| 明清史 |
世俗主义与议会民主制度
——印度政治现代化的定位及其演进
袁传伟
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年09期
【原文出处】《历史教学问题》(沪)1998年03期第9～14页
【作者简介】袁传伟 复旦大学历史系教授
第二次世界大战结束后，代表印度民族资产阶级利益的国大党领导人尼赫鲁，根据当时国内外形势和印度社会国情（多民族、多宗教、多文化）的特点，制定了实现印度政治现代化的四大原则（纲领）：即民族主义、议会民主、社会主义和世俗主义，并把它载入国大党党纲。国大党领导人这一富有远见的建国方略、决策和定位，成为独立后印度现代政治发展的主旋律。这四大原则中，民族主义是捍卫印度国家独立和维护主权的象征。社会主义是当时顺乎民心的一个时髦口号，目的是缓和国内矛盾，消除中国革命胜利的影响和谋求政治资本。世俗主义和议会民主则是印度政治现代化的核心和标志，因为它符合印度资产阶级的根本利益。也是印度实现政治现代化的两大成就。
一、坚持政教分离的世俗主义建国方略
在当代社会，以宗教为本，政教合一的神权化国家已为数不多了，但立某一宗教为国教的国家，在世界一些地区和国家（如中近东地区一些阿拉伯国家和东南亚有些国家）中，则尚不少。一般地说，世俗主义是衡量一国政治现代化的一项重要内容和国体标志。很显然，独立后的印度领导人也面临着以什么样的大政方略——世俗主义还是非世俗主义（神权主义）建国的考验和选择。
国大党领导人尼赫鲁有鉴于印度是一个多民族、多宗教、多文化的国家，特别是国内多数派教团（印度教）与少数派教团（伊斯兰教与锡克教等）之间的教派矛盾十分尖锐这一特殊国情，坚持获得独立后的印度必须建立一个政教分离的世俗国家。他不仅把这一建国方略载入由他领导起草的印度新宪法，而且始终不渝地为之而斗争，先后击败和战胜了来自党内外右翼保守势力和教派主义的挑战，从而为印度最终确立世俗主义建国方略和实行议会民主制度铺平了道路。
这场斗争，从独立前后到建国初期（50年代中期），一波三折，大致经历了三个回合的较量，尼赫鲁才取得了胜利。
1.坚持独立，反对分治，但权衡得失，正视现实。
印度人民经过长达190年的斗争，终于在1947年8月15日走上了民族独立的道路。然而，独立与分治同时发生，原因何在呢？这是一个十分复杂的问题，祸根在于英国的殖民政策。应当说，印度国大党领导人甘地也罢，尼赫鲁也罢，一直坚持一个统一的独立的印度，坚决反对分治，只是由于40年代中叶，印度国内局势发生急剧变化，教派流血冲突不断升级，工农运动如火如荼，在这种形势下，促使甘地、尼赫鲁的态度发生了180度大转变。尼赫鲁认为，分治是坏事，但大势所趋，只能面对既成事实，分治是不可避免的。他还说：“分治计划提供了一条出路，所以我们接受了。”（注：莫斯莱·利昂纳特：《英国统治印度的最后日子》，伦敦，1961年版，第248页。）尼赫鲁所指的出路是什么呢？从现代政治角度来看，即一旦印度获得独立，国大党就能直接掌权，尼赫鲁就可以实现他自己数十年来梦寐以求的理想，即在印度建立一个世俗的、西方式民主制度的民族国家。正是出于这样一个基本考虑，国大党领导人才接受了《蒙巴顿方案》。
2.“双头政治”——来自巴特尔的挑战。
尼赫鲁在接受《蒙巴顿方案》问题上，与党内资深政治家巴特尔结成“联合阵线”，顶住和冲破了来自党内外反分治派和正统派印度教保守势的压力和阻力，使印度最终走上了独立的道路。这种出于一时政治利益需要而结成的联合阵线，一旦时过境迁，发生权力再分配时，政治家之间的这种携手合作的“短期行为”，犹如昙花一现，就不复存在了。这两个人在甘地被刺身亡后，成为国大党内最有影响、最有权力的领导人，各有所长。尼赫鲁以其显赫的家族背景、甘地的门生和接班人，长期参加和领导印度人民争取独立的斗争，饱经风霜，深谋熟虑，老于世道，精通英语，思路豁达，才华出众以及30年代是个社会主义者，与鲍斯一起在党内以少壮派、思想激进而闻名。第二次世界大战期间，主张先独立再合作（与英国进行有条件合作）。战后，采取现实主义态度，接受印巴分治。因此，印度独立后，尼赫鲁凭借其辉煌的斗争经历和家世背景，出任开国总理则是顺理成章的。
与尼赫鲁相比，巴特尔的家世、声望和才华均略逊一筹。从出身看，巴特尔生于西印度古吉拉特土邦一个正统派印度教乡绅世家，与甘地是同乡，西古吉拉特地区素以印度教氛围浓厚，政治保守，思想守旧而闻名。从资历看，早年他也曾留学英国，在伦敦中殿法学院攻读法律，回国后一度执律师。曾随甘地参加“坚持真理运动”和非暴力不合作运动。多次入狱，颇受甘地信任，被甘地赐予“萨达尔”（领导人）称号。也曾当选过国大党主席(1931)。然而，他的思想与尼赫鲁有所不同，比较守旧，印度教的传统意识重于西方文明的影响，在教派问题上，他是一个大印度教主义者，主张印度教立国，教派对立情绪浓厚。印度独立时，巴特尔出任副总理并兼任内政、土邦和情报广播事务部部长职务，掌握很大实权。从表面上看，尼赫鲁是总理，政府首脑，权力更大，而实际上，在政府内，他只主管外事和与英联邦关系事务。两人之间的矛盾和权力之争，日趋突出；而且彼此之间都毫不掩饰他俩在“涉及各自的责任、权力和行动等范围的基本问题上存在着严重分歧。”（注：弗朗辛·R·弗兰克尔著：《印度独立后政治经济发展史》，中译本，北京中国社会科学出版社，1989年版，第87页。）在巴特尔看来，尼赫鲁不具有凌驾于政府各部门之上，发号施令的权力和作用，对尼赫鲁插手和过问他职责范围内的一些事务，颇为恼火并感到“震惊”。反之，尼赫鲁对巴特尔在处理有关党政大事方面，不听取自己的意见，特别是在制定经济政策、工业化方针和贯彻自己的政治理想——建立西方式的议会制民主国家，排除教派主义的干挠等问题上的独断独行的做法大为不满，尼赫鲁深感，大权旁落，自己被架空了。
