| 明清史 |
论佐藤内阁时期的日美关系
——从依附走向相互依存
安成日
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年10期
【原文出处】《史学集刊》(长春)1998年03期第57～65页
【作者简介】安成日 南开大学日本研究中心博士生 天津市 300071
【关 键 词】佐滕/日美关系/战略“换肩”/对等
当代日本外交自“旧金山体制”确立以来，基本以“日美关系为基轴”，但在不同的国际、国内环境下，随着日美各自实力的消长和相互利益需要，两国关系又表现出不同的特点。佐藤内阁时期(1964·11·9～1972·7·7)，日本利用日益膨胀的经济实力，借美国深陷越南战争的泥沼不能自拔、经济实力大幅度滑坡、在远东急需日本提供战略合作的有利时机，围绕越南战争、归还小笠原、冲绳的施政权等问题，展开频繁的首脑外交，不仅顺利解决了日本战败遗留下来的日美间最大的外交课题，而且顺利实现了日美在远东的战略“换肩”（注：“换肩”即“交替”，该词比喻形象，故而本文予以延用。），极大地提高了日本在美国远东战略中的地位和作用。使日美关系从“战后美国为日本的复兴与重返国际社会提供援助”的日本对美依附的时代，进入了“日美共同担负责任”的“新时代”，即日美相互依存的时代。（注：当代日美关系，因日本战败被以美国为首的“盟军”占领而处于对美从属地位，继而1952年片面的“旧金山和约”和不对等的“日美安全保障条约”又使日本处于对美依附地位。1952年旧金体制确立以后，日本在政治上对美依附主要表现在不对等的“日美安保条约”和领土被美国托管等方面。在本文中笔者是作为状态概念来使用“从属”、“依附”和“相互依存”的。“从属”是指一国内外政策直接受另一国的支配。“依附”是指某一国家的内外政策受外部力量的左右和严重影响。“相互依存”是指那种国家之间相互影响为特征的情形。）。
一、日美关系的新变化
60年代中期，世界形势发生了深刻变化，主要表现在，战后确立的美国的世界霸权地位，受到来自各个方面的挑战。首先，战后初期10年，美国在世界经济中的绝对优势地位发生了动摇。自50年代后半期开始，随着西欧、日本的经济发展和实力的明显增强，美国逐渐丧失了其经济上的绝对优势。同西欧、日本经济的迅速发展相比，这一时期的美国经济处于停滞状态，出现严重滑坡。1960年，美国首先爆发了美元危机。其次，美国的霸权地位遭到了经济、军事实力进一步增强的苏联的严重挑战；1961年发生“第二次柏林危机”，1962年又发生“古巴导弹危机”。在西方“自由阵营”内部，法国、西德、意大利、荷兰、比利时、卢森堡等国也逐渐摆脱了战后政治、经济危机的泥沼。这些国家为摆脱美国的控制和影响，于1958年1月，成立欧洲共同市场，走向经济一体化道路。此外，亚洲和非洲的民主、民族解放运动蓬勃发展，在殖民地、半殖民地废墟上，建立了许多新型的民主、民族国家。尤其是，中国这一时期得到了进一步发展壮大，对美国的霸权政策也是一种无形的障碍。为了进一步遏制中国，维护美国的全球霸权地位，从60年代初开始，美国正式介入越南战争。这进一步增加了美国的经济、军事负担，加剧了美国经济的滑坡，削弱了美国霸权地位。1962年12月，在华盛顿举行的“日美贸易经济联合会”上，美国总统肯尼迪就以“强硬的语气谈到共产主义在亚洲的威胁，希望日本同美国合作阻止共产主义的侵入”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第68页。），希望建立“日美合作体制”对东南亚提供经济合作（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第68页。）。这表明，随着美国霸权地位的动摇，美国已“对日本予以相当的重视”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第66页。）。特别是1964年8月，美国借口越南民主共和国（北越）鱼雷艇攻击美国驱逐舰的“东京湾事件”，开始对北越进行轰炸，越南战争全面爆发后，美国更加需要“自由世界的盟国”接替其某些战略任务，以便继续维持美国的世界霸权地位。
1964年11月9日，佐藤继池田之后出任日本首相。作为战后日本保守政治的继承者，佐藤深谙日美关系对日本发展的重要性。因此，执政后仍然表示忠实地执行以“日美关系为基轴”的外交路线。1964年11月21日，佐藤在国会发表的第一次信心表明演说中，明确表示：“把维持和增进同美国的合作关系作为外交政策的中心。今后不能不在继续维持和加强日美安全保障条约的基础上，进一步密切两国关系，并在相互理解和信赖的基础上，进一步推进条约所规定的经济合作关系等”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第2页。）。但同时，又把“贯彻和平原则，保卫自由，展开自主外交，为增进世界福利作出贡献”作为其内阁“外交的基本姿势”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第1页。），并强调“日美关系进入了新的发展阶段”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第16页。），以突出其外交的自主性。这样，佐藤外交一开始就处在“日美合作与自主外交的交叉点上”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第12页。）。表现出从依附走向相互依存的日美关系的特点。为了探测日本外交在“日美关系基轴”之上，所能达到的“自主”程度，1965年1月10日，佐藤不顾“参觐交代”之嫌，率幕僚飞往华盛顿与美国总统约翰逊进行会谈。双方就中国问题、越南战争和亚洲局势、日美安全保障体制、冲绳问题等“日美两国共同关心的问题交换了意见”。在此基础上，双方表示在中国问题上“今后密切协商”，在越南和亚洲的开发问题上加强合作，在亚洲安全方面继续坚持“日美新安保体制”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第22-24页。）。
这次访美对日后佐藤内阁的外交政策产生了深远的影响。访美过程中，佐藤感到“美国比以往更加关心亚洲问题，并想努力去解决它”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第3-4、76页。），并充分体会和认识到美国“防止中共入侵临近地区的政策”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第83页。），感到有必要调整自己的对外政策。因此，在第48次国会上，佐藤对内阁的对外政策作出了重大调整。在演说中佐藤把此前国会信心表明演说中信誓旦旦地准备首先重点加以解决的“中国问题”，一下降格为“对我国来说不能急于胡乱下结论，必须以自主观点慎重对待问题”，而把“排除（亚洲）各国政治上的不稳定因素，促进社会经济发展”，“缓和紧张局势，建设和平环境”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第4页。）作为首要的外交课题。这是因为通过这次访问，佐藤意识到，在美国政界普遍认为共产党中国进行意识形态扩张，鲸吞东南亚（注：资中筠主编：《战后美国外交史——从里根到杜鲁门》（下册），世界知识出版社1994年版；第584页。）的情况下，解决中国问题的时机尚不成熟，莫如投其所好，通过为美国的侵越战争和霸权政策提供合作，一方面为日益膨胀的日本经济解决市场和原料问题；同时增强日本在美国远东战略和日美安全保障体系中的地位和作用，提高日本在国际经济、政治中的作用和影响力。因此佐藤表示，准备在适当时机“访问东南亚各国，加强同各国首脑的接触，同时在经济技术合作等方面积极进行对话”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第4页。），并表示要迅速实现日韩邦交正常化，“建立两国之间的善邻友好关系”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第4页。）。
当时，越南战争再度升级。1965年3月，美国藉口保障“基地安全”，派大批海军陆战队在越南登陆，开始直接参与地面作战。越南战争的升级和不断扩大使美国的霸权政策处处捉襟见肘，美国在远东战略上急需日本的理解和各方面的合作。1965年4月24日，约翰逊派特使洛奇抵日，同佐藤会谈，称“美国的目的是以越南作为防御来自共产主义的侵略，要求日本予以理解和合作”。（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第99页。）1965年4月22日到5月2日，又派国务院政策委员会主席罗斯托到日本向各界游说美国的侵越政策，以便平复日本人民的反战情绪。1965年12月8日，及翌年1月6日，又先后派遣副总统汉弗莱、总统特使哈里曼抵日，请求日本对美国的“和平事业”进行合作。1966年12月，美国国务卿腊斯克又到日本同佐藤进行会谈，就对华政策、越南局势等交换意见，要求日本提供合作。佐藤表示“日本政府在越南问题上不能采取纯粹中立的立场”，因为驻越美军的行动是为了维护远东的安全。日本有向其提供设施和区域的义务”（注：冯瑞云：《近代日本国家发展战略——当代日本发展述论》，吉林大学出版社1991年版，第208页。），“保证全面配合”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第99页。）。
为此，佐藤内阁采取了积极的政策措施。其一，为美国的侵越战争提供医疗班、海员和军需品，公然允许美国的军舰和核潜艇进入横须贺、佐世保等海军基地，允许在日本本土上设立侵越美军的后方医院等。其二，对美国提出的“远东国际形势，以及日本的防卫等方面问题”，表示，“支持美国的越南政策”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第101页。）。
为了更多地担负起日美安保体制中的义务，佐藤内阁加强了防卫力量。1967年3月，继《第二次防卫力量整备计划》（简称“二次防”）之后，佐藤政府制订了《第三次防卫力量整备计划》（简称“三次防”）。按照该计划，日本从1967年度到1971年度，拨款2.34兆日元，用于防卫力量的充实和现代化，以便“最有效地应付使用常规武器的局部战争下的侵略事态”。其重点是“强化海上防卫力量、防空力量及陆上防卫能力”。准备装备舰对空导弹配备舰、直升机起降舰等护卫舰4艘、潜艇5艘、反潜机60架、反潜直升机133架，来确保海上交通安全；组编两支地对空导弹部队和更新战斗机机种来增强空中防卫能力；配备大中型直升机183架、装甲运输车160辆、更新战车280辆、增加陆上自卫官8500人，并重新编制部队，加强训练，来提高陆上防卫能力和机动能力（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第682页。）。
