| 明清史 |
美国联邦制的基本原则及其历史演变
张定河
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年03期
【原文出处】《文史哲》(济南)1998年01期第84～90页
【作者简介】张定河，山东师范大学历史系副教授。邮码：250014。
【关 键 词】美国联邦制/权力关系/演变
美国是世界上第一个实行联邦制的大国。美国的联邦制是由1787年联邦宪法确立的。这一体制在确立之初，曾对消除分裂危机，维护国家统一发挥过成效卓著的作用。但是，世事沧桑也使联邦体制的结构和作用不断发生变化。迄今为止，它虽然在形式上还保持着联邦宪法当初所确立的基本原则，但它的实质内涵已与宪法本意大相径庭。本文拟对美国联邦体制的基本原则及其历史演变作初步探讨，以就教于方家。
一
1787年美国宪法所确立的联邦制，是作为邦联制的对立物而出现的。 所谓邦联制， 一般是指由若干主权国家组成的政治或军事联盟。 1787年以前的美国，就是由十三个独立州组成的政治军事联盟。因为根据《邦联条例》规定，“各州保留其主权、自由和独立”。州政府可以发行货币、征税、招募及维持军队，拥有除外交之外的一切权力。而作为中央政府的邦联国会，除拥有外交权、邮政权等之外，别无什么重大权力。这种本末倒置的政治体制，最终导致了国家政局的混乱和分裂危机的出现。因为州政府可利用其“主权、自由和独立”，我行我素，自行其是，甚至割据称雄。而邦联国会对州政府的违宪行为，无力问罪，只能作壁上观。正是在这种背景下，美国统治阶级不得不重新调整中央政府与州政府之间的权力关系。
这种调整既要考虑国家利益的未来，又要兼顾当时州权至上的现实。有鉴于此，联邦宪法提出了四条基本原则，明确划定了新的中央政府即联邦政府与州政府的权力关系。
第一，实行以联邦政府权力为主导的分权原则。关于联邦政府与州政府权力的划分，联邦宪法未予载明，直到宪法第十条修正案才作出补充规定：“本宪法既未授予合众国，又未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之。”
联邦政府的权力分为三类。一是授予权，它列举于联邦宪法的前四项条款中，分别授予国会、总统和联邦法院。国会的权力主要是制定法律、发行货币、宣战、管理与外国及州际之间的商业贸易、邮政、监督行政和司法官员。总统的权力主要是执行法律、向国会呈交国情咨文、批准或否定法律、统帅武装力量、委任行政官员、负责外交等。联邦法院享有联邦司法审判权和各州上诉案件的终审权。二是暗含权，指虽无宪法明文规定但可以从授予权中引申出来的权力。宪法第一条中有一项被美国学者称之为“弹性条款”，即授权国会“制定为行使上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其他任何部门或官员的一切其他权力所必要与适当的法律”，认为这是暗含权存在的宪法基础〔1〕。 三是派生权，指以两项或多项授予权为基础推演出来的权力。例如，宪法并未授予国会控制移民的权力，也不能从哪一种授予权中引申出来，但国会有权制定有关控制移民的法律。这是因为宪法授予国会管理与外国商业贸易的权力和制定统一归化条例的权力，从这两种权力中可以推演出控制移民的权力〔2〕。
州的保留权被认为是与州俱生而来的，所以各州宪法均未予以详细列述，它的权限界定于既未授予联邦又未禁止各州行使的范围内。概括起来，有如下数项：一是警察权，指州政府为保护和促进公共安全、健康、道德、便利和福利而管理个人权利和财产的权力，范围十分宽泛，它包括但不是单指由警察部门行使的社会治安功能〔3〕。 二是管理地方政府的权力。地方政府是指县和市政府，它们由州政府设置或撤销，它们的权力由州政府授予。不过，19世纪中叶以后，州政府对城市的控制开始放宽。20世纪，新英格兰和中西部地区的某些州开始与地方政府实行分权〔4〕。三是管理选举的权力。 由于联邦政府没有负责选举的机构，所以联邦政府公职的选举完全依赖于各州。州政府在不违反联邦宪法的前提下，有权规定联邦和州公职候选人的资格、投票方式、投票时间与地点，但国会有权修改联邦公职选举的时间和方式〔5〕。 除上述权力之外，州还有权管理教育、州内的工商业，设置州法院，参与联邦宪法的修改等。
