| 明清史 |
20世纪英美国家调控机制历史发展初探
吴必康
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年08期
【原文出处】《世界历史》(京)1998年03期第2～10页
【作者简介】吴必康，中国社会科学院世界历史研究所副研究员。北京100006
每个社会都有自身的调控机制，调节社会关系和控制社会矛盾，维系社会的生存发展。矛盾和调控互相对立又互相联系，构成社会发展的两大基本方面。历史研究从唯物史观出发，既要分析社会矛盾一面，也要研究社会的调控机制的另一面。国家对社会矛盾和社会关系的调控更是其中的重要研究对象。20世纪是资本主义发展中各种矛盾最为复杂多变的历史阶段，也是资本主义的国家调控机制出现重大演化的历史时期。其中，英美具有典型意义，可分三个历史发展阶段：局部调控阶段（19世纪末期—1929年），全局调控阶段（30年代—70年代），再调控阶段（70年代后期—90年代）。调控机制内容庞杂，本文篇幅有限，仅为基本历史发展过程的初步探讨。
（一）
英文的调控（Regulation）一词意为调节和控制；管制，监管，法规条例；依据规则或体制进行控制等；广义可指一切行为的控制形式；也指公共机构对社会活动的控制；狭义可指经济的组织体制和维持它的法律框架。调控常指经济调控，也可看作是更广泛的政府调控。美国国会预算办公室1976年报告指出大多数联邦政府活动是调控活动。（注：B·M·米特尼克：《调控的政治经济学》（ Barry M. Mitnick, ThePolitical Economy of Regulation）， 纽约1980年版，第1—2页。）国外一些学者提出：国家是因公共利益需要去调控社会、经济和政治等活动。在欧洲，调控被认为是与法律，统治和社会控制整个领域相联系。在美国，调控属公共政策和管理，是政府机构对社会所需要的活动实施控制；（注：G·马琼：《反调控， 还是再调控？ 》（ G. Majone,Deregulation or Re—regulation?），平特出版社1990年版，第1页。）“政府调控是美国经济制度的广泛特点。调控是对市场运行过程的政治控制，是独特的美国方式。”（注：R·G·诺尔主编：《调控政策与社会科学》（R. G. Noll, ed., Regulatory Policy and the SocialSciences》，加利福尼亚大学出版社1985年版，第9页。）据认为， 调控有四个特点：1、调控是行使控制权力的正规机制；2、调控是复杂的政治关系及其协调组合的过程；3、调控是文化现象， 即关于国家在社会和经济中的作用的思想观念；4、调控是学习了解过程， 包括以往政策经验、政策失灵和探索新调控形式等。（注：K ·戴森：《德国的调控政治》（K.Dyson,The Politics of German Regulation ）， 达特茅斯1992年版，第2—3页。）国外学术界对资本主义的不少研究都涉及调控问题。尤其是60年代以来，调控研究日益增多，涉及众多学科和社会领域，已有调控经济学、调控政治和社会控制等分支学科，包含经济调控和社会调控等繁杂内容，各种学说观点纷至迭呈。我国学术界近年也出现有关研究。
70年代后期兴起的“调控学派”从宏观角度系统性研究20世纪资本主义发展和调控，在经济分析基础上认为西方经济和社会发展是运用调控机制处置社会的矛盾。其创始人阿格利塔认为：“资本主义调控理论是关于其社会形态的发生、发展和消亡的理论”；“面对社会冲突，社会凝聚力如何才能存在？这正是调控概念试图面对的问题。”“谈到调控一种生产模式，就是力图从一般法则阐明一个社会的主体结构复制再生的方式”；“研究资本主义的调控，不能只是对抽象经济法则的考察。它是研究社会关系的转变”。该学派一些学者认为：调控是国家或其他集体组织对社会经济的有意识积极干预；“根本而言，资本主义是矛盾的，因为资本主义由矛盾组成。在此，调控旨在防止资本主义体系因矛盾的离心效应而崩溃。……，调控的概念与矛盾的概念不可分离。”（注：R· 波义耳：《调控学派：批判性介绍》（R. Boyer, TheRegulation School:A Critical Introduction），哥伦比亚大学出版社1990年版，第117、118、20、122页。） “调控理论提供一种理解资本主义的发展、危机和复制再生进程的概念框架。”其中的“社会调控模式”体现“国家形态、社会规范、政治实践和体制网络的综合效应。”（注：J·佩克和A ·蒂克尔：《福特主义后的社会调控》（ JamiePeck & Adam Tickell,Social Regulation after Fordism:RegulationTheory, Neo—Liberalism and the Global—Local Nexus）， 曼彻斯特大学国际劳工研究中心1993年版，第3、1页。）在大规模生产和消费的“福特主义”经济模式上，国内调控机制主要是调节劳资关系以及不同资本的相互关系；国际调控中有一个“霸权经济”以国际金融体制等手段调节国家关系。
各种资本主义调控研究在理论思想、用语定义、研究范围和方法等方面有诸多差异，但是基本研究对象大多是国家对社会的调控。调控社会关系和矛盾是国家最重要的基本功能。抽象而言，国家调控遵照一定目标原则，运用国家干预权力调节人与人的和人与大自然的两大基本社会关系，控制其中矛盾，实现社会稳定和提高社会活动效益，引导乃至控制社会发展方向。具体而言，国家调控是政府、法律和政治等对社会和经济变化的制衡反应，引导和控制许多社会行为，实现多数社会关系的均衡稳定，使社会行为规范化，社会运行有序化，社会活动高效益化。同时，国家的阶级性质使国家调控具有相应的政治色彩，首先服务于统治阶级。简言之，国家的政治、经济和社会功能联为调控整体；国家调控体现政府驾驭社会和经济发展的能力强弱和成熟水平，是综合国力中的组织调配机制，更是维持社会和经济正常运行发展的主要管理机制和社会矛盾的重要控制系统。反之，社会动荡也是国家调控紊乱失灵乃至瓦解的严重后果。
20世纪中，国家调控作为英美维护统治权益和社会经济稳定的关键机制，有百年曲折发展，经历许多失调和危机，一直在探索如何有效控制矛盾，基本趋势是逐渐加强和优化国家干预。英美统治阶级利用有形的国家调控作为实际操作系统进行社会统治，加以无形的市场机制构成政府的“两只手”，各有所用。它们的现代国家调控机制是逐渐形成和完备的，是一个随着社会矛盾的演变而发展变化的动态过程。
（二）
19世纪末期至30年代大危机前，是英美初创现代国家调控的局部调控阶段。一方面是资本主义从自由竞争向垄断阶段发展，各种矛盾层出不穷，趋向复杂化尖锐化；另一方面是增强国家调控，取得一定成效，但是调控有限，不足以遏止矛盾恶性发展。
我国史学界近年出现一些有关研究。《1871—1914年资本主义国家的政治、社会调整》一文以英美为典型作出不多见的系统性研究，指出当时的矛盾形势是社会不公正和贫富差距更突出；工人阶级政治力量增强，发出强大挑战；社会生活更加错综复杂，新问题层出不穷；资产阶级政治积弊成堆，腐化政治机体；国际竞争激烈。作者分析此时的政治和社会调整的目的是“稳定资本主义秩序和繁荣资本主义经济”；主要内容是：1、强化国家机器，除强化军警机构和官僚制度， 还将国家职能扩大至教育卫生、社会福利和反托拉斯等方面；强化行政权力，完善国家管理机构，推进国家管理专业化科学化，创立现代文官制，改革吏治等；扩大民主和选举权时又加强社会控制；政治理论中提倡国家干预等。2、这些调整是近代史上宏大的系统工程。（注： 有关论述详见刘祚昌：《1871—1914年资本主义国家的政治、社会调整》，《世界历史》，1991年第5期。）这些分析相当精辟， 尤其指出这些调整是一个系统工程。还可作一些补充，如扩大国家经济调控职能，1887年美国联邦州际贸易委员会和1914年联邦贸易委员会的建立，标志经济调控权力转向联邦的发展趋势和形成现代专业调控机构；以及重视利用法制进行调控等。
