| 明清史 |
美国工业化进程中政府的作用
张永翠
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年09期
【原文出处】《华中师范大学学报：人文社科版》(武汉)1998年04期第114～120页
【作者简介】张永翠，华中师范大学历史文化学院 武汉430079
【关 键 词】美国/工业化/政府干预/经济腾飞
美国是后起的资本主义国家，又是资本主义世界工业化进程中发展最快的国家。经过19世纪一个世纪的发展，美国已从一个相当落后的农业国一跃而成为世界第一大工业强国。该国工业化之所以能取得如此巨大成就，原因颇多，其中政府的作用是一个不可忽视的重要因素。研究美国工业化进程中政府的政策，借鉴该国取得成功的经验，对于我们认清国内所面临问题的特殊性，提高制定政策时的自觉性，更好地发挥国家宏观调控的作用，是很有意义的。
一
土地是农业的基础。19世纪初，随着国力的增长，美国日益走上侵略扩张道路。1800年美国的疆域向西只伸展到密西西比河为止，北部边境与现在的情况差不多，只是还没占有阿拉斯加和阿留申群岛，而南部尚未达到墨西哥湾。通过“购买”、武力威胁、军事征服等方式，美国从老牌殖民国家和弱小邻国那里，夺取了北美大陆的广袤土地。
美国政府乘人之危，以所谓“购买”方式获得的土地面积最大，主要有路易斯安那、阿拉斯加和阿留申群岛。路易斯安那土地肥沃，牧草丰盛，1803年，杰斐逊政府以1500万美元“购买”了这块辽阔的土地。1867年，美国利用沙俄在克里米亚战争中被削弱并与英国关系紧张之机，以区区720万美元从沙俄手中“购买”了面积超过150万平方公里的阿拉斯加和阿留申群岛。在谈判桌上以武力威胁对方而获得领土，是美国的另一种扩张手段。1846年，美国政府用战争威胁英国放弃俄勒冈地区，英国被迫与美国签订《俄勒冈条约》，将分界线划在北纬49°，美国获得了89万平方公里的土地。对别国的殖民地或邻国的领土用武力制造“独立”，甚至直接诉诸大规模侵略战争加以吞并，这更是美国的一种扩张杰作。以此种手段夺取的领土有佛罗里达半岛以及墨西哥的北半部。“在不到55年（只相当于一个中年人的年龄）的时间内，美国的面积迅速扩大到现在的规模，增加了将近300%。”（注：卡尔.戴格勒：《一个民族的足迹》，辽宁大学出版社1991年版，第119页。）在广阔的新领土中，有新世界最富饶的小麦产区为人们提供面包；有辽阔的牧场为日后发展畜牧业提供条件；有无穷无尽的森林提供上等木材；还有足够的铜、锌、铅、银和黄金等矿藏使美国人世世代代取之不尽，用之不竭。这样得天独厚的自然资源和向西挺进的运动为以后美国工业的迅速发展和壮大奠定了雄厚的基础。
美国联邦政府通过“购买”和“转让”途径总共获得了国有土地2871516平方英里，这些国有土地约占1870年时美国领土面积（3590799平方英里）的4/5（注：樊亢、贺力平：《略论19世纪美国政府开发西部的土地政策及其对经济发展的作用》，载《世界经济》1988年第9期。）。如何确定这些土地与生产者之间的关系，更有效地开发和利用这些土地资源，便成了摆在美国政府面前一个极为重要的问题。为克服建国初期大块土地出售的弊端，鼓励更广泛的劳动者开垦和利用西部的土地，林肯政府于1862年颁布了《宅地法》。《宅地法》规定：凡身为家长或者年满21岁的公民，或申请加入美国国籍而未曾持械反抗过美国政府的人，都有权登记免费领取160英亩宅地。登记人只需缴纳10美元手续费，在宅地上住满5年后就成为宅地所有者。《宅地法》是美国历史上最重大的土地改革，即使放在世界范围内来考察也堪称伟大的创举。《宅地法》最重大的意义在于它确立了无偿分配西部国有土地的民主原则，将土地免费赠送给了土地开发者同时也是最终需求者的广大劳动者。它给西进移民提供了精神上的强大推动力，给美国农业带来了新的繁荣和高涨，加速了西部地区的开发。
1873年，美国政府又制定了《木材种植法》，允许在宅地上安家的人另外申请160英亩地，如果他在4年之内在这块土地面积的1/4种植了树木，那么这块土地就归生产者所有。这个政策是对《宅地法》的放宽，也使得西部土地进一步得到开发和利用。
另一方面，在西进运动中，农民所垦殖的土地多数是位于干旱或半干旱地区，因而解决灌溉问题迫在眉睫。1877年，美国联邦政府通过《荒芜土地法》，允许人们可以在大平原临时拥有640英亩土地，每英亩先付25美分，只需要在3年内能灌溉一定数量的土地，然后每英亩再付地价1美元，就可以拥有这样大的一块土地。1888年，国会又进行了农业灌溉情况的调查。接着，于1894年通过了《凯里法》，拨予各州100万英亩的公地，从事水利灌溉工程建设，同时也允许私人在州政府监督下经营灌溉事业。1902年，联邦政府又颁发了《垦荒法》，规定在西部17个急需灌溉的州建立灌溉工程基金，使水利事业兴建所需财源大大增加，从而使灌溉面积较迅速地得到扩大。1890年时，西部地区17个州农场用地的浇灌面积仅363.2万英亩，而到1910年已扩大至1125.9万英亩，即扩大了2.1倍（注：薛伯英等：《美国经济的兴衰》，湖北人民出版社1988年版，第27页。）。水利灌溉事业的发展，提高了单位面积的农产品产值，1860年美国农产品总值为15亿美元，1919年达到75亿美元（注：Virginnia Bernhard,etc.Firsthand America,New York:Brandywine Press,1992,p.505.）。
经济的发展需要有广阔的市场，美国政府在鼓励和支持广大移民开拓大西部的同时，也在支持铁路事业的迅速发展。方便的铁路运输系统，使农产品容易达到国内国际市场，也使农业的地区专业化切实可行，有利于农耕技术的改进和农作物产量的提高，这更促进了全国范围内农业的发展，也为农产品出口创汇提供了可能。19世纪70年代，美国成为世界市场上最大的棉花和谷物出口国（注：宋则行、樊亢：《世界经济史》第1卷，经济科学出版社1989年版，第209页。）。1878年冷冻车库投入运输后，又极大地增加了肉类的出口贸易额。
二