根据分权原则，联邦政府与州政府的权力都是排他性的，互相不得干预。但联邦宪法下的分权与邦联条例下的分权有一个重大区别，那就是联邦宪法把主权赋予联邦政府，使其对内对外都代表国家，而州只是联邦的一个自治成员。这种新的分权原则，重新构筑了美国的权力框架，在当时不仅有利于维护国家的统一，也有利于提高美国的国际地位。
第二，实行联邦政府与州政府的共有权原则。共有权是指宪法授予联邦政府但又未禁止州政府行使的权力。共有权分为三类：一是联邦政府与州政府可同时行使的共有权，它包括征税、借贷等。二是联邦政府与州政府先后行使的共有权。这类共有权一般是指联邦政府在其管辖的某些领域内未制定法律或制定的法律因故未能发生效力时，联邦司法部门往往要求州政府制定仅在本州行使的有关法律，以弥补联邦法律的不健全。例如破产问题，根据宪法规定，它属联邦政府管理范围，但国会长期未制定破产法，所以破产问题一直由各州通过法律实施管理。直到1898年，国会才通过法律对这一问题进行统一的管理。此后，各州才放弃对破产问题的管辖。三是部分由联邦政府行使，部分由州政府行使的共有权。例如州际商业问题。州际商业属国会管辖，但各州不愿国会就某些州际商业问题的管理千篇一律。在州政府的请求下，国会可将这些方面的州际商业管理权交由州来行使。1945年国会就宣布将跨州际的保险业的管理权授予各州行使〔6〕。
共有权的行使，弥补了因分权造成的互相隔离，也加强了国家权力行使的合理性。
第三，实行联邦政府与州政府的权力禁区原则。实行分权之后，两级政府均可利用自己的权力合法地侵犯对方的利益。为防患于未然，联邦宪法对联邦政府和州政府的权力又作出某些限制，明文规定了禁止它们行使的权力。
禁止联邦政府行使的权力包括：未经州的同意，不能剥夺任何一州在参议院的平等代表权，不能变更州的边界；间接税必须划一，直接税必须根据各州人口比例分配；在商业贸易中必须一视同仁，不能歧视任何一州。这些规定都是防止联邦政府侵犯州政府权益的。禁止州政府行使的权力包括：未经国会同意不能与外国签订条约或协定；不能征收进口税；在和平时期不能保有军队和战舰；不能发行货币；不能违背联邦宪法和妨碍执行联邦法律。这些规定是防止州权扩张而侵犯联邦政府权益的。同时既禁止联邦政府又禁止州政府行使的权力有：不能征收出口税；不能授予美国公民贵族头衔等〔7〕。
禁止权的运用，成为美国联邦体制中的一种制约机制。由于它的存在，联邦政府的权力不会无限膨胀而发展为集权政治，从而保障了州的利益；州政府也不会因此而发展为诸候割据，导致国家四分五裂，从而有力地维护了国家的统一。
第四，实行联邦宪法和联邦法律为最高法律的原则。两级政府对同类事务的处理，可能会因法律差异而产生迥然不同的结果。因此这就需要提出一个判断是非曲直的最高准则，而能担当这一角色的只能是联邦宪法和联邦法律。宪法第六条规定：“本宪法、为执行本宪法而制定的合众国法律，以及与美利坚合众国缔结的条约或将要缔结的条约，概应成为全国的最高法律；各州的法官要依此审判，不管州宪法及法律有无任何相反的规定”。根据这一规定，凡是与联邦宪法和联邦法律抵触的州法律，一律无效。
解决州政府的违宪行为，一般是通过司法途径。1810年联邦最高法院首次运用这一原则，判定佐治亚州1795年的一项法律违宪无效〔8 〕。目前，已有900多项州法律因与联邦宪法抵触被法院宣布无效〔9〕。如果州政府拒绝服从法院裁决，联邦政府可采取强制性措施使其就范。如国会可拒绝接纳该州的国会代表，或停止联邦政府的财政帮助，或诉诸武力〔10〕。实行联邦宪法和法律为最高法律的原则，从制度上巩固了联邦宪法和联邦政府的权威地位，从而有利于消除地方主义者利用州权制造分裂的倾向。
联邦制的确立，结束了过去邦联时期国家政治关系混乱的状态，使国家权力的运作步入正轨。但是，联邦制不是一成不变的，这正如伍德罗·威尔逊所说的，“州政府与联邦政府的关系是我们宪政制度中最重要的问题……，实际上，哪一代人都不可能解决，因为这个问题是不断发展的，每一个新时期的政治和经济发展都给它增添了新内容，使它成为一个新问题”〔11〕。的确，联邦政府与州政府的权力关系是伴随着社会的发展而变化着的。如果我们站在历史的制高点上总览全过程，就会发现这种变化呈现出一种从各自权力相对稳定到权力向联邦政府倾斜的趋势。
二
联邦政府的建立到内战前夕是两级政府权力关系相对稳定的时期。联邦政府建立伊始就力图扩大权限，但其权力的扩大仅限于某个方面及某个阶段，没有形成总的趋势。在两级政府的权力斗争中，州是较弱的一方，但是州的权力一直安如泰山，丝毫没有削弱，两级政府的权力关系基本保持平衡。