概括而言，英美进入资本主义垄断阶段和现代工业社会时的种种矛盾，使以往的调控机制陈旧无力，弊病百出，需要向新型调控机制转变。1871—1914年的调整反映这种努力，维护当时的经济繁荣发展和社会统治，缓和或抑制了社会和阶级的矛盾。作为系统工程，这些调整显现出现代调控体系的雏形，是向现代国家调控机制的过渡性发展。
1914年后，英美陷入从世界大战到30年代大危机爆发时的重重危机中，表明社会经济的继续发展产生新的巨大矛盾。国际方面，第一次世界大战和潜伏后患的战后安排，暴露出世界资本主义体系的矛盾激化和无序性，缺乏有效的国际调控机制，进而冲击国内。英美国内，从劳动人民的各种斗争更加高涨、社会主义运动的蓬勃发展、资本主义经济运行中的“市场失灵”和危机，到种种社会不安定因素的恶性显现，都揭示英美资本主义矛盾的恶化与现有调控机制的巨大失衡，也暴露出初建的现代国家调控机制有严重的局限性和调控能力不足。
一般而言，国家调控机制含调控思想、调控政策与手段方式、调控机构等。调控思想是主导国家运用干预职能，管理社会和经济的正常运行和控制社会矛盾的基本思想原则。维护统治权益是当然的调控目的和思想原则，但在不同历史条件下有不同的内容形式。30年代前，英美长期盛行自由放任的政治经济理论，强调市场作用，限制国家干预，对释放市场经济的生产力有不小作用。亚当·斯密认为国家职能限于保护社会和个人不受侵犯以及维持一些公共事业等。萨伊和李嘉图认为市场机制使资源自动达到最佳配置。各种捍卫个人自由和地方自治的自由主义政治理论，更是视强化国家干预为通往暴政之路。国家只能是“守夜人”；管事最少的政府才是最好的政府。英国自由主义思想家约翰·斯图亚特·密尔有一句名言：“除非有某种巨大益处，对自由放任的任何背离都必定是一种邪恶。”（注：A·J·泰勒：《19世纪英国的自由放任和国家干预》（A.J.Tylor, Laissez—Faire and State Interventionin the 19thCentury Britain ），麦克米兰出版社1977年版，第13页。）这些思想主导30年代前的英美国家调控，使现代经济和社会所需要的国家调控体系缺乏牢固的理论基础。虽然有一些如费边派等主张国家调节的思想，却无法取代根深蒂固的自由放任思潮。理论的局限性确定了调控思想的局限性，导致调控政策的局限性。
调控政策系统是由各个领域中具体政策合成的政策网络。此时的英美调控政策尚不完备，缺乏稳定性。经济调控中，面对大规模的现代经济及其复杂化的高速运行，英美缺乏健全的宏观经济调控政策和能力，难以控制资本主义社会化生产中的盲目性。这正是产生该时期多次经济危机和酿成30年代大危机的重要原因之一。1929年美国股市崩溃触发大危机，部分原因是金融投机和经济过热，政府难以采取有效调控政策。危机前的柯立芝政府仍宣称政策是减少而不是扩大政府对企业活动的约束，联邦政策只能是最后之举。（注：黄枝连：《美梦难圆之国》，人间出版社1994年版，第159—160页。）对维护经济秩序和制约企业牟利的不当行为，缺乏足够的微观调控。在作为社会安全网的福利政策方面，调控有限且不牢固。
美国的社会保障主要由州和地方政府承担，中央政府没有充分发挥作用；覆盖范围较狭窄；未形成能承受重大危机冲击和调配社会保障资源覆盖全国的政策网络。甚至在1932年失业者突破千万人大关时，胡佛政府仍认为无需大规模联邦干预，反危机措施实际上无济于事。英国虽然初创了全国性的社会保险网络，如1911年国民保险法，也有类似问题；大危机初期也提出削减社会保险和失业补贴等错误对策。政治调控中，民主的扩大也有限，第一次世界大战前妇女基本没有选举权，美国黑人等少数民族长期受严重歧视等。由于诸如此类的问题，从总体看，调控政策不足以控制大规模的经济和社会危机。
英美大多数国家机构具有调控性质，在一些领域也有专门调控机构，但是和调控政策面对众多矛盾一样，都显得单薄。第一次世界大战中，英美大力增强国家对经济和社会的战时调控管制，但在战后大多撤消。这一阶段，矛盾在前期因调控而相对缓和，在后期趋向恶化；从国家调控发展看，开始创建现代调控系统，初步增强调控能力，为日后发展奠定基础，但是在自由放任思潮制约下不可能完备，是不够成熟的局部性调控。在矛盾发展与现有调控之间，主要问题是“市场失灵”与国家调控不足。
（三）
30—70年代是英美建立现代国家调控体系的全局性调控阶段，先是应急调控时期，后是战后全面发展的系统化时期。
30年代经济大危机破坏之重，时间之长和冲击之广，于史罕见。美国失业率从1929年的3.2%连续狂升至1934年的26.7%；一度有3400 万人完全没有任何收入，即总人口的28%；成千上万的企业和银行倒闭，甚至大批学校破产关门，1932年仅纽约就有30余万学生失学。 （注：P·约翰逊：《现代世界：20—80年代》（Paul Johnson, Modern Times:The World from the Twenties to the Eighties），哈泼与罗出版社1985年版，第247、249页。）恐惧笼罩全国。这是“美国历史上最有灾难性的时期之一。经济崩溃之初，社会中所有看来是牢固可靠的机构都无力应付国家的物质和精神苦难，全国情绪从不知所措坠入绝望，导致愤世嫉俗玩世不恭，质疑各种最根本的忠诚信念。这是一个反叛时代，紧追各种铤而走险的补救办法。”（注：W·C·德万尼：《20世纪的美国高等教育》（W.C.Devane, Higher Education in the 20th CenturyAmerica），哈佛大学出版社1965年版，第57页。）一些人惊呼美国会爆发革命。1932年英国的最高失业率也达23%。国际调控方面，“整个世界秩序已经瓦解成各种相互竞争的小单位”。（注：保罗·肯尼迪：《大国的兴衰》，求实出版社1988年版，第348 页。）资本主义风雨飘摇。从调控角度看，这次大危机表明大规模的矛盾失控和激化，是全局性的调控紊乱失灵。
全局性矛盾失控需要全局性调控补救。大危机宣告自由放任和“市场万能”论的破产，成为英美现代国家调控机制的一个历史性转折点。为挽救资本主义的危亡，全面强化国家调控势在必然。在“自由主义堡垒”的美国，政治气候发生戏剧性变化。个人主义被指责“不负责任、信息闭塞、顽固不化和不讲合作”；从通用电气公司的大老板到C ·比尔德这样的大学者都赞成“计划”了；《商业周刊》问：“你还相信自由放任吗？”答案是“要不要计划不再成问题了。真正的问题是由谁来这么干？”许多人赞赏苏联的计划经济模式。（注：P ·约翰逊：《现代世界：20—80年代》，第247、249页。）从“无形的手”严重失灵的阴霾中，国家的调控干预这只“有形的手”带着某种“救世主”光辉显现出来。