“在工业化进程中铁路是最重要的”（注：John A.Krout,ArnoldS.Rice,United States Since 1865,New York:Barnes and NoblesBooks,1977,PP.48-50.）。联邦政府对铁路的赞助形式主要有两种：赠予土地和给予贷款。国会总共调拨了1.75亿英亩公地，铁路公司实际获得1.31亿英亩（注：J.布卢姆等：《美国的历程》下册，第一分册，商务印书馆1995年版，第33页。）。各铁路公司获得土地后，纷纷成立土地公司抛售土地，每英亩平均价格高达4至5美元（注：莫里森等：《美利坚共和国的成长》，天津人民出版社1991年版，第45页。）。各铁路公司因此获得巨额收入。在赠予土地的同时，联邦政府还给各铁路公司以巨额贷款。1862年国会通过立法，授权联邦太平洋铁路公司在平原地带每英里获得贷款16000美元，高原地带32000美元，山脉地带48000美元（注：John A.Krout,Arnold S.Rice,United States Since 1865,New York:Barnes and Nobles Books,1977,p.47.）。1865年到1890年，联邦政府的赞助总数（包括政府赠予土地的价值在内），达15至20亿美元，占这一时期铁路全部投资的10%或15%左右（注：沙伊贝等：《近百年美国经济史》，中国社会科学出版社1983年版，第178页。）。除以上两种主要赞助方式外，降低路轨的进口关税，也是联邦政府对早期铁路事业的一种支持，仅此一项就为铁路节省了6000万美元的投资（注：张芬梅：《交通运输与近代美国经济》，载《徐州师范学院学报》1984年第2期。）。州和地方政府也对铁路进行了大量赞助，例如收购和担保铁路公司发行的长期债券，对铁路免税，为铁路提供终点设施以及赠予土地和现金等。所有这些都促进了铁路建设事业的迅猛发展，到1890年，美国已拥有了全世界铁路总里程的1/3（注：Robert Kelley,The Shaping of the American Past,NewJersey:Prentice Hall,1990,p.389.），“到1902年，铁路线几乎已直接通过或接近全国所有的大小村庄”（注：张芬梅：《交通运输与近代美国经济》，载《徐州师范学院学报》1984年第2期。）。随着火车头向日落的方向急驰，滨于大西洋沿岸的工业中心逐步西移。从1860年到1870年，密苏里、艾奥华和明尼苏达三州的工业产值增加了2倍，20年后又翻了两番。正如马克思所说：铁路是“现代工业的先驱”（注：马克思：《不列颠在印度统治的未来结果》，见《马克思恩格斯全集》第9卷，第250页。），西部工业的发展决不可估低铁路的大动脉作用。然而，它也存在着不可忽视的弊端：运费率高和运输歧视、差别对待等。在铁路运费的盘剥下，西部大量中小农场主纷纷破产，对铁路运输实施管制势在必行。
70年代西部各州开始了管制铁路的尝试，制定了所谓格兰其法律，规定了铁路和其他某些公用事业的最高收费率。1886年，最高法院在沃巴什铁路公司案件中否定了其管制权。州政府管制铁路的失败使联邦政府不得不承担了这一责任。1887年，联邦政府颁布《州际贸易法》，该法规定：一切运费必须公开、合理，短程运费不得高于长程，禁止运费歧视和回扣，不得成立运输、市场同盟，违者处以罚款。《州际贸易法》的制定开创了联邦政府干预经济的先例，为联邦政府管制某个特定的经济部门，乃至管制整个经济奠定了一个基础。1890年和1914年，国会分别制定了《谢尔曼法》和《克莱顿法》，将限制和减少竞争、企图垄断的公司及其实行的价格差别对待、订立销售合同、购买竞争者的股票、大公司之间的联锁董事会等经营活动宣布为非法。这些法律对于防止垄断势力过于膨胀，保持国内的商业竞争和维持有利于工商业发展的市场秩序起了重要作用。
为了增强本国经济在国际贸易中的利益优势，有效地促进国内经济的发展，美国政府在整个19世纪奉行了一条保护主义的高关税政策原则。
早在汉密尔顿当财政部长时，他就建议国会通过一种关税来保护新建立的工业。1789年，第一届联邦国会通过的第一个关税法对包括65种工业品的81种商品征收进口税。第二次英法战争结束后，关税屡次升高，到了1828年，关税便上涨到了第一个极限。根据该年法令，羊毛进口税提高到50%，毛纺织品、棒铁的进口税也都大幅度上升（注：《美国制造业史》第1卷，纽约1929年版，第278-279页。转引自张友伦等《美国工业革命》，天津人民出版社1981年版，第64-65页。）。1828年关税是内战前的最高税率。由于高关税给人们生活带来诸多不便，因而，也称为“可憎的关税”。
由于在不断提高平均关税的同时，又降低了一些有利于国计民生的商品的进口税或免纳进口税，如前文提到的降低进口铁轨的关税，又如1894年《威尔逊——戈曼关税法令》规定羊毛、铜和木材均被置于免除关税之列等等，“正是由于同时享受了自由贸易和保护关税，才促进了美国史无前例的发展与惊人的繁荣”（注：布莱恩：《国会二十年》第1卷，第211页。转引自福克纳等《美国经济史》下卷，商务印书馆1989年版，第64-65页。）。
19世纪的美国，随着工业革命的不断深入，商业也因制造业的发展而日益繁荣，美国政府的货币、银行制度为这种繁荣提供了重要的保证。
首先值得一提的是汉密尔顿的财政改革和第一合众国银行的建立，结束了财政金融紊乱状态，促进了工商业的发展与信贷业的扩大。1835年1月8日，联邦政府有史以来第一次偿还了全部国债（注：余志森：《从殖民地到超级大国》，华东师范大学出版社1992年版，第129页。）。内战期间，联邦政府为了动员社会资金支持巨额战费，颁布了“国民银行体系法”，使州银行纷纷转变为国民银行。1865年领取执照的国民银行达1294家，占全国银行总数的75%（注：罗伯特.C.普兹：《美国经济史》，德赖登出版社1982年版，第323页。转引自杨生茂、刘绪贻《美国内战与镀金时代》，人民出版社1990年版，第74页。）。国民银行体系使“美国历史上第一次出现了统一的通货”（注：Glenn Porter,En-cyclopedia of American Economic History,New York:Charles Scri-bner's Sons,1980,Editor I,p.78.）。
19世纪60、70年代，由于金矿开采很多，以致金币价格就白银而论比过去低，美元银币的拥有者便把银币熔化成白银供商业出售。国会据此于1873年废除了美元银币，只制造小面值的法定银币，从事实上结束了复本位制，置国家于金本位。而1890年谢尔曼白银购买法令则在法律上正式确立了“金本位制”。该法授权财政部每年收购5400万盎司白银（大约相当于布兰德——艾利森法规定数额的2倍）以铸造美元银币，付给采矿者以可以兑换“黄金或白银”的法定纸币。虽然后来政府官员只许用黄金赎回全部国库券，但国库在1893年以前一直存在足够数量的黄金保持金本位制。金本位制把纸币发行额或银行存款额限制为黄金储备额的某个法定倍数，从而保障固定资产的持有者的利益和工商界的稳定。