在加强日本防卫力量的同时，佐藤进一步着手强化日美安全保障体制。1966年1月28日，佐藤在第51届通常国会施政方针演说中认为：“在目前的国际形势下，考虑到我国的国家利益，自己努力保卫国家安全的同时，维持日美安全保障体制是确保我国和平与安全的最现实的政策”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十号）《资料》，昭和41年8月，第5页。）。根据佐藤内阁的这一方针，1966年4月16日，日本外务省发表“关于日美安全保障条约中的一些问题”的声明，表示“若到1970年国际形势没有重大变化，希望继续维持日美安全保障体制”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十一号）《资料》，昭和42年12月，第9页。），开始准备自动延长日美安全保障体制。在此基础上，1967年11月，佐藤第二次访美，同约翰逊总统会谈，双方明确了“为确保日本的安全和远东的和平与安全，坚持日美之间的相互合作和安全保障条约是两国的基本政策”（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第733页。），并表示，“维持和平与安全不单依靠军事方面，也要依靠政治稳定和经济发展”（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第734页。）。从而把日美安全保障体制从军事领域扩大到了政治、经济领域。
1969年11月，佐藤第三次访美，与新上任的尼克松总统举行会谈，在有关安全保障方面再次确认“日美安保条约在维持包括日本在内的远东的和平与安全上起的重要作用”并就自动延长安保条约达成了共识。在这次日美联合公报中，佐藤还有意识地强调“韩国的安全对日本自身的安全是重要的”，“维持台湾地区的和平与安全对日本的安全来说也是极其重要的因素”（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第880-882页。），“日美两国共同的安全保障的利益，在冲绳行政权归还日本的协定上面得到满足”等。这就不仅把日美安保体制的适用范围扩大到冲绳，而且进一步扩大到朝鲜半岛、中国等远东地区，使其变成“远东安全保障体制”。因此，当时日本社会党等革新势力在国会上严厉追究政府在远东问题上的责任，但自民党则认为，这样做开辟了“太平洋新时代”。1970年6月22日，“新日美安全保障条约”10年期满。这一天，佐藤内阁召开临时内阁会议发表声明，自动延长了安保条约。
总之，围绕着越南战争，佐藤内阁一方面积极为美国的侵越战争提供服务来继续加强以“安保体制”为核心的日美关系，以此积极谋求核时代在美国核保护伞下的日本国家安全，另一方面，则以更加积极地承担更多的美国在远东地区的战略任务来强调“共同负担”，以此进一步提高日本在日美安全保障体制中的地位，增强日本在美国远东战略中的作用，从而使日美关系进入了一个新阶段。
二、日美在东亚的战略“换肩”
随着越南战争的升级和扩大，美国为了继续维持其霸权地位和实施其远东战略，也为了继续进行越南战争，迫切要求日本在东亚地区代替美国承担一部分以前美国在这一地区履行的“义务”和“责任”；代替美国部分地承担对亚洲各国的“援助”，以便继续稳定亚洲的“自由阵营”。为响应美国的这一要求，也为日本的垄断资本寻找新的商品、资本市场和原料基地，佐藤表示“亚洲集中了世界上的紧张局张，因此，不要单纯地把亚洲看成贸易市场而是以日本的安全和世界和平的高度作出积极的政治发言”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第74页。）。他上台组阁后，加强了同韩国、台湾及东南亚各国的政治经济外交。
首先，日韩邦交正常化问题是战后日本所面临的重要外交课题，也是联结美国远东战略的重要一环。因此，第二次世界大战以后，美国希望日韩尽快实现邦交正常化，加强两国间的战略合作关系。从1951年10月，吉田茂内阁时期的第一次日韩预备会谈开始到1964年佐藤上台为止的十几年里，日韩双方虽然经过了数千次非正式会谈和六次正式会谈，但都因种种原因未能解决问题。
进入60年代后，美国更加迫切需要日本部分地承担其在东亚地区的战略任务。而新上台的韩国朴正熙政权也急于实施《经济开发五年计划》，需要大量资金。在“美援”日趋减少甚至面临继绝的情况下，也想尽快解决日韩关系的悬案，建立外交关系，以便取得日本的资金。再则，从60年代开始，日本经济实力迅速增强，试图借助“援助”向韩国进行经济扩张。因此，佐藤上台后不久，极力推进日韩谈判。从1964年12月13日开始，日韩双方在东京进行第七次谈判。1965年6月23日，双方正式签订了《有关日本国和大韩民国之间的基本关系条约》、《有关日本和大韩民国之间的渔业协定》、《有关解决财产及请求权问题以及有关经济合作的协定》及附属文件、《有关在日本居住的大韩民国国民和法律地位及待遇的协定》及附属文件、《有关文化财产及文化合作的协定》及附属文件、《有关日韩两国和平处理争端交换文件》等。（以上统称“日韩条约”）。
“日韩条约”具有媾和的性质。它的签订，基本上解决了日韩之间多种多年悬而未决的问题，实现了日韩邦交正常化。但是，在朝鲜半岛存在两个政权的情况下，日本把韩国作为“唯一合法政府”签订和约，又在客观上起了阻碍朝鲜的统一，加剧朝鲜半岛的紧张局势的作用。“日韩条约”的签订，把远东两个反共亲美国家连结在一起，加强了日韩美战略合作关系；同时也为日本商品和资本进入韩国，实现日美在韩国“援助”上的战略“换肩”创造了条件。
根据《有关财产及请求权问题及有关经济合作协定》及附属文件，日本政府将用生产物资和劳务，分10年向韩国提供总额为3亿美元的无偿援助。分10年向韩国提供偿还期为20年，年利为3.5%长期低息贷款2亿美元（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十号）《资料》，昭和41年8月，第110页。）。此外，还答应提供总额为3亿美元的通常民间商业贷款（注：（日）入江通雅：《战后日本外交史》增补版，嵯峨书院1983年版，第107页。）。1965年12月18日，“日韩条约”生效。到1970年10月，日本向韩国提供“无偿援助”1亿5000万美元，提供财政贷款1亿1358万美元、民间商业贷款3亿9354万美元。截止到1970年9月，日本对韩直接投资达4亿7819万美元，仅次于对韩投资总额为11亿9571万美元的美国（注：（日）信夫清三郎编：《日本外交史》（下），商务印书馆1980年版，第878页。），居第二位。这又为日本商品进入韩国市场打开了方便之门。1963年日本对韩国的出口占其整个出口的2.9%，到1969年迅速上升到4.8%，同期，日本从韩国进口也从整个进口总额的0.4%上升到0.9%。1968年日本在亚洲贸易中对韩国出口占15%，占对亚洲各国出口的第一位，进口占5%，居从亚洲各国进口的第七位（注：（日）行泽健三编：《日本经济和亚洲——世界经济和日本》(5)，朝日新闻社1970年版统计表，第126-131页统计表。）。
这一时期日本对韩国的大量“援助”和贷款，是在美国对韩国的“援助”日趋减少并濒临断绝的情况下实现的。日本资本的大量流入，对稳定当时的韩国经济，巩固朴正熙政权起了重要作用。与此同时，日韩经济关系的发展又促进了两国政治关系的发展。1967年6月30日，佐藤作为现任日本首相第一次访问韩国，参加朴正熙的总统就职典礼。这是战后日韩关系史上破天荒的第一次。“日韩条约”的签订和日本资本的大量涌入韩国，也具有日本部分接替美国在韩国的“责任”和“义务”的性质，具有日美战略“换肩”的作用。
其次，中国问题也是战后日本遗留下来的重要的外交课题。众所周知，第二次世界大战以后，美国一贯把共产党领导的新中国视为洪水猛兽，对新中国采取封锁、包围的“遏制政策”。一贯以日美关系为“基轴”的日本不能不考虑美国的这一态度。
1965年1月，佐藤访美同约翰逊会谈以后，更感到此时不是处理“中国问题”的时机。此次会谈以后，佐藤为了标榜“自主外交”，虽然分别把两国对“中国问题”的态度写进了联合公报并表示“继续增进现存的贸易等范围内的（中日）民间接触”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第22页。），但心里早已打定主意积极配合美国对“中国问题”的“坚定不移”的政策。因此，在中国问题上，佐藤内阁不顾中日关系的严重倒退，推行追随美国“亲台反华”的政策。1965年2月，佐藤宣布“吉田书简”对中日贸易有约束力，致使中日关系和中日贸易出现了严重倒退。
与之相反，日台关系却出现了前所未有的发展。1965年4月，佐藤内阁决定向台湾提供为期5年的1亿5000万美元的政府贷款。这是日本首次向台湾提供政府贷款，这个贷款对日台关系、日美关系来说意义都非同小可。因为1964年4月美国政府已表示“鉴于中华民国政府（指台湾当局）已建立健全的经济增长，决定到1965年6月停止对台湾的经济援助”（注：（日）国民政治年鉴编委会编：《国民政治年鉴》(65)，社会党机关纸局发行，1965年6月15日，第68-69页。）。而台湾当时正在实施以7%的经济增长率为目标的第四次《经济开发四年计划》，每年需要大约6000万美元的外资。一向依靠美国的经济援助支撑台湾经济发展的台湾当局，很难承受美国“断奶”的打击。恰在此时，日本的大批政府贷款到位，这无疑给台湾经济注射了一支强心剂，对台湾当局完成既定的经济目标，稳定台湾经济和政治都起到了极重要的作用。因此，这项贷款也具有日美在稳定台湾经济问题上互相“换肩”的性质。
佐藤内阁时期，在发展日台经济关系的同时，政治关系也得到了加强。1967年9月，佐藤继岸信介之后，第二次以现任首相的身份正式访台。60年代中期到70年代初，日台要人多次互访，双方关系有了前所未有的加强。1971年8月，日本政府又一次向台湾提供了80亿8200万日元的政府贷款（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第67、71页。）。随着日台关系的进一步发展，日本民间资本也象潮水一样涌向台湾。1955年到1965年日本对台年均投资仅610万美元，1966年——1968年三年间，日本对台年均投资猛增至9300万美元。1965年，台湾当局接受的政府贷款中美国占了54.4%，日本则是零；但到1968年，美国对台投资下降到15.4%，日本则上升到25.6%（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第70-71页。），已远远超出美国。日本资本大量涌入台湾，对台湾经济发展和稳定起了重要作用，同时也为日本向台湾输出资本和商品创造了条件。但是日台关系的发展，严重破坏了中日关系，把日本死死拴在美国的“战车”上，进一步束缚了日本在中国问题上的自主性和灵活性。致使70年代初，在世界形势发生巨变的情况下，佐藤内阁仍碍于日美、日台关系，未能及时调整中日关系。中国问题上的失策，成了佐藤内阁倒台的直接原因。