调控思想转变首推凯恩斯主义。它抛弃市场经济自动调节理论，为大规模国家干预作出经济理论分析，主张对资本主义加以“明智管理”，为现代资本主义国家调控确立了重要理论基础。美国“新政”思想异曲同工。凯恩斯主义针对传统经济理论和现实矛盾提出“有效需求不足”、膨胀性财政（扩大政府支出、赤字预算、举债）和充分就业等政策。凯恩斯主义不能简单理解为纯粹的经济理论。它的政治作用是挽救资本主义危亡，但在具体操作层次上是扩充政府调控范围和增强调控能力，全面扩大中央调控权力，将国家调控从局部调控提高到全局调控，作为一个完整体系确立起来。另外，凯恩斯主义的流行推广，也为战后资本主义国际调控体系提供了共同的经济理论和政策思想基础。
实践中，美国“新政”从整顿金融财政、调整工农业生产、施行社会救济、举办公共工程到改革国家机构，强化总统权力等，采取了解救危机的大量调控措施，共颁布700多个法令。国家调控开始全面加强。在政府干预企业和个人经济活动的经济调控中有银行法、证券法和工业复兴法令等；政法调控中有强化专政，如1934年联邦罪行控制六条例和1938年的“非美活动委员会”等；有保障人民的一些基本权利；也有强化政府对最高法院的控制；社会调控中有社会保险法，建立社会保障网络等。大规模调控使联邦政府机构迅速扩大，新机构如雨后春笋相继成立，从1933年50万人增到1938年84万人。（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》上册，商务印书馆1988年版，第272页。） 庞大的调控机器开始出现。英国也有从放弃自由贸易、强化专政到政府救济等类似发展。此时的英美国家调控具有应急性质，有待巩固和发展。
第二次世界大战将英美国家调控的发展推向更不可抗拒的新高潮，使国家对政治经济和社会生活的干预达到空前强度。英国首相和美国总统变成了“强权者”；国家监管大多数经济生产，管制价格、工资、产品和原料分配；严格控制社会政治活动；国家机器和国家开支出现极大膨胀。大战及时巩固和发展了大危机时的国家调控，对全部国家生活产生深远广泛的影响。英美统治阶级也考虑到获取民心赢得战争胜利和战后调控需要，采取了一些长远性调控政策。英国1942年贝弗里奇报告是其一。它是“福利国家”开始形成的标志之一，实质是调控社会关系、阶级矛盾和适应资本主义再生产的经济需要。经济方面，“贝弗里奇所要求的是一种为了全社会利益而又不牺牲基本自由的引导、指挥和控制经济职能的全面政策。”（注：爱·麦·伯恩斯：《当代世界政治理论》，商务印书馆1983年版，第184页。）
不少人坚持自由主义，强调国家干预的危险。哈耶克抨击政府干预、集体主义、福利国家和社会主义通向极权；“计划导致独裁”；有组织的资本和劳工都是极权主义推动力。（他也不得不解释自由主义不主张放任自流；在竞争不能有效处，必须采用其他指导经济活动的方法；竞争原则有时承认“强制性干预，甚至还必需某种形式的政府行为。”）（注：哈耶克：《通往奴役之路》，社科出版社1997 年版， 第71、185、41—43 页。）除思想论战，还有美国最高法院抵制“新政”措施；英国政府对大规模增加开支的犹豫；部分大资产阶级不满一些反危机和战时措施等。当时，这些思想不合时宜更非良方，必然是凯恩斯主义支配调控思想；危机和战争压倒了限制或反对强化国家干预的企图。应急时期完全确立了英美现代国家调控的地位。
战后20多年是英美国家调控机制全面发展时期。大危机和大战的打击迫使统治阶级将政治经济的稳定和发展视为战后调控的急切战略任务。凯恩斯和贝弗里奇所代表的阶级的主要目标是“使资本主义变得更有人情味更有效率”。（注：J·斯梯文森：《英国社会，1914—1945 年》（John Stevenson, British Society 1914—45），企鹅出版社1984年版，第460页。）同时，国家调控趋向完备：从发展形态看， 是开发利用更多的调控资源，增大调控领域的广度和深度，丰富调控手段和方式；从内在联系看，各种调控措施趋于配套，产生综合效应；从驱动力看，是内外矛盾压力使然，外有冷战冲突和与社会主义国家的激烈竞争，长期相持不下；内有使资本主义制度仍然觉得不安稳的种种矛盾。
经济调控中首先是确立市场调节与国家调节的混合调控机制。凯恩斯主义开发了国家干预这个庞大的调控资源，在宏观经济调控中大规模运用金融、财政、产业和税收等调节政策，强化行政干预和采用一些经济计划等手段；微观调控中有价格管制、反垄断等措施。混合调控机制发挥了稳定经济发展和优化资源配置等基本作用，构成英美现代调控机制的骨干支柱。英国工党侧重经济计划和国有化较多，当作重要调控手段；美国侧重对私营企业和公用事业的调控。
调控政策发展成庞大的网络系统，覆盖社会各方面。美国的重要调控法令从1900—1909年的区区数个增至1930—1939年的50 个和1970 —1979年的140 个。 （注：梅纳斯等编：《调控与里根时代》（ R.E.Meiners,etc.ed.,Regulation and the Regan Era），纽约1989年版，第8页。）具体政策非常繁杂，依实际作用可分三大类基本政策：一、维持社会经济秩序类，如各种经济法规和专政手段等；二、保障基本生活类，如失业救济、医疗保健等社会福利政策和基本食品廉价供应等；三、利益调节类，如经济竞争、税收、保护消费者和其他收入再分配政策等；再加宏观经济政策和其他等，构成国家对社会的基本调控框架。其中，就业政策和社会保障体系是两个重要“社会稳定器”，如美国1946年就业法案提出联邦政府应维持最大限度的就业和购买力；英国在战后初期建立福利国家。社会调控中，环境保护、劳动安全和卫生条件等监管更加严密，旨在提高生活质量，化解一些社会不满。政法调控中，扩大民主人权和依法专政更是一手“软”，一手“硬”的调控法宝。不过，也有麦卡锡反共狂潮的教训，大规模的整肃“扩大化”既伤害成千上万无辜者，也打击统治阶级自身。与调控政策发展相应，英美国家机构作为调控机器更加庞大，也完善了主管部门、半独立、独立和自我调控四类机构组成的战后调控组织体系；政府开支相应大幅度膨胀。
开发调控资源和丰富调控手段方式是一个重要特点。如将科技和教育作为新调控资源和手段开发利用。英美利用现代科技发展生产力，也用于解决环境污染、医疗和安全等社会问题，更用于国家调控技术手段科技化，提高技术装备的质量效能，形成更严密、高效率和覆盖广的社会监控网络，大大增强国家机器对社会变动的反应速度和调控能力。同时利用教育事业发挥减缓社会变革冲击和转化矛盾的调控作用。英美在战后大力发展中高等教育，如美国的国防教育法和1963年英国罗宾逊报告确立有能力接受高等教育者都应有机会上大学的原则，并投入巨资，逐渐形成“防洪发电”的“调控水库”，旨在大规模延迟青年就业、为失业者提供职业再培训和缓冲之地、提高劳动力素质和灌输正统思想等，兼收缓冲就业压力和社会控制之利。
这一阶段强化国家干预，实现全局性调控，全面增强调控能力，相对化解了“市场失灵”和“调控不足”问题，解救了资本主义的危亡并促进其稳定发展，促成战后“黄金时代”；主要成果是形成一个大至宏观政策小到房租水电，维护社会和经济正常运行的较完备的秩序系统。然而，60年代后，矛盾发展与现有调控的失衡再度显现，出现“政府失灵”、“调控失灵”等重大问题。
（四）
70年代起，英美进入“再调控”阶段，调控机制再次大转折。新的经济和社会矛盾从表象看，是通货膨胀与经济增长迟滞的“滞胀”，充分就业无法实现、资本利润下滑、劳资冲突激化、福利开支庞大难以承受、贫困现象不绝、能源危机和货币危机频频、种族冲突和各种政治斗争高涨、政府财政困难等，构成社会和经济矛盾的并发危机。更深层的是资本主义经济和社会的一系列结构性变化。凯恩斯主义失灵，“黄金时代”告终。