建国初期，印度国大党政府内部出现“双头政治”这一现象是不足为奇的，它反映了印度民族资产阶级和国大党领导人在取得政权后，各派政治势力，主要是以尼赫鲁为首的民主、世俗势力和以巴特尔为代表的保守、教族势力的对峙、抗衡和相互制约。
3.挫败教派主义暗流，开创世俗主义建国的“尼赫鲁时代”（注：一些西方学者和印度学家，把尼赫鲁主政印度时期(1947-1964)，称之为“尼赫鲁时代”。）
面对巴特尔的挑战，尼赫鲁采取韬光养晦的策略，冷静观察，积极应战，等待机会，准备反击。在巴特尔去世前夕，两人之间最后一次公开的冲突是发生在1950年9月，即在国大党纳西克年会上。双方就提名国大党主席人选问题上展开了明争暗斗。巴特尔提名坦顿，尼赫鲁则针锋相对提名克里帕兰尼。前者，是来自北方邦（当时的联合省）的国大党保守派人士，怀有强烈的教派主义倾向；也是一个正统派印度教徒。一生粗菜淡食，只喝羊奶和吃水果，从不使用肥皂、穿皮鞋和用剃刀刮脸。（注：B·N·潘迪著：《尼赫鲁传》，伦敦，1976年版，第300页。）在政治思想方面，他“对于搞计划经济和社会主义极为反感”。（注：弗朗辛·R·弗兰克尔著：《印度独立后政治经济发展史》，中译本，第101页。）后者，他的竞争对手克里帕兰尼是来自于信德省（今属巴基斯坦）的政治家，曾任国大党主席(1946-1947)，是尼赫鲁世俗主义政策的积极赞成者，得到党内社会主义者和甘地主义者的支持。这两人之争，实质上尼赫鲁与巴特尔公开抗衡争斗的继续和延伸。选举结果，坦顿获1306票，克里帕兰尼获1092票。这一结果正如尼赫鲁事前所预言的那样，“坦顿的当选肯定对全国是有害的”。（注：B·N·潘迪著：《尼赫鲁传》，第300页。）果然，坦顿上任伊始，即采取种种举措，来加强国大党工作委员会内保守派的势力，并试图以党的主席权力大于政府总理权力来约束尼赫鲁。对此，尼赫鲁也毫不示弱，他曾公开讲过，教派主义是他的宿敌，他将尽其全力为之而斗争，为此，他策动和联合左派力量，在党内建立“民主阵线”，进行对抗。正当国大党行将分裂之际，巴特尔却突然病逝（1950年12月25日）。这对失去靠山和后台的坦顿来说是一个沉重的打击。于是，尼赫鲁趁机反击，对坦顿施加压力。1951年8月，他宣布退出国大党工作委员会和中央选举委员会，随即其它成员也相继仿效。国大党再次面临分裂的危险，在这种形势下，坦顿在1951年9月被迫辞职。结果，尼赫鲁以压倒多数的选票当选国大党主席。尼赫鲁对坦顿的胜利，不仅使他的权力达到顶峰，成为政府首脑和党的最高领袖，而且也是世俗主义对教族主义的胜利，从而为独立后印度的政治现代化铺平了道路。
二、议会民主制的确立及其运作
印度独立后不久，印度政府通过了一部新宪法（1949年11月26日）并于1950年1月26日（注：1930年国大党年会通过决议，1月26日为独立日。这一天，即后来1950年1月26日成为印度共和国成立之日。）正式生效。按照新宪法，印度宣布为独立自主的共和国。普拉沙德当选共和国首任总统(1950-1962)，尼赫鲁出任开国总理(1947-1964)。
印度宪法是一部十分典型的资产阶级宪法，具有两重性的特点。一方面它是建立在私有制社会基础上的，以维护有产阶级的利益为基础的，宪法明文规定，私有财产神圣不可侵犯；另一方面，宪法赋予人民一定的民主权利，即每个公民的一些基本权利：诸如在法律面前人人平等，禁止宗教、种姓、种族、肤色、性别和地域上的歧视，废除贱民等。它还规定公民有言论、出版、和平集会、结社和国内自由迁徒的权利，以及禁止雇用童工、强制劳动和保护低种姓和少数教派的利益等条款（虽然不少基本权利并没有得到真正的保障）。
印度宪法另一大特点是，它坚持政教分离的世俗主义建国原则，这在一个贫穷落后的多民族、多宗教、多文化的国家里，建立一个“主权的、世俗的民主共和国”是具有很大进步意义的。它适应时代潮流，顺乎民心，符合印度社会发展需要，推动了印度政治现代化的进程，并确保了近半个世纪来，印度国内政体的基本稳定和民族独立。
印度宪法还有一个特点是，它的不少条文是借鉴和照搬西方英美国家宪法的范本，在政治上实行三权分立和议会民主制：即行政权属总统，总理是议会中多数党派的领袖，同时也是内阁部长的首脑，是印度政治生活中的核心人物，因为宪法授予总统的权力实际上由总理通过内阁行使的；立法权、宪法规定国会由总统和两院：联邦院（上院）和人民院（下院）组成。总统拥有解散人民院和宣布实行紧急状态的权力。联邦院最多由250名议员组成，其中238名代表各邦和中央直辖区，12名由总统指定社会知名人士担任，另有2名由总统在英裔印度人中任命。该院为常设机构，不得解散，副总统为该院当然主席。人民院议员至多547名，其中各邦525名，中央直辖区20名，在21岁公民中直接选举产生，任期5年，总统有权提前解散人民院，或通过法令予以自行延长任期；司法权，宪法规定总统享有一定的司法权，对一切重大案件（军事、政治大案）总统有权作出赦免、减刑或缓刑的决定。印度最高法院是印度的最高司法机关，拥有解释宪法、法律、中央与地方、邦与邦之间引起的纠纷进行裁决等职权。