这个时期，日本积极配合美国在远东的战略，为其战略分担责任的又一个举措是积极参与1966年6月开始的亚洲太平洋协议会(ASPAC)。该会由韩国发起，参加该会的有韩国、台湾、菲律宾、马来西亚、泰国、澳大利亚、新西兰等国家和地区。正式会员清一色都是与美国签有防务和安全保障协定的国家（或地区），而且半数以上又是越南战争的参战国。该会以讨论如何在“反共旗帜”下协调各国在亚太地区的政治、军事、文化等方面协作关系，使各国能够“超越政治立场有机会回到同一张桌子上，主要在经济、社会、文化等方面进行对话”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第97页。）为宗旨。该会议虽然因参加国（或地区）意见分歧严重未能签署实质性的协议，但通过该会“各国坚定了支持美国越南战争的决心，更明确了对待中国的态度”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第97页。），显然，该会是一个反共、反华，为美国的亚太战略提供合作，携起手来“封锁”中国，支持美国侵越战争的组织。在这样一个组织中日本起了“统帅作用”。亚洲太平洋地区协议会(ASPAC)到1972年共召开了7次会议，但此后，随着中美、中日关系的改善和美国远东战略的大调整自动解散。
三、日美联合开发东南亚体制的形成
1965年4月，美国总统约翰逊在霍普金斯大学演讲时提出“东南亚计划(AProgram for Southeast Asia)，呼吁美、英、法、西德、荷等国同东南亚各国一起“开发东南亚”。对此，西方各国反应冷淡。因此，美国只好把希望寄托在日本身上，“希望日本在支持和鼓励亚洲开发方面起建设性作用”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第36页。）。
而当时的日本也逐渐具备了承担这一义务的条件。诸如日本对外贸易又恢复“黑字”，经济重新出现了繁荣，同时也出现了过剩资本。日本垄断资本急欲为过剩资本和商品寻找海外市场。他们强烈希望确保东南亚传统商品、资本输出市场和原料基地。因此，佐藤内阁对美国的呼吁采取了积极响应的态度。佐藤上台后不久，在一次外交研讨会上发言说：“东南亚局势集中反应了国际紧张局势，东南亚的政治稳定和经济繁荣，对日本的安全保障有不可分割的关系。因此，不要以单纯确保出口市场的角度，而是要以保卫自由和和平的观点为基调研究（东南亚）经济合作问题”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第75页。）。1967年11月，佐藤、约翰逊会谈中，佐藤也表示：“为了亚洲的和平与安全，日本准备积极作出与其国力相应的贡献”。并“准备对东南亚地区继续努力提供更加有效的双边及多边的援助”（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第734页。）。
为了推进美国所希望的东南亚开发，建造确保亚洲“自由阵营”安全的反共经济“软屏障”，也为展示日本所标榜的“自主外交”，1965年1月访美以后，佐藤积极调整对外政策，加强了对东南亚的政治、经济外交。1965年7月，日本提议召开“东南亚开发部长级会议”，“正确研究约翰逊的设想”（注：（日）丸山静雄：《东南亚与日本》，上海人民出版社1974年版，第123页。）。企图在美国支持下主导“东南亚开发”，推进日本的东南亚政策。
在日本的精心组织和筹划下，1966年4月在东京召开了首次“东南亚开发部长级会议”。参加会议的有老挝、南越、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、柬埔寨、印度尼西亚、日本等九个国家。是清一色与越南战争有密切关系的国家（或地区）。日本对该会表现出异乎寻常的热情和重视，派13名阁僚参加会议。把该会议当作推行其东南亚“自主外交”的重要场所，对该会施以种种影响。在该会议上日本首次表示：今后将努力把国民生产总值的1%用作对外经济援助。日本的这种积极的东南亚政策得到了美国的高度评价。“东南亚开发部长级会议”此后每年举行一次，最后会员国增加到13个，到1974年解散时为止，共召开了9次会议。该会议在推行日本对东南亚的经济渗透政策，开拓日本的商品、资本市场和原料基地，稳定东南亚，构筑美国所期望的东南亚反共经济“软屏障”方面起了重要作用。
日本对美国的东南亚政策进行积极合作的另一举措，是积极筹建以“促进亚洲及远东地区的经济增长和经济合作”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十一号）《资料》，昭和42年12月，第274页。）为目的的“亚洲开发银行”。日本把它同约翰逊的“东南亚计划”结合起来，当作其推行东南亚政策的“两个轮子”（另一个为“东南亚开发部长级会议”）。参加该行筹建的，有亚洲区域的19个国家和亚洲以外的12个发达国家。该行拥有10亿美元的授权资本，其中9亿6500万美元是靠各国筹集而来，日本为该行筹建出资2亿美元，成为出资最多的国家之一（另一个是美国，也出资2亿美元）。
1966年11月，亚洲开发银行成立，日本代表出任亚洲开发银行首任总裁。亚洲开发银行成立之初，具有“自由世界”发达国家和亚洲“自由”国家联合起来，集体为美国的远东战略分担责任，为越南战争提供合作的性质。在这样一个机构中，日本扮演了核心角色。
佐藤内阁推行积极的东南亚政策，进一步加强了日本与东南亚的经济、政治关系。以经济合作和对外贸易为例，从1957年到1964年，日本对东南亚的“援助”性贷款合计27亿日元，但从1966年到1972年达到4457.50亿日元，大约相当前一个时期的165倍（见下表）。1965年日本对东南亚的出口，占日本出口总额的16%，进口占进口总额的13%（注：（日）丸山静雄：《东南亚与日本》，上海人民出版社1974年版，第55页。），但1969年日本对东南亚的出口，则占日本对外出口总额的27.8%，进口则占总额的15.8%（注：（日）行泽健三编：《日本经济和亚洲——世界经济和日本》(5)，朝日新闻社1970年版统计表，第129页统计表。）。“日本在这些国家进口中所占份额迅速提高，正在逐渐取代美国”（注：（日）丸山静雄：《东南亚与日本》，上海人民出版社1974年版，第55页。），东南亚已成为日本重要的资本输出市场、商品市场和原料基地。
与此同时，日本与东南亚经济关系的发展又带动了政治关系的发展，日本与东南亚各国高层领导互访频繁。日本与东南亚经济、政治关系的空前发展，提高了它在这一地区事务中的发言权。形成了日美联合开发东南亚的战略合作体制，使日美间的相互依存关系得到了进一步发展。
总之，自60年代中期，佐藤内阁通过积极为美国的“东南亚计划”和侵越战争提供合作的机会，不仅顺利实现了日本对韩国、台湾及东南亚的经济渗透，而且，还顺利完成了美国所希望的日美在东南亚地区的战略“换肩”。以对外投资为例，从1951年到1968年日本对外投资总额达19亿5500万美元（其中60%是1965年以后的投资），其中对亚洲投资仅占17.8%（注：（日）信夫清三郎编：《日本外交史》（下），商务印书馆1980年版，第877页。），但此后发生了重大变化，1967年至1971年，日本对外的双边经济合作实际累计总额为6109百万美元，其中亚洲就占了66.8%，（注：（日）井上清：《日本军国主义》第四册，商务印书馆1985年版，第155页。）而对亚洲投资的绝大部分是投向东南亚各国的。日本之所以这样慷慨解囊，其目的除了想在该地区获取高额利润和确保日本在该地区的传统的商品、资本市场和原料基地外，就是想通过扶植这些国家和地区的政权，建立美国所期望的稳定“自由世界”的反共经济“软屏障”。
四、日美对等关系的初步形成
小笠原、冲绳问题是战后日美关系中存在的最为棘手的外交问题。它是日本战败的产物，也是吉田茂内阁以牺牲部分国家主权为代价，依靠美国保卫国家安全和重建经济的国家发展路线的产物。
1945年的3月6月，当时已进入战略反攻阶段的美军相继占领了小笠原和冲绳，6月冲绳战役之后，美国参谋长联席会议决定将包括冲绳在内的北纬30度线以南的诸岛，从麦克阿瑟的日本占领区域中划出，将该地区置于美军的实际上的直接统治下（注：细谷千博、本间长世：《日美关系史——摩擦与协调的130周年》，有斐阁1982年，第174页。）。战后随着冷战形势的发展，小笠原、冲绳的军事战略价值进一步增强，美军在该地区设置了许多现代化的军事设施和基地，仅冲绳一地就设有大大小小140多个基地，冲绳成为美国在远东的最大、最重要的军事基地，成为美国从阿留申到东南亚战略遏制防线上的中心环节。因而，1951年签订《旧金山对日和约》时，美国在条约中规定：北纬29度线以南的西南诸岛（包括琉球群岛和大东群岛）、孀妇岩岛以南的南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛和硫磺列岛）及冲之鸟岛和南鸟岛被置于联合国托管之下，并以美国为唯一的施政当局（注：（日）入江通雅：《战后日本外交史》，《资料》第293页。）。因此，从严格意义上说小笠原、冲绳的施政权归还问题是指把北纬29度以南美军占领的原日本所属的岛屿的施政权归还日本。
第二次世界大战后，随着经济实力的不断增强，日本要求调整日美关系，希望修改日美关系中体现日本对美依附地位的、以“安全保障条约”为核心的“旧金山体制”，把小笠原、冲绳的施政权归还日本。1957年6月，岸信介访美首次向美国正式提出了修改“日美安全保障条约”、归还小笠原、冲绳施政权的要求。后经岸信介内阁的努力，1960年1月，日本虽然修改“日美安全保障条约”，重新签订《日美共同合作和安全保障条约》”（简称‘新日美安保条约’），部分地提高了日本在日美安保体制中的地位，但小笠原、冲绳的施政权归还问题一直没有得到解决。美国出于其全球战略需要，以联合国的名义“托管”小笠原、冲绳，迟迟不肯撤出该地区，并声称“只要远东存在威胁和紧张局势，就留在琉球群岛”（注：（日）中村尚美、君岛和彦、平田哲男编著：《资料·日本近现代史》(3)《战后日本的道路》，三省堂1985年，第263页。）。
处于美军占领之下的小笠原、冲绳人民，不甘被长期奴役和遭受殖民统治，对美国的占领统治进行了长期的斗争。60年代，与日本本土上的反安保斗争相呼应，在冲绳各地掀起了群众性的以“摆脱异族统治，确立民主主义，反对战争，实现和平”（注：（日）中村尚美、君岛和彦、平田哲男编著：《资料·日本近现代史》(3)《战后日本的道路》，三省堂1985年，第262页。）为主要内容的“复归运动”，并成立了“冲绳县复归祖国协议会”（简称“复归协”）。“复归运动”走上了有组织的斗争阶段。在这种群众运动的推动下，1962年琉球立法院援引“联合国殖民地解放宣言”，通过了《琉球立法院有关要求归还施政权的决议》，并散发给联合国各成员国。