具体实践中，英美国家调控机制出现大量“调控失灵”问题，概括为：1、 调控过度：调控措施过多过严压制社会经济的正常活动和发展活力；2、调控谋私：利益集团利用调控措施谋取私利；3、调控僵化：既有措施不适应新变化；4、 调控滞后：缺乏必要措施规范或制止某些社会行为，落后于社会的调控需要；5、调控信息不灵， 导致盲目决策和行动失误；6、调控机构庞杂和人员素质不高，如政府机构庞大， 官僚主义和官员腐败等；7、调控成本高，效益低，如美国1978 年直接调控成本占国民生产总值26%；（注：1997年加拿大百科词典（The 1997Canadian Encyclopedia Plus），麦克拉伦德与斯图亚特公司1997年激光光盘版，经济调控条目。）“调控的低能低效和走样变形不胜枚举。”（注：K·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》（K. Button & D.Swann ed.,The Age of Regulatory Reform），克拉仁顿出版社1989年版，第18页。）此外，调控措施影响利益分配，更因这些问题使利益冲突尖锐化。矛盾与调控之间新的重大失衡，迫使统治阶级重新考虑国家调控机制。对调控机制实行调控，势在必然。
上述矛盾危机和调控弊病在政治上被归结于国家干预太多，弱化市场机制，促成反对国家调控的大潮兴起。流行口号从“我们都是凯恩斯主义者”变成“市场万岁！打倒国家！灵活使用劳工万岁！”（注：R·波义耳：《调控学派：批判性介绍》，第23页。）经济和政治的时髦字眼从“调控”变成“反调控”（deregulation也译放松管制等），反映出统治阶级新的利益需要和调控变化走向。调控思想再度大转变。经济理论中货币学派和供给学派等新自由主义理论崛起，抛弃凯恩斯主义，强调市场机制和自由企业、抨击“政府失灵”和“调控失灵”；政治理论中盛行各种保守主义思想，并强调政治和个人的自由与经济自由的密切联系。曾经败在凯恩斯主义手下的哈耶克和自由主义思想此时“胜利归来”。芝加哥学派更认为“调控失灵比市场失灵更可怕。”（注：K ·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》，第33页。） 简言之是社会经济发展应顺其自然；让市场机制发挥调节作用；大规模国家干预是低效和危险的，国家调控太多使资本主义僵化停滞。
更有决定意义的是企业界面对经济危机等问题，不满经济调控和社会调控束缚经济发展的种种“清规戒律”，构成强大的政治力量，要求对现有调控进行“再调控”，认为“不能允许调控管制窒息我们的竞争力”；“对新技术和现有技术的社会控制，正在给美国资本主义戴上镣铐。”（注：D·迪克逊：《科学的新政治》（David Dickson, TheNew Politics of Science），纽约1984年版，第101、273—276页。）“70年代，调控变得如此广泛和代价高昂，以至实业界要造反了。”很快，“反调控运动扩大为一个在广泛战线上展开的重大政治攻势。”（注：K·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》，第34 页。） 卡特政府为此取消部分调控管制。这股浪潮推动保守主义的撒彻尔政府和里根政府上台，使70年代开始的“反调控”在80年代达到高潮：“欧洲和美国的调控与控制的传统结构，正在意识形态、技术和经济的力量重压下崩溃解体或急剧转变，即常说的‘反调控’。”（注：G· 马琼：《反调控， 还是再调控？》，第3页。）“整个场面”呈现为“市场解放和‘大政府’的收缩”（注：K·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》，第321页。）， 席卷英美等国，波及全世界，形成当代世界一场规模浩大且错综复杂的政治经济大潮。
调控政策相应出现“撒彻尔—里根革命”的复杂剧变，基本态势可简括为“放开”和“紧缩”。为“解放市场”在经济调控中大幅度解除调控管制：美国有布什副总统领导的“反调控工作组”，在交通电讯、公用事业、金融、物价、医疗卫生等广泛领域取消或修改大批监控条例，或是开放市场准入，如打破一些行业垄断和肢解美国电话电报公司等大企业以强化竞争，或是放宽产品标准、取消价格管制等。仅在首任里根政府期间，约有1／3联邦规章条例取消或修改。撒彻尔夫人更以铁腕闻名，不仅大胆取消工资物价等控制，而且彻底私营化，使国营企业所剩无几。私营化向众多经济和社会生活领域扩大，包括住房、教育、医疗甚至监狱等。英美均有大规模减税政策，即推动经济发展，减轻富人负担。“紧缩”的主要目标是反对“大政府”和强化社会控制等；有严格控制财政支出，压缩政府赤字，导致削减福利和教育开支、放弃充分就业等激烈措施（同时却大量增加军费）；打击工会以“紧缩”劳工政治力量，劳资关系中鼓励资方“灵活使用劳工”；在“法律与秩序”方面，英美均动用军警镇压社会反抗行为；美国黑人暴动和1990年伦敦反“人头税”流血冲突等，表明“紧缩”政策直接或间接使一些社会关系趋于紧张，成为“反调控”的一种社会反抗阻力。这次反调控虽大刀阔斧，但是没有也无法推翻一些重要的调控机制，如社会福利保障和维护经济秩序的基本法规等，实际上还利用这些“安全系数”推行“反调控”。
调控机构相应调整，基本特点一是引入私人企业管理模式和利用私人部门代替政府管理一些公用事业；二是大批精简政府机构和人员，压制官僚机构的膨胀；三是适应私营化设立新调控机构如监控“自然垄断”行业的英国电讯、电力和煤气等管理局。
这次“反调控”转换战后调控机制，80年代是剧变时期，90年代是稳固时期。克林顿政府和梅杰政府虽然有些具体政策不同，都在原则上坚持强化市场机制的调控大方向。由于“反调控”实为调控机制的再调控大改革，一些西方学者明确指出：“严格而论，反调控可指去除一切调控管理。这是不太可能的。”‘反调控’一词……更好的表述可以是调控改革”（注：K·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》，第11页。）或是“再调控”（re—regulation）。反调控决不意味“市场失灵”消失和放弃国家调控。布什主持里根政府的反调控工作，但他任总统时的新调控措施数量不少于卡特政府；93年克林顿政府12866 号行政令提出加强调控规划，重申联邦政府在调控决策中的首要地位。撒彻尔—梅杰政府也颁布新调控立法，规定私营企业必须遵守一些公益条件等；更是在调控中增强中央权力。实际上，反调控越多，就越需要调控。这是因为国家调控干预是现代经济、社会和政治的变动所必需的。近些年美英逐渐兴起“新凯恩斯主义”，既反对国家过度干预，又反对自由放任，主张走“第三条道路”。市场调节和国家调节的混合调控机制没有根本动摇。“反调控”实际上是寻求市场机制与国家调控的新平衡，通过强化市场机制和收缩国家干预，优化调控机制和政策的再调控，构成当代英美资本主义一次大改革。
这一名为“反调控”的再调控重新调整国家与企业、市场、社会的关系，目前仍在发展，利弊皆有。一方面优化调控机制，渡过当时危机，从而稳固资本主义社会统治和维护经济发展；另一方面，社会代价和新问题无疑存在。资本主义提高了“效率”，却淡化了“人情味”形象。不少中下层人民承受“反调控”的苦果，生活压力增大，付出大量失业、贫困和失去一些福利等代价。97年英国工会大会的年会上“市场力量是好仆人，却是坏主人”一言博得热烈掌声，反映出承认市场机制的必要性和担心其社会后果的复杂心绪。蕴涵许多矛盾的“公平与效率”问题仍然是英美调控的重大矛盾之一。英美经济仍有新老问题。矛盾是绝对的，调控是相对的。