三
科学技术是第一生产力。一个国家要想健康快速发展，教育需先行。美国工业化进程中，政府对科教事业给予了极大支持，这既是19世纪美国科教事业迅速赶上和超过欧洲先进国家的主要原因，也是促进其工业化进程不断加快，两次工业革命接连发生的重要因素。
1825年，伊利诺州首次制定教育法，规定国家有义务办理公共教育来增进全体公民的知识和发展他们的智力，形成了资产阶级要求建立公立学校的一种认识基础。1843年，美国麻萨诸塞州教育厅长贺拉斯·曼（后被称为“美国公立学校之父”）建议由州政府来建立公立学校，以区别原来教会办的慈善性质的小学。这就是公立学校的开始。
美国公立学校的建立不仅奠定了其教育制度的基础，也成为美国普及义务教育运动的开端。1852至1853年，麻萨诸塞州和纽约州相继发表了强迫义务教育的法令，给南北战争后各州普遍实施初等义务教育打下基础。南北战争后，义务教育法以惊人的速度普及到各地。1870年，650万5-16岁的儿童就读于公立学校，到1880年激增为1550万，就学率达72%（注：卢瑟.S.利德基：《美国特性探索》，中国社会科学出版社1991年版，第266页。）。1871年有26个州确立了义务教育制度，到1918年、1919年密西西比州和亚拉巴马州最后通过义务教育法时，美国用60多年的时间基本普及了义务教育。
在这个过程中，公立师范学校和公立中学也相继发展起来。1874年密歇根州最高法院首席法官托马斯.M.库利的雄辩最终使用税收资助公立中学取得合法地位，此后公立中学得到较大发展。1880年公立中学约160所，到19世纪末却达到6000多所（注：Glenn Porter,Encyclopediaof American Economic History,New York:Charles Scribner's Sons,1980,Editor 3,p.1022.）。为了满足工商业发展的需要，从19世纪70年代起，美国相继设立了工业、农业、商业等中等专业技术学校，这些中等专业技术学校的建立是与美国的职业教育密切相关的。
虽然杰斐逊总统曾为建立一所公立的高等学府——弗吉尼亚大学而倾心尽力，但在19世纪中叶以前，美国历史上私立高校远多于公立，教学和科研水平也以前者为高。南北战争后，政府和社会大力支援公立大学及公立工、农学院的开办，它们的作用与水平也不断提高，出现了公、私立大学分庭抗礼、并驾齐驱的局面。1862年，美国国会正式通过《莫里尔赠地学院法》。该法规定，以1860年人口调查为依据，按各州在国会中众、参议员的席位，每席授予3万英亩土地，将售地所得的钱作为教育基金，以每年所得的利息资助、供给和维持至少一所学院。1907年，又通过立法，把给予各校的津贴增至每年5万美元。截止1916年，接受这种土地赠予而从事农业科学教学和试验的高等学校，全国已达68所，招收了约13.5万名学生，占全国高校学生总数的1/3（注：布尔斯廷：《美国人南北战争以来的经历》，上海译文出版社1988年版，第708页。）。
政府在支持各级各类学校教育发展的同时还专门为鼓励创造发明而制定了专利制度。1790年，议会通过了第一部专利法，确立了专利制。灵活的专利法给发明家提供自批准日起17年期限的合法专利权，经常是从一项专利申请之日起有20年或更多时间的合法专利权。1870年，美国政府对专利法作了一次较大的修改和补充，在原来专利法基础上进一步扩大了专利权。从1883年开始每年专利权申请的数目在3万件以上，19世纪90年代共约21万件，还有不少外国人在美国申请专利权（注：龚淑林：《美国第二次工业革命与联邦政府的政策》，载《江西大学学报》1989年第1期。）。为了保证专利的质量，美国专利局（1838年成立，隶属于商务部）对所申请专利按新颖性、技术水平及实用性进行了严格的审查，经审查而被淘汰的申请案约占总申请量的40%（注：崔维：《美国政府与科技进步》，载《美国经济讨论会论文集》，商务印书馆1981年版，第184页。）。专利制度承认发明人的知识产权，并将其与经济效益挂钩，极大激发和保护了人们科学发明的热情，使科学技术尽快转变为生产力。在美国经济高速腾飞的19世纪后期，仅12000项农业发明专利就使农作物从备耕到收获的每个环节几乎都实现了机械化或半机械化（注：张友伦等：《美国历史上的社会运动和政府改革》，天津教育出版社1990年叛，第58页。），全国近70万件各类专利的问世，对经济的巨大推动力便可想而知了。
美国政府还通过其他各种立法来发展科技。以农业立法为例，前面提到的“1862年《莫里尔法》不仅对教育起了很大的促进作用，而且是美国有史以来最重要的一项农业立法”（注：莫里森等：《美利坚共和国的成长》，天津人民出版社1991年版，第159-160页。）。它自身所规定的内容已经很清楚地说明了这一点。重要性几乎不下于《莫里尔法》的，是1887年的《哈奇法》。国会受到康涅狄格州米德尔城韦斯利浦大学实验站所从事的有价值的工作的影响，在这项立法中规定，每年拨给各州（包括相当于州的区）15000美元，在各州建立农业实验站，进行因地制宜的农业科学研究与推广，并为各县配备了农业技术推广人员。到1899年有56个这样的实验站，在每个实验站及地区，一般每年接受100多万美元试验新作物、新的化学肥料、以及新犁耕、收割和耕种技术（注：Virginnia Bernhard,etc.Firsthand America,New York:Bra-ndywine Press,1992,p.510.）。
此外，美国政府还设置专门机构，管理科技事务，或直接从事科学研究和技术推广。1840年，美国政府将1816年创建的哥伦比亚鼓励艺术和科学研究所改组为国家“鼓励科学研究所”，开国家直接干预科学研究工作之先河。到1863年，美国国家科学院成立，其目的主要是推动抽象科学的研究工作和完成政府批准的研究项目、实验项目，在科学院下面建立了许多委员会，其中有度量衡和货币委员会、铁船底防腐委员会、铁船磁倾斜委员会等非常专门的科学研究组织。
正是得益于政府的支持，19世纪末的美国“才可以毫无愧色地说，它拥有了世界上第一流的科学技术和教育”（注：张友伦等：《美国工业革命》，天津人民出版社1981年版，第85页。）。
四
