| 明清史 |
美国《邦联条例》的制定及其历史作用
张定河
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年08期
【原文出处】《山东师大学报：社科版》(济南)1998年01期第47～50页
邦联条例是美利坚民族从分散走向统一过程中的第一部基本法，它的实施标志着原来13个互相独立的州联合成为一个统一的国家。虽然它存在时间短，但它在美国社会历史发展中的地位是不应被忽视的。因为没有邦联条例，不可能有现在的美国。因此，了解它是如何制定的，了解它的特点和历史作用，对认识美国从分散走向统一的历史脉络，以及建国初期政治制度的形成与发展，是十分重要的。
一
在殖民地时期，美利坚民族曾多次进行过民族统一的努力和尝试，邦联条例实质上是这些统一努力和尝试的继续及成果。
殖民地最早的一次统一尝试是新英格兰联盟的建立。1643年5 月，为了共同防御法国人、荷兰人和印第安人的侵犯以及解决入盟成员之间的边界争端，新英格兰地区的马萨诸塞、普利茅斯、康涅狄格和纽黑文4个殖民地代表在波士顿召开会议，决定成立联盟。 根据会议通过的12条联盟条例规定，联盟是一个松散的政治联合体。联盟最高机构是由8人组成的委员会。委员会每年举行一次会议，其职权是：在遇有战争时确定各成员派出兵员和提供经费的数额；解决与外国或其他殖民地发生的纠纷；相互引渡逃亡的奴仆、囚犯及其他逃亡者；处理印第安人事务等（注：James Smith and Paul Marphy, ed.Liberty and Justice:A History Record of American Constitution Development(New York,1958)PP. 15—17.）。联盟虽然历时很久，但由于联盟条例对入盟各殖民地没有强制性的约束力，导致各成员依然自行其是。联盟成立的前十来年，按照规定每年举行一次会议，以后只是偶尔召开，1675年菲利普王战争结束后基本上停止了活动。1684年马萨诸塞被英国政府撒销特许状变成皇家殖民地之后，联盟彻底解体了。
第二个政治联合体是新英格兰自治领。该自治领不是殖民地人民自愿组成的，而是英国政府为了加强对北美殖民地的控制，阻止新英格兰地区自治运动的发展强加给殖民地人民的。1686年刚刚登上王位的詹姆士二世，为迫使带头抵制《航海条例》的马萨诸塞和其他新英格兰殖民地接受英国的商业政策，决定派一名将军出任总督。1687年新任总督爱德华·安德罗斯用高压手段解散了马萨诸塞、普利茅斯、新罕布什尔、缅因、罗德岛和康涅狄格的议会，建立了统一的新英格兰自治领。1688年他又强行将纽约和新泽西划入自治领管辖范围。安德罗斯在废除了殖民地原来的政府机构之后，建立了一个由一名总督、若干副总督和一个参事会组成的单一政府。总督集行政、立法、司法和军事权力于一身，实行专制统治。安德罗斯在殖民地强制推行符合英国利益的新政策。他容许国教，禁止政府支付公理教会牧师薪俸，允许非教会成员担任陪审团成员；他要求土地所有者重新向皇家政府提出土地权申请并强迫他们向英王交纳代役租（注：Alfred, Killy, Winfred Harbison andHerman Belz, The American Constitution: Its Origins andDevelopment (New York ,1983)P.22）。安德罗斯的专制统治引起自治领人民的极大愤懑，当英国“光荣革命”的消息于1689年3 月传到波士顿后，马萨诸塞立即爆发了武装起义，推翻了安德罗斯的统治。随着新英格兰自治领政府的垮台，各殖民地又恢复了原先的政府形式。
北美殖民地上出现的第三次统一运动是奥尔巴尼会议，这是殖民地人自愿进行的一次联合的努力。会议于1754年6 月在纽约殖民地的奥尔巴尼举行，目的是加强北美各殖民地的团结，应付对法战争危机，讨论与易洛魁人建立同盟问题。出席会议的有马萨诸塞、新泽西、罗德岛、康涅狄格、纽约、宾夕法尼亚和马里兰7个殖民地派出的25名代表。 会议最后通过了由本杰明·富兰克林和托马斯·哈钦森两人起草的关于建立殖民地联盟的提案，即《奥尔巴尼联盟计划》。该项《计划》共25条，确定了联盟的组成及其权力。它规定，联盟权力机构是一名由国王任命的总主席和一个由各殖民地的大会议。大会议代表名额根据各殖民地在战争经费总额中所占比例分配，最少2人，最多7人，共48人；大会议三年改选一次，每年集会一次，总主席在紧急状态时有权召集大会议。“总主席须同意大会议通过的所有法案”，并有责任予以贯彻执行；“总主席经大会议建议”，可与印第安人缔结条约、宣战及媾和。