20世纪英美国家调控机制的发展，是统治阶级力图摆脱不断而来的矛盾危机，变革调控内容、开发调控资源和增强调控能力的历史过程；也是从不成熟发展到相对成熟、力图将社会矛盾置于可控状态的磨练过程。
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年08期
【原文出处】《世界历史》(京)1998年03期第2～10页
【作者简介】吴必康，中国社会科学院世界历史研究所副研究员。北京100006
（一）
英文的调控（Regulation）一词意为调节和控制；管制，监管，法规条例；依据规则或体制进行控制等；广义可指一切行为的控制形式；也指公共机构对社会活动的控制；狭义可指经济的组织体制和维持它的法律框架。调控常指经济调控，也可看作是更广泛的政府调控。美国国会预算办公室1976年报告指出大多数联邦政府活动是调控活动。（注：B·M·米特尼克：《调控的政治经济学》（ Barry M. Mitnick, ThePolitical Economy of Regulation）， 纽约1980年版，第1—2页。）国外一些学者提出：国家是因公共利益需要去调控社会、经济和政治等活动。在欧洲，调控被认为是与法律，统治和社会控制整个领域相联系。在美国，调控属公共政策和管理，是政府机构对社会所需要的活动实施控制；（注：G·马琼：《反调控， 还是再调控？ 》（ G. Majone,Deregulation or Re—regulation?），平特出版社1990年版，第1页。）“政府调控是美国经济制度的广泛特点。调控是对市场运行过程的政治控制，是独特的美国方式。”（注：R·G·诺尔主编：《调控政策与社会科学》（R. G. Noll, ed., Regulatory Policy and the SocialSciences》，加利福尼亚大学出版社1985年版，第9页。）据认为， 调控有四个特点：1、调控是行使控制权力的正规机制；2、调控是复杂的政治关系及其协调组合的过程；3、调控是文化现象， 即关于国家在社会和经济中的作用的思想观念；4、调控是学习了解过程， 包括以往政策经验、政策失灵和探索新调控形式等。（注：K ·戴森：《德国的调控政治》（K.Dyson,The Politics of German Regulation ）， 达特茅斯1992年版，第2—3页。）国外学术界对资本主义的不少研究都涉及调控问题。尤其是60年代以来，调控研究日益增多，涉及众多学科和社会领域，已有调控经济学、调控政治和社会控制等分支学科，包含经济调控和社会调控等繁杂内容，各种学说观点纷至迭呈。我国学术界近年也出现有关研究。
70年代后期兴起的“调控学派”从宏观角度系统性研究20世纪资本主义发展和调控，在经济分析基础上认为西方经济和社会发展是运用调控机制处置社会的矛盾。其创始人阿格利塔认为：“资本主义调控理论是关于其社会形态的发生、发展和消亡的理论”；“面对社会冲突，社会凝聚力如何才能存在？这正是调控概念试图面对的问题。”“谈到调控一种生产模式，就是力图从一般法则阐明一个社会的主体结构复制再生的方式”；“研究资本主义的调控，不能只是对抽象经济法则的考察。它是研究社会关系的转变”。该学派一些学者认为：调控是国家或其他集体组织对社会经济的有意识积极干预；“根本而言，资本主义是矛盾的，因为资本主义由矛盾组成。在此，调控旨在防止资本主义体系因矛盾的离心效应而崩溃。……，调控的概念与矛盾的概念不可分离。”（注：R· 波义耳：《调控学派：批判性介绍》（R. Boyer, TheRegulation School:A Critical Introduction），哥伦比亚大学出版社1990年版，第117、118、20、122页。） “调控理论提供一种理解资本主义的发展、危机和复制再生进程的概念框架。”其中的“社会调控模式”体现“国家形态、社会规范、政治实践和体制网络的综合效应。”（注：J·佩克和A ·蒂克尔：《福特主义后的社会调控》（ JamiePeck & Adam Tickell,Social Regulation after Fordism:RegulationTheory, Neo—Liberalism and the Global—Local Nexus）， 曼彻斯特大学国际劳工研究中心1993年版，第3、1页。）在大规模生产和消费的“福特主义”经济模式上，国内调控机制主要是调节劳资关系以及不同资本的相互关系；国际调控中有一个“霸权经济”以国际金融体制等手段调节国家关系。
各种资本主义调控研究在理论思想、用语定义、研究范围和方法等方面有诸多差异，但是基本研究对象大多是国家对社会的调控。调控社会关系和矛盾是国家最重要的基本功能。抽象而言，国家调控遵照一定目标原则，运用国家干预权力调节人与人的和人与大自然的两大基本社会关系，控制其中矛盾，实现社会稳定和提高社会活动效益，引导乃至控制社会发展方向。具体而言，国家调控是政府、法律和政治等对社会和经济变化的制衡反应，引导和控制许多社会行为，实现多数社会关系的均衡稳定，使社会行为规范化，社会运行有序化，社会活动高效益化。同时，国家的阶级性质使国家调控具有相应的政治色彩，首先服务于统治阶级。简言之，国家的政治、经济和社会功能联为调控整体；国家调控体现政府驾驭社会和经济发展的能力强弱和成熟水平，是综合国力中的组织调配机制，更是维持社会和经济正常运行发展的主要管理机制和社会矛盾的重要控制系统。反之，社会动荡也是国家调控紊乱失灵乃至瓦解的严重后果。
20世纪中，国家调控作为英美维护统治权益和社会经济稳定的关键机制，有百年曲折发展，经历许多失调和危机，一直在探索如何有效控制矛盾，基本趋势是逐渐加强和优化国家干预。英美统治阶级利用有形的国家调控作为实际操作系统进行社会统治，加以无形的市场机制构成政府的“两只手”，各有所用。它们的现代国家调控机制是逐渐形成和完备的，是一个随着社会矛盾的演变而发展变化的动态过程。
（二）
19世纪末期至30年代大危机前，是英美初创现代国家调控的局部调控阶段。一方面是资本主义从自由竞争向垄断阶段发展，各种矛盾层出不穷，趋向复杂化尖锐化；另一方面是增强国家调控，取得一定成效，但是调控有限，不足以遏止矛盾恶性发展。
我国史学界近年出现一些有关研究。《1871—1914年资本主义国家的政治、社会调整》一文以英美为典型作出不多见的系统性研究，指出当时的矛盾形势是社会不公正和贫富差距更突出；工人阶级政治力量增强，发出强大挑战；社会生活更加错综复杂，新问题层出不穷；资产阶级政治积弊成堆，腐化政治机体；国际竞争激烈。作者分析此时的政治和社会调整的目的是“稳定资本主义秩序和繁荣资本主义经济”；主要内容是：1、强化国家机器，除强化军警机构和官僚制度， 还将国家职能扩大至教育卫生、社会福利和反托拉斯等方面；强化行政权力，完善国家管理机构，推进国家管理专业化科学化，创立现代文官制，改革吏治等；扩大民主和选举权时又加强社会控制；政治理论中提倡国家干预等。2、这些调整是近代史上宏大的系统工程。（注： 有关论述详见刘祚昌：《1871—1914年资本主义国家的政治、社会调整》，《世界历史》，1991年第5期。）这些分析相当精辟， 尤其指出这些调整是一个系统工程。还可作一些补充，如扩大国家经济调控职能，1887年美国联邦州际贸易委员会和1914年联邦贸易委员会的建立，标志经济调控权力转向联邦的发展趋势和形成现代专业调控机构；以及重视利用法制进行调控等。