19世纪前期，美国宣布西部土地国有，允许私人购买，鼓励向西移民。由于移民可以获得土地和一点民主权利，所以吸引着他们源源不断地移入美国。1862年颁布的《宅地法》规定免费分配土地，对移民也是一个极大的引诱。1864年7月，国会又通过了“移民法”，并成立一个移民局专管移民事务。该法制定了若干鼓励移民来美定居的条款，如刚到达美国而未加入美国国籍者，不能被强制服兵役。西部各州政府又设立了移民定居活动的推进局。这些鼓励和支持移民的措施使美国获得了大量劳动力，在半个世纪内有2300万人入境（注：吉尔伯特等：《美国经济史》，辽宁人民出版社1981年版，第364页。），相当于建国之初人口的6倍（1790年美国只有400万人（注：Glenn Porter,Encycloped-ia of American Economic History,New York:Charles Scribner's S-ons,1980,Editor 2,p.575.））。移民中男性占60%，其中15-40岁的青壮年占60%到70%（注：李太斗：《南北战争后美国经济跃进之剖析》，载《湖北大学学报》1986年第2期。）。“移民法”与“宅地法”互为补充，把吸引移民和开发西部结合起来，促使移民们开垦了大量土地。在1860年至1913年间，美国耕地面积从4亿多英亩增加到9亿多英亩，增加了1倍以上。同时期内，农场数目由20.4万个增加到643.7万个（注：樊亢、宋则行：《外国经济史》第2册，人民出版社1981年版，第31页。）。西部的开发，既提供了工业赖以发展的原料，又扩展了西部的粮仓作用。也有许多移民进入工矿企业，1880年外国出生的工人构成了全美劳动力的1/3，然而当时的移民仅占总人数的13.3%（注：余志森：《从殖民地到超级大国》，华东师范大学出版社1992年版，第183页。）。移民中不少是技工，他们把先进的生产技术带到了美国。据统计，只是在1820年至1859年间移入美国的技术工人就有100万以上（注：樊亢、宋则行：《外国经济史》第2册，人民出版社1981年版，第46页。）。内战以后随着移民浪潮的猛涨，其中的技术工人和专业人员也大量增加。所以马克思说，“正是欧洲移民，使北美能够进行大量农业生产……还使美国能够以巨大的力量和规模开发其丰富的工业资源，以至于很快就会摧毁西欧特别是英国迄今为止的垄断地位。”（注：《共产党宣言：1882年俄文版序言》，见《马克思恩格斯选集》第1卷，第230页。）
美国许多发明创造都是外来移民或移民的直系亲属带来的和创造的。如大发明家爱迪生、贝尔和富尔顿都是外来移民的后裔。美国政府以种种手段和优厚的条件吸引着外国科技人员移民美国。美国移民法有专门条款，对科技专家移民美国提供便利。另外，专利法、版权法的实施，对拥有科学技术的知识型移民也增加了吸引力。事实上，美国政府也给了一些移居美国的或从事引进工作的科学工作者以资金援助。天才惠特尼在引进标准化生产的过程中就曾得到联邦政府的大量贷款。标准化生产的引进在美国工业化中具有举足轻重的地位和作用，它最终使得高效率的社会化机器大生产成为可能。此外，美国的科研机构自身也注意直接引进外国先进的科学技术成就。譬如，农业部先后引进外国植物达43000种以上，其中还有来自中国的许多优良品种（注：杨生茂、刘绪贻：《美国内战与镀金时代》，人民出版社1990年版，第105页。）。美国还派遣留学生到英国和德国学习。到1900年为止，有9000多美国人到德国学习，他们中的一些人回国后成了哈佛大学、耶鲁大学、哥伦比亚大学、芝加哥大学和约翰·霍布金斯大学等高校的中坚力量（注：Robert A Divine,etc. America,Past and Present,V.2:From 1865,Glenview:Scott,Foresman and Company,1986,p.311.）。旅英留学生在引进英国重工业和电气技术中也作出了重大贡献。
美国在引进移民和技术的同时，还十分注意吸引外资。美国各级政府建立了许多金融机构和信息中心来专门管理外资事宜。如纽约市在1850年以后形成了专门化的金融机构和投资场所。通过华尔街的银行家和经纪人，各级政府或公司可以向国外出售各类证券和债券，并在东部各大城市、英国和欧洲偿付外资本金与利息。在19世纪上半期很长的一段时间里，美国联邦债券的一半左右一直为外国人所持有。1870年以后，联邦政府更加努力在海外发行证券，因为出售以美元计值的联邦政府证券有助于贵金属的回收。这期间，外国投资扶摇直上，由1860年的4亿美元上升到1890年的30亿美元，至1908年增加到64亿美元，而美国对外投资却只有39亿美元（注：吉尔伯特等：《美国经济史》，辽宁人民出版社1981年版，第438页。）。
联邦政府还对引进外资最多的铁路部门赠送了大量土地，这种经济鼓励政策大大刺激了外国对美国铁路的投资。1876年，伊利诺伊中央铁路公司86%的股票在外国股东手中；路易斯维尔至纳什维尔铁路公司的75%的股票由国外掌握（注：W.Z.里普利：《铁路：财政与组织》，纽约1915年版，第4-5页。转引自中国美国史研究会编《美国现代化历史经验》，东方出版社1990年版，第58页。）。外国投资除在铁路系统外，还进入美国银行、工厂企业、采矿业和地产等部门，从各方面对美国工业革命起着不同程度的促进作用。
总之，在美国工业化进程中，尤其是19世纪后半期开始的第二次工业革命中，美国各级政府特别是联邦政府对国民经济的诸多方面进行了十分有效的干预，使得美国经济以资本主义世界无可比拟的速度腾飞，迅速赶上和超过了英法等国而雄居世界第一。美国政府的经济政策，一方面带有明显的剥削性和掠夺性，其土地扩张、关税壁垒、“金本位制”等政策都是建立在对国内外广大人民剥夺的基础上的；另一方面，我们也应看到美国政府干预经济的措施有许多是智慧的和成功的，其经验是值得我们好好学习、研究和借鉴的。《宅地法》等一系列土地法令使生产资料直接归劳动者所有；发展水利灌溉事业改造了干旱地带的土壤；铁路运输为农业的地区专业化提供了前提，也为工商业的发展疏通了筋骨；对铁路运输的管制更是“锦上添花”；推而广之到反托拉斯立法，进一步保护了自由竞争；关税壁垒增加了政府收入，更保护了稚嫩工业，部分必需品免税于国有利；“金本位制”及国民银行体系从金融上加强了政府对整个国民经济的宏观调控；普及义务教育、发展公共教育，不仅提高了国民素质，而且服务于经济发展；鼓励和支持科学研究，发展了“第一生产力”；引进国外移民、资金和技术，更是为整个国民经济的发展输入了新鲜血液。所有这些有力措施和成功经验，都是人类社会的宝贵财富。