按照印度宪法规定，人民院每隔5年举行一次大选（必要时可提前或延长）。自独立以来至今，印度已进行过11次大选（第十二次大选正在进行中），其间虽有过提前或延长，但从未中断，它反映了半个世纪以来，印度的议会民主制已把广大人民群众卷入到国家的政治生活中去了。政治民主化的发展趋势在印度已不可逆转。自1952年初第一届大选（注：印度第一届大选在1951年10月至1952年5月进行。）开始至1998年2月第十二届大选拉开序幕，可以看到实行三权分立的印度议会民主制模式的一些基本特征。
1)议会民主制在印度大众政治生活中已扎下了根底，运作基本正常。虽然这个制度还很不完善，广大下层民众（低种姓印度教徒）还没有真正从这个制度中得到多少好处，但它激起了他们参政意识和竞选热情。第一届大选有1.73亿成年投票人参加投票，59个政党（全国政党14个），17000名候选人竞选3800个人民院和邦（省）议会议席。（注：B·N·潘迪：《尼赫鲁传》，第304页。）至1996年5月第十一届大选时，参加投票的选民猛增至5.9亿人。参加角逐的大小政党达443个。对此，印度自诩为世界上最大的民主国家，而美国则把印度作为向发展中国家展示和鼓吹西方议会制样板的“民主橱窗”。（注：美国政治学教授塞缪尔·P·亨延顿称许印度的政治制度已达到西方国家的水平。）
2)由于实行和运作了这一制度，它使南亚地区人口最多的国家、也是民族矛盾和教派斗争错综复杂的国家——印度，基本保持了政体的稳定和国家统一。虽然在大选中时常发生暴力冲突和选举舞弊现象，但独立以来，印度还没有发生过一次军事政变或出现军人政权的局面，仅在英·甘地总理执政时期，实行过紧急状态(1975-1977)。这不能不说它是印度模式的一大特点。
3)与西方欧美国家两党轮流执政的议会制度有所不同的是，印度的议会制具有东方“新权威主义”色彩。即一党主政，多党并存的特点。半个世纪来，国大党独霸印度政坛长达40多年，占有绝对优势，直到第十一届大选才告结束。究其原因，即有历史、国际国内因素，也有家族、个人因素。这已为人所共知，无庸累赘。简言之，是时代造就，是国大党领导印度人民进行反对英国殖民统治的结果。
4)印度历届大选表明，实行真正的大众民主的道路还是漫长的、艰难的和曲折的。然而，下层人民所发出的这一呼声将会越来越强烈，竞争也将更激烈，因为他们为生存而斗争，为经济权益、社会地位而斗争。
5)从世纪之交至21世纪，印度政坛格局不再会是国大党一党主政，而是三足鼎立。代表世俗主义的民族资产阶级势力和反映印度教教族主义的印度人民党，以及代表社会进步民主力量的左翼阵线联盟，这三股力量将是角逐印度政坛的主要角色。
三、世纪之交印度政坛格局的演进与走向
与西方英美国家相比，印度议会民主制度的历史十分短暂的，仅仅半个世纪时间，（注：1997年8月15日是印度独立50周年。）如果简单划分一下，则大致可以分为3个阶段。每个阶段都有它的一些特点，从中可以看到印度政局的发展与走向，它从一党为主，多党并存的态势，走向国大党统治时代的结束，三足鼎立格局的呈现。
先看第一阶段（1947-1977年）的情况。在这个阶段里，印度完成了制宪工作，并在此基础上进行议会选举的实践。一共进行过5次大选（1952年2月－1976年2月）。它的主要特点是：1)国大党作为全国性的大党，在印度政治生活中处于主宰地位，全国没有一个政党能与之抗衡，平起平坐。它体现了印度议会民主制中的一党为主，多党并存的特点，这是与许多东西方国家出现的两党争雄或两党轮流主政有所不同。2)这个阶段也是国大党权力与声望处于顶峰阶段，从5次大选结果看，国大党在人民院中获得的议席均超过半数以上，最高的获361席（第三届），最少的283席（第五届，刚过半数）。其赢得的议席占人民院总议席的比例是54.5%-74.5%，可算是“一花独秀，倾压群芳”。在这30年里，尼赫鲁和英迪拉·甘地先后出任总理，父女两人主政印度长达28年时间，这也是南亚国家家族政治的一大特色。“尼赫鲁时代”和“英·甘地时代”的相继出现，反映了国大党的政通人和，内政外交的政绩和民心的归向。3)国大党的成功也潜伏着它的失败，内部权力之争与英·甘地内外政策的偏离轨迹，导致她权力跌落，印度政党政治开始向多元化倾斜。
再看第二阶段（1977年3月－1989年10月）的情况，在这个阶段里，共进行了3次大选（第六、第七、第八届）。第六届选举结果是：人民党（注：人民党（Janata Party，简称JP）成立于1977年1月，主要由印度民众党、人民同盟、国大党（组织派）和社会党等联合组成。）获胜，获299席，国大党由于内部分裂和政策失误而遭受挫折，国大党（英）获152席；国大党（民主派）获28席，两者相加也只有180席，失去独立组阁资格。政权落入人民党手中，（注：先由穆拉尔吉·美奇霍季·德赛(1896-1995)出任总理（1977年3月－1979年7月）；后由查兰·辛格继任看守总理（1979年7月－1980年1月）。）由国大党一党主政开始向多党政治过渡。然而，由于人民党内部各派利益不同，好景不长，这给国大党英·甘地派创造机遇，使她东山再起，在第七届大选中一举夺得351席，再度登上总理宝座。1984年10月，英·甘地遇刺身亡后，印度人民出于对国大党及其儿子拉吉夫·甘地的同情，使国大党（英）在第八届大选中再显雄风，一举获401席，但这并不反映国大党（英）的真实力量，只是虚假现象。印度议会政治的多元化到了第三阶段就日趋明朗化了。