概括而言，英美进入资本主义垄断阶段和现代工业社会时的种种矛盾，使以往的调控机制陈旧无力，弊病百出，需要向新型调控机制转变。1871—1914年的调整反映这种努力，维护当时的经济繁荣发展和社会统治，缓和或抑制了社会和阶级的矛盾。作为系统工程，这些调整显现出现代调控体系的雏形，是向现代国家调控机制的过渡性发展。
1914年后，英美陷入从世界大战到30年代大危机爆发时的重重危机中，表明社会经济的继续发展产生新的巨大矛盾。国际方面，第一次世界大战和潜伏后患的战后安排，暴露出世界资本主义体系的矛盾激化和无序性，缺乏有效的国际调控机制，进而冲击国内。英美国内，从劳动人民的各种斗争更加高涨、社会主义运动的蓬勃发展、资本主义经济运行中的“市场失灵”和危机，到种种社会不安定因素的恶性显现，都揭示英美资本主义矛盾的恶化与现有调控机制的巨大失衡，也暴露出初建的现代国家调控机制有严重的局限性和调控能力不足。
一般而言，国家调控机制含调控思想、调控政策与手段方式、调控机构等。调控思想是主导国家运用干预职能，管理社会和经济的正常运行和控制社会矛盾的基本思想原则。维护统治权益是当然的调控目的和思想原则，但在不同历史条件下有不同的内容形式。30年代前，英美长期盛行自由放任的政治经济理论，强调市场作用，限制国家干预，对释放市场经济的生产力有不小作用。亚当·斯密认为国家职能限于保护社会和个人不受侵犯以及维持一些公共事业等。萨伊和李嘉图认为市场机制使资源自动达到最佳配置。各种捍卫个人自由和地方自治的自由主义政治理论，更是视强化国家干预为通往暴政之路。国家只能是“守夜人”；管事最少的政府才是最好的政府。英国自由主义思想家约翰·斯图亚特·密尔有一句名言：“除非有某种巨大益处，对自由放任的任何背离都必定是一种邪恶。”（注：A·J·泰勒：《19世纪英国的自由放任和国家干预》（A.J.Tylor, Laissez—Faire and State Interventionin the 19thCentury Britain ），麦克米兰出版社1977年版，第13页。）这些思想主导30年代前的英美国家调控，使现代经济和社会所需要的国家调控体系缺乏牢固的理论基础。虽然有一些如费边派等主张国家调节的思想，却无法取代根深蒂固的自由放任思潮。理论的局限性确定了调控思想的局限性，导致调控政策的局限性。
调控政策系统是由各个领域中具体政策合成的政策网络。此时的英美调控政策尚不完备，缺乏稳定性。经济调控中，面对大规模的现代经济及其复杂化的高速运行，英美缺乏健全的宏观经济调控政策和能力，难以控制资本主义社会化生产中的盲目性。这正是产生该时期多次经济危机和酿成30年代大危机的重要原因之一。1929年美国股市崩溃触发大危机，部分原因是金融投机和经济过热，政府难以采取有效调控政策。危机前的柯立芝政府仍宣称政策是减少而不是扩大政府对企业活动的约束，联邦政策只能是最后之举。（注：黄枝连：《美梦难圆之国》，人间出版社1994年版，第159—160页。）对维护经济秩序和制约企业牟利的不当行为，缺乏足够的微观调控。在作为社会安全网的福利政策方面，调控有限且不牢固。
美国的社会保障主要由州和地方政府承担，中央政府没有充分发挥作用；覆盖范围较狭窄；未形成能承受重大危机冲击和调配社会保障资源覆盖全国的政策网络。甚至在1932年失业者突破千万人大关时，胡佛政府仍认为无需大规模联邦干预，反危机措施实际上无济于事。英国虽然初创了全国性的社会保险网络，如1911年国民保险法，也有类似问题；大危机初期也提出削减社会保险和失业补贴等错误对策。政治调控中，民主的扩大也有限，第一次世界大战前妇女基本没有选举权，美国黑人等少数民族长期受严重歧视等。由于诸如此类的问题，从总体看，调控政策不足以控制大规模的经济和社会危机。
英美大多数国家机构具有调控性质，在一些领域也有专门调控机构，但是和调控政策面对众多矛盾一样，都显得单薄。第一次世界大战中，英美大力增强国家对经济和社会的战时调控管制，但在战后大多撤消。这一阶段，矛盾在前期因调控而相对缓和，在后期趋向恶化；从国家调控发展看，开始创建现代调控系统，初步增强调控能力，为日后发展奠定基础，但是在自由放任思潮制约下不可能完备，是不够成熟的局部性调控。在矛盾发展与现有调控之间，主要问题是“市场失灵”与国家调控不足。
（三）
30—70年代是英美建立现代国家调控体系的全局性调控阶段，先是应急调控时期，后是战后全面发展的系统化时期。
30年代经济大危机破坏之重，时间之长和冲击之广，于史罕见。美国失业率从1929年的3.2%连续狂升至1934年的26.7%；一度有3400 万人完全没有任何收入，即总人口的28%；成千上万的企业和银行倒闭，甚至大批学校破产关门，1932年仅纽约就有30余万学生失学。 （注：P·约翰逊：《现代世界：20—80年代》（Paul Johnson, Modern Times:The World from the Twenties to the Eighties），哈泼与罗出版社1985年版，第247、249页。）恐惧笼罩全国。这是“美国历史上最有灾难性的时期之一。经济崩溃之初，社会中所有看来是牢固可靠的机构都无力应付国家的物质和精神苦难，全国情绪从不知所措坠入绝望，导致愤世嫉俗玩世不恭，质疑各种最根本的忠诚信念。这是一个反叛时代，紧追各种铤而走险的补救办法。”（注：W·C·德万尼：《20世纪的美国高等教育》（W.C.Devane, Higher Education in the 20th CenturyAmerica），哈佛大学出版社1965年版，第57页。）一些人惊呼美国会爆发革命。1932年英国的最高失业率也达23%。国际调控方面，“整个世界秩序已经瓦解成各种相互竞争的小单位”。（注：保罗·肯尼迪：《大国的兴衰》，求实出版社1988年版，第348 页。）资本主义风雨飘摇。从调控角度看，这次大危机表明大规模的矛盾失控和激化，是全局性的调控紊乱失灵。
全局性矛盾失控需要全局性调控补救。大危机宣告自由放任和“市场万能”论的破产，成为英美现代国家调控机制的一个历史性转折点。为挽救资本主义的危亡，全面强化国家调控势在必然。在“自由主义堡垒”的美国，政治气候发生戏剧性变化。个人主义被指责“不负责任、信息闭塞、顽固不化和不讲合作”；从通用电气公司的大老板到C ·比尔德这样的大学者都赞成“计划”了；《商业周刊》问：“你还相信自由放任吗？”答案是“要不要计划不再成问题了。真正的问题是由谁来这么干？”许多人赞赏苏联的计划经济模式。（注：P ·约翰逊：《现代世界：20—80年代》，第247、249页。）从“无形的手”严重失灵的阴霾中，国家的调控干预这只“有形的手”带着某种“救世主”光辉显现出来。
调控思想转变首推凯恩斯主义。它抛弃市场经济自动调节理论，为大规模国家干预作出经济理论分析，主张对资本主义加以“明智管理”，为现代资本主义国家调控确立了重要理论基础。美国“新政”思想异曲同工。凯恩斯主义针对传统经济理论和现实矛盾提出“有效需求不足”、膨胀性财政（扩大政府支出、赤字预算、举债）和充分就业等政策。凯恩斯主义不能简单理解为纯粹的经济理论。它的政治作用是挽救资本主义危亡，但在具体操作层次上是扩充政府调控范围和增强调控能力，全面扩大中央调控权力，将国家调控从局部调控提高到全局调控，作为一个完整体系确立起来。另外，凯恩斯主义的流行推广，也为战后资本主义国际调控体系提供了共同的经济理论和政策思想基础。