佐藤上台以后，在国民要求收回小笠原、冲绳施政权斗争的推动下，积极着手解决收回小笠原、冲绳施政权问题。1965年1月，佐藤抱着“无论如何也希望抓住一个解决冲绳和小笠原问题的线索”，“想拿自己的想法同美国总统直接碰一下”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第10页。）的愿望，首次前往美国访问，同约翰逊总统举行会谈。在这次会谈中，佐藤向约翰逊总统“提出了冲绳和小笠原问题，坦率要求在确认日本在冲绳同美国有共同的军事利益的条件下”，期待尽早把冲绳和小笠原归还日本（注：（日）永井阳之助等编：《战后资料·日美关系》，日本评论社1970年版，第366页。）。对此，约翰逊总统仅仅表示“理解”。佐藤的这次访美，虽然未能取得实质性的进展，但使美国高层领导层感到了“把冲绳和小笠原群岛归还日本是全体日本人民的共同愿望”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第12页。）。
佐藤访美归来以后，为了进一步了解小笠原、冲绳的实际情况和加强日本本土同同小笠原、冲绳的联系，于同年5月8日，率领铃木善幸、田中角荣等五名自民党和政府要员访问冲绳。这是战后现任内阁首相第一次访问冲绳。佐藤在那霸机场发表演讲，表示：“我深深地懂得只要冲绳归还祖国的这个愿望没有实现，对我国来说‘战后’阶段就不能算是真正结束。”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第59页。）日后，这句话成了佐藤的一句名言。亲眼目睹了冲绳人民复归祖国的强烈愿望，更加坚定了佐藤把冲绳、小笠原收归日本的决心。离开冲绳时，佐藤表示：“这次在视察中得到的感受和知识，将反映在今后日本政府实施的政策中”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第111页。）。佐藤访问冲绳以后不久，又派农相、自治相等前往冲绳，“研究日本政府对冲绳的积极方案”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第111页。），并从经济、教育、文化等方面的援助开始加强日本本土同小笠原、冲绳之间的联系，消除其差异。
1967年3月，佐藤首相在第55届国会上表示：“努力抓住冲绳归还祖国的一切机会”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第127页。）。同年10月，佐藤第二次飞往华盛顿，与约翰逊会谈。在日本方面的强烈要求下，这次会谈在有关小笠原、冲绳复归日本问题上，终于取得了进展。美国第一次同意：“在冲绳施政权归还日本的前提下，继续就冲绳的地位进行共同研究”，同意“及早把这些岛屿（指小笠原群岛—引者）归还日本，两国政府将直接协商有关具体问题协定”。此后，依据佐藤、约翰逊会谈精神，日美之间围绕小笠原群岛的施政权归还问题进行具体磋商，1968年4月签订了“日本国和美利坚合众国关于南方岛屿及其它岛屿的协定”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十二号），《资料》，昭和43年10月，第24页。）。该协定于同年6月26日生效，美国正式将小笠原的施政权归还给日本。实现归还小笠原施政权的要求，作为战后日本收回国权外交的一环，为日后冲绳施政权的归还奠定了良好的基础。
1968年1月19日，由日本、美国、琉球（指冲绳）三方委员组成的“向琉球群岛高级专员指出咨询的委员会”（称“日美琉球咨询委员会”）正式成立。其目的是，在其职权范围内对有关经济、社会等方面向高级专员提出咨询和建议，“以促进冲绳的经济、社会体制同本土一体化，发展冲绳的经济，提高冲绳的社会福利”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第117页。）。1968年3月1日，该委员会召开第一次会议，3月11日，向琉球高级专员提出了截止到1968年11月底的，31项有关日本本土与琉球一体化的建议，并得到了全部同意。“日美琉球咨询委员会”的运作和一体化方案的采纳，标志着冲绳归还问题已进入了日美交涉的快车道。
1969年是日美解决冲绳问题的关键性一年。是时，世界形势又发生了深刻的变化，美国经济再次出现严重的滑坡。在军事上，面对苏联咄咄逼人的攻势、越南战争的失利和第三世界的崛起，美国的全球战略日益暴露出了战线过长、后方太远、兵力分散的弱点。并且，美国的好战政策也日益遭到西方盟国的批评和指责。1968年新当选的美国总统尼克松上台后，不得不调整美国全球战略，收缩战线，在亚洲采取“亚洲人打亚洲人”的策略，以便把力量集中到美苏争霸的主战场欧洲。
在这种形势下，美国感到再拖延归还冲绳，就会“有在我们的关系中引起危机的危险”（注：（日）永野信利：《日本外务省研究》，上海译文出版社1979年版，第306页。）。因此，准备着手解决冲绳问题。探测到美国的上述动向的佐藤，于1969年1月5日召回下田武三驻美大使，同外相、官方长官等政府首脑一起，探讨对美谈判的具体方式，并利用各种途径探测美方立场。同时，与美国有影响的部门、国会、政要、议员等频繁进行接触，反复阐述日本的观点和要求，强调冲绳归还日本以后“撤出核武器，与本土一样”。1969年5月31日，日本外相爱知揆一访美，同尼克松会谈，正式阐明了“在日美安全条约范围内，于1972年归还冲绳施政权”，“撤出核武器与本土一样”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第120页。）的立场。后来爱知外相又同美国罗杰斯国务卿举行了三次会谈，具体讨论日本的立场和归还后的“事前协商”体制等。1969年6月，美国新设了冲绳问题公使，7月，日美在东京开始了有关冲绳问题的事务性谈判。
为了最后敲定归还冲绳的时间及具体归还方式，1969年11月17日，佐藤第三次访问美国，同尼克松总统举行会议。就撤出核武器、“日美安保条约”的冲绳适用问题、归还时间（1972年内）等达成了一致。11月31日，日美双方发表共同声明，正式确认了佐藤、尼克松会谈的成果。至此，日美间关于归还冲绳施政权的原则性问题已得到解决。1970年，日美之间进入具体谈判。这时期日本外务省美国局局长东乡文彦和冲绳问题公使斯奈德、外相爱知揆一与美驻日大使迈耶，围绕冲绳美军基地的处置、美国资产的处理、审判权、处理外资企业及权益等问题，进行了重点事务性的磋商。1970年12月，美国当局宣布“把1972年7月作为归还冲绳预定日期”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第134页。）。
1971年以后，日美双方加快了有关归还冲绳协定谈判的进程。同年5月底，除那霸机场完全归还问题、“要求美国赔偿”问题、美国之音电台等少数问题以外，谈判已基本结束。为解决遗留难题，1971年6月5日，爱知揆一借前往巴黎参加经济合作与发展组织部长级理事会之机，与美国国务卿罗杰斯正式会谈，对上述各点达成最后协议：（一）归还冲绳时那霸机场完全归还日本；（二）、关于“要求美国赔偿问题”，恢复军用基地的补贴，有漏补、欠公平的，美方将给予慰恤金；（三）、允许美国之音的转播设施继续存在五年；（四）、尊重1969年11月日美联合声明第八条规定的内容；（五）、决定于1971年6月17日在东京和华盛顿同时签署归还冲绳协定。
1971年6月17日，日美两国正式在东京和华盛顿分别举行签字仪式，爱知外相和罗杰斯国务卿分别代表各自的国家签署了《日本国和美利坚合众国关于琉球群岛、大东群岛的协定》（即“归还冲绳协定”）。根据该协定美国宣布“从本协定生效之日起，美利坚合众国将把……关于琉球群岛、大东群岛的一切权利和利益放弃给日本”（注：日本鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(3)（1971-1980年）原书房，1985年6月，第482页。）。7月，佐藤第四次访美，在加利福尼亚的萨克拉门托同尼克松举行第二次会谈，会谈结果双方宣布：1972年5月15日，美国归还冲绳的施政权。“美国政府保证履行关于在冲绳核武器问题上的承诺”。1972年5月15日，日美双方在东京和华盛顿举行盛大的冲绳归还仪式，正式把冲绳“归还”给日本。
冲绳施政权的归还，使日本战后在政治上依附于美国的地位发生了重大改观。
总之，60年代初到70年代初，是战后日本无论在经济上还是在政治、外交上都全面地逐渐摆脱战败形成的日本对美的依附关系，走向相互依存的时期。在此期间，池田、佐藤内阁继续推行积极的经济政策，使日本经济实力有了空前的增强，日本在整个世界经济中的影响力和作用有了进一步提高。1965年日本国民生产总值为883亿美元，继美、西德、英、法之后占资本主义世界第5位，到1968年，日本国民生产总值达1419亿美元，一举成为仅次于美国的资本主义世界第二号经济大国。
伴随着日本经济实力的迅猛增强，日美之间经济实力对比也发生了巨大变化。1950年，美国国民生产总值为2862亿美元，是日本110亿美元的26倍。此后1955年美国国民生产总值是日本的16.6倍，1960年是日本的11.7倍，1965年是日本的9倍，1970年是日本的4.3倍，到1972年美国国民生产总值（11711亿美元）仅为日本（3060亿美元）的3.8倍。（注：（日）矢野恒太纪念会编：《日本100年》，时事出版社1984年版，第76-77页统计表推算。）。差距大大缩小。
日美经济实力对比的重大变化，使战后日本经济摆脱了无论从资金、技术到市场、原料几乎完全依靠美国的依附状况，极大地改变了战后日美关系的基础。
60年代初到70年代初，日本利用其日益增强的经济实力，借为美国的侵越战争和远东政策提供合作之机，加强在远东和东南亚地区的经济、政治影响力；不断提高日本在美国亚太战略中的地位和作用，增强了日本在日美安保体系中的发言权。继1960年岸信介内阁修改日美“安保条约”后，佐藤内阁又先后修定不对等的“日美航空协定”（1965年12月）。收回小笠原、冲绳的施政权，使日本结束了对美依附的“战后”时期，日美之间初步形成了对等国家关系，实现了相互依存。
这种变化也反应在1972年1月，佐藤、尼克松在萨克拉门托会谈后所发表的日美联合声明中，该声明“强调了日美关系建筑在两国之间相互信赖和相互依存的基础上的重要性”，并“高度评价日美安全条约在这方面所起的重要作用”（注：日本鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(3)（1971-1980年）原书房，1985年6月，第523页。）。1973年5月美国尼克松总统发表的一份对外政策报告中，也对此供认不讳（注：日本鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(3)（1971-1980年）原书房，1985年6月，第624-639页，另见日本外务省编：《我国外交近况》（第十八号），《资料》，昭和49年。）。报告称：“今天出现了一个新日本”。“在经济方面，日本是一个超级大国”。“它作为一个力量巨大的贸易大国影响着世界”。在安全方面，“它切实改进了它自己的常规防务”。“日本的兴起是一个具有巨大意义的政治事实。日本现在是国际体系中的一个重要因素”。“今天，它在更大程度上参与地区性组织工作”。“特别加速和扩大它在政治上卷入亚洲的速度和范围”。“日本经济力量的发展使它越来越大的程度上进入欧洲和拉丁美洲市场。它同欧洲的政治接触正在不断发展。”