最后，第三阶段（1989年11月－1998年1月）的情况。这一阶段也进行了3次大选（第九、第十、第十一届）。这一阶段的最大特点是，印度人民院大选中连续3次没有一个政党获得过半数的议席，史称“悬挂议会”。国大党虽有一定实力，但所得议席却停滞在200席上下，实力不断削弱，威信不断下降，失去了尼赫鲁家族昔日的光环，没有能涌现出一个众望所归的领导人，与此相反，各反对党虽然也经历不断分化、改组和发展，但目标一致，组成联合阵线，共同对付国大党（英），决心把经济改革势头正浓的拉奥总理拉下马，这一目标终于在第十一届大选中得以实现。因此，这一阶段，国大党（英）遭受最大的挫折是，它失去了在印度全国政治生涯中的主宰地位。
印度第十一届大选结果表明，世纪之交的印度政治态势的发展，呈现出新的格局，这就是：1.国大党（英）一党长期主宰印度政坛的时代宣告结束；2.印度人民党迅速崛起，（注：印度人民党（Bharatiya J-anata Party，简称BJP）在第八届大选(1984)中仅获2席；第九届(1989)猛增至89席、成为人民院中第二大党；第十届(1991)议席继续增加，获119席。至第十一届(1996)大选，一跃而荣登政坛第一大党，获162席。该党在90年代初拥有400多万党员，并计划发展到1000万。）一跃而成为人民院第一大党，与国大党势均力敌，且略占上风，对印度政局的发展具有举足轻重的作用；3.全国左翼阵线联盟成为印度政坛的第三股强大力量，足以同国大党（英）与印度人民党相抗衡。三足鼎立的政治新格局开始形成。在迈入新世纪之际，印度政治未来发展的态势基本定格。这三大政治力量在今后岁月里，虽会互有消长，但印度议会的多元政治和联合政府的时代则是新世纪印度议会运作的主要形式，一些国际问题观察家，把这一现象称谓“意大利政治模式”，即它的特征是，政局不稳，内阁更迭将会变得更加频繁，没有一个政党可以独立驾驭局势。
除此之外，印度未来政治发展还具有下列这些特点：第一，国大党（英）虽然丧失执政党的地位，但它仍不失为一支具有相当实力和潜在威摄的政治力量，主要表现在：1.它成功地阻止了印度人民党政府的上台；2.左翼联合阵线联盟领导人之所以能顺利地组阁，全得力于国大党（英）对其的支撑，条件之一是，新政府将继续推行经济改革；3.大选后，国大党（英）在政治上会出现一段“休克”时期，一旦党内派系倾轧和内讧消除后，（注：第十一届大选失败后，国大党（英）内演出了“逼宫”戏，强烈要求拉奥辞去党的主席职务。1996年9月23日，80岁高龄的凯斯里当选该党临时主席，后任主席。1998年3月9日被迫辞职，由索妮娅·甘地取代。）它有可能重新集聚力量，东山再起，另组以它为主的新政府。
第二，印度人民党的崛起，反映了印度教族主义势力的滋长。在大选中它重拾教派主义旗帜，以印度教主义作为动力，鼓吹“一个国家、一个民族、一种文化”，试图在意识形态领域和文化价值取舍方面，以印度教主义来统一国民的思想，这是一种变相的“唯印度教主义至上”的民族主义文化思潮，（注：印度人民党在竞选中提出“印度塔瓦”(Hindutava)的口号，意为坚持“印度教特性”思想，反对异化，提倡净化。）它在捍卫传统民族文化，抵御西方文化侵袭的口号下，对广大印度教徒具有较大的吸引力。然而，印度是一个多民族、多宗教、多文化的国家，任何带有鼓动教派主义情绪和政治主张，势必引起民族纠纷、教派对立和冲突，不利于国家的安定和发展，而这正是国大党（英）和左翼联盟进步力量不乐于看到的。因此，印度人民党的成功也预示着它的失败。该党领导人瓦杰帕依在初次问鼎总理宝座后，知难而退，主动下台，成为印度政坛史上第一个昙花一现的短命内阁。它反映了世俗主义与教族主义之争，在今后印度政治生活中还会继续存在下去。
第三，由高达和古杰拉尔总理先后领导的联合政府是一个由14个政党组成的松散联盟。除人民党、印共（马）和印共在全国有一定的影响外，余者多为小党、地方性政党（在人民院占60席），难以成气候。联盟内部缺乏深厚的合作基础，各党的阶级基础、思想基础和利益所在不尽相同，内部派系众多，尚未形成一个共识的施政纲领，相互摩擦和猜忌难以避免。它们之所以仓促联合，主要是与国大党合力，阻止印度人民党上台。一旦国大党撒手而去，不再支持它，则联合政府难以支撑下去，就会垮台（古杰拉尔政府已于1997年11月28日辞职就是例证）。
第四，印度政治发展地区化，地方势力的日趋膨胀。拉奥政府下台前的经济改革，由计划经济向市场经济演进，为地方党派势力谋求更多的经济自主权创造了条件。因此，大选前后，一些地方势力集团为争取更多的参政权，纷纷拉起山头，参与竞选。从而出现政治角逐的重心从中央向地方邦一级倾斜。联合阵线的组成即为一例。
第五，种姓斗争政治化，低种姓与高种姓矛盾日趋尖锐化。种姓制度是印度教的一大特征，在印度社会中已存在2千多年了。虽然印度宪法规定废除贱民制度，但当今印度社会仍然存在着种姓问题。近几年来，种姓因素在印度政治生活中所起的作用越来越突出。据调查，目前全印度约有3743个低种姓，其人数约占全国总人口的52.4%。随着经济改革的深化，低种姓的社会地位和经济实力也有所变化，他们在政治上要求参政议政，入阁的呼声越来越强烈，因此，他们与高种姓之间的权力再分配、要求分享经济改革实惠的矛盾十分突出。低种姓为了改善、提高和维护自身的利益，纷纷组成种性集团和政党，（注：其中有共和党、困豹党和多数人协会党等。）积极参加竞选。