总主席与大会议全权管理与印第安人的贸易，管理在各殖民地以外所购买的土地；向殖民地人民分配土地；管理西部领地，直到英王在新领地上组成新的殖民地政府；有权“召募和维持军队，为各殖民地的防御建立要塞，为维护海岸安全和保护海上贸易装备舰队”；有权为上述目的进行课税，税款交存总财库和设在每个殖民地上的分财库。如遇总主席亡故，“大会议议长继任，并被授予同样的权力和权威”。大会议的法律可被英王否决（注：James Smith and Paul Marphy,ed.Liberty and Justice:A History Record of American Constitution Development(New York,1958)PP.19—21.）。
按照该项《计划》，北美殖民地将组成一个比后来独立战争时期的美国邦联更为统一的联合体。因为总主席和大会议的权力大于邦联时期的国会的权力，而各殖民地的权力则小于邦联时期各州的权力，如果实施这一《计划》，各殖民地的权力将大大削弱。正因为如此，这一《计划》遭到各殖民地议会的反对。根据会议规定的程序，该《计划》先交各殖民地议会批准，然后送交英国议会。但由于没有一个殖民地批准它，送交英国议会也就没有必要了。这次统一的努力失败了。1754年年底，富兰克林在给伦敦的彼得·柯林森的信件中表达了他的不满：“每个人都叫嚷联盟是绝对必要的，可一旦要他们采取具体措施组建联盟时，他们那种不坚定的思想现在又转向别处去了。”（注：Leoard Labareeed.The Papers of Benjamin Franklin (New Haven,1962)P.454.）奥尔巴尼会议和富兰克林的信件表明，18世纪中叶的美利坚民族希望实现联合，但又不愿意放弃地方的权益。
殖民地进行统一的努力和尝试，对邦联条例的制定产生重大影响。第一，各殖民地为了共同的利益可以组成一个统一的政治联合体，通过联合能解决单个殖民地无力解决的问题。例如，新英格兰联盟建立后，解决了各殖民地之间的边界纠纷问题，也解决了与荷兰人的边界争端问题。因此，统一比分散有利于殖民地的发展。第二，新英格兰联盟条例和奥尔巴尼联盟计划为邦联条例的制定提供了借鉴，甚至许多具体规定被直接采用。例如，新英格兰联盟条例的行文方式、联盟权力机构组织形式及联盟成员的互相关系都被邦联条例所仿效，联盟条例中关于一个殖民地一票表决权和互相引渡逃犯的规定则为邦联条例所直接采纳；奥尔巴尼联盟计划中关于出席大会议的代表最少2人、最多7人的规定以及管理与印第安人的贸易、管理西部土地的条款也都为邦联条例所借用。第三，新英格兰自治领的建立为邦联条例提供了反面教训。统一不能通过强制手段，而只能在自愿的基础上实现联合；统一也不能剥夺各成员的自治权利而实行集权统治，只能通过法律建立符合现存客观历史条件的政权组织，这样的联合才不会昙花一现。
二
独立战争推动了美利坚民族的联合与统一，也推动了邦联条例的制定。独立战争爆发后，13个殖民地在政治上先后摆脱了英国的殖民统治，建立了13个既独立于英国又互相独立的州。英国为恢复在北美的殖民统治，调集重兵，开始对殖民地人民的独立进行镇压。面对强大的敌人，13个州只有联合起来，集中13个州的力量才能打败英国。因此，民族统一在新的历史条件下又提上议事日程。
实际上，1775年独立战争爆发前后，美利坚民族新国家的政治框架已经初具规模。在基层是市镇和县通讯委员会，中间为各州议会及其执行机构安全委员会或革命委员会，最高机关为大陆会议。但是，大多数各级政府还不是法定的，其职权的行使没有法律依据，尤其是大陆会议，它虽肩负着筹建军队、发行货币、借贷、对外贸易、外交等一系列与进行战争相关的重大使命，但它却没有合法的地位。从1776年初开始，各州相继制定了州宪法，州政府成为法定的政府。那么，为这个刚刚统一的新国家制定一部基本法，就成为大陆会议急待解决的问题。