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年09期
【原文出处】《华中师范大学学报：人文社科版》(武汉)1998年04期第114～120页
【作者简介】张永翠，华中师范大学历史文化学院 武汉430079
| 【内容提要】 | 在工业化进程中，美国联邦政府对国民经济的诸多方面进行了十分有效的干预，使得19世纪的美国经济以资本主义世界无可比拟的速度腾飞。本文通过探讨这一时期美国政府的农业政策、工商业政策、科技政策和引进政策，一方面揭示了其明显的剥夺性，另一方面也指出了其中有许多值得借鉴的成功经验。 |
一
土地是农业的基础。19世纪初，随着国力的增长，美国日益走上侵略扩张道路。1800年美国的疆域向西只伸展到密西西比河为止，北部边境与现在的情况差不多，只是还没占有阿拉斯加和阿留申群岛，而南部尚未达到墨西哥湾。通过“购买”、武力威胁、军事征服等方式，美国从老牌殖民国家和弱小邻国那里，夺取了北美大陆的广袤土地。
美国政府乘人之危，以所谓“购买”方式获得的土地面积最大，主要有路易斯安那、阿拉斯加和阿留申群岛。路易斯安那土地肥沃，牧草丰盛，1803年，杰斐逊政府以1500万美元“购买”了这块辽阔的土地。1867年，美国利用沙俄在克里米亚战争中被削弱并与英国关系紧张之机，以区区720万美元从沙俄手中“购买”了面积超过150万平方公里的阿拉斯加和阿留申群岛。在谈判桌上以武力威胁对方而获得领土，是美国的另一种扩张手段。1846年，美国政府用战争威胁英国放弃俄勒冈地区，英国被迫与美国签订《俄勒冈条约》，将分界线划在北纬49°，美国获得了89万平方公里的土地。对别国的殖民地或邻国的领土用武力制造“独立”，甚至直接诉诸大规模侵略战争加以吞并，这更是美国的一种扩张杰作。以此种手段夺取的领土有佛罗里达半岛以及墨西哥的北半部。“在不到55年（只相当于一个中年人的年龄）的时间内，美国的面积迅速扩大到现在的规模，增加了将近300%。”（注：卡尔.戴格勒：《一个民族的足迹》，辽宁大学出版社1991年版，第119页。）在广阔的新领土中，有新世界最富饶的小麦产区为人们提供面包；有辽阔的牧场为日后发展畜牧业提供条件；有无穷无尽的森林提供上等木材；还有足够的铜、锌、铅、银和黄金等矿藏使美国人世世代代取之不尽，用之不竭。这样得天独厚的自然资源和向西挺进的运动为以后美国工业的迅速发展和壮大奠定了雄厚的基础。
美国联邦政府通过“购买”和“转让”途径总共获得了国有土地2871516平方英里，这些国有土地约占1870年时美国领土面积（3590799平方英里）的4/5（注：樊亢、贺力平：《略论19世纪美国政府开发西部的土地政策及其对经济发展的作用》，载《世界经济》1988年第9期。）。如何确定这些土地与生产者之间的关系，更有效地开发和利用这些土地资源，便成了摆在美国政府面前一个极为重要的问题。为克服建国初期大块土地出售的弊端，鼓励更广泛的劳动者开垦和利用西部的土地，林肯政府于1862年颁布了《宅地法》。《宅地法》规定：凡身为家长或者年满21岁的公民，或申请加入美国国籍而未曾持械反抗过美国政府的人，都有权登记免费领取160英亩宅地。登记人只需缴纳10美元手续费，在宅地上住满5年后就成为宅地所有者。《宅地法》是美国历史上最重大的土地改革，即使放在世界范围内来考察也堪称伟大的创举。《宅地法》最重大的意义在于它确立了无偿分配西部国有土地的民主原则，将土地免费赠送给了土地开发者同时也是最终需求者的广大劳动者。它给西进移民提供了精神上的强大推动力，给美国农业带来了新的繁荣和高涨，加速了西部地区的开发。
1873年，美国政府又制定了《木材种植法》，允许在宅地上安家的人另外申请160英亩地，如果他在4年之内在这块土地面积的1/4种植了树木，那么这块土地就归生产者所有。这个政策是对《宅地法》的放宽，也使得西部土地进一步得到开发和利用。
另一方面，在西进运动中，农民所垦殖的土地多数是位于干旱或半干旱地区，因而解决灌溉问题迫在眉睫。1877年，美国联邦政府通过《荒芜土地法》，允许人们可以在大平原临时拥有640英亩土地，每英亩先付25美分，只需要在3年内能灌溉一定数量的土地，然后每英亩再付地价1美元，就可以拥有这样大的一块土地。1888年，国会又进行了农业灌溉情况的调查。接着，于1894年通过了《凯里法》，拨予各州100万英亩的公地，从事水利灌溉工程建设，同时也允许私人在州政府监督下经营灌溉事业。1902年，联邦政府又颁发了《垦荒法》，规定在西部17个急需灌溉的州建立灌溉工程基金，使水利事业兴建所需财源大大增加，从而使灌溉面积较迅速地得到扩大。1890年时，西部地区17个州农场用地的浇灌面积仅363.2万英亩，而到1910年已扩大至1125.9万英亩，即扩大了2.1倍（注：薛伯英等：《美国经济的兴衰》，湖北人民出版社1988年版，第27页。）。水利灌溉事业的发展，提高了单位面积的农产品产值，1860年美国农产品总值为15亿美元，1919年达到75亿美元（注：Virginnia Bernhard,etc.Firsthand America,New York:Brandywine Press,1992,p.505.）。
经济的发展需要有广阔的市场，美国政府在鼓励和支持广大移民开拓大西部的同时，也在支持铁路事业的迅速发展。方便的铁路运输系统，使农产品容易达到国内国际市场，也使农业的地区专业化切实可行，有利于农耕技术的改进和农作物产量的提高，这更促进了全国范围内农业的发展，也为农产品出口创汇提供了可能。19世纪70年代，美国成为世界市场上最大的棉花和谷物出口国（注：宋则行、樊亢：《世界经济史》第1卷，经济科学出版社1989年版，第209页。）。1878年冷冻车库投入运输后，又极大地增加了肉类的出口贸易额。
二