当前印度第十二届大选正在紧锣密鼓中进行着，国大党（英）为了重振雄风，有意重新打出“尼赫鲁王朝”家族政治的王牌，将拉·甘地的遗孀索尼娅·甘地推到前台，以摆脱政治困境。经过再三权衡，索尼娅已同意出山。世纪之交，印度政坛将由谁主政，人们将拭目以待。（注：1998年3月初大选揭晓，印度人民党及其盟友获252个议席，成为第一大党。3月15日，瓦杰帕依再次当选总理。）^
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年09期
【原文出处】《历史教学问题》(沪)1998年03期第9～14页
【作者简介】袁传伟 复旦大学历史系教授
一、坚持政教分离的世俗主义建国方略
在当代社会，以宗教为本，政教合一的神权化国家已为数不多了，但立某一宗教为国教的国家，在世界一些地区和国家（如中近东地区一些阿拉伯国家和东南亚有些国家）中，则尚不少。一般地说，世俗主义是衡量一国政治现代化的一项重要内容和国体标志。很显然，独立后的印度领导人也面临着以什么样的大政方略——世俗主义还是非世俗主义（神权主义）建国的考验和选择。
国大党领导人尼赫鲁有鉴于印度是一个多民族、多宗教、多文化的国家，特别是国内多数派教团（印度教）与少数派教团（伊斯兰教与锡克教等）之间的教派矛盾十分尖锐这一特殊国情，坚持获得独立后的印度必须建立一个政教分离的世俗国家。他不仅把这一建国方略载入由他领导起草的印度新宪法，而且始终不渝地为之而斗争，先后击败和战胜了来自党内外右翼保守势力和教派主义的挑战，从而为印度最终确立世俗主义建国方略和实行议会民主制度铺平了道路。
这场斗争，从独立前后到建国初期（50年代中期），一波三折，大致经历了三个回合的较量，尼赫鲁才取得了胜利。
1.坚持独立，反对分治，但权衡得失，正视现实。
印度人民经过长达190年的斗争，终于在1947年8月15日走上了民族独立的道路。然而，独立与分治同时发生，原因何在呢？这是一个十分复杂的问题，祸根在于英国的殖民政策。应当说，印度国大党领导人甘地也罢，尼赫鲁也罢，一直坚持一个统一的独立的印度，坚决反对分治，只是由于40年代中叶，印度国内局势发生急剧变化，教派流血冲突不断升级，工农运动如火如荼，在这种形势下，促使甘地、尼赫鲁的态度发生了180度大转变。尼赫鲁认为，分治是坏事，但大势所趋，只能面对既成事实，分治是不可避免的。他还说：“分治计划提供了一条出路，所以我们接受了。”（注：莫斯莱·利昂纳特：《英国统治印度的最后日子》，伦敦，1961年版，第248页。）尼赫鲁所指的出路是什么呢？从现代政治角度来看，即一旦印度获得独立，国大党就能直接掌权，尼赫鲁就可以实现他自己数十年来梦寐以求的理想，即在印度建立一个世俗的、西方式民主制度的民族国家。正是出于这样一个基本考虑，国大党领导人才接受了《蒙巴顿方案》。
2.“双头政治”——来自巴特尔的挑战。
尼赫鲁在接受《蒙巴顿方案》问题上，与党内资深政治家巴特尔结成“联合阵线”，顶住和冲破了来自党内外反分治派和正统派印度教保守势的压力和阻力，使印度最终走上了独立的道路。这种出于一时政治利益需要而结成的联合阵线，一旦时过境迁，发生权力再分配时，政治家之间的这种携手合作的“短期行为”，犹如昙花一现，就不复存在了。这两个人在甘地被刺身亡后，成为国大党内最有影响、最有权力的领导人，各有所长。尼赫鲁以其显赫的家族背景、甘地的门生和接班人，长期参加和领导印度人民争取独立的斗争，饱经风霜，深谋熟虑，老于世道，精通英语，思路豁达，才华出众以及30年代是个社会主义者，与鲍斯一起在党内以少壮派、思想激进而闻名。第二次世界大战期间，主张先独立再合作（与英国进行有条件合作）。战后，采取现实主义态度，接受印巴分治。因此，印度独立后，尼赫鲁凭借其辉煌的斗争经历和家世背景，出任开国总理则是顺理成章的。
与尼赫鲁相比，巴特尔的家世、声望和才华均略逊一筹。从出身看，巴特尔生于西印度古吉拉特土邦一个正统派印度教乡绅世家，与甘地是同乡，西古吉拉特地区素以印度教氛围浓厚，政治保守，思想守旧而闻名。从资历看，早年他也曾留学英国，在伦敦中殿法学院攻读法律，回国后一度执律师。曾随甘地参加“坚持真理运动”和非暴力不合作运动。多次入狱，颇受甘地信任，被甘地赐予“萨达尔”（领导人）称号。也曾当选过国大党主席(1931)。然而，他的思想与尼赫鲁有所不同，比较守旧，印度教的传统意识重于西方文明的影响，在教派问题上，他是一个大印度教主义者，主张印度教立国，教派对立情绪浓厚。印度独立时，巴特尔出任副总理并兼任内政、土邦和情报广播事务部部长职务，掌握很大实权。从表面上看，尼赫鲁是总理，政府首脑，权力更大，而实际上，在政府内，他只主管外事和与英联邦关系事务。两人之间的矛盾和权力之争，日趋突出；而且彼此之间都毫不掩饰他俩在“涉及各自的责任、权力和行动等范围的基本问题上存在着严重分歧。”（注：弗朗辛·R·弗兰克尔著：《印度独立后政治经济发展史》，中译本，北京中国社会科学出版社，1989年版，第87页。）在巴特尔看来，尼赫鲁不具有凌驾于政府各部门之上，发号施令的权力和作用，对尼赫鲁插手和过问他职责范围内的一些事务，颇为恼火并感到“震惊”。反之，尼赫鲁对巴特尔在处理有关党政大事方面，不听取自己的意见，特别是在制定经济政策、工业化方针和贯彻自己的政治理想——建立西方式的议会制民主国家，排除教派主义的干挠等问题上的独断独行的做法大为不满，尼赫鲁深感，大权旁落，自己被架空了。