1776年6月7日，弗吉尼亚代表理查德·亨利·李根据本州议会指示，在大陆会议上提出一项动议，要求宣布独立，与外国缔结商业和军事同盟以及建立邦联。经过两天的讨论，大陆会议决定成立起草独立宣言、起草结盟条约和起草邦联条例的三个委员会，分别处理亨利·李提出的3个问题。6月12日，起草邦联条例的委员会成立，它由每州一名代表共13人组成。委员会主席由发表《一位宾夕法尼亚农民的来信》而驰名的约翰·迪金森担任。条例起草和批准的过程并非一帆风顺。由迪金森起草的条例初稿意在加强中央政府的权力，对各州自治给予较大的限制。例如，禁止各州改变现存的政教关系，只有邦联国会有权对州际贸易征税，由邦联国会全权处理宣战、媾和、外交关系、州际争端、未开发的西部土地等问题（注：Jack Rakove,"Articles of Confederation",Encyclopedia of American Political History,ed. Jack Greene , vol.I,P.84.）。但这些规定，在大陆会议进行讨论时被删去了。因为从7月中旬到8月20日大陆会议对草案进行集中讨论时，迪金森因坚持反对美国脱离英国独立而离开了大陆会议，其他起草人没有坚持对草案的上述规定进行辩护。
大陆会议在三个重大问题上产生严重分歧。第一个是邦联国会的代表权问题。草案沿袭了第一届大陆会议每州一票的规定，而不管各州人口和纳税多少。这引起人口众多的大州弗吉尼亚、马萨诸塞和宾夕法尼亚的反对，但他们在大陆会议上占少数而未能改变这一规定。第二个是各州分摊战争及其他经费的比例问题。草案规定大陆会议所需经费按照各州人口比例分摊。这一规定遭到以马里兰为首的南方奴隶州的反对，它们要求以白人居民为计算标准，黑人奴隶不计在内。但马里兰代表的提议以一票的多数被大陆会议否决。第三个是对西部土地的管理权问题。这个问题也与交纳经费有关。有些州利用殖民地时期的宪章，提出对西部土地拥有所有权，以便通过出售西部土地交纳所摊经费，因而反对邦联国会管理西部土地。但马里兰、罗得岛、新泽西、特拉华和宾夕法尼亚都面临沉重的债务份额负担，主张邦联国会对西部土地拥有处置权。这样可以由国会通过出售这些土地的所得来偿还债务，以减轻它们的负担。由于双方互不让步，邦联国会是否对西部土地拥有管理权的问题，最终未能形成决议。围绕这三个问题，南方奴隶州与北方工商业州、大州与小州的利害冲突，在美国独立初期已露出端倪。
由于分歧严重，直到1777年11月15日，经过大陆会议反复讨论后，草案才得以通过，定名为《邦联和永久联合条例》（简称《邦联条例》）。大陆会议将最后的文本交付各州议会去批准。主张对西部土地拥有所有权的州，如弗吉尼亚、纽约、北卡罗来纳和康涅狄格很快批准了它，而反对这些州对西部土地拥有所有权的马里兰、特拉华和新泽西则迟迟不予批准。1779年1月，经过说服工作， 特拉华和新泽西批准了条例，而马里兰的态度始终不变。根据大陆会议规定的程序，邦联条例须经13个州批准才能生效。在这种情况下，纽约和弗吉尼亚不得不作出让步，公开表示将遵守大陆会议关于要求将西部土地所有权转让给邦联国会的决议，这之后，马里兰才于1781年3月1日最后一个批准条例。从这一天开始，邦联条例生效，成为1787年美国联邦宪法之前的一部国家基本法。
三
从形式上看，邦联条例与当时的州宪法及后来的联邦宪法不同，州宪法和联邦宪法由序言和内容两大部分构成。序言表明制定本宪法的目的或宪法的基本政治原则，内容则是以章、节、条等形式或条、款、项等形式，分别规定国家权力机构的组成、产生、职权等，结构十分清晰、完整，规定内容也十分紧凑集中。邦联条例虽也有一个序言，但序言仅表明条例制定的日期和参加邦联的成员名单，内容则是以列举方式规定了国家最高机构的组成、职权及成员的互相关系等，结构非常松散，规定内容也不集中，这种结构方式与殖民地时期的新英格兰联盟条例基本类似。邦联条例之所以要采用这种结构方式，很显然是因为美国邦联的性质与新英格兰联盟的性质也基本一样，都是松散的政治联合体。
从内容上看，邦联条例与同时期的州宪法和后来的联邦宪法也不同，这突出地表现在两个方面。第一，邦联条例没有实行三权分立原则。邦联政府只有一个一院制国会，而没有独立的行政部门和司法部门。国会不仅享有立法权，也集中了行政权和司法权。日常行政事务由国会代表组成的委员会处理，在国会休会期间，由国会任命的“州际委员会”处理。“州际委员会”不是国会的执行机构，而是从属机构，因为它成立的前提是国会休会期间，国会不休会，该委员会即不存在。国会的司法职能亦不完整，它仅有权裁决各州边界争端、司法管辖权争端、私有土地纠纷和海事犯罪，而对其他问题则没有司法权。从国会的司法权限看，它主要用于解决各州之间的矛盾和冲突，而非司法终审机关。第二，中央政府的权力小，各州的权力大。作为中央政府的邦联国会，缺乏一个独立国家政府所拥有的主要权力。它没有独立的征兵权、征税权、贸易管辖权，对违反邦联条例的州也没有强制性的制裁权，凡是一些较重大的权力都须经9个州的同意方能行使，如参战、与外国缔结盟约、 以合众国名义发行纸币或公债、征招陆海军等。邦联国会所能独立行使的权力仅是一些次要的国家权力，如制定度量衡标准、管理对印第安人的贸易、管理全国邮政、制定陆海军管理条例等。所以，美国学者评价说，邦联国会在处理西部土地问题上象一个真正的政府，而在有些问题上则象一个讨论会（注：Alfred,Killy, Winfred Harbison and HermanBelz, The American Constitution: Its Origins and Development (New York ,1983)P.84）。与此相反，各州却保留着主权、自由和独立，拥有除外交之外的一切重大权力。实际上，13州都还是一个个真正的国家。