“在工业化进程中铁路是最重要的”（注：John A.Krout,ArnoldS.Rice,United States Since 1865,New York:Barnes and NoblesBooks,1977,PP.48-50.）。联邦政府对铁路的赞助形式主要有两种：赠予土地和给予贷款。国会总共调拨了1.75亿英亩公地，铁路公司实际获得1.31亿英亩（注：J.布卢姆等：《美国的历程》下册，第一分册，商务印书馆1995年版，第33页。）。各铁路公司获得土地后，纷纷成立土地公司抛售土地，每英亩平均价格高达4至5美元（注：莫里森等：《美利坚共和国的成长》，天津人民出版社1991年版，第45页。）。各铁路公司因此获得巨额收入。在赠予土地的同时，联邦政府还给各铁路公司以巨额贷款。1862年国会通过立法，授权联邦太平洋铁路公司在平原地带每英里获得贷款16000美元，高原地带32000美元，山脉地带48000美元（注：John A.Krout,Arnold S.Rice,United States Since 1865,New York:Barnes and Nobles Books,1977,p.47.）。1865年到1890年，联邦政府的赞助总数（包括政府赠予土地的价值在内），达15至20亿美元，占这一时期铁路全部投资的10%或15%左右（注：沙伊贝等：《近百年美国经济史》，中国社会科学出版社1983年版，第178页。）。除以上两种主要赞助方式外，降低路轨的进口关税，也是联邦政府对早期铁路事业的一种支持，仅此一项就为铁路节省了6000万美元的投资（注：张芬梅：《交通运输与近代美国经济》，载《徐州师范学院学报》1984年第2期。）。州和地方政府也对铁路进行了大量赞助，例如收购和担保铁路公司发行的长期债券，对铁路免税，为铁路提供终点设施以及赠予土地和现金等。所有这些都促进了铁路建设事业的迅猛发展，到1890年，美国已拥有了全世界铁路总里程的1/3（注：Robert Kelley,The Shaping of the American Past,NewJersey:Prentice Hall,1990,p.389.），“到1902年，铁路线几乎已直接通过或接近全国所有的大小村庄”（注：张芬梅：《交通运输与近代美国经济》，载《徐州师范学院学报》1984年第2期。）。随着火车头向日落的方向急驰，滨于大西洋沿岸的工业中心逐步西移。从1860年到1870年，密苏里、艾奥华和明尼苏达三州的工业产值增加了2倍，20年后又翻了两番。正如马克思所说：铁路是“现代工业的先驱”（注：马克思：《不列颠在印度统治的未来结果》，见《马克思恩格斯全集》第9卷，第250页。），西部工业的发展决不可估低铁路的大动脉作用。然而，它也存在着不可忽视的弊端：运费率高和运输歧视、差别对待等。在铁路运费的盘剥下，西部大量中小农场主纷纷破产，对铁路运输实施管制势在必行。
70年代西部各州开始了管制铁路的尝试，制定了所谓格兰其法律，规定了铁路和其他某些公用事业的最高收费率。1886年，最高法院在沃巴什铁路公司案件中否定了其管制权。州政府管制铁路的失败使联邦政府不得不承担了这一责任。1887年，联邦政府颁布《州际贸易法》，该法规定：一切运费必须公开、合理，短程运费不得高于长程，禁止运费歧视和回扣，不得成立运输、市场同盟，违者处以罚款。《州际贸易法》的制定开创了联邦政府干预经济的先例，为联邦政府管制某个特定的经济部门，乃至管制整个经济奠定了一个基础。1890年和1914年，国会分别制定了《谢尔曼法》和《克莱顿法》，将限制和减少竞争、企图垄断的公司及其实行的价格差别对待、订立销售合同、购买竞争者的股票、大公司之间的联锁董事会等经营活动宣布为非法。这些法律对于防止垄断势力过于膨胀，保持国内的商业竞争和维持有利于工商业发展的市场秩序起了重要作用。
为了增强本国经济在国际贸易中的利益优势，有效地促进国内经济的发展，美国政府在整个19世纪奉行了一条保护主义的高关税政策原则。
早在汉密尔顿当财政部长时，他就建议国会通过一种关税来保护新建立的工业。1789年，第一届联邦国会通过的第一个关税法对包括65种工业品的81种商品征收进口税。第二次英法战争结束后，关税屡次升高，到了1828年，关税便上涨到了第一个极限。根据该年法令，羊毛进口税提高到50%，毛纺织品、棒铁的进口税也都大幅度上升（注：《美国制造业史》第1卷，纽约1929年版，第278-279页。转引自张友伦等《美国工业革命》，天津人民出版社1981年版，第64-65页。）。1828年关税是内战前的最高税率。由于高关税给人们生活带来诸多不便，因而，也称为“可憎的关税”。
由于在不断提高平均关税的同时，又降低了一些有利于国计民生的商品的进口税或免纳进口税，如前文提到的降低进口铁轨的关税，又如1894年《威尔逊——戈曼关税法令》规定羊毛、铜和木材均被置于免除关税之列等等，“正是由于同时享受了自由贸易和保护关税，才促进了美国史无前例的发展与惊人的繁荣”（注：布莱恩：《国会二十年》第1卷，第211页。转引自福克纳等《美国经济史》下卷，商务印书馆1989年版，第64-65页。）。
19世纪的美国，随着工业革命的不断深入，商业也因制造业的发展而日益繁荣，美国政府的货币、银行制度为这种繁荣提供了重要的保证。
首先值得一提的是汉密尔顿的财政改革和第一合众国银行的建立，结束了财政金融紊乱状态，促进了工商业的发展与信贷业的扩大。1835年1月8日，联邦政府有史以来第一次偿还了全部国债（注：余志森：《从殖民地到超级大国》，华东师范大学出版社1992年版，第129页。）。内战期间，联邦政府为了动员社会资金支持巨额战费，颁布了“国民银行体系法”，使州银行纷纷转变为国民银行。1865年领取执照的国民银行达1294家，占全国银行总数的75%（注：罗伯特.C.普兹：《美国经济史》，德赖登出版社1982年版，第323页。转引自杨生茂、刘绪贻《美国内战与镀金时代》，人民出版社1990年版，第74页。）。国民银行体系使“美国历史上第一次出现了统一的通货”（注：Glenn Porter,En-cyclopedia of American Economic History,New York:Charles Scri-bner's Sons,1980,Editor I,p.78.）。
19世纪60、70年代，由于金矿开采很多，以致金币价格就白银而论比过去低，美元银币的拥有者便把银币熔化成白银供商业出售。国会据此于1873年废除了美元银币，只制造小面值的法定银币，从事实上结束了复本位制，置国家于金本位。而1890年谢尔曼白银购买法令则在法律上正式确立了“金本位制”。该法授权财政部每年收购5400万盎司白银（大约相当于布兰德——艾利森法规定数额的2倍）以铸造美元银币，付给采矿者以可以兑换“黄金或白银”的法定纸币。虽然后来政府官员只许用黄金赎回全部国库券，但国库在1893年以前一直存在足够数量的黄金保持金本位制。金本位制把纸币发行额或银行存款额限制为黄金储备额的某个法定倍数，从而保障固定资产的持有者的利益和工商界的稳定。