然而，日美间这种对等关系依然是“初步”的。正如尼克松在上述报告中指出的那样，它仅仅是日美“两国关系中的一个复杂变化过程的开始”。在这一变化过程中，日本在“安全保障”问题上仍然依赖美国的核保护伞，而且日美双方需要进一步调整依附时期形成的两国外交政策，需要摆脱各自战后20多年来依附关系所形成的依赖心理与支配心理。^
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年10期
【原文出处】《史学集刊》(长春)1998年03期第57～65页
【作者简介】安成日 南开大学日本研究中心博士生 天津市 300071
| 【内容提要】 | 佐藤内阁时期(1964·11·9--1972·7·7)是战后日美关系史上的一个重要转折时期。这期间日本利用日益膨胀的经济实力，借美国深陷越南战争的泥沼不能自拔、经济实力大幅度滑坡、在远东急需日本提供战略合作的有利时机，围绕越南战争、东南亚开发、东亚战略“换肩”、小笠原、冲绳的施政权归还等问题展开频繁的首脑外交，不仅顺利解决了日本战败遗留下来的日美间最大的外交课题，而且顺利实现了日美在远东的战略“换肩”，极大地提高了日本在美国远东战略中的地位和作用。使日美关系从战后日本对美依附时代，进入了日美相互依存时代，为70年代初日本结束“战后”时期迈出了决定性的一步。 |
一、日美关系的新变化
60年代中期，世界形势发生了深刻变化，主要表现在，战后确立的美国的世界霸权地位，受到来自各个方面的挑战。首先，战后初期10年，美国在世界经济中的绝对优势地位发生了动摇。自50年代后半期开始，随着西欧、日本的经济发展和实力的明显增强，美国逐渐丧失了其经济上的绝对优势。同西欧、日本经济的迅速发展相比，这一时期的美国经济处于停滞状态，出现严重滑坡。1960年，美国首先爆发了美元危机。其次，美国的霸权地位遭到了经济、军事实力进一步增强的苏联的严重挑战；1961年发生“第二次柏林危机”，1962年又发生“古巴导弹危机”。在西方“自由阵营”内部，法国、西德、意大利、荷兰、比利时、卢森堡等国也逐渐摆脱了战后政治、经济危机的泥沼。这些国家为摆脱美国的控制和影响，于1958年1月，成立欧洲共同市场，走向经济一体化道路。此外，亚洲和非洲的民主、民族解放运动蓬勃发展，在殖民地、半殖民地废墟上，建立了许多新型的民主、民族国家。尤其是，中国这一时期得到了进一步发展壮大，对美国的霸权政策也是一种无形的障碍。为了进一步遏制中国，维护美国的全球霸权地位，从60年代初开始，美国正式介入越南战争。这进一步增加了美国的经济、军事负担，加剧了美国经济的滑坡，削弱了美国霸权地位。1962年12月，在华盛顿举行的“日美贸易经济联合会”上，美国总统肯尼迪就以“强硬的语气谈到共产主义在亚洲的威胁，希望日本同美国合作阻止共产主义的侵入”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第68页。），希望建立“日美合作体制”对东南亚提供经济合作（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第68页。）。这表明，随着美国霸权地位的动摇，美国已“对日本予以相当的重视”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第66页。）。特别是1964年8月，美国借口越南民主共和国（北越）鱼雷艇攻击美国驱逐舰的“东京湾事件”，开始对北越进行轰炸，越南战争全面爆发后，美国更加需要“自由世界的盟国”接替其某些战略任务，以便继续维持美国的世界霸权地位。
1964年11月9日，佐藤继池田之后出任日本首相。作为战后日本保守政治的继承者，佐藤深谙日美关系对日本发展的重要性。因此，执政后仍然表示忠实地执行以“日美关系为基轴”的外交路线。1964年11月21日，佐藤在国会发表的第一次信心表明演说中，明确表示：“把维持和增进同美国的合作关系作为外交政策的中心。今后不能不在继续维持和加强日美安全保障条约的基础上，进一步密切两国关系，并在相互理解和信赖的基础上，进一步推进条约所规定的经济合作关系等”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第2页。）。但同时，又把“贯彻和平原则，保卫自由，展开自主外交，为增进世界福利作出贡献”作为其内阁“外交的基本姿势”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第1页。），并强调“日美关系进入了新的发展阶段”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第16页。），以突出其外交的自主性。这样，佐藤外交一开始就处在“日美合作与自主外交的交叉点上”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第12页。）。表现出从依附走向相互依存的日美关系的特点。为了探测日本外交在“日美关系基轴”之上，所能达到的“自主”程度，1965年1月10日，佐藤不顾“参觐交代”之嫌，率幕僚飞往华盛顿与美国总统约翰逊进行会谈。双方就中国问题、越南战争和亚洲局势、日美安全保障体制、冲绳问题等“日美两国共同关心的问题交换了意见”。在此基础上，双方表示在中国问题上“今后密切协商”，在越南和亚洲的开发问题上加强合作，在亚洲安全方面继续坚持“日美新安保体制”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第22-24页。）。
这次访美对日后佐藤内阁的外交政策产生了深远的影响。访美过程中，佐藤感到“美国比以往更加关心亚洲问题，并想努力去解决它”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第3-4、76页。），并充分体会和认识到美国“防止中共入侵临近地区的政策”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第83页。），感到有必要调整自己的对外政策。因此，在第48次国会上，佐藤对内阁的对外政策作出了重大调整。在演说中佐藤把此前国会信心表明演说中信誓旦旦地准备首先重点加以解决的“中国问题”，一下降格为“对我国来说不能急于胡乱下结论，必须以自主观点慎重对待问题”，而把“排除（亚洲）各国政治上的不稳定因素，促进社会经济发展”，“缓和紧张局势，建设和平环境”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第4页。）作为首要的外交课题。这是因为通过这次访问，佐藤意识到，在美国政界普遍认为共产党中国进行意识形态扩张，鲸吞东南亚（注：资中筠主编：《战后美国外交史——从里根到杜鲁门》（下册），世界知识出版社1994年版；第584页。）的情况下，解决中国问题的时机尚不成熟，莫如投其所好，通过为美国的侵越战争和霸权政策提供合作，一方面为日益膨胀的日本经济解决市场和原料问题；同时增强日本在美国远东战略和日美安全保障体系中的地位和作用，提高日本在国际经济、政治中的作用和影响力。因此佐藤表示，准备在适当时机“访问东南亚各国，加强同各国首脑的接触，同时在经济技术合作等方面积极进行对话”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第4页。），并表示要迅速实现日韩邦交正常化，“建立两国之间的善邻友好关系”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第4页。）。
当时，越南战争再度升级。1965年3月，美国藉口保障“基地安全”，派大批海军陆战队在越南登陆，开始直接参与地面作战。越南战争的升级和不断扩大使美国的霸权政策处处捉襟见肘，美国在远东战略上急需日本的理解和各方面的合作。1965年4月24日，约翰逊派特使洛奇抵日，同佐藤会谈，称“美国的目的是以越南作为防御来自共产主义的侵略，要求日本予以理解和合作”。（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第99页。）1965年4月22日到5月2日，又派国务院政策委员会主席罗斯托到日本向各界游说美国的侵越政策，以便平复日本人民的反战情绪。1965年12月8日，及翌年1月6日，又先后派遣副总统汉弗莱、总统特使哈里曼抵日，请求日本对美国的“和平事业”进行合作。1966年12月，美国国务卿腊斯克又到日本同佐藤进行会谈，就对华政策、越南局势等交换意见，要求日本提供合作。佐藤表示“日本政府在越南问题上不能采取纯粹中立的立场”，因为驻越美军的行动是为了维护远东的安全。日本有向其提供设施和区域的义务”（注：冯瑞云：《近代日本国家发展战略——当代日本发展述论》，吉林大学出版社1991年版，第208页。），“保证全面配合”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第99页。）。
为此，佐藤内阁采取了积极的政策措施。其一，为美国的侵越战争提供医疗班、海员和军需品，公然允许美国的军舰和核潜艇进入横须贺、佐世保等海军基地，允许在日本本土上设立侵越美军的后方医院等。其二，对美国提出的“远东国际形势，以及日本的防卫等方面问题”，表示，“支持美国的越南政策”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第101页。）。
为了更多地担负起日美安保体制中的义务，佐藤内阁加强了防卫力量。1967年3月，继《第二次防卫力量整备计划》（简称“二次防”）之后，佐藤政府制订了《第三次防卫力量整备计划》（简称“三次防”）。按照该计划，日本从1967年度到1971年度，拨款2.34兆日元，用于防卫力量的充实和现代化，以便“最有效地应付使用常规武器的局部战争下的侵略事态”。其重点是“强化海上防卫力量、防空力量及陆上防卫能力”。准备装备舰对空导弹配备舰、直升机起降舰等护卫舰4艘、潜艇5艘、反潜机60架、反潜直升机133架，来确保海上交通安全；组编两支地对空导弹部队和更新战斗机机种来增强空中防卫能力；配备大中型直升机183架、装甲运输车160辆、更新战车280辆、增加陆上自卫官8500人，并重新编制部队，加强训练，来提高陆上防卫能力和机动能力（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第682页。）。