保持两级政府权力关系平衡的原因是多方面的。首先，民主派严格拘守宪法原则的主张和斗争，有利于维护州的权力。民主派是美国革命和建国初期的一个比较激进的政治派别，其领袖是杰斐逊、麦迪逊等人。民主派的政治理念是反对专制和暴政，崇尚自由和民主，这种政治理念在当时美国社会上拥有广泛的基础。在这种政治理念的支配下，他们认为分权就是民主和自由，集权就是专制和暴政。因此，民主派从维护政治自由的立场出发，主张从严解释宪法，主张将联邦政府的权力严格限制在联邦宪法所规定的范围以内，对凡是超越联邦宪法规定的权力，一概加以反对。
反对建立合众国银行的斗争和反对四项法令的斗争集中而又具体地反映了民主派的这种政治立场及其影响。1791年国会根据财政部长汉密尔顿的计划制定了创办国家银行的法案，目的在于由联邦政府控制全国金融，建立国家公共信贷。但是，合众国银行的创办涉及到联邦政府的权限问题，因为联邦宪法没有规定联邦政府有权建立银行。华盛顿总统虽然赞成建立国家银行，但他亦不敢贸然签署批准。于是，他便就国会的银行法案是否符合宪法征询内阁的意见。杰斐逊明确表示反对，他不仅认为这已超出了联邦宪法所授予的权限，还认为这会进而从此突破国会的权力限度。他在致华盛顿的信中说：“我认为宪法的根基是置于这样的基础之上的——‘本宪法既未授予合众国，又未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之’。超越特别划定的国会权力的界限而采取这样的步骤，将会使国会拥有一种无限的权力，不再存有公认的权力限度。据我看来，宪法没有授权合众国制定这个法案，建立银行并赋予它权力。”〔12〕杰斐逊的反对意见虽然没能阻止合众国银行的建立，但合众国银行于1811年到期后，因民主派等派别的反对，国会未能通过延期法案，被迫关闭。
民主派反对四项法令的斗争，对从政治上限制联邦政府权力的扩张产生了直接的重大后果。1798年联邦党人控制的国会为了抵制法国大革命的影响和镇压国内日益高涨的民主运动，通过了《归化法》、《惩治叛乱法》等四项法令，授权政府得以逮捕任何威胁或反对联邦政府的外侨和美国公民。约翰·亚当斯政府凭借这些法令，肆意妄为，封闭反对派的报纸，压制反对意见，拘捕批评政府的民主人士。
这四项法令极大地扩大了联邦政府的权力，因为它们明显超出了联邦宪法中关于维护公民权利的规定。同时，这四项法令的政治专制倾向也与当时的民主风尚水火不容，所以遭到民主派的强烈谴责。杰斐逊起草的《肯塔基决议案》和麦迪逊起草的《弗吉尼亚决议案》以两个州的名义，宣布它们违反宪法。这场政治斗争本来是联邦党人的保守主义与民主共和党人的民主主义两种不同政治哲学之间的斗争，但杰斐逊等人是站在州的立场上阐述这一问题的，结果形成了州权与联邦政府权力的政治对抗。如麦迪逊在《弗吉尼亚人民共和国议会声明》中所表示的，“惩治叛乱法呈现给宪法早期的朋友们一种想像不到的景状。它让人们承认，不仅国会特别列举的权力削弱了州的主权，而且还要使一些特殊权力生效。现在，联邦的权力从暗含权中推演出来，并且依据对州法律的推理，国会还能享有与州同样的立法权。这样一来，国会将对任何事情都有立法权，州的每项保留权都将被最高立法机关的权力剥夺殆尽”〔13〕。
杰斐逊、麦迪逊等人对联邦党人政治专制倾向的讨伐，使联邦党人和约翰·亚当斯总统声誉扫地，结果在1800年的总统和国会选举中一败涂地。1801年杰斐逊执政后，民主共和党人控制的国会废除了《客籍法》和《惩治叛乱法》，制定了新的《归化法》，收缩了联邦政府在政治上的权力。
其次，州权派坚决抵制联邦权力的扩大。州权派在19世纪上期也是一种强大的政治力量，它盛行于当时美国的西部和南部各州。州权派认为，州仍然享有主权，联邦宪法只不过是各主权州的一个政治契约，对州没有强制性的约束力，为了维护州的利益，州有权退出联邦。从州权派的政治主张中可以看出，州权派是一种典型的地方主义势力。1819年的“麦卡洛克诉马里兰州”一案和1832年南卡罗来纳州引发的不服从联邦政府法令的政治危机，集中和具体地反映了州权派与联邦权力的政治对抗及其影响。