实践中，美国“新政”从整顿金融财政、调整工农业生产、施行社会救济、举办公共工程到改革国家机构，强化总统权力等，采取了解救危机的大量调控措施，共颁布700多个法令。国家调控开始全面加强。在政府干预企业和个人经济活动的经济调控中有银行法、证券法和工业复兴法令等；政法调控中有强化专政，如1934年联邦罪行控制六条例和1938年的“非美活动委员会”等；有保障人民的一些基本权利；也有强化政府对最高法院的控制；社会调控中有社会保险法，建立社会保障网络等。大规模调控使联邦政府机构迅速扩大，新机构如雨后春笋相继成立，从1933年50万人增到1938年84万人。（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》上册，商务印书馆1988年版，第272页。） 庞大的调控机器开始出现。英国也有从放弃自由贸易、强化专政到政府救济等类似发展。此时的英美国家调控具有应急性质，有待巩固和发展。
第二次世界大战将英美国家调控的发展推向更不可抗拒的新高潮，使国家对政治经济和社会生活的干预达到空前强度。英国首相和美国总统变成了“强权者”；国家监管大多数经济生产，管制价格、工资、产品和原料分配；严格控制社会政治活动；国家机器和国家开支出现极大膨胀。大战及时巩固和发展了大危机时的国家调控，对全部国家生活产生深远广泛的影响。英美统治阶级也考虑到获取民心赢得战争胜利和战后调控需要，采取了一些长远性调控政策。英国1942年贝弗里奇报告是其一。它是“福利国家”开始形成的标志之一，实质是调控社会关系、阶级矛盾和适应资本主义再生产的经济需要。经济方面，“贝弗里奇所要求的是一种为了全社会利益而又不牺牲基本自由的引导、指挥和控制经济职能的全面政策。”（注：爱·麦·伯恩斯：《当代世界政治理论》，商务印书馆1983年版，第184页。）
不少人坚持自由主义，强调国家干预的危险。哈耶克抨击政府干预、集体主义、福利国家和社会主义通向极权；“计划导致独裁”；有组织的资本和劳工都是极权主义推动力。（他也不得不解释自由主义不主张放任自流；在竞争不能有效处，必须采用其他指导经济活动的方法；竞争原则有时承认“强制性干预，甚至还必需某种形式的政府行为。”）（注：哈耶克：《通往奴役之路》，社科出版社1997 年版， 第71、185、41—43 页。）除思想论战，还有美国最高法院抵制“新政”措施；英国政府对大规模增加开支的犹豫；部分大资产阶级不满一些反危机和战时措施等。当时，这些思想不合时宜更非良方，必然是凯恩斯主义支配调控思想；危机和战争压倒了限制或反对强化国家干预的企图。应急时期完全确立了英美现代国家调控的地位。
战后20多年是英美国家调控机制全面发展时期。大危机和大战的打击迫使统治阶级将政治经济的稳定和发展视为战后调控的急切战略任务。凯恩斯和贝弗里奇所代表的阶级的主要目标是“使资本主义变得更有人情味更有效率”。（注：J·斯梯文森：《英国社会，1914—1945 年》（John Stevenson, British Society 1914—45），企鹅出版社1984年版，第460页。）同时，国家调控趋向完备：从发展形态看， 是开发利用更多的调控资源，增大调控领域的广度和深度，丰富调控手段和方式；从内在联系看，各种调控措施趋于配套，产生综合效应；从驱动力看，是内外矛盾压力使然，外有冷战冲突和与社会主义国家的激烈竞争，长期相持不下；内有使资本主义制度仍然觉得不安稳的种种矛盾。
经济调控中首先是确立市场调节与国家调节的混合调控机制。凯恩斯主义开发了国家干预这个庞大的调控资源，在宏观经济调控中大规模运用金融、财政、产业和税收等调节政策，强化行政干预和采用一些经济计划等手段；微观调控中有价格管制、反垄断等措施。混合调控机制发挥了稳定经济发展和优化资源配置等基本作用，构成英美现代调控机制的骨干支柱。英国工党侧重经济计划和国有化较多，当作重要调控手段；美国侧重对私营企业和公用事业的调控。
调控政策发展成庞大的网络系统，覆盖社会各方面。美国的重要调控法令从1900—1909年的区区数个增至1930—1939年的50 个和1970 —1979年的140 个。 （注：梅纳斯等编：《调控与里根时代》（ R.E.Meiners,etc.ed.,Regulation and the Regan Era），纽约1989年版，第8页。）具体政策非常繁杂，依实际作用可分三大类基本政策：一、维持社会经济秩序类，如各种经济法规和专政手段等；二、保障基本生活类，如失业救济、医疗保健等社会福利政策和基本食品廉价供应等；三、利益调节类，如经济竞争、税收、保护消费者和其他收入再分配政策等；再加宏观经济政策和其他等，构成国家对社会的基本调控框架。其中，就业政策和社会保障体系是两个重要“社会稳定器”，如美国1946年就业法案提出联邦政府应维持最大限度的就业和购买力；英国在战后初期建立福利国家。社会调控中，环境保护、劳动安全和卫生条件等监管更加严密，旨在提高生活质量，化解一些社会不满。政法调控中，扩大民主人权和依法专政更是一手“软”，一手“硬”的调控法宝。不过，也有麦卡锡反共狂潮的教训，大规模的整肃“扩大化”既伤害成千上万无辜者，也打击统治阶级自身。与调控政策发展相应，英美国家机构作为调控机器更加庞大，也完善了主管部门、半独立、独立和自我调控四类机构组成的战后调控组织体系；政府开支相应大幅度膨胀。
开发调控资源和丰富调控手段方式是一个重要特点。如将科技和教育作为新调控资源和手段开发利用。英美利用现代科技发展生产力，也用于解决环境污染、医疗和安全等社会问题，更用于国家调控技术手段科技化，提高技术装备的质量效能，形成更严密、高效率和覆盖广的社会监控网络，大大增强国家机器对社会变动的反应速度和调控能力。同时利用教育事业发挥减缓社会变革冲击和转化矛盾的调控作用。英美在战后大力发展中高等教育，如美国的国防教育法和1963年英国罗宾逊报告确立有能力接受高等教育者都应有机会上大学的原则，并投入巨资，逐渐形成“防洪发电”的“调控水库”，旨在大规模延迟青年就业、为失业者提供职业再培训和缓冲之地、提高劳动力素质和灌输正统思想等，兼收缓冲就业压力和社会控制之利。
这一阶段强化国家干预，实现全局性调控，全面增强调控能力，相对化解了“市场失灵”和“调控不足”问题，解救了资本主义的危亡并促进其稳定发展，促成战后“黄金时代”；主要成果是形成一个大至宏观政策小到房租水电，维护社会和经济正常运行的较完备的秩序系统。然而，60年代后，矛盾发展与现有调控的失衡再度显现，出现“政府失灵”、“调控失灵”等重大问题。
（四）
70年代起，英美进入“再调控”阶段，调控机制再次大转折。新的经济和社会矛盾从表象看，是通货膨胀与经济增长迟滞的“滞胀”，充分就业无法实现、资本利润下滑、劳资冲突激化、福利开支庞大难以承受、贫困现象不绝、能源危机和货币危机频频、种族冲突和各种政治斗争高涨、政府财政困难等，构成社会和经济矛盾的并发危机。更深层的是资本主义经济和社会的一系列结构性变化。凯恩斯主义失灵，“黄金时代”告终。