在加强日本防卫力量的同时，佐藤进一步着手强化日美安全保障体制。1966年1月28日，佐藤在第51届通常国会施政方针演说中认为：“在目前的国际形势下，考虑到我国的国家利益，自己努力保卫国家安全的同时，维持日美安全保障体制是确保我国和平与安全的最现实的政策”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十号）《资料》，昭和41年8月，第5页。）。根据佐藤内阁的这一方针，1966年4月16日，日本外务省发表“关于日美安全保障条约中的一些问题”的声明，表示“若到1970年国际形势没有重大变化，希望继续维持日美安全保障体制”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十一号）《资料》，昭和42年12月，第9页。），开始准备自动延长日美安全保障体制。在此基础上，1967年11月，佐藤第二次访美，同约翰逊总统会谈，双方明确了“为确保日本的安全和远东的和平与安全，坚持日美之间的相互合作和安全保障条约是两国的基本政策”（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第733页。），并表示，“维持和平与安全不单依靠军事方面，也要依靠政治稳定和经济发展”（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第734页。）。从而把日美安全保障体制从军事领域扩大到了政治、经济领域。
1969年11月，佐藤第三次访美，与新上任的尼克松总统举行会谈，在有关安全保障方面再次确认“日美安保条约在维持包括日本在内的远东的和平与安全上起的重要作用”并就自动延长安保条约达成了共识。在这次日美联合公报中，佐藤还有意识地强调“韩国的安全对日本自身的安全是重要的”，“维持台湾地区的和平与安全对日本的安全来说也是极其重要的因素”（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第880-882页。），“日美两国共同的安全保障的利益，在冲绳行政权归还日本的协定上面得到满足”等。这就不仅把日美安保体制的适用范围扩大到冲绳，而且进一步扩大到朝鲜半岛、中国等远东地区，使其变成“远东安全保障体制”。因此，当时日本社会党等革新势力在国会上严厉追究政府在远东问题上的责任，但自民党则认为，这样做开辟了“太平洋新时代”。1970年6月22日，“新日美安全保障条约”10年期满。这一天，佐藤内阁召开临时内阁会议发表声明，自动延长了安保条约。
总之，围绕着越南战争，佐藤内阁一方面积极为美国的侵越战争提供服务来继续加强以“安保体制”为核心的日美关系，以此积极谋求核时代在美国核保护伞下的日本国家安全，另一方面，则以更加积极地承担更多的美国在远东地区的战略任务来强调“共同负担”，以此进一步提高日本在日美安全保障体制中的地位，增强日本在美国远东战略中的作用，从而使日美关系进入了一个新阶段。
二、日美在东亚的战略“换肩”
随着越南战争的升级和扩大，美国为了继续维持其霸权地位和实施其远东战略，也为了继续进行越南战争，迫切要求日本在东亚地区代替美国承担一部分以前美国在这一地区履行的“义务”和“责任”；代替美国部分地承担对亚洲各国的“援助”，以便继续稳定亚洲的“自由阵营”。为响应美国的这一要求，也为日本的垄断资本寻找新的商品、资本市场和原料基地，佐藤表示“亚洲集中了世界上的紧张局张，因此，不要单纯地把亚洲看成贸易市场而是以日本的安全和世界和平的高度作出积极的政治发言”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第74页。）。他上台组阁后，加强了同韩国、台湾及东南亚各国的政治经济外交。
首先，日韩邦交正常化问题是战后日本所面临的重要外交课题，也是联结美国远东战略的重要一环。因此，第二次世界大战以后，美国希望日韩尽快实现邦交正常化，加强两国间的战略合作关系。从1951年10月，吉田茂内阁时期的第一次日韩预备会谈开始到1964年佐藤上台为止的十几年里，日韩双方虽然经过了数千次非正式会谈和六次正式会谈，但都因种种原因未能解决问题。
进入60年代后，美国更加迫切需要日本部分地承担其在东亚地区的战略任务。而新上台的韩国朴正熙政权也急于实施《经济开发五年计划》，需要大量资金。在“美援”日趋减少甚至面临继绝的情况下，也想尽快解决日韩关系的悬案，建立外交关系，以便取得日本的资金。再则，从60年代开始，日本经济实力迅速增强，试图借助“援助”向韩国进行经济扩张。因此，佐藤上台后不久，极力推进日韩谈判。从1964年12月13日开始，日韩双方在东京进行第七次谈判。1965年6月23日，双方正式签订了《有关日本国和大韩民国之间的基本关系条约》、《有关日本和大韩民国之间的渔业协定》、《有关解决财产及请求权问题以及有关经济合作的协定》及附属文件、《有关在日本居住的大韩民国国民和法律地位及待遇的协定》及附属文件、《有关文化财产及文化合作的协定》及附属文件、《有关日韩两国和平处理争端交换文件》等。（以上统称“日韩条约”）。
“日韩条约”具有媾和的性质。它的签订，基本上解决了日韩之间多种多年悬而未决的问题，实现了日韩邦交正常化。但是，在朝鲜半岛存在两个政权的情况下，日本把韩国作为“唯一合法政府”签订和约，又在客观上起了阻碍朝鲜的统一，加剧朝鲜半岛的紧张局势的作用。“日韩条约”的签订，把远东两个反共亲美国家连结在一起，加强了日韩美战略合作关系；同时也为日本商品和资本进入韩国，实现日美在韩国“援助”上的战略“换肩”创造了条件。
根据《有关财产及请求权问题及有关经济合作协定》及附属文件，日本政府将用生产物资和劳务，分10年向韩国提供总额为3亿美元的无偿援助。分10年向韩国提供偿还期为20年，年利为3.5%长期低息贷款2亿美元（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十号）《资料》，昭和41年8月，第110页。）。此外，还答应提供总额为3亿美元的通常民间商业贷款（注：（日）入江通雅：《战后日本外交史》增补版，嵯峨书院1983年版，第107页。）。1965年12月18日，“日韩条约”生效。到1970年10月，日本向韩国提供“无偿援助”1亿5000万美元，提供财政贷款1亿1358万美元、民间商业贷款3亿9354万美元。截止到1970年9月，日本对韩直接投资达4亿7819万美元，仅次于对韩投资总额为11亿9571万美元的美国（注：（日）信夫清三郎编：《日本外交史》（下），商务印书馆1980年版，第878页。），居第二位。这又为日本商品进入韩国市场打开了方便之门。1963年日本对韩国的出口占其整个出口的2.9%，到1969年迅速上升到4.8%，同期，日本从韩国进口也从整个进口总额的0.4%上升到0.9%。1968年日本在亚洲贸易中对韩国出口占15%，占对亚洲各国出口的第一位，进口占5%，居从亚洲各国进口的第七位（注：（日）行泽健三编：《日本经济和亚洲——世界经济和日本》(5)，朝日新闻社1970年版统计表，第126-131页统计表。）。
这一时期日本对韩国的大量“援助”和贷款，是在美国对韩国的“援助”日趋减少并濒临断绝的情况下实现的。日本资本的大量流入，对稳定当时的韩国经济，巩固朴正熙政权起了重要作用。与此同时，日韩经济关系的发展又促进了两国政治关系的发展。1967年6月30日，佐藤作为现任日本首相第一次访问韩国，参加朴正熙的总统就职典礼。这是战后日韩关系史上破天荒的第一次。“日韩条约”的签订和日本资本的大量涌入韩国，也具有日本部分接替美国在韩国的“责任”和“义务”的性质，具有日美战略“换肩”的作用。
其次，中国问题也是战后日本遗留下来的重要的外交课题。众所周知，第二次世界大战以后，美国一贯把共产党领导的新中国视为洪水猛兽，对新中国采取封锁、包围的“遏制政策”。一贯以日美关系为“基轴”的日本不能不考虑美国的这一态度。
1965年1月，佐藤访美同约翰逊会谈以后，更感到此时不是处理“中国问题”的时机。此次会谈以后，佐藤为了标榜“自主外交”，虽然分别把两国对“中国问题”的态度写进了联合公报并表示“继续增进现存的贸易等范围内的（中日）民间接触”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第22页。），但心里早已打定主意积极配合美国对“中国问题”的“坚定不移”的政策。因此，在中国问题上，佐藤内阁不顾中日关系的严重倒退，推行追随美国“亲台反华”的政策。1965年2月，佐藤宣布“吉田书简”对中日贸易有约束力，致使中日关系和中日贸易出现了严重倒退。
与之相反，日台关系却出现了前所未有的发展。1965年4月，佐藤内阁决定向台湾提供为期5年的1亿5000万美元的政府贷款。这是日本首次向台湾提供政府贷款，这个贷款对日台关系、日美关系来说意义都非同小可。因为1964年4月美国政府已表示“鉴于中华民国政府（指台湾当局）已建立健全的经济增长，决定到1965年6月停止对台湾的经济援助”（注：（日）国民政治年鉴编委会编：《国民政治年鉴》(65)，社会党机关纸局发行，1965年6月15日，第68-69页。）。而台湾当时正在实施以7%的经济增长率为目标的第四次《经济开发四年计划》，每年需要大约6000万美元的外资。一向依靠美国的经济援助支撑台湾经济发展的台湾当局，很难承受美国“断奶”的打击。恰在此时，日本的大批政府贷款到位，这无疑给台湾经济注射了一支强心剂，对台湾当局完成既定的经济目标，稳定台湾经济和政治都起到了极重要的作用。因此，这项贷款也具有日美在稳定台湾经济问题上互相“换肩”的性质。
佐藤内阁时期，在发展日台经济关系的同时，政治关系也得到了加强。1967年9月，佐藤继岸信介之后，第二次以现任首相的身份正式访台。60年代中期到70年代初，日台要人多次互访，双方关系有了前所未有的加强。1971年8月，日本政府又一次向台湾提供了80亿8200万日元的政府贷款（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第67、71页。）。随着日台关系的进一步发展，日本民间资本也象潮水一样涌向台湾。1955年到1965年日本对台年均投资仅610万美元，1966年——1968年三年间，日本对台年均投资猛增至9300万美元。1965年，台湾当局接受的政府贷款中美国占了54.4%，日本则是零；但到1968年，美国对台投资下降到15.4%，日本则上升到25.6%（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第70-71页。），已远远超出美国。日本资本大量涌入台湾，对台湾经济发展和稳定起了重要作用，同时也为日本向台湾输出资本和商品创造了条件。但是日台关系的发展，严重破坏了中日关系，把日本死死拴在美国的“战车”上，进一步束缚了日本在中国问题上的自主性和灵活性。致使70年代初，在世界形势发生巨变的情况下，佐藤内阁仍碍于日美、日台关系，未能及时调整中日关系。中国问题上的失策，成了佐藤内阁倒台的直接原因。