1816年，为扭转全国金融混乱的局面，联邦政府又建立一个新的国家银行，即第二合众国银行。第二合众国银行的建立，影响到州的利益，因而遭到州的抵制。一些南方州和西部州，或拒绝合众国银行在本州设立分行，或通过征税限制它在本州的经营活动。马里兰州对它的征税限制，引起了州与联邦政府直接的权力冲突。1818年马里兰州议会通过一项法律，决定向合众国银行设在巴尔的摩的分行征税。马里兰州政府征税的理由很简单，它认为联邦宪法没有规定联邦政府有权设置银行，那么合众国银行也就不是联邦政府的机构，马里兰政府就有权对它的分行征税〔14〕。马里兰政府的征税理由又触及到联邦政府有无权力设置国家银行这一敏感的宪法问题。
马里兰州法院支持州议会，认为州议会的法律符合宪法。但1819年联邦最高法院在审理“麦卡洛克诉马里兰州”一案时却裁定该项法律违反宪法。最高法院的决议认为，虽然联邦宪法没有规定国会可以设置银行，但国会根据自己的权力所采取的措施“只要目的正确”，“不为宪法所禁，又与宪法文字和精神一致，那么它就是合法的”。“马里兰州立法机关通过的向合众国银行征税的法律是违宪的和无效的。”〔15〕
虽然以马里兰州为代表的州权派在国家银行问题上限制联邦政府权力的努力未取得直接的成果，但州权派在这个问题上的影响依然存在。1832年国家主义派控制的国会通过了银行延期法案，冀图延长第二合众国银行的期限，但被支持州权的总统杰克逊所否决。他否决的理由就是认为合众国银行破坏了州的保留权。他说，延期法案“作为一种执行授予国家政府权力的手段”侵犯了“保留给各州最重要的权力”〔16〕。此后，国家主义派数度提出建立国家银行的法案，但都因遭到州权派的反对而失败，州权派最终阻止住了联邦政府在这个问题上的扩权。
州权派在关税问题上显示出更大的力量和影响。关税权是联邦政府的宪法权力，由国会自由行使。但1832年，南卡罗来纳州召开州代表大会，宣布反对联邦政府执行1828年和1832年的关税法，声称如果联邦政府强制执行这两项法令，南卡罗来纳就退出联邦。州议会授权州长召集民兵，准备以武力对抗。面对南卡罗来纳“向联邦政府的权威提出的挑战”〔17〕，联邦政府一面严厉谴责，向南卡罗来纳施加军事压力，另一面又作出让步，通过法令表示逐步降低关税。在联邦政府作出让步后，南卡罗来纳才撤销了关于反对执行联邦关税法的法令。
从上述两个问题上我们可以看到，一个州敢于对抗联邦政府的权威，就说明当时州权派有足够的力量抵制联邦政府权力的扩大。
最后，奴隶制问题也淡化了联邦政府与州政府的权力冲突。从19世纪40年代起，资本主义开始在美国蓬勃发展，金融、交通及市场等问题都亟待联邦政府着手解决，而这些问题恰恰最容易引发联邦政府与州政府的权力冲突。然而这时，奴隶制问题波澜骤起，冲击着整个美国社会。围绕这一问题，上至国会，下至政党、地方政府，都出现泾渭分明的政治分野。这种全国政治乃至全社会的对立，使联邦政府不可能把联邦发展置于首位，这就从客观上淡化了联邦政府与州政府的权利冲突。
这样，在内战以前，民主派与州权派交织在一起，形成一股强大的合力抵制住了联邦政府权力的扩大，加之奴隶制问题从客观上转移了权力斗争的视线，所以两级政府的权力关系基本保持平衡就是正常的了。
三
从内战到“新政”之前，这是联邦政府权力扩大的历史时期。在这一时期，联邦政府打破了原来的权力平衡关系，使自己的权力不断扩大。它不仅在政治上而且在经济上拥有了干预州的宪法权力，州的权力相对缩小。
联邦政府之所以能打破平衡，不断扩大权力，首要因素是内战。众所周知，战争时期往往是国家权力高度集中的时期，美国亦不例外。而尤为特殊的是，美国这次内战是国家对地方的战争。经过内战，国家政府的权力不仅得到强化，而且州的权力同时亦被削弱。战后，为了消除地方主义势力再次发动叛乱的隐患，又加强了对叛乱诸州的控制和政治改造，这又进一步削弱了州的权力。
战后国会制定的宪法第十四条和第十五条修正案，就是联邦政府控制和干预各州政治的法律依据。第十四条修正案规定，所有美国人都有双重公民资格，既是所居住州的公民，又是合众国公民；未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。根据这项修正案，联邦政府开始有权干预州政府对公民生命、自由或财产的侵犯，因为联邦政府对公民也拥有了管辖权。过去，往往把州视为生命、自由和财产的捍卫者，把联邦政府视为侵犯者。现在，在获得解放的黑人有可能受到州政府侵犯的这一新的历史条件下，“那种州政府与联邦政府之间的传统关系倒转了过来”〔18〕。