建国初期，印度国大党政府内部出现“双头政治”这一现象是不足为奇的，它反映了印度民族资产阶级和国大党领导人在取得政权后，各派政治势力，主要是以尼赫鲁为首的民主、世俗势力和以巴特尔为代表的保守、教族势力的对峙、抗衡和相互制约。
3.挫败教派主义暗流，开创世俗主义建国的“尼赫鲁时代”（注：一些西方学者和印度学家，把尼赫鲁主政印度时期(1947-1964)，称之为“尼赫鲁时代”。）
面对巴特尔的挑战，尼赫鲁采取韬光养晦的策略，冷静观察，积极应战，等待机会，准备反击。在巴特尔去世前夕，两人之间最后一次公开的冲突是发生在1950年9月，即在国大党纳西克年会上。双方就提名国大党主席人选问题上展开了明争暗斗。巴特尔提名坦顿，尼赫鲁则针锋相对提名克里帕兰尼。前者，是来自北方邦（当时的联合省）的国大党保守派人士，怀有强烈的教派主义倾向；也是一个正统派印度教徒。一生粗菜淡食，只喝羊奶和吃水果，从不使用肥皂、穿皮鞋和用剃刀刮脸。（注：B·N·潘迪著：《尼赫鲁传》，伦敦，1976年版，第300页。）在政治思想方面，他“对于搞计划经济和社会主义极为反感”。（注：弗朗辛·R·弗兰克尔著：《印度独立后政治经济发展史》，中译本，第101页。）后者，他的竞争对手克里帕兰尼是来自于信德省（今属巴基斯坦）的政治家，曾任国大党主席(1946-1947)，是尼赫鲁世俗主义政策的积极赞成者，得到党内社会主义者和甘地主义者的支持。这两人之争，实质上尼赫鲁与巴特尔公开抗衡争斗的继续和延伸。选举结果，坦顿获1306票，克里帕兰尼获1092票。这一结果正如尼赫鲁事前所预言的那样，“坦顿的当选肯定对全国是有害的”。（注：B·N·潘迪著：《尼赫鲁传》，第300页。）果然，坦顿上任伊始，即采取种种举措，来加强国大党工作委员会内保守派的势力，并试图以党的主席权力大于政府总理权力来约束尼赫鲁。对此，尼赫鲁也毫不示弱，他曾公开讲过，教派主义是他的宿敌，他将尽其全力为之而斗争，为此，他策动和联合左派力量，在党内建立“民主阵线”，进行对抗。正当国大党行将分裂之际，巴特尔却突然病逝（1950年12月25日）。这对失去靠山和后台的坦顿来说是一个沉重的打击。于是，尼赫鲁趁机反击，对坦顿施加压力。1951年8月，他宣布退出国大党工作委员会和中央选举委员会，随即其它成员也相继仿效。国大党再次面临分裂的危险，在这种形势下，坦顿在1951年9月被迫辞职。结果，尼赫鲁以压倒多数的选票当选国大党主席。尼赫鲁对坦顿的胜利，不仅使他的权力达到顶峰，成为政府首脑和党的最高领袖，而且也是世俗主义对教族主义的胜利，从而为独立后印度的政治现代化铺平了道路。
二、议会民主制的确立及其运作
印度独立后不久，印度政府通过了一部新宪法（1949年11月26日）并于1950年1月26日（注：1930年国大党年会通过决议，1月26日为独立日。这一天，即后来1950年1月26日成为印度共和国成立之日。）正式生效。按照新宪法，印度宣布为独立自主的共和国。普拉沙德当选共和国首任总统(1950-1962)，尼赫鲁出任开国总理(1947-1964)。
印度宪法是一部十分典型的资产阶级宪法，具有两重性的特点。一方面它是建立在私有制社会基础上的，以维护有产阶级的利益为基础的，宪法明文规定，私有财产神圣不可侵犯；另一方面，宪法赋予人民一定的民主权利，即每个公民的一些基本权利：诸如在法律面前人人平等，禁止宗教、种姓、种族、肤色、性别和地域上的歧视，废除贱民等。它还规定公民有言论、出版、和平集会、结社和国内自由迁徒的权利，以及禁止雇用童工、强制劳动和保护低种姓和少数教派的利益等条款（虽然不少基本权利并没有得到真正的保障）。
印度宪法另一大特点是，它坚持政教分离的世俗主义建国原则，这在一个贫穷落后的多民族、多宗教、多文化的国家里，建立一个“主权的、世俗的民主共和国”是具有很大进步意义的。它适应时代潮流，顺乎民心，符合印度社会发展需要，推动了印度政治现代化的进程，并确保了近半个世纪来，印度国内政体的基本稳定和民族独立。
印度宪法还有一个特点是，它的不少条文是借鉴和照搬西方英美国家宪法的范本，在政治上实行三权分立和议会民主制：即行政权属总统，总理是议会中多数党派的领袖，同时也是内阁部长的首脑，是印度政治生活中的核心人物，因为宪法授予总统的权力实际上由总理通过内阁行使的；立法权、宪法规定国会由总统和两院：联邦院（上院）和人民院（下院）组成。总统拥有解散人民院和宣布实行紧急状态的权力。联邦院最多由250名议员组成，其中238名代表各邦和中央直辖区，12名由总统指定社会知名人士担任，另有2名由总统在英裔印度人中任命。该院为常设机构，不得解散，副总统为该院当然主席。人民院议员至多547名，其中各邦525名，中央直辖区20名，在21岁公民中直接选举产生，任期5年，总统有权提前解散人民院，或通过法令予以自行延长任期；司法权，宪法规定总统享有一定的司法权，对一切重大案件（军事、政治大案）总统有权作出赦免、减刑或缓刑的决定。印度最高法院是印度的最高司法机关，拥有解释宪法、法律、中央与地方、邦与邦之间引起的纠纷进行裁决等职权。
按照印度宪法规定，人民院每隔5年举行一次大选（必要时可提前或延长）。自独立以来至今，印度已进行过11次大选（第十二次大选正在进行中），其间虽有过提前或延长，但从未中断，它反映了半个世纪以来，印度的议会民主制已把广大人民群众卷入到国家的政治生活中去了。政治民主化的发展趋势在印度已不可逆转。自1952年初第一届大选（注：印度第一届大选在1951年10月至1952年5月进行。）开始至1998年2月第十二届大选拉开序幕，可以看到实行三权分立的印度议会民主制模式的一些基本特征。
