson K),Housing the Poor,Public Welafer 47(1);5-12,Winter 1989.）。为贫困的老年人提供费用的公共住房问题也是当代美国政府不同程度地关注和解决的一个问题（注：[美](Orben.Care J.)Public Housing For the Elderly,Jouynal of Sociaology and Social Welfare 1976,3,4 Mar.421-435PP.）。解决美国城市发展中的畸形——贫民窟和落后社区，改建和重建美国的旧城市，建设新的美国社区，规划新的城市和居民点则是美国政府发展住房计划另一个重点（注：[美](Chelouche,Joyce August)Federal Housing Act Design;Idssues And Coalitions,1961-1968,The Telation Between Unstable Coaliions and Legasla-tive Victory.University of Southern California PhD 1990.）。在这些问题上美国两党并没有原则的区别。
第三，美国政府解决住房问题主要依靠财政政策和税收政策，依靠联邦政府和州、地方政府及公司，社区及个人间的调整政策，依靠财源和兴办及管理的多层次、多渠道等途径。两党在这些问题上，主要是涉及财政拨款和税收政策、贷款政策及优惠倾斜政策的分歧。从历史上看，30年代以来，美国政府在住房政策上经历了开始干预——强化干预的过程。自尼克松总统以后则走向有节制地干预的过程。
第四，由于住房问题和城市规划、经济发展以致种族关系、社会稳定相连，对于一些措施的利弊，需要全面地考察，例如为解决低收入和贫困家庭的住房兴办公共住房，固然解决了部分贫困家庭和个人的燃眉之急，但是依赖政府分房政策也带来某些人躺在丰裕社会身上睡大觉的“懒人”心态，而穷人区的集结由黑人集结区扩及西裔，某些亚裔集结区则带来了越来越严重的社会问题。从而使社会福利问题直接和社会稳定紧密相联，从这个意义上说，住房问题是发展经济问题，也是社会和政治稳定问题。