第十五条修正案不是直接赋予任何人参政权，而是禁止以种族、肤色等为由拒绝给予公民参政权。这条修正案的制定和实施是以“合众国应保证全国各州实行共和政体”这一宪法条款为根据的〔19〕。过去，这一条款被解释为联邦政府应支持各州政府。但是现在，各州共和政体的含义发生了变化，即须包括黑人的选举权在内，如果州政府拒绝给予黑人选举权，联邦政府就可以维护共和政体为由对州进行干预。
其次，社会关系和经济关系的巨大变动，也要求联邦政府扩大权限，进行干预。19世纪晚期，垄断资本已在经济领域里占居优势。垄断资本无限制的膨胀，破坏了资本主义的正常秩序，引起了社会关系和经济关系的剧烈变化。它的消极作用，突出地表现为政治道德堕落，贫富鸿沟扩大，大批中小企业破产，以及自然资源的严重破坏等。面对垄断资本造成的这些祸患，州政府显得苍白无力，这就迫使公众转向联邦政府，要求联邦政府加强对经济领域的体制结构及其互相关系进行干预和控制，以保障社会秩序的稳定。
表明联邦政府扩大权限干预社会经济关系的措施如次：第一项是1887年国会通过的《州际商务法》。它规定：铁路公司收费必须公平合理，长途运价与短途运价必须统一，联营与削价均为非法，同时设置一个五人委员会监督该法的实施。1903年和1906年，国会又通过《埃尔金斯法》和《赫伯恩法》，对《州际商务法》进行补充，以加强该法的效力。“《州际商务法》开创了联邦管理的新篇章。”〔20〕因为联邦宪法授予联邦政府的商业管理权，在建国后的百年之内，多限于对外贸易和国内水运交通，其目的在于保障联邦的商业活动不受州的损害和限制。许多商业活动由州管理，甚至州际商业活动，各州亦有权与联邦政府共同管理。《州际商务法》颁布之后，将许多原来由州政府管辖的商业活动纳入到联邦政府的管辖权限之内了。
另一项重大措施是1890年制定《谢尔曼反托拉斯法》。它规定，任何限制州际或对外贸易的契约、以托拉斯或其他形式结成的组合或共谋，均为非法。1914年国会又通过《克莱顿反托拉斯法》以弥补《谢尔曼反托拉斯法》在新形势下的不足。《谢尔曼反托拉斯法》的宪法意义，不在于该法的实际效用有多大，而在于它推动联邦政府进一步侵占州的权限。因为托拉斯一向是在州政府有关部门注册的，对托拉斯的管理亦属州政府权限。《谢尔曼反托拉斯法》通过后，联邦政府就可以反托拉斯之名，行使本属于州政府的权力。
第三个重要措施是建立联邦储备银行体系。1913年国会通过《联邦储备法》，它规定，全国划分8至12个区， 每区设置一个联邦储备银行，全国性银行必须加入，地区性银行自愿，会员银行须以其资本的6 %入股，联邦储备银行体系的最高管理机构为“联邦储备委员会”，它有权提高或降低地区储备银行的再贴现率。自19世纪30年代末以来，美国的银行一直控制在州政府和私人手中，联邦储备银行体系的建立，使联邦政府从此拥有了调控全国银行机构的分布和各地区信贷储供的权力。
在这一时期，尽管联邦政府的权力呈现越来越大的趋势，但总起来说还是局部的，还没有达到足以动摇州政府自治的程度。因此，联邦体制的架构基本上保持完好。州政府仍有效地控制着县市等地方政府，管理着州的商业与信贷，制定和修订州的民法与刑法等。所以，对这一时期联邦与州的权力关系，美国学者大都称之为“二元联邦主义”〔21〕。
四
“新政”至今是美国联邦政府的集权化时期。在这一时期，联邦政府的权力全面扩大，它几乎可在任何领域里干预州的权限。州政府的权力日渐式微，并在许多方面丧失了自主权，不得不仰联邦之鼻息。
联邦政府集权化趋势的出现，首先为大萧条使然。经济危机本是资本主义经济发展的固有规律，但像美国30年初的大萧条如此严重的，不仅在美国，恐怕在世界历史上也是空前绝后的。从国家管理角度看，可以说是连续执政数届的共和党政府的放任政策造成的结果。因此，摆脱危机的最佳选择就是丢开放任政策，转向“新政”，即扩大联邦政府的权力，全面干预社会和经济领域里的各种关系。就是在这种特殊历史条件下，联邦政府利用宪法赋予的商业管理权，大幅度调整社会关系和经济关系。“新政”时期的商业管理权，已从最初的商业贸易扩展到金融、工业、农业、交通运输、劳资关系、民权、健康福利及环境保护等各个领域，达到无所不能的程度。美国学者也说，自“新政”起，“商业”条款已没有特别的含义，而且越来越给予它广泛的解释〔22〕。联邦政府利用商业权对社会的全面干预和调控，实现了恢复经济发展的目的。“新政”的成功，在美国历史上开创了一种集权式的政治管理模式，这种模式又为后任总统所沿袭，使之成为一种大政府式的政治传统。