邦联条例的上述两个特点实际上是邦联条例的两个缺陷。邦联条例之所以具有这样的特点是不难理解的。这是美国人民在殖民地时期围绕与英国的宪政关系问题，长期进行斗争的一个结果。英国政府一直把北美殖民地看作英帝国的一部分，让殖民地人民承担英国人的一部分义务，如支持对外战争等，但同时又没有给予殖民地居民与英国本土居民同等的政治权利，没有赋予殖民地人民在英国议会里的代表权。北美殖民地人民不愿接受二等公民的地位，曾向英国政府提出按照苏格兰模式确立一种“联邦式”的宪政关系。苏格兰与英格兰共有一个国王，但它有自己独立的议会（注：Alfred,Killy, Winfred Harbison and HermanBelz, The American Constitution: Its Origins and Development (New York ,1983)P.56）。 根据这一模式，涉及13个殖民地共同利益的问题由英国政府管辖，而殖民地内部事务则由各殖民地议会自己决定。这种“联邦式”宪政关系的核心是英国政府与殖民地政府之间的权力的重新划分，在这个问题上双方都毫不让步。结果导致了殖民地与英国的最终分离。当13个殖民地为了共同与英国进行战争而组成一个政治联合体时，仅仅是把原来打算让英国政府掌握的那部分权力转交给了邦联政府（注：Samuel Morison, The Oxford History of the AmericanPeople(New york,1965)P.279.）， 让殖民地时期的“联邦”梦想付诸实践而已。同时，13个州建立邦联的主要目的是共同对英进行战争，而这种战争的特殊环境需要国家政府高度集权，但各州又不愿放弃原有的重大权力。在这种情况下，邦联政府只能把有限的权力集中于国会，以便能迅速有效地做出决断。这也就是邦联政府未实行三权分立原则的主要原因。
尽管邦联条例存在着明显的缺陷，没有独立的行政和司法部门，中央政府与地方政府之间权力分配得也不够妥当，但是它在美利坚民族从殖民地社会向民族独立国家转化过程中所发挥的积极作用是毋庸置疑的。
第一，邦联条例巩固了美利坚民族的统一。虽然13个殖民地于1774年9月组建了大陆会议，1776年7月又发布了《独立宣言》，但统一的基础是十分脆弱的。因为作为国家权力机构的大陆会议没有法律地位，大陆会议与各州议会之间的关系及州与州之间的互相关系缺乏法律保障。新生的美利坚合众国实质上是由13个独立国家组成的反英政治军事同盟，而不是一个真正的国家。推动13个独立国家联合起来的是迫在眉睫的反英战争，而不是它们政治经济发展的最终需要。根据历史的经验，这种政治军事同盟在完成其主要历史使命后，一般是要解体的，因为建立和维系同盟的前提已不复存在了。但是，邦联条例的制定，用法律手段将13个独立国家的政治军事同盟关系固定下来了，从而避免了联盟在反英战争胜利后的瓦解。
第二，邦联条例为美国政治的发展奠定了坚实的基础。邦联条例已经勾勒出了美国宪政体制的基本轮廓，即共和体制、两级政府的分权体制及州与州的平等关系。邦联条例虽然没有明确规定合众国为共和制国家，但它明确规定了承认和维护各州的独立与自由，而各州宪法明确规定州实行共和制，邦联条例用这种间接方式确定合众国也是共和制国家。共和制的实施为君主制在美国的复辟设置了法律障碍。邦联条例用列举方式规定了国家主权由邦联政府与各州政府分别行使。客观地说，这种分权体制是当时因州权至上不得已而为之，但后来却成为防止专制暴政的有力手段之一。只是赋予邦联政府的权力太小，不得不通过1787年联邦宪法作出较大调整。邦联条例实行的州与州平等的原则，一直是美国维护国家政局安定的重要准则，邦联条例关于这一原则的规定，几乎原封不动地被联邦宪法所采用。
总的来说，我们应当给予邦联条例肯定的评价，因为它上承美国殖民地争取统一的历史经验，下启后人如何运用法律巩固和维系已经实现的民族统一，所以它在美国从分散走向统一进程中所发挥的桥梁作用是当时其他历史文献所不能取代的。