1)议会民主制在印度大众政治生活中已扎下了根底，运作基本正常。虽然这个制度还很不完善，广大下层民众（低种姓印度教徒）还没有真正从这个制度中得到多少好处，但它激起了他们参政意识和竞选热情。第一届大选有1.73亿成年投票人参加投票，59个政党（全国政党14个），17000名候选人竞选3800个人民院和邦（省）议会议席。（注：B·N·潘迪：《尼赫鲁传》，第304页。）至1996年5月第十一届大选时，参加投票的选民猛增至5.9亿人。参加角逐的大小政党达443个。对此，印度自诩为世界上最大的民主国家，而美国则把印度作为向发展中国家展示和鼓吹西方议会制样板的“民主橱窗”。（注：美国政治学教授塞缪尔·P·亨延顿称许印度的政治制度已达到西方国家的水平。）
2)由于实行和运作了这一制度，它使南亚地区人口最多的国家、也是民族矛盾和教派斗争错综复杂的国家——印度，基本保持了政体的稳定和国家统一。虽然在大选中时常发生暴力冲突和选举舞弊现象，但独立以来，印度还没有发生过一次军事政变或出现军人政权的局面，仅在英·甘地总理执政时期，实行过紧急状态(1975-1977)。这不能不说它是印度模式的一大特点。
3)与西方欧美国家两党轮流执政的议会制度有所不同的是，印度的议会制具有东方“新权威主义”色彩。即一党主政，多党并存的特点。半个世纪来，国大党独霸印度政坛长达40多年，占有绝对优势，直到第十一届大选才告结束。究其原因，即有历史、国际国内因素，也有家族、个人因素。这已为人所共知，无庸累赘。简言之，是时代造就，是国大党领导印度人民进行反对英国殖民统治的结果。
4)印度历届大选表明，实行真正的大众民主的道路还是漫长的、艰难的和曲折的。然而，下层人民所发出的这一呼声将会越来越强烈，竞争也将更激烈，因为他们为生存而斗争，为经济权益、社会地位而斗争。
5)从世纪之交至21世纪，印度政坛格局不再会是国大党一党主政，而是三足鼎立。代表世俗主义的民族资产阶级势力和反映印度教教族主义的印度人民党，以及代表社会进步民主力量的左翼阵线联盟，这三股力量将是角逐印度政坛的主要角色。
三、世纪之交印度政坛格局的演进与走向
与西方英美国家相比，印度议会民主制度的历史十分短暂的，仅仅半个世纪时间，（注：1997年8月15日是印度独立50周年。）如果简单划分一下，则大致可以分为3个阶段。每个阶段都有它的一些特点，从中可以看到印度政局的发展与走向，它从一党为主，多党并存的态势，走向国大党统治时代的结束，三足鼎立格局的呈现。
先看第一阶段（1947-1977年）的情况。在这个阶段里，印度完成了制宪工作，并在此基础上进行议会选举的实践。一共进行过5次大选（1952年2月－1976年2月）。它的主要特点是：1)国大党作为全国性的大党，在印度政治生活中处于主宰地位，全国没有一个政党能与之抗衡，平起平坐。它体现了印度议会民主制中的一党为主，多党并存的特点，这是与许多东西方国家出现的两党争雄或两党轮流主政有所不同。2)这个阶段也是国大党权力与声望处于顶峰阶段，从5次大选结果看，国大党在人民院中获得的议席均超过半数以上，最高的获361席（第三届），最少的283席（第五届，刚过半数）。其赢得的议席占人民院总议席的比例是54.5%-74.5%，可算是“一花独秀，倾压群芳”。在这30年里，尼赫鲁和英迪拉·甘地先后出任总理，父女两人主政印度长达28年时间，这也是南亚国家家族政治的一大特色。“尼赫鲁时代”和“英·甘地时代”的相继出现，反映了国大党的政通人和，内政外交的政绩和民心的归向。3)国大党的成功也潜伏着它的失败，内部权力之争与英·甘地内外政策的偏离轨迹，导致她权力跌落，印度政党政治开始向多元化倾斜。
再看第二阶段（1977年3月－1989年10月）的情况，在这个阶段里，共进行了3次大选（第六、第七、第八届）。第六届选举结果是：人民党（注：人民党（Janata Party，简称JP）成立于1977年1月，主要由印度民众党、人民同盟、国大党（组织派）和社会党等联合组成。）获胜，获299席，国大党由于内部分裂和政策失误而遭受挫折，国大党（英）获152席；国大党（民主派）获28席，两者相加也只有180席，失去独立组阁资格。政权落入人民党手中，（注：先由穆拉尔吉·美奇霍季·德赛(1896-1995)出任总理（1977年3月－1979年7月）；后由查兰·辛格继任看守总理（1979年7月－1980年1月）。）由国大党一党主政开始向多党政治过渡。然而，由于人民党内部各派利益不同，好景不长，这给国大党英·甘地派创造机遇，使她东山再起，在第七届大选中一举夺得351席，再度登上总理宝座。1984年10月，英·甘地遇刺身亡后，印度人民出于对国大党及其儿子拉吉夫·甘地的同情，使国大党（英）在第八届大选中再显雄风，一举获401席，但这并不反映国大党（英）的真实力量，只是虚假现象。印度议会政治的多元化到了第三阶段就日趋明朗化了。
最后，第三阶段（1989年11月－1998年1月）的情况。这一阶段也进行了3次大选（第九、第十、第十一届）。这一阶段的最大特点是，印度人民院大选中连续3次没有一个政党获得过半数的议席，史称“悬挂议会”。国大党虽有一定实力，但所得议席却停滞在200席上下，实力不断削弱，威信不断下降，失去了尼赫鲁家族昔日的光环，没有能涌现出一个众望所归的领导人，与此相反，各反对党虽然也经历不断分化、改组和发展，但目标一致，组成联合阵线，共同对付国大党（英），决心把经济改革势头正浓的拉奥总理拉下马，这一目标终于在第十一届大选中得以实现。因此，这一阶段，国大党（英）遭受最大的挫折是，它失去了在印度全国政治生涯中的主宰地位。