其次，联邦最高法院也采取了支持联邦政府扩大权力的立场。联邦最高法院历来被看作是在联邦政府与州政府之间保持权力平衡的力量，在20世纪30年代中期以前，对国会和州议会立法从未表现出明显的倾向性。但是，自1937年联邦最高法院发生人事变动之后，它开始公开支持联邦政府扩大权限。这样，联邦政府假手司法，在经济管理和社会政策领域里，“有效地清除了国会行使权力的障碍”〔23〕。20世纪50～60年代，在取消种族隔离问题上，“最高法院通过解释宪法第十四条修正案和权利法案的方式，把州政府的行为严密地控制在联邦法院之下”〔24〕。在“二战”以后的数十年里，联邦最高法院在限制州权方面，达到了历史的顶点〔25〕。
第三，城市的发展，也是推动联邦政府权力扩大的一个重要因素。1920年美国城市人口初次超过农村人口，以后城市人口在总人口中的比例逐年递增，到1970年已占总人口的73.5%。〔26〕城市的发展，特别是大城市的发展，带来一系列社会问题，如住房紧张、交通拥挤、贫民窟、犯罪率高、环境污染、疾病蔓延、教育经费不足等。尤其是50年代以后，城市问题积重难返，危及整个社会。而大多数州政府因财政经费捉襟见肘，对城市疾患力不从心。在这种情况下，联邦政府不得不插手干预，将大量财政资金越过州政府直接投入到城市中去。仅用于市政改造的资金，1965年为2.8亿美元，1975年达13.7亿美元〔27〕。 联邦政府插手城市问题的解决，实际上是将过去属于州政府的职权揽到自己手中。
最后，联邦补助金的使用，也成为推动联邦政府扩张权力的重要手段。联邦补助金是联邦政府用联邦财政帮助州及地方政府发展的资金。联邦补助金始于1887年的《哈奇法》，开始阶段数额十分有限，所占联邦预算的百分比也很小。大萧条带来的严重社会问题，迫使联邦政府大幅增加补助金，以救治州和地方政府无力医治的社会创伤。30年代每年投入的补助金从20年代占联邦预算的3%提高到10%。〔28〕60 年代的数百个新项目，使联邦补助金直线上升，到1970年时高达241 亿美元〔29〕。以后不断递增，1980年为915亿美元，1990年达到空前的1338 亿美元〔30〕。1919年时，联邦补助金仅占州和地方政府财政收入的1 %强，而1980年则约为22%〔31〕。
联邦补助金是在联邦政府的监管下使用的。补助金只能用于特别的项目，并按照联邦政府规定的方式使用，接受补助金的州没有自由处置权。许多财政有困难的州，为发展本州的健康、福利及交通等项目，不惜把自己在这些领域里的管辖权拱手让给联邦政府来换取联邦政府的财政援助。这样，在金融、行政领域里出现了与司法领域里相同的情况，州的自治权越来越小。到20世纪70年初，美国已经走到不再成其为联邦制国家的边缘上，即将演变成一个分权的单一制国家了〔32〕。
在这一时期，由于国家权力不断向联邦政府倾斜和集中，使得州权相形见绌。不过，从体制上看，联邦政府与州政府的权力对比关系还没有彻底突破联邦制的框架。然而，这一时期的联邦制已不再是“二元联邦主义”，而变成一种被美国学者习称的“合作联邦主义”〔33〕。
自20世纪70年代初以来，出现了一种值得我们关注的反常现象，那就是联邦政府开始收缩权力。1973年2月， 尼克松总统在致国会的咨文中指出：“如果我们沿着过去几十年的速度继续膨胀联邦政府的权力的话，我们会很快被彻底耗尽。现在，我们有能力在州、地方政府及美国人民中间恢复更大的责任。”〔34〕为此，他提出，改组和分散联邦行政部门的权力；压缩或停止60年代“伟大社会”的一些开支庞大的项目。国会亦通过相应的“岁入分享”法案，将部分联邦资金不附加任何条件地拨发给州和地方政府，由州和地方政府根据自己的具体情况自由支配。
水门事件和尼克松的辞职虽然影响到美国政治的发展，但联邦政府收缩权力的趋势并未中断。福特总统和卡特总统都曾表示，希望限制联邦政府的影响和支出。1981年里根上台执政后，继续推行这一政策。国会也以改革的方式通过部分立法，扩大州的权限。1987年里根总统还签发一项行政命令，强调“二元联邦主义”，决定“在缺乏明确的宪法或国会立法授权的情况下，假定的主权应属于各州”〔35〕。从尼克松以后的几届政府来看，联邦政府收缩权力的努力取得一定成效，但还不十分显著。