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年08期
【原文出处】《山东师大学报：社科版》(济南)1998年01期第47～50页
| 【内容提要】 | 《邦联条例》是美利坚民族从分散走向统一过程中的第一部基本法。它是美国独立战争推动的结果，也是美利坚民族从殖民地时期努力争取实现统一的继续。它的制定，用法律手段把实际上由13个独立国家组成的名为国家实为反英政治军事同盟固定下来，为美利坚民族实现真正的政治统一奠定了基础。 |
一
在殖民地时期，美利坚民族曾多次进行过民族统一的努力和尝试，邦联条例实质上是这些统一努力和尝试的继续及成果。
殖民地最早的一次统一尝试是新英格兰联盟的建立。1643年5 月，为了共同防御法国人、荷兰人和印第安人的侵犯以及解决入盟成员之间的边界争端，新英格兰地区的马萨诸塞、普利茅斯、康涅狄格和纽黑文4个殖民地代表在波士顿召开会议，决定成立联盟。 根据会议通过的12条联盟条例规定，联盟是一个松散的政治联合体。联盟最高机构是由8人组成的委员会。委员会每年举行一次会议，其职权是：在遇有战争时确定各成员派出兵员和提供经费的数额；解决与外国或其他殖民地发生的纠纷；相互引渡逃亡的奴仆、囚犯及其他逃亡者；处理印第安人事务等（注：James Smith and Paul Marphy, ed.Liberty and Justice:A History Record of American Constitution Development(New York,1958)PP. 15—17.）。联盟虽然历时很久，但由于联盟条例对入盟各殖民地没有强制性的约束力，导致各成员依然自行其是。联盟成立的前十来年，按照规定每年举行一次会议，以后只是偶尔召开，1675年菲利普王战争结束后基本上停止了活动。1684年马萨诸塞被英国政府撒销特许状变成皇家殖民地之后，联盟彻底解体了。
第二个政治联合体是新英格兰自治领。该自治领不是殖民地人民自愿组成的，而是英国政府为了加强对北美殖民地的控制，阻止新英格兰地区自治运动的发展强加给殖民地人民的。1686年刚刚登上王位的詹姆士二世，为迫使带头抵制《航海条例》的马萨诸塞和其他新英格兰殖民地接受英国的商业政策，决定派一名将军出任总督。1687年新任总督爱德华·安德罗斯用高压手段解散了马萨诸塞、普利茅斯、新罕布什尔、缅因、罗德岛和康涅狄格的议会，建立了统一的新英格兰自治领。1688年他又强行将纽约和新泽西划入自治领管辖范围。安德罗斯在废除了殖民地原来的政府机构之后，建立了一个由一名总督、若干副总督和一个参事会组成的单一政府。总督集行政、立法、司法和军事权力于一身，实行专制统治。安德罗斯在殖民地强制推行符合英国利益的新政策。他容许国教，禁止政府支付公理教会牧师薪俸，允许非教会成员担任陪审团成员；他要求土地所有者重新向皇家政府提出土地权申请并强迫他们向英王交纳代役租（注：Alfred, Killy, Winfred Harbison andHerman Belz, The American Constitution: Its Origins andDevelopment (New York ,1983)P.22）。安德罗斯的专制统治引起自治领人民的极大愤懑，当英国“光荣革命”的消息于1689年3 月传到波士顿后，马萨诸塞立即爆发了武装起义，推翻了安德罗斯的统治。随着新英格兰自治领政府的垮台，各殖民地又恢复了原先的政府形式。
北美殖民地上出现的第三次统一运动是奥尔巴尼会议，这是殖民地人自愿进行的一次联合的努力。会议于1754年6 月在纽约殖民地的奥尔巴尼举行，目的是加强北美各殖民地的团结，应付对法战争危机，讨论与易洛魁人建立同盟问题。出席会议的有马萨诸塞、新泽西、罗德岛、康涅狄格、纽约、宾夕法尼亚和马里兰7个殖民地派出的25名代表。 会议最后通过了由本杰明·富兰克林和托马斯·哈钦森两人起草的关于建立殖民地联盟的提案，即《奥尔巴尼联盟计划》。该项《计划》共25条，确定了联盟的组成及其权力。它规定，联盟权力机构是一名由国王任命的总主席和一个由各殖民地的大会议。大会议代表名额根据各殖民地在战争经费总额中所占比例分配，最少2人，最多7人，共48人；大会议三年改选一次，每年集会一次，总主席在紧急状态时有权召集大会议。“总主席须同意大会议通过的所有法案”，并有责任予以贯彻执行；“总主席经大会议建议”，可与印第安人缔结条约、宣战及媾和。