三
科学技术是第一生产力。一个国家要想健康快速发展，教育需先行。美国工业化进程中，政府对科教事业给予了极大支持，这既是19世纪美国科教事业迅速赶上和超过欧洲先进国家的主要原因，也是促进其工业化进程不断加快，两次工业革命接连发生的重要因素。
1825年，伊利诺州首次制定教育法，规定国家有义务办理公共教育来增进全体公民的知识和发展他们的智力，形成了资产阶级要求建立公立学校的一种认识基础。1843年，美国麻萨诸塞州教育厅长贺拉斯·曼（后被称为“美国公立学校之父”）建议由州政府来建立公立学校，以区别原来教会办的慈善性质的小学。这就是公立学校的开始。
美国公立学校的建立不仅奠定了其教育制度的基础，也成为美国普及义务教育运动的开端。1852至1853年，麻萨诸塞州和纽约州相继发表了强迫义务教育的法令，给南北战争后各州普遍实施初等义务教育打下基础。南北战争后，义务教育法以惊人的速度普及到各地。1870年，650万5-16岁的儿童就读于公立学校，到1880年激增为1550万，就学率达72%（注：卢瑟.S.利德基：《美国特性探索》，中国社会科学出版社1991年版，第266页。）。1871年有26个州确立了义务教育制度，到1918年、1919年密西西比州和亚拉巴马州最后通过义务教育法时，美国用60多年的时间基本普及了义务教育。
在这个过程中，公立师范学校和公立中学也相继发展起来。1874年密歇根州最高法院首席法官托马斯.M.库利的雄辩最终使用税收资助公立中学取得合法地位，此后公立中学得到较大发展。1880年公立中学约160所，到19世纪末却达到6000多所（注：Glenn Porter,Encyclopediaof American Economic History,New York:Charles Scribner's Sons,1980,Editor 3,p.1022.）。为了满足工商业发展的需要，从19世纪70年代起，美国相继设立了工业、农业、商业等中等专业技术学校，这些中等专业技术学校的建立是与美国的职业教育密切相关的。
虽然杰斐逊总统曾为建立一所公立的高等学府——弗吉尼亚大学而倾心尽力，但在19世纪中叶以前，美国历史上私立高校远多于公立，教学和科研水平也以前者为高。南北战争后，政府和社会大力支援公立大学及公立工、农学院的开办，它们的作用与水平也不断提高，出现了公、私立大学分庭抗礼、并驾齐驱的局面。1862年，美国国会正式通过《莫里尔赠地学院法》。该法规定，以1860年人口调查为依据，按各州在国会中众、参议员的席位，每席授予3万英亩土地，将售地所得的钱作为教育基金，以每年所得的利息资助、供给和维持至少一所学院。1907年，又通过立法，把给予各校的津贴增至每年5万美元。截止1916年，接受这种土地赠予而从事农业科学教学和试验的高等学校，全国已达68所，招收了约13.5万名学生，占全国高校学生总数的1/3（注：布尔斯廷：《美国人南北战争以来的经历》，上海译文出版社1988年版，第708页。）。
政府在支持各级各类学校教育发展的同时还专门为鼓励创造发明而制定了专利制度。1790年，议会通过了第一部专利法，确立了专利制。灵活的专利法给发明家提供自批准日起17年期限的合法专利权，经常是从一项专利申请之日起有20年或更多时间的合法专利权。1870年，美国政府对专利法作了一次较大的修改和补充，在原来专利法基础上进一步扩大了专利权。从1883年开始每年专利权申请的数目在3万件以上，19世纪90年代共约21万件，还有不少外国人在美国申请专利权（注：龚淑林：《美国第二次工业革命与联邦政府的政策》，载《江西大学学报》1989年第1期。）。为了保证专利的质量，美国专利局（1838年成立，隶属于商务部）对所申请专利按新颖性、技术水平及实用性进行了严格的审查，经审查而被淘汰的申请案约占总申请量的40%（注：崔维：《美国政府与科技进步》，载《美国经济讨论会论文集》，商务印书馆1981年版，第184页。）。专利制度承认发明人的知识产权，并将其与经济效益挂钩，极大激发和保护了人们科学发明的热情，使科学技术尽快转变为生产力。在美国经济高速腾飞的19世纪后期，仅12000项农业发明专利就使农作物从备耕到收获的每个环节几乎都实现了机械化或半机械化（注：张友伦等：《美国历史上的社会运动和政府改革》，天津教育出版社1990年叛，第58页。），全国近70万件各类专利的问世，对经济的巨大推动力便可想而知了。
美国政府还通过其他各种立法来发展科技。以农业立法为例，前面提到的“1862年《莫里尔法》不仅对教育起了很大的促进作用，而且是美国有史以来最重要的一项农业立法”（注：莫里森等：《美利坚共和国的成长》，天津人民出版社1991年版，第159-160页。）。它自身所规定的内容已经很清楚地说明了这一点。重要性几乎不下于《莫里尔法》的，是1887年的《哈奇法》。国会受到康涅狄格州米德尔城韦斯利浦大学实验站所从事的有价值的工作的影响，在这项立法中规定，每年拨给各州（包括相当于州的区）15000美元，在各州建立农业实验站，进行因地制宜的农业科学研究与推广，并为各县配备了农业技术推广人员。到1899年有56个这样的实验站，在每个实验站及地区，一般每年接受100多万美元试验新作物、新的化学肥料、以及新犁耕、收割和耕种技术（注：Virginnia Bernhard,etc.Firsthand America,New York:Bra-ndywine Press,1992,p.510.）。
此外，美国政府还设置专门机构，管理科技事务，或直接从事科学研究和技术推广。1840年，美国政府将1816年创建的哥伦比亚鼓励艺术和科学研究所改组为国家“鼓励科学研究所”，开国家直接干预科学研究工作之先河。到1863年，美国国家科学院成立，其目的主要是推动抽象科学的研究工作和完成政府批准的研究项目、实验项目，在科学院下面建立了许多委员会，其中有度量衡和货币委员会、铁船底防腐委员会、铁船磁倾斜委员会等非常专门的科学研究组织。
正是得益于政府的支持，19世纪末的美国“才可以毫无愧色地说，它拥有了世界上第一流的科学技术和教育”（注：张友伦等：《美国工业革命》，天津人民出版社1981年版，第85页。）。
四