这个时期，日本积极配合美国在远东的战略，为其战略分担责任的又一个举措是积极参与1966年6月开始的亚洲太平洋协议会(ASPAC)。该会由韩国发起，参加该会的有韩国、台湾、菲律宾、马来西亚、泰国、澳大利亚、新西兰等国家和地区。正式会员清一色都是与美国签有防务和安全保障协定的国家（或地区），而且半数以上又是越南战争的参战国。该会以讨论如何在“反共旗帜”下协调各国在亚太地区的政治、军事、文化等方面协作关系，使各国能够“超越政治立场有机会回到同一张桌子上，主要在经济、社会、文化等方面进行对话”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第97页。）为宗旨。该会议虽然因参加国（或地区）意见分歧严重未能签署实质性的协议，但通过该会“各国坚定了支持美国越南战争的决心，更明确了对待中国的态度”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第97页。），显然，该会是一个反共、反华，为美国的亚太战略提供合作，携起手来“封锁”中国，支持美国侵越战争的组织。在这样一个组织中日本起了“统帅作用”。亚洲太平洋地区协议会(ASPAC)到1972年共召开了7次会议，但此后，随着中美、中日关系的改善和美国远东战略的大调整自动解散。
三、日美联合开发东南亚体制的形成
1965年4月，美国总统约翰逊在霍普金斯大学演讲时提出“东南亚计划(AProgram for Southeast Asia)，呼吁美、英、法、西德、荷等国同东南亚各国一起“开发东南亚”。对此，西方各国反应冷淡。因此，美国只好把希望寄托在日本身上，“希望日本在支持和鼓励亚洲开发方面起建设性作用”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第36页。）。
而当时的日本也逐渐具备了承担这一义务的条件。诸如日本对外贸易又恢复“黑字”，经济重新出现了繁荣，同时也出现了过剩资本。日本垄断资本急欲为过剩资本和商品寻找海外市场。他们强烈希望确保东南亚传统商品、资本输出市场和原料基地。因此，佐藤内阁对美国的呼吁采取了积极响应的态度。佐藤上台后不久，在一次外交研讨会上发言说：“东南亚局势集中反应了国际紧张局势，东南亚的政治稳定和经济繁荣，对日本的安全保障有不可分割的关系。因此，不要以单纯确保出口市场的角度，而是要以保卫自由和和平的观点为基调研究（东南亚）经济合作问题”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第75页。）。1967年11月，佐藤、约翰逊会谈中，佐藤也表示：“为了亚洲的和平与安全，日本准备积极作出与其国力相应的贡献”。并“准备对东南亚地区继续努力提供更加有效的双边及多边的援助”（注：（日）鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(2)（1961-1970年）原书房1984年版，第734页。）。
为了推进美国所希望的东南亚开发，建造确保亚洲“自由阵营”安全的反共经济“软屏障”，也为展示日本所标榜的“自主外交”，1965年1月访美以后，佐藤积极调整对外政策，加强了对东南亚的政治、经济外交。1965年7月，日本提议召开“东南亚开发部长级会议”，“正确研究约翰逊的设想”（注：（日）丸山静雄：《东南亚与日本》，上海人民出版社1974年版，第123页。）。企图在美国支持下主导“东南亚开发”，推进日本的东南亚政策。
在日本的精心组织和筹划下，1966年4月在东京召开了首次“东南亚开发部长级会议”。参加会议的有老挝、南越、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、柬埔寨、印度尼西亚、日本等九个国家。是清一色与越南战争有密切关系的国家（或地区）。日本对该会表现出异乎寻常的热情和重视，派13名阁僚参加会议。把该会议当作推行其东南亚“自主外交”的重要场所，对该会施以种种影响。在该会议上日本首次表示：今后将努力把国民生产总值的1%用作对外经济援助。日本的这种积极的东南亚政策得到了美国的高度评价。“东南亚开发部长级会议”此后每年举行一次，最后会员国增加到13个，到1974年解散时为止，共召开了9次会议。该会议在推行日本对东南亚的经济渗透政策，开拓日本的商品、资本市场和原料基地，稳定东南亚，构筑美国所期望的东南亚反共经济“软屏障”方面起了重要作用。
日本对美国的东南亚政策进行积极合作的另一举措，是积极筹建以“促进亚洲及远东地区的经济增长和经济合作”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十一号）《资料》，昭和42年12月，第274页。）为目的的“亚洲开发银行”。日本把它同约翰逊的“东南亚计划”结合起来，当作其推行东南亚政策的“两个轮子”（另一个为“东南亚开发部长级会议”）。参加该行筹建的，有亚洲区域的19个国家和亚洲以外的12个发达国家。该行拥有10亿美元的授权资本，其中9亿6500万美元是靠各国筹集而来，日本为该行筹建出资2亿美元，成为出资最多的国家之一（另一个是美国，也出资2亿美元）。
1966年11月，亚洲开发银行成立，日本代表出任亚洲开发银行首任总裁。亚洲开发银行成立之初，具有“自由世界”发达国家和亚洲“自由”国家联合起来，集体为美国的远东战略分担责任，为越南战争提供合作的性质。在这样一个机构中，日本扮演了核心角色。
佐藤内阁推行积极的东南亚政策，进一步加强了日本与东南亚的经济、政治关系。以经济合作和对外贸易为例，从1957年到1964年，日本对东南亚的“援助”性贷款合计27亿日元，但从1966年到1972年达到4457.50亿日元，大约相当前一个时期的165倍（见下表）。1965年日本对东南亚的出口，占日本出口总额的16%，进口占进口总额的13%（注：（日）丸山静雄：《东南亚与日本》，上海人民出版社1974年版，第55页。），但1969年日本对东南亚的出口，则占日本对外出口总额的27.8%，进口则占总额的15.8%（注：（日）行泽健三编：《日本经济和亚洲——世界经济和日本》(5)，朝日新闻社1970年版统计表，第129页统计表。）。“日本在这些国家进口中所占份额迅速提高，正在逐渐取代美国”（注：（日）丸山静雄：《东南亚与日本》，上海人民出版社1974年版，第55页。），东南亚已成为日本重要的资本输出市场、商品市场和原料基地。
与此同时，日本与东南亚经济关系的发展又带动了政治关系的发展，日本与东南亚各国高层领导互访频繁。日本与东南亚经济、政治关系的空前发展，提高了它在这一地区事务中的发言权。形成了日美联合开发东南亚的战略合作体制，使日美间的相互依存关系得到了进一步发展。
总之，自60年代中期，佐藤内阁通过积极为美国的“东南亚计划”和侵越战争提供合作的机会，不仅顺利实现了日本对韩国、台湾及东南亚的经济渗透，而且，还顺利完成了美国所希望的日美在东南亚地区的战略“换肩”。以对外投资为例，从1951年到1968年日本对外投资总额达19亿5500万美元（其中60%是1965年以后的投资），其中对亚洲投资仅占17.8%（注：（日）信夫清三郎编：《日本外交史》（下），商务印书馆1980年版，第877页。），但此后发生了重大变化，1967年至1971年，日本对外的双边经济合作实际累计总额为6109百万美元，其中亚洲就占了66.8%，（注：（日）井上清：《日本军国主义》第四册，商务印书馆1985年版，第155页。）而对亚洲投资的绝大部分是投向东南亚各国的。日本之所以这样慷慨解囊，其目的除了想在该地区获取高额利润和确保日本在该地区的传统的商品、资本市场和原料基地外，就是想通过扶植这些国家和地区的政权，建立美国所期望的稳定“自由世界”的反共经济“软屏障”。
四、日美对等关系的初步形成
小笠原、冲绳问题是战后日美关系中存在的最为棘手的外交问题。它是日本战败的产物，也是吉田茂内阁以牺牲部分国家主权为代价，依靠美国保卫国家安全和重建经济的国家发展路线的产物。
1945年的3月6月，当时已进入战略反攻阶段的美军相继占领了小笠原和冲绳，6月冲绳战役之后，美国参谋长联席会议决定将包括冲绳在内的北纬30度线以南的诸岛，从麦克阿瑟的日本占领区域中划出，将该地区置于美军的实际上的直接统治下（注：细谷千博、本间长世：《日美关系史——摩擦与协调的130周年》，有斐阁1982年，第174页。）。战后随着冷战形势的发展，小笠原、冲绳的军事战略价值进一步增强，美军在该地区设置了许多现代化的军事设施和基地，仅冲绳一地就设有大大小小140多个基地，冲绳成为美国在远东的最大、最重要的军事基地，成为美国从阿留申到东南亚战略遏制防线上的中心环节。因而，1951年签订《旧金山对日和约》时，美国在条约中规定：北纬29度线以南的西南诸岛（包括琉球群岛和大东群岛）、孀妇岩岛以南的南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛和硫磺列岛）及冲之鸟岛和南鸟岛被置于联合国托管之下，并以美国为唯一的施政当局（注：（日）入江通雅：《战后日本外交史》，《资料》第293页。）。因此，从严格意义上说小笠原、冲绳的施政权归还问题是指把北纬29度以南美军占领的原日本所属的岛屿的施政权归还日本。
第二次世界大战后，随着经济实力的不断增强，日本要求调整日美关系，希望修改日美关系中体现日本对美依附地位的、以“安全保障条约”为核心的“旧金山体制”，把小笠原、冲绳的施政权归还日本。1957年6月，岸信介访美首次向美国正式提出了修改“日美安全保障条约”、归还小笠原、冲绳施政权的要求。后经岸信介内阁的努力，1960年1月，日本虽然修改“日美安全保障条约”，重新签订《日美共同合作和安全保障条约》”（简称‘新日美安保条约’），部分地提高了日本在日美安保体制中的地位，但小笠原、冲绳的施政权归还问题一直没有得到解决。美国出于其全球战略需要，以联合国的名义“托管”小笠原、冲绳，迟迟不肯撤出该地区，并声称“只要远东存在威胁和紧张局势，就留在琉球群岛”（注：（日）中村尚美、君岛和彦、平田哲男编著：《资料·日本近现代史》(3)《战后日本的道路》，三省堂1985年，第263页。）。
处于美军占领之下的小笠原、冲绳人民，不甘被长期奴役和遭受殖民统治，对美国的占领统治进行了长期的斗争。60年代，与日本本土上的反安保斗争相呼应，在冲绳各地掀起了群众性的以“摆脱异族统治，确立民主主义，反对战争，实现和平”（注：（日）中村尚美、君岛和彦、平田哲男编著：《资料·日本近现代史》(3)《战后日本的道路》，三省堂1985年，第262页。）为主要内容的“复归运动”，并成立了“冲绳县复归祖国协议会”（简称“复归协”）。“复归运动”走上了有组织的斗争阶段。在这种群众运动的推动下，1962年琉球立法院援引“联合国殖民地解放宣言”，通过了《琉球立法院有关要求归还施政权的决议》，并散发给联合国各成员国。
佐藤上台以后，在国民要求收回小笠原、冲绳施政权斗争的推动下，积极着手解决收回小笠原、冲绳施政权问题。1965年1月，佐藤抱着“无论如何也希望抓住一个解决冲绳和小笠原问题的线索”，“想拿自己的想法同美国总统直接碰一下”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第10页。）的愿望，首次前往美国访问，同约翰逊总统举行会谈。在这次会谈中，佐藤向约翰逊总统“提出了冲绳和小笠原问题，坦率要求在确认日本在冲绳同美国有共同的军事利益的条件下”，期待尽早把冲绳和小笠原归还日本（注：（日）永井阳之助等编：《战后资料·日美关系》，日本评论社1970年版，第366页。）。对此，约翰逊总统仅仅表示“理解”。佐藤的这次访美，虽然未能取得实质性的进展，但使美国高层领导层感到了“把冲绳和小笠原群岛归还日本是全体日本人民的共同愿望”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第12页。）。