总主席与大会议全权管理与印第安人的贸易，管理在各殖民地以外所购买的土地；向殖民地人民分配土地；管理西部领地，直到英王在新领地上组成新的殖民地政府；有权“召募和维持军队，为各殖民地的防御建立要塞，为维护海岸安全和保护海上贸易装备舰队”；有权为上述目的进行课税，税款交存总财库和设在每个殖民地上的分财库。如遇总主席亡故，“大会议议长继任，并被授予同样的权力和权威”。大会议的法律可被英王否决（注：James Smith and Paul Marphy,ed.Liberty and Justice:A History Record of American Constitution Development(New York,1958)PP.19—21.）。
按照该项《计划》，北美殖民地将组成一个比后来独立战争时期的美国邦联更为统一的联合体。因为总主席和大会议的权力大于邦联时期的国会的权力，而各殖民地的权力则小于邦联时期各州的权力，如果实施这一《计划》，各殖民地的权力将大大削弱。正因为如此，这一《计划》遭到各殖民地议会的反对。根据会议规定的程序，该《计划》先交各殖民地议会批准，然后送交英国议会。但由于没有一个殖民地批准它，送交英国议会也就没有必要了。这次统一的努力失败了。1754年年底，富兰克林在给伦敦的彼得·柯林森的信件中表达了他的不满：“每个人都叫嚷联盟是绝对必要的，可一旦要他们采取具体措施组建联盟时，他们那种不坚定的思想现在又转向别处去了。”（注：Leoard Labareeed.The Papers of Benjamin Franklin (New Haven,1962)P.454.）奥尔巴尼会议和富兰克林的信件表明，18世纪中叶的美利坚民族希望实现联合，但又不愿意放弃地方的权益。
殖民地进行统一的努力和尝试，对邦联条例的制定产生重大影响。第一，各殖民地为了共同的利益可以组成一个统一的政治联合体，通过联合能解决单个殖民地无力解决的问题。例如，新英格兰联盟建立后，解决了各殖民地之间的边界纠纷问题，也解决了与荷兰人的边界争端问题。因此，统一比分散有利于殖民地的发展。第二，新英格兰联盟条例和奥尔巴尼联盟计划为邦联条例的制定提供了借鉴，甚至许多具体规定被直接采用。例如，新英格兰联盟条例的行文方式、联盟权力机构组织形式及联盟成员的互相关系都被邦联条例所仿效，联盟条例中关于一个殖民地一票表决权和互相引渡逃犯的规定则为邦联条例所直接采纳；奥尔巴尼联盟计划中关于出席大会议的代表最少2人、最多7人的规定以及管理与印第安人的贸易、管理西部土地的条款也都为邦联条例所借用。第三，新英格兰自治领的建立为邦联条例提供了反面教训。统一不能通过强制手段，而只能在自愿的基础上实现联合；统一也不能剥夺各成员的自治权利而实行集权统治，只能通过法律建立符合现存客观历史条件的政权组织，这样的联合才不会昙花一现。
二
独立战争推动了美利坚民族的联合与统一，也推动了邦联条例的制定。独立战争爆发后，13个殖民地在政治上先后摆脱了英国的殖民统治，建立了13个既独立于英国又互相独立的州。英国为恢复在北美的殖民统治，调集重兵，开始对殖民地人民的独立进行镇压。面对强大的敌人，13个州只有联合起来，集中13个州的力量才能打败英国。因此，民族统一在新的历史条件下又提上议事日程。
实际上，1775年独立战争爆发前后，美利坚民族新国家的政治框架已经初具规模。在基层是市镇和县通讯委员会，中间为各州议会及其执行机构安全委员会或革命委员会，最高机关为大陆会议。但是，大多数各级政府还不是法定的，其职权的行使没有法律依据，尤其是大陆会议，它虽肩负着筹建军队、发行货币、借贷、对外贸易、外交等一系列与进行战争相关的重大使命，但它却没有合法的地位。从1776年初开始，各州相继制定了州宪法，州政府成为法定的政府。那么，为这个刚刚统一的新国家制定一部基本法，就成为大陆会议急待解决的问题。
1776年6月7日，弗吉尼亚代表理查德·亨利·李根据本州议会指示，在大陆会议上提出一项动议，要求宣布独立，与外国缔结商业和军事同盟以及建立邦联。经过两天的讨论，大陆会议决定成立起草独立宣言、起草结盟条约和起草邦联条例的三个委员会，分别处理亨利·李提出的3个问题。6月12日，起草邦联条例的委员会成立，它由每州一名代表共13人组成。委员会主席由发表《一位宾夕法尼亚农民的来信》而驰名的约翰·迪金森担任。条例起草和批准的过程并非一帆风顺。由迪金森起草的条例初稿意在加强中央政府的权力，对各州自治给予较大的限制。例如，禁止各州改变现存的政教关系，只有邦联国会有权对州际贸易征税，由邦联国会全权处理宣战、媾和、外交关系、州际争端、未开发的西部土地等问题（注：Jack Rakove,"Articles of Confederation",Encyclopedia of American Political History,ed. Jack Greene , vol.I,P.84.）。但这些规定，在大陆会议进行讨论时被删去了。因为从7月中旬到8月20日大陆会议对草案进行集中讨论时，迪金森因坚持反对美国脱离英国独立而离开了大陆会议，其他起草人没有坚持对草案的上述规定进行辩护。