19世纪前期，美国宣布西部土地国有，允许私人购买，鼓励向西移民。由于移民可以获得土地和一点民主权利，所以吸引着他们源源不断地移入美国。1862年颁布的《宅地法》规定免费分配土地，对移民也是一个极大的引诱。1864年7月，国会又通过了“移民法”，并成立一个移民局专管移民事务。该法制定了若干鼓励移民来美定居的条款，如刚到达美国而未加入美国国籍者，不能被强制服兵役。西部各州政府又设立了移民定居活动的推进局。这些鼓励和支持移民的措施使美国获得了大量劳动力，在半个世纪内有2300万人入境（注：吉尔伯特等：《美国经济史》，辽宁人民出版社1981年版，第364页。），相当于建国之初人口的6倍（1790年美国只有400万人（注：Glenn Porter,Encycloped-ia of American Economic History,New York:Charles Scribner's S-ons,1980,Editor 2,p.575.））。移民中男性占60%，其中15-40岁的青壮年占60%到70%（注：李太斗：《南北战争后美国经济跃进之剖析》，载《湖北大学学报》1986年第2期。）。“移民法”与“宅地法”互为补充，把吸引移民和开发西部结合起来，促使移民们开垦了大量土地。在1860年至1913年间，美国耕地面积从4亿多英亩增加到9亿多英亩，增加了1倍以上。同时期内，农场数目由20.4万个增加到643.7万个（注：樊亢、宋则行：《外国经济史》第2册，人民出版社1981年版，第31页。）。西部的开发，既提供了工业赖以发展的原料，又扩展了西部的粮仓作用。也有许多移民进入工矿企业，1880年外国出生的工人构成了全美劳动力的1/3，然而当时的移民仅占总人数的13.3%（注：余志森：《从殖民地到超级大国》，华东师范大学出版社1992年版，第183页。）。移民中不少是技工，他们把先进的生产技术带到了美国。据统计，只是在1820年至1859年间移入美国的技术工人就有100万以上（注：樊亢、宋则行：《外国经济史》第2册，人民出版社1981年版，第46页。）。内战以后随着移民浪潮的猛涨，其中的技术工人和专业人员也大量增加。所以马克思说，“正是欧洲移民，使北美能够进行大量农业生产……还使美国能够以巨大的力量和规模开发其丰富的工业资源，以至于很快就会摧毁西欧特别是英国迄今为止的垄断地位。”（注：《共产党宣言：1882年俄文版序言》，见《马克思恩格斯选集》第1卷，第230页。）
美国许多发明创造都是外来移民或移民的直系亲属带来的和创造的。如大发明家爱迪生、贝尔和富尔顿都是外来移民的后裔。美国政府以种种手段和优厚的条件吸引着外国科技人员移民美国。美国移民法有专门条款，对科技专家移民美国提供便利。另外，专利法、版权法的实施，对拥有科学技术的知识型移民也增加了吸引力。事实上，美国政府也给了一些移居美国的或从事引进工作的科学工作者以资金援助。天才惠特尼在引进标准化生产的过程中就曾得到联邦政府的大量贷款。标准化生产的引进在美国工业化中具有举足轻重的地位和作用，它最终使得高效率的社会化机器大生产成为可能。此外，美国的科研机构自身也注意直接引进外国先进的科学技术成就。譬如，农业部先后引进外国植物达43000种以上，其中还有来自中国的许多优良品种（注：杨生茂、刘绪贻：《美国内战与镀金时代》，人民出版社1990年版，第105页。）。美国还派遣留学生到英国和德国学习。到1900年为止，有9000多美国人到德国学习，他们中的一些人回国后成了哈佛大学、耶鲁大学、哥伦比亚大学、芝加哥大学和约翰·霍布金斯大学等高校的中坚力量（注：Robert A Divine,etc. America,Past and Present,V.2:From 1865,Glenview:Scott,Foresman and Company,1986,p.311.）。旅英留学生在引进英国重工业和电气技术中也作出了重大贡献。
美国在引进移民和技术的同时，还十分注意吸引外资。美国各级政府建立了许多金融机构和信息中心来专门管理外资事宜。如纽约市在1850年以后形成了专门化的金融机构和投资场所。通过华尔街的银行家和经纪人，各级政府或公司可以向国外出售各类证券和债券，并在东部各大城市、英国和欧洲偿付外资本金与利息。在19世纪上半期很长的一段时间里，美国联邦债券的一半左右一直为外国人所持有。1870年以后，联邦政府更加努力在海外发行证券，因为出售以美元计值的联邦政府证券有助于贵金属的回收。这期间，外国投资扶摇直上，由1860年的4亿美元上升到1890年的30亿美元，至1908年增加到64亿美元，而美国对外投资却只有39亿美元（注：吉尔伯特等：《美国经济史》，辽宁人民出版社1981年版，第438页。）。
联邦政府还对引进外资最多的铁路部门赠送了大量土地，这种经济鼓励政策大大刺激了外国对美国铁路的投资。1876年，伊利诺伊中央铁路公司86%的股票在外国股东手中；路易斯维尔至纳什维尔铁路公司的75%的股票由国外掌握（注：W.Z.里普利：《铁路：财政与组织》，纽约1915年版，第4-5页。转引自中国美国史研究会编《美国现代化历史经验》，东方出版社1990年版，第58页。）。外国投资除在铁路系统外，还进入美国银行、工厂企业、采矿业和地产等部门，从各方面对美国工业革命起着不同程度的促进作用。
总之，在美国工业化进程中，尤其是19世纪后半期开始的第二次工业革命中，美国各级政府特别是联邦政府对国民经济的诸多方面进行了十分有效的干预，使得美国经济以资本主义世界无可比拟的速度腾飞，迅速赶上和超过了英法等国而雄居世界第一。美国政府的经济政策，一方面带有明显的剥削性和掠夺性，其土地扩张、关税壁垒、“金本位制”等政策都是建立在对国内外广大人民剥夺的基础上的；另一方面，我们也应看到美国政府干预经济的措施有许多是智慧的和成功的，其经验是值得我们好好学习、研究和借鉴的。《宅地法》等一系列土地法令使生产资料直接归劳动者所有；发展水利灌溉事业改造了干旱地带的土壤；铁路运输为农业的地区专业化提供了前提，也为工商业的发展疏通了筋骨；对铁路运输的管制更是“锦上添花”；推而广之到反托拉斯立法，进一步保护了自由竞争；关税壁垒增加了政府收入，更保护了稚嫩工业，部分必需品免税于国有利；“金本位制”及国民银行体系从金融上加强了政府对整个国民经济的宏观调控；普及义务教育、发展公共教育，不仅提高了国民素质，而且服务于经济发展；鼓励和支持科学研究，发展了“第一生产力”；引进国外移民、资金和技术，更是为整个国民经济的发展输入了新鲜血液。所有这些有力措施和成功经验，都是人类社会的宝贵财富。
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