印度第十一届大选结果表明，世纪之交的印度政治态势的发展，呈现出新的格局，这就是：1.国大党（英）一党长期主宰印度政坛的时代宣告结束；2.印度人民党迅速崛起，（注：印度人民党（Bharatiya J-anata Party，简称BJP）在第八届大选(1984)中仅获2席；第九届(1989)猛增至89席、成为人民院中第二大党；第十届(1991)议席继续增加，获119席。至第十一届(1996)大选，一跃而荣登政坛第一大党，获162席。该党在90年代初拥有400多万党员，并计划发展到1000万。）一跃而成为人民院第一大党，与国大党势均力敌，且略占上风，对印度政局的发展具有举足轻重的作用；3.全国左翼阵线联盟成为印度政坛的第三股强大力量，足以同国大党（英）与印度人民党相抗衡。三足鼎立的政治新格局开始形成。在迈入新世纪之际，印度政治未来发展的态势基本定格。这三大政治力量在今后岁月里，虽会互有消长，但印度议会的多元政治和联合政府的时代则是新世纪印度议会运作的主要形式，一些国际问题观察家，把这一现象称谓“意大利政治模式”，即它的特征是，政局不稳，内阁更迭将会变得更加频繁，没有一个政党可以独立驾驭局势。
除此之外，印度未来政治发展还具有下列这些特点：第一，国大党（英）虽然丧失执政党的地位，但它仍不失为一支具有相当实力和潜在威摄的政治力量，主要表现在：1.它成功地阻止了印度人民党政府的上台；2.左翼联合阵线联盟领导人之所以能顺利地组阁，全得力于国大党（英）对其的支撑，条件之一是，新政府将继续推行经济改革；3.大选后，国大党（英）在政治上会出现一段“休克”时期，一旦党内派系倾轧和内讧消除后，（注：第十一届大选失败后，国大党（英）内演出了“逼宫”戏，强烈要求拉奥辞去党的主席职务。1996年9月23日，80岁高龄的凯斯里当选该党临时主席，后任主席。1998年3月9日被迫辞职，由索妮娅·甘地取代。）它有可能重新集聚力量，东山再起，另组以它为主的新政府。
第二，印度人民党的崛起，反映了印度教族主义势力的滋长。在大选中它重拾教派主义旗帜，以印度教主义作为动力，鼓吹“一个国家、一个民族、一种文化”，试图在意识形态领域和文化价值取舍方面，以印度教主义来统一国民的思想，这是一种变相的“唯印度教主义至上”的民族主义文化思潮，（注：印度人民党在竞选中提出“印度塔瓦”(Hindutava)的口号，意为坚持“印度教特性”思想，反对异化，提倡净化。）它在捍卫传统民族文化，抵御西方文化侵袭的口号下，对广大印度教徒具有较大的吸引力。然而，印度是一个多民族、多宗教、多文化的国家，任何带有鼓动教派主义情绪和政治主张，势必引起民族纠纷、教派对立和冲突，不利于国家的安定和发展，而这正是国大党（英）和左翼联盟进步力量不乐于看到的。因此，印度人民党的成功也预示着它的失败。该党领导人瓦杰帕依在初次问鼎总理宝座后，知难而退，主动下台，成为印度政坛史上第一个昙花一现的短命内阁。它反映了世俗主义与教族主义之争，在今后印度政治生活中还会继续存在下去。
第三，由高达和古杰拉尔总理先后领导的联合政府是一个由14个政党组成的松散联盟。除人民党、印共（马）和印共在全国有一定的影响外，余者多为小党、地方性政党（在人民院占60席），难以成气候。联盟内部缺乏深厚的合作基础，各党的阶级基础、思想基础和利益所在不尽相同，内部派系众多，尚未形成一个共识的施政纲领，相互摩擦和猜忌难以避免。它们之所以仓促联合，主要是与国大党合力，阻止印度人民党上台。一旦国大党撒手而去，不再支持它，则联合政府难以支撑下去，就会垮台（古杰拉尔政府已于1997年11月28日辞职就是例证）。
第四，印度政治发展地区化，地方势力的日趋膨胀。拉奥政府下台前的经济改革，由计划经济向市场经济演进，为地方党派势力谋求更多的经济自主权创造了条件。因此，大选前后，一些地方势力集团为争取更多的参政权，纷纷拉起山头，参与竞选。从而出现政治角逐的重心从中央向地方邦一级倾斜。联合阵线的组成即为一例。
第五，种姓斗争政治化，低种姓与高种姓矛盾日趋尖锐化。种姓制度是印度教的一大特征，在印度社会中已存在2千多年了。虽然印度宪法规定废除贱民制度，但当今印度社会仍然存在着种姓问题。近几年来，种姓因素在印度政治生活中所起的作用越来越突出。据调查，目前全印度约有3743个低种姓，其人数约占全国总人口的52.4%。随着经济改革的深化，低种姓的社会地位和经济实力也有所变化，他们在政治上要求参政议政，入阁的呼声越来越强烈，因此，他们与高种姓之间的权力再分配、要求分享经济改革实惠的矛盾十分突出。低种姓为了改善、提高和维护自身的利益，纷纷组成种性集团和政党，（注：其中有共和党、困豹党和多数人协会党等。）积极参加竞选。
当前印度第十二届大选正在紧锣密鼓中进行着，国大党（英）为了重振雄风，有意重新打出“尼赫鲁王朝”家族政治的王牌，将拉·甘地的遗孀索尼娅·甘地推到前台，以摆脱政治困境。经过再三权衡，索尼娅已同意出山。世纪之交，印度政坛将由谁主政，人们将拭目以待。（注：1998年3月初大选揭晓，印度人民党及其盟友获252个议席，成为第一大党。3月15日，瓦杰帕依再次当选总理。）^