美国联邦制原则的历史演变，实质上是联邦政府与州政府政治关系的重新调整。通过重新调整，以期利用相对集中在联邦政府的权力调控州政府力所不能及的社会关系和经济关系，以保障社会政治的稳定和经济的持续发展。
注释：
〔1〕〔11〕〔25〕〔29〕〔31〕〔34〕 塞耶、奥勒姆斯和庞德：《美国政府原理》， A. B. Saye, J. F. Allums and M. B. Pound ,Principles of American Government，恩格尔伍德1982年版，第73 、75、77、78、78、78页。
〔2〕〔3〕〔4〕〔6〕〔13〕〔28〕〔30〕〔35〕 齐默尔曼：《当代美国的联邦制： 国家权力的增长》， J. F. Zimmerman, Contemporary American Federalism:the Grouth of National Power，莱斯特1992年版，第34、35、167、38、32、115、117、122页。
〔5〕〔7〕〔10〕弗格森和麦克亨利：《美国政府大纲》， J. H.Ferguson and D.E.McHenry,Elements of American Government， 纽约1960年版，第403、45、46页。
〔8〕库特勒编： 《最高法院和宪法： 美国宪法史文选》， S.I.Kutler, ed., The Supreme Court and the Constitution: Readingsin American History，纽约1984年版，第63页。
〔9〕莱德： 《美国政体： 人民和他们的政府》， E. C. Ladd ,American Polity: the People and their Government， 纽约1989年版，第299页。
〔12〕〔15〕史密斯和墨菲编：《自由与正义：美国宪法发展史文献》， J. Smith and P. Murphy, ed. , Liberty and Justice:AHistorical Record of American Constitutional Development，纽约1958年版，第90、132—134页。
〔14〕〔16〕〔17〕凯利、哈比森和贝尔兹：《美国宪法的起源与发展》，A.H.Kelly, W. A. Harbison and H. Belz, The AmericnmConstitution:Its Origins and Development，纽约1983年版， 第190、213、216页。
〔18〕莫里森、康马杰和洛伊希滕堡：《美利坚共和国的成长》（上），天津人民出版社1980年，第971页。
〔19〕费希尔：《宪法权利：公民权和公民自由》（第2卷），L .Fisher,Constitutional Rights:Civil Rights and Civil Liberties,Vol.,Ⅱ，纽约1990年版，第1223页。
〔20〕莫里森：《牛津美国人民史》，S.E.Morison,The Oxford History of the American People,纽约1965年版，第740页。
〔21〕〔33〕沃克：《发展联邦制的功效》，D.B.Walker, Towarda Functioning Federalism，波士顿1981年版，第54、65页。
〔22〕戴伊、格林和帕思莫斯：《美国民主治理》，T.R.Dye,L. S.Greene and G.S.Parthemos,Governing the American Democracy，纽约1980年版，第118页。
〔23〕〔24〕〔32〕维尔：《美国联邦主义的变迁》，载施赖瓦斯塔瓦和卡斯特文斯编：《美国政府和政治》，M.L.Vile,The Dynamics of American Federalism",American Government and Politics,ed.,B.K.Shrivastava and T.W.Casstevens，新德里1980年版，第25、 25、31页。
〔26〕〔27〕美国统计局：《美国统计资料摘要：1980》， U. S .Bureau of the Census, Staistical Abstract of the UnitedStates:1980，华盛顿1980年版，第16、249页。