佐藤访美归来以后，为了进一步了解小笠原、冲绳的实际情况和加强日本本土同同小笠原、冲绳的联系，于同年5月8日，率领铃木善幸、田中角荣等五名自民党和政府要员访问冲绳。这是战后现任内阁首相第一次访问冲绳。佐藤在那霸机场发表演讲，表示：“我深深地懂得只要冲绳归还祖国的这个愿望没有实现，对我国来说‘战后’阶段就不能算是真正结束。”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第59页。）日后，这句话成了佐藤的一句名言。亲眼目睹了冲绳人民复归祖国的强烈愿望，更加坚定了佐藤把冲绳、小笠原收归日本的决心。离开冲绳时，佐藤表示：“这次在视察中得到的感受和知识，将反映在今后日本政府实施的政策中”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第111页。）。佐藤访问冲绳以后不久，又派农相、自治相等前往冲绳，“研究日本政府对冲绳的积极方案”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第111页。），并从经济、教育、文化等方面的援助开始加强日本本土同小笠原、冲绳之间的联系，消除其差异。
1967年3月，佐藤首相在第55届国会上表示：“努力抓住冲绳归还祖国的一切机会”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第127页。）。同年10月，佐藤第二次飞往华盛顿，与约翰逊会谈。在日本方面的强烈要求下，这次会谈在有关小笠原、冲绳复归日本问题上，终于取得了进展。美国第一次同意：“在冲绳施政权归还日本的前提下，继续就冲绳的地位进行共同研究”，同意“及早把这些岛屿（指小笠原群岛—引者）归还日本，两国政府将直接协商有关具体问题协定”。此后，依据佐藤、约翰逊会谈精神，日美之间围绕小笠原群岛的施政权归还问题进行具体磋商，1968年4月签订了“日本国和美利坚合众国关于南方岛屿及其它岛屿的协定”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十二号），《资料》，昭和43年10月，第24页。）。该协定于同年6月26日生效，美国正式将小笠原的施政权归还给日本。实现归还小笠原施政权的要求，作为战后日本收回国权外交的一环，为日后冲绳施政权的归还奠定了良好的基础。
1968年1月19日，由日本、美国、琉球（指冲绳）三方委员组成的“向琉球群岛高级专员指出咨询的委员会”（称“日美琉球咨询委员会”）正式成立。其目的是，在其职权范围内对有关经济、社会等方面向高级专员提出咨询和建议，“以促进冲绳的经济、社会体制同本土一体化，发展冲绳的经济，提高冲绳的社会福利”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第117页。）。1968年3月1日，该委员会召开第一次会议，3月11日，向琉球高级专员提出了截止到1968年11月底的，31项有关日本本土与琉球一体化的建议，并得到了全部同意。“日美琉球咨询委员会”的运作和一体化方案的采纳，标志着冲绳归还问题已进入了日美交涉的快车道。
1969年是日美解决冲绳问题的关键性一年。是时，世界形势又发生了深刻的变化，美国经济再次出现严重的滑坡。在军事上，面对苏联咄咄逼人的攻势、越南战争的失利和第三世界的崛起，美国的全球战略日益暴露出了战线过长、后方太远、兵力分散的弱点。并且，美国的好战政策也日益遭到西方盟国的批评和指责。1968年新当选的美国总统尼克松上台后，不得不调整美国全球战略，收缩战线，在亚洲采取“亚洲人打亚洲人”的策略，以便把力量集中到美苏争霸的主战场欧洲。
在这种形势下，美国感到再拖延归还冲绳，就会“有在我们的关系中引起危机的危险”（注：（日）永野信利：《日本外务省研究》，上海译文出版社1979年版，第306页。）。因此，准备着手解决冲绳问题。探测到美国的上述动向的佐藤，于1969年1月5日召回下田武三驻美大使，同外相、官方长官等政府首脑一起，探讨对美谈判的具体方式，并利用各种途径探测美方立场。同时，与美国有影响的部门、国会、政要、议员等频繁进行接触，反复阐述日本的观点和要求，强调冲绳归还日本以后“撤出核武器，与本土一样”。1969年5月31日，日本外相爱知揆一访美，同尼克松会谈，正式阐明了“在日美安全条约范围内，于1972年归还冲绳施政权”，“撤出核武器与本土一样”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第120页。）的立场。后来爱知外相又同美国罗杰斯国务卿举行了三次会谈，具体讨论日本的立场和归还后的“事前协商”体制等。1969年6月，美国新设了冲绳问题公使，7月，日美在东京开始了有关冲绳问题的事务性谈判。
为了最后敲定归还冲绳的时间及具体归还方式，1969年11月17日，佐藤第三次访问美国，同尼克松总统举行会议。就撤出核武器、“日美安保条约”的冲绳适用问题、归还时间（1972年内）等达成了一致。11月31日，日美双方发表共同声明，正式确认了佐藤、尼克松会谈的成果。至此，日美间关于归还冲绳施政权的原则性问题已得到解决。1970年，日美之间进入具体谈判。这时期日本外务省美国局局长东乡文彦和冲绳问题公使斯奈德、外相爱知揆一与美驻日大使迈耶，围绕冲绳美军基地的处置、美国资产的处理、审判权、处理外资企业及权益等问题，进行了重点事务性的磋商。1970年12月，美国当局宣布“把1972年7月作为归还冲绳预定日期”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第134页。）。
1971年以后，日美双方加快了有关归还冲绳协定谈判的进程。同年5月底，除那霸机场完全归还问题、“要求美国赔偿”问题、美国之音电台等少数问题以外，谈判已基本结束。为解决遗留难题，1971年6月5日，爱知揆一借前往巴黎参加经济合作与发展组织部长级理事会之机，与美国国务卿罗杰斯正式会谈，对上述各点达成最后协议：（一）归还冲绳时那霸机场完全归还日本；（二）、关于“要求美国赔偿问题”，恢复军用基地的补贴，有漏补、欠公平的，美方将给予慰恤金；（三）、允许美国之音的转播设施继续存在五年；（四）、尊重1969年11月日美联合声明第八条规定的内容；（五）、决定于1971年6月17日在东京和华盛顿同时签署归还冲绳协定。
1971年6月17日，日美两国正式在东京和华盛顿分别举行签字仪式，爱知外相和罗杰斯国务卿分别代表各自的国家签署了《日本国和美利坚合众国关于琉球群岛、大东群岛的协定》（即“归还冲绳协定”）。根据该协定美国宣布“从本协定生效之日起，美利坚合众国将把……关于琉球群岛、大东群岛的一切权利和利益放弃给日本”（注：日本鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(3)（1971-1980年）原书房，1985年6月，第482页。）。7月，佐藤第四次访美，在加利福尼亚的萨克拉门托同尼克松举行第二次会谈，会谈结果双方宣布：1972年5月15日，美国归还冲绳的施政权。“美国政府保证履行关于在冲绳核武器问题上的承诺”。1972年5月15日，日美双方在东京和华盛顿举行盛大的冲绳归还仪式，正式把冲绳“归还”给日本。
冲绳施政权的归还，使日本战后在政治上依附于美国的地位发生了重大改观。
总之，60年代初到70年代初，是战后日本无论在经济上还是在政治、外交上都全面地逐渐摆脱战败形成的日本对美的依附关系，走向相互依存的时期。在此期间，池田、佐藤内阁继续推行积极的经济政策，使日本经济实力有了空前的增强，日本在整个世界经济中的影响力和作用有了进一步提高。1965年日本国民生产总值为883亿美元，继美、西德、英、法之后占资本主义世界第5位，到1968年，日本国民生产总值达1419亿美元，一举成为仅次于美国的资本主义世界第二号经济大国。
伴随着日本经济实力的迅猛增强，日美之间经济实力对比也发生了巨大变化。1950年，美国国民生产总值为2862亿美元，是日本110亿美元的26倍。此后1955年美国国民生产总值是日本的16.6倍，1960年是日本的11.7倍，1965年是日本的9倍，1970年是日本的4.3倍，到1972年美国国民生产总值（11711亿美元）仅为日本（3060亿美元）的3.8倍。（注：（日）矢野恒太纪念会编：《日本100年》，时事出版社1984年版，第76-77页统计表推算。）。差距大大缩小。
日美经济实力对比的重大变化，使战后日本经济摆脱了无论从资金、技术到市场、原料几乎完全依靠美国的依附状况，极大地改变了战后日美关系的基础。
60年代初到70年代初，日本利用其日益增强的经济实力，借为美国的侵越战争和远东政策提供合作之机，加强在远东和东南亚地区的经济、政治影响力；不断提高日本在美国亚太战略中的地位和作用，增强了日本在日美安保体系中的发言权。继1960年岸信介内阁修改日美“安保条约”后，佐藤内阁又先后修定不对等的“日美航空协定”（1965年12月）。收回小笠原、冲绳的施政权，使日本结束了对美依附的“战后”时期，日美之间初步形成了对等国家关系，实现了相互依存。
这种变化也反应在1972年1月，佐藤、尼克松在萨克拉门托会谈后所发表的日美联合声明中，该声明“强调了日美关系建筑在两国之间相互信赖和相互依存的基础上的重要性”，并“高度评价日美安全条约在这方面所起的重要作用”（注：日本鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(3)（1971-1980年）原书房，1985年6月，第523页。）。1973年5月美国尼克松总统发表的一份对外政策报告中，也对此供认不讳（注：日本鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书年表》(3)（1971-1980年）原书房，1985年6月，第624-639页，另见日本外务省编：《我国外交近况》（第十八号），《资料》，昭和49年。）。报告称：“今天出现了一个新日本”。“在经济方面，日本是一个超级大国”。“它作为一个力量巨大的贸易大国影响着世界”。在安全方面，“它切实改进了它自己的常规防务”。“日本的兴起是一个具有巨大意义的政治事实。日本现在是国际体系中的一个重要因素”。“今天，它在更大程度上参与地区性组织工作”。“特别加速和扩大它在政治上卷入亚洲的速度和范围”。“日本经济力量的发展使它越来越大的程度上进入欧洲和拉丁美洲市场。它同欧洲的政治接触正在不断发展。”
然而，日美间这种对等关系依然是“初步”的。正如尼克松在上述报告中指出的那样，它仅仅是日美“两国关系中的一个复杂变化过程的开始”。在这一变化过程中，日本在“安全保障”问题上仍然依赖美国的核保护伞，而且日美双方需要进一步调整依附时期形成的两国外交政策，需要摆脱各自战后20多年来依附关系所形成的依赖心理与支配心理。^