大陆会议在三个重大问题上产生严重分歧。第一个是邦联国会的代表权问题。草案沿袭了第一届大陆会议每州一票的规定，而不管各州人口和纳税多少。这引起人口众多的大州弗吉尼亚、马萨诸塞和宾夕法尼亚的反对，但他们在大陆会议上占少数而未能改变这一规定。第二个是各州分摊战争及其他经费的比例问题。草案规定大陆会议所需经费按照各州人口比例分摊。这一规定遭到以马里兰为首的南方奴隶州的反对，它们要求以白人居民为计算标准，黑人奴隶不计在内。但马里兰代表的提议以一票的多数被大陆会议否决。第三个是对西部土地的管理权问题。这个问题也与交纳经费有关。有些州利用殖民地时期的宪章，提出对西部土地拥有所有权，以便通过出售西部土地交纳所摊经费，因而反对邦联国会管理西部土地。但马里兰、罗得岛、新泽西、特拉华和宾夕法尼亚都面临沉重的债务份额负担，主张邦联国会对西部土地拥有处置权。这样可以由国会通过出售这些土地的所得来偿还债务，以减轻它们的负担。由于双方互不让步，邦联国会是否对西部土地拥有管理权的问题，最终未能形成决议。围绕这三个问题，南方奴隶州与北方工商业州、大州与小州的利害冲突，在美国独立初期已露出端倪。
由于分歧严重，直到1777年11月15日，经过大陆会议反复讨论后，草案才得以通过，定名为《邦联和永久联合条例》（简称《邦联条例》）。大陆会议将最后的文本交付各州议会去批准。主张对西部土地拥有所有权的州，如弗吉尼亚、纽约、北卡罗来纳和康涅狄格很快批准了它，而反对这些州对西部土地拥有所有权的马里兰、特拉华和新泽西则迟迟不予批准。1779年1月，经过说服工作， 特拉华和新泽西批准了条例，而马里兰的态度始终不变。根据大陆会议规定的程序，邦联条例须经13个州批准才能生效。在这种情况下，纽约和弗吉尼亚不得不作出让步，公开表示将遵守大陆会议关于要求将西部土地所有权转让给邦联国会的决议，这之后，马里兰才于1781年3月1日最后一个批准条例。从这一天开始，邦联条例生效，成为1787年美国联邦宪法之前的一部国家基本法。
三
从形式上看，邦联条例与当时的州宪法及后来的联邦宪法不同，州宪法和联邦宪法由序言和内容两大部分构成。序言表明制定本宪法的目的或宪法的基本政治原则，内容则是以章、节、条等形式或条、款、项等形式，分别规定国家权力机构的组成、产生、职权等，结构十分清晰、完整，规定内容也十分紧凑集中。邦联条例虽也有一个序言，但序言仅表明条例制定的日期和参加邦联的成员名单，内容则是以列举方式规定了国家最高机构的组成、职权及成员的互相关系等，结构非常松散，规定内容也不集中，这种结构方式与殖民地时期的新英格兰联盟条例基本类似。邦联条例之所以要采用这种结构方式，很显然是因为美国邦联的性质与新英格兰联盟的性质也基本一样，都是松散的政治联合体。
从内容上看，邦联条例与同时期的州宪法和后来的联邦宪法也不同，这突出地表现在两个方面。第一，邦联条例没有实行三权分立原则。邦联政府只有一个一院制国会，而没有独立的行政部门和司法部门。国会不仅享有立法权，也集中了行政权和司法权。日常行政事务由国会代表组成的委员会处理，在国会休会期间，由国会任命的“州际委员会”处理。“州际委员会”不是国会的执行机构，而是从属机构，因为它成立的前提是国会休会期间，国会不休会，该委员会即不存在。国会的司法职能亦不完整，它仅有权裁决各州边界争端、司法管辖权争端、私有土地纠纷和海事犯罪，而对其他问题则没有司法权。从国会的司法权限看，它主要用于解决各州之间的矛盾和冲突，而非司法终审机关。第二，中央政府的权力小，各州的权力大。作为中央政府的邦联国会，缺乏一个独立国家政府所拥有的主要权力。它没有独立的征兵权、征税权、贸易管辖权，对违反邦联条例的州也没有强制性的制裁权，凡是一些较重大的权力都须经9个州的同意方能行使，如参战、与外国缔结盟约、 以合众国名义发行纸币或公债、征招陆海军等。邦联国会所能独立行使的权力仅是一些次要的国家权力，如制定度量衡标准、管理对印第安人的贸易、管理全国邮政、制定陆海军管理条例等。所以，美国学者评价说，邦联国会在处理西部土地问题上象一个真正的政府，而在有些问题上则象一个讨论会（注：Alfred,Killy, Winfred Harbison and HermanBelz, The American Constitution: Its Origins and Development (New York ,1983)P.84）。与此相反，各州却保留着主权、自由和独立，拥有除外交之外的一切重大权力。实际上，13州都还是一个个真正的国家。