具体实践中，英美国家调控机制出现大量“调控失灵”问题，概括为：1、 调控过度：调控措施过多过严压制社会经济的正常活动和发展活力；2、调控谋私：利益集团利用调控措施谋取私利；3、调控僵化：既有措施不适应新变化；4、 调控滞后：缺乏必要措施规范或制止某些社会行为，落后于社会的调控需要；5、调控信息不灵， 导致盲目决策和行动失误；6、调控机构庞杂和人员素质不高，如政府机构庞大， 官僚主义和官员腐败等；7、调控成本高，效益低，如美国1978 年直接调控成本占国民生产总值26%；（注：1997年加拿大百科词典（The 1997Canadian Encyclopedia Plus），麦克拉伦德与斯图亚特公司1997年激光光盘版，经济调控条目。）“调控的低能低效和走样变形不胜枚举。”（注：K·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》（K. Button & D.Swann ed.,The Age of Regulatory Reform），克拉仁顿出版社1989年版，第18页。）此外，调控措施影响利益分配，更因这些问题使利益冲突尖锐化。矛盾与调控之间新的重大失衡，迫使统治阶级重新考虑国家调控机制。对调控机制实行调控，势在必然。
上述矛盾危机和调控弊病在政治上被归结于国家干预太多，弱化市场机制，促成反对国家调控的大潮兴起。流行口号从“我们都是凯恩斯主义者”变成“市场万岁！打倒国家！灵活使用劳工万岁！”（注：R·波义耳：《调控学派：批判性介绍》，第23页。）经济和政治的时髦字眼从“调控”变成“反调控”（deregulation也译放松管制等），反映出统治阶级新的利益需要和调控变化走向。调控思想再度大转变。经济理论中货币学派和供给学派等新自由主义理论崛起，抛弃凯恩斯主义，强调市场机制和自由企业、抨击“政府失灵”和“调控失灵”；政治理论中盛行各种保守主义思想，并强调政治和个人的自由与经济自由的密切联系。曾经败在凯恩斯主义手下的哈耶克和自由主义思想此时“胜利归来”。芝加哥学派更认为“调控失灵比市场失灵更可怕。”（注：K ·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》，第33页。） 简言之是社会经济发展应顺其自然；让市场机制发挥调节作用；大规模国家干预是低效和危险的，国家调控太多使资本主义僵化停滞。
更有决定意义的是企业界面对经济危机等问题，不满经济调控和社会调控束缚经济发展的种种“清规戒律”，构成强大的政治力量，要求对现有调控进行“再调控”，认为“不能允许调控管制窒息我们的竞争力”；“对新技术和现有技术的社会控制，正在给美国资本主义戴上镣铐。”（注：D·迪克逊：《科学的新政治》（David Dickson, TheNew Politics of Science），纽约1984年版，第101、273—276页。）“70年代，调控变得如此广泛和代价高昂，以至实业界要造反了。”很快，“反调控运动扩大为一个在广泛战线上展开的重大政治攻势。”（注：K·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》，第34 页。） 卡特政府为此取消部分调控管制。这股浪潮推动保守主义的撒彻尔政府和里根政府上台，使70年代开始的“反调控”在80年代达到高潮：“欧洲和美国的调控与控制的传统结构，正在意识形态、技术和经济的力量重压下崩溃解体或急剧转变，即常说的‘反调控’。”（注：G· 马琼：《反调控， 还是再调控？》，第3页。）“整个场面”呈现为“市场解放和‘大政府’的收缩”（注：K·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》，第321页。）， 席卷英美等国，波及全世界，形成当代世界一场规模浩大且错综复杂的政治经济大潮。
调控政策相应出现“撒彻尔—里根革命”的复杂剧变，基本态势可简括为“放开”和“紧缩”。为“解放市场”在经济调控中大幅度解除调控管制：美国有布什副总统领导的“反调控工作组”，在交通电讯、公用事业、金融、物价、医疗卫生等广泛领域取消或修改大批监控条例，或是开放市场准入，如打破一些行业垄断和肢解美国电话电报公司等大企业以强化竞争，或是放宽产品标准、取消价格管制等。仅在首任里根政府期间，约有1／3联邦规章条例取消或修改。撒彻尔夫人更以铁腕闻名，不仅大胆取消工资物价等控制，而且彻底私营化，使国营企业所剩无几。私营化向众多经济和社会生活领域扩大，包括住房、教育、医疗甚至监狱等。英美均有大规模减税政策，即推动经济发展，减轻富人负担。“紧缩”的主要目标是反对“大政府”和强化社会控制等；有严格控制财政支出，压缩政府赤字，导致削减福利和教育开支、放弃充分就业等激烈措施（同时却大量增加军费）；打击工会以“紧缩”劳工政治力量，劳资关系中鼓励资方“灵活使用劳工”；在“法律与秩序”方面，英美均动用军警镇压社会反抗行为；美国黑人暴动和1990年伦敦反“人头税”流血冲突等，表明“紧缩”政策直接或间接使一些社会关系趋于紧张，成为“反调控”的一种社会反抗阻力。这次反调控虽大刀阔斧，但是没有也无法推翻一些重要的调控机制，如社会福利保障和维护经济秩序的基本法规等，实际上还利用这些“安全系数”推行“反调控”。
调控机构相应调整，基本特点一是引入私人企业管理模式和利用私人部门代替政府管理一些公用事业；二是大批精简政府机构和人员，压制官僚机构的膨胀；三是适应私营化设立新调控机构如监控“自然垄断”行业的英国电讯、电力和煤气等管理局。
这次“反调控”转换战后调控机制，80年代是剧变时期，90年代是稳固时期。克林顿政府和梅杰政府虽然有些具体政策不同，都在原则上坚持强化市场机制的调控大方向。由于“反调控”实为调控机制的再调控大改革，一些西方学者明确指出：“严格而论，反调控可指去除一切调控管理。这是不太可能的。”‘反调控’一词……更好的表述可以是调控改革”（注：K·布顿与D·斯旺编：《调控改革时代》，第11页。）或是“再调控”（re—regulation）。反调控决不意味“市场失灵”消失和放弃国家调控。布什主持里根政府的反调控工作，但他任总统时的新调控措施数量不少于卡特政府；93年克林顿政府12866 号行政令提出加强调控规划，重申联邦政府在调控决策中的首要地位。撒彻尔—梅杰政府也颁布新调控立法，规定私营企业必须遵守一些公益条件等；更是在调控中增强中央权力。实际上，反调控越多，就越需要调控。这是因为国家调控干预是现代经济、社会和政治的变动所必需的。近些年美英逐渐兴起“新凯恩斯主义”，既反对国家过度干预，又反对自由放任，主张走“第三条道路”。市场调节和国家调节的混合调控机制没有根本动摇。“反调控”实际上是寻求市场机制与国家调控的新平衡，通过强化市场机制和收缩国家干预，优化调控机制和政策的再调控，构成当代英美资本主义一次大改革。
这一名为“反调控”的再调控重新调整国家与企业、市场、社会的关系，目前仍在发展，利弊皆有。一方面优化调控机制，渡过当时危机，从而稳固资本主义社会统治和维护经济发展；另一方面，社会代价和新问题无疑存在。资本主义提高了“效率”，却淡化了“人情味”形象。不少中下层人民承受“反调控”的苦果，生活压力增大，付出大量失业、贫困和失去一些福利等代价。97年英国工会大会的年会上“市场力量是好仆人，却是坏主人”一言博得热烈掌声，反映出承认市场机制的必要性和担心其社会后果的复杂心绪。蕴涵许多矛盾的“公平与效率”问题仍然是英美调控的重大矛盾之一。英美经济仍有新老问题。矛盾是绝对的，调控是相对的。
20世纪英美国家调控机制的发展，是统治阶级力图摆脱不断而来的矛盾危机，变革调控内容、开发调控资源和增强调控能力的历史过程；也是从不成熟发展到相对成熟、力图将社会矛盾置于可控状态的磨练过程。