邦联条例的上述两个特点实际上是邦联条例的两个缺陷。邦联条例之所以具有这样的特点是不难理解的。这是美国人民在殖民地时期围绕与英国的宪政关系问题，长期进行斗争的一个结果。英国政府一直把北美殖民地看作英帝国的一部分，让殖民地人民承担英国人的一部分义务，如支持对外战争等，但同时又没有给予殖民地居民与英国本土居民同等的政治权利，没有赋予殖民地人民在英国议会里的代表权。北美殖民地人民不愿接受二等公民的地位，曾向英国政府提出按照苏格兰模式确立一种“联邦式”的宪政关系。苏格兰与英格兰共有一个国王，但它有自己独立的议会（注：Alfred,Killy, Winfred Harbison and HermanBelz, The American Constitution: Its Origins and Development (New York ,1983)P.56）。 根据这一模式，涉及13个殖民地共同利益的问题由英国政府管辖，而殖民地内部事务则由各殖民地议会自己决定。这种“联邦式”宪政关系的核心是英国政府与殖民地政府之间的权力的重新划分，在这个问题上双方都毫不让步。结果导致了殖民地与英国的最终分离。当13个殖民地为了共同与英国进行战争而组成一个政治联合体时，仅仅是把原来打算让英国政府掌握的那部分权力转交给了邦联政府（注：Samuel Morison, The Oxford History of the AmericanPeople(New york,1965)P.279.）， 让殖民地时期的“联邦”梦想付诸实践而已。同时，13个州建立邦联的主要目的是共同对英进行战争，而这种战争的特殊环境需要国家政府高度集权，但各州又不愿放弃原有的重大权力。在这种情况下，邦联政府只能把有限的权力集中于国会，以便能迅速有效地做出决断。这也就是邦联政府未实行三权分立原则的主要原因。
尽管邦联条例存在着明显的缺陷，没有独立的行政和司法部门，中央政府与地方政府之间权力分配得也不够妥当，但是它在美利坚民族从殖民地社会向民族独立国家转化过程中所发挥的积极作用是毋庸置疑的。
第一，邦联条例巩固了美利坚民族的统一。虽然13个殖民地于1774年9月组建了大陆会议，1776年7月又发布了《独立宣言》，但统一的基础是十分脆弱的。因为作为国家权力机构的大陆会议没有法律地位，大陆会议与各州议会之间的关系及州与州之间的互相关系缺乏法律保障。新生的美利坚合众国实质上是由13个独立国家组成的反英政治军事同盟，而不是一个真正的国家。推动13个独立国家联合起来的是迫在眉睫的反英战争，而不是它们政治经济发展的最终需要。根据历史的经验，这种政治军事同盟在完成其主要历史使命后，一般是要解体的，因为建立和维系同盟的前提已不复存在了。但是，邦联条例的制定，用法律手段将13个独立国家的政治军事同盟关系固定下来了，从而避免了联盟在反英战争胜利后的瓦解。
第二，邦联条例为美国政治的发展奠定了坚实的基础。邦联条例已经勾勒出了美国宪政体制的基本轮廓，即共和体制、两级政府的分权体制及州与州的平等关系。邦联条例虽然没有明确规定合众国为共和制国家，但它明确规定了承认和维护各州的独立与自由，而各州宪法明确规定州实行共和制，邦联条例用这种间接方式确定合众国也是共和制国家。共和制的实施为君主制在美国的复辟设置了法律障碍。邦联条例用列举方式规定了国家主权由邦联政府与各州政府分别行使。客观地说，这种分权体制是当时因州权至上不得已而为之，但后来却成为防止专制暴政的有力手段之一。只是赋予邦联政府的权力太小，不得不通过1787年联邦宪法作出较大调整。邦联条例实行的州与州平等的原则，一直是美国维护国家政局安定的重要准则，邦联条例关于这一原则的规定，几乎原封不动地被联邦宪法所采用。
总的来说，我们应当给予邦联条例肯定的评价，因为它上承美国殖民地争取统一的历史经验，下启后人如何运用法律巩固和维系已经实现的民族统一，所以它在美国从分散走向统一进程中所发挥的桥梁作用是当时其他历史文献所不能取代的。