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年03期
【原文出处】《文史哲》(济南)1998年01期第84～90页
【作者简介】张定河，山东师范大学历史系副教授。邮码：250014。
| 【内容提要】 | 1787年美国宪法废除了邦联制，确立了联邦制，明确提出了新的中央政府即联邦政府与州政府行使权力所遵循的四条基本原则。联邦制的确立，改变了过去邦联时期政治关系无序的状态，使国家权力的运作步入正轨。但是，联邦制不是一成不变的，而是随着社会的发展而变化的。联邦制的演化经历了三个时期：联邦政府与州政府的权力相对平衡时期，联邦政府权力扩大时期和联邦政府集权化时期。这种向联邦政府倾斜的权力再分配，实质上是中央政府与地方政府政治关系的重新调整，以期利用联邦政府的权力调控州政府力所不能及的社会关系和经济关系，从而保障社会政治的安定和经济的持续发展。 |
一
1787年美国宪法所确立的联邦制，是作为邦联制的对立物而出现的。 所谓邦联制， 一般是指由若干主权国家组成的政治或军事联盟。 1787年以前的美国，就是由十三个独立州组成的政治军事联盟。因为根据《邦联条例》规定，“各州保留其主权、自由和独立”。州政府可以发行货币、征税、招募及维持军队，拥有除外交之外的一切权力。而作为中央政府的邦联国会，除拥有外交权、邮政权等之外，别无什么重大权力。这种本末倒置的政治体制，最终导致了国家政局的混乱和分裂危机的出现。因为州政府可利用其“主权、自由和独立”，我行我素，自行其是，甚至割据称雄。而邦联国会对州政府的违宪行为，无力问罪，只能作壁上观。正是在这种背景下，美国统治阶级不得不重新调整中央政府与州政府之间的权力关系。
这种调整既要考虑国家利益的未来，又要兼顾当时州权至上的现实。有鉴于此，联邦宪法提出了四条基本原则，明确划定了新的中央政府即联邦政府与州政府的权力关系。
第一，实行以联邦政府权力为主导的分权原则。关于联邦政府与州政府权力的划分，联邦宪法未予载明，直到宪法第十条修正案才作出补充规定：“本宪法既未授予合众国，又未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之。”
联邦政府的权力分为三类。一是授予权，它列举于联邦宪法的前四项条款中，分别授予国会、总统和联邦法院。国会的权力主要是制定法律、发行货币、宣战、管理与外国及州际之间的商业贸易、邮政、监督行政和司法官员。总统的权力主要是执行法律、向国会呈交国情咨文、批准或否定法律、统帅武装力量、委任行政官员、负责外交等。联邦法院享有联邦司法审判权和各州上诉案件的终审权。二是暗含权，指虽无宪法明文规定但可以从授予权中引申出来的权力。宪法第一条中有一项被美国学者称之为“弹性条款”，即授权国会“制定为行使上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其他任何部门或官员的一切其他权力所必要与适当的法律”，认为这是暗含权存在的宪法基础〔1〕。 三是派生权，指以两项或多项授予权为基础推演出来的权力。例如，宪法并未授予国会控制移民的权力，也不能从哪一种授予权中引申出来，但国会有权制定有关控制移民的法律。这是因为宪法授予国会管理与外国商业贸易的权力和制定统一归化条例的权力，从这两种权力中可以推演出控制移民的权力〔2〕。
州的保留权被认为是与州俱生而来的，所以各州宪法均未予以详细列述，它的权限界定于既未授予联邦又未禁止各州行使的范围内。概括起来，有如下数项：一是警察权，指州政府为保护和促进公共安全、健康、道德、便利和福利而管理个人权利和财产的权力，范围十分宽泛，它包括但不是单指由警察部门行使的社会治安功能〔3〕。 二是管理地方政府的权力。地方政府是指县和市政府，它们由州政府设置或撤销，它们的权力由州政府授予。不过，19世纪中叶以后，州政府对城市的控制开始放宽。20世纪，新英格兰和中西部地区的某些州开始与地方政府实行分权〔4〕。三是管理选举的权力。 由于联邦政府没有负责选举的机构，所以联邦政府公职的选举完全依赖于各州。州政府在不违反联邦宪法的前提下，有权规定联邦和州公职候选人的资格、投票方式、投票时间与地点，但国会有权修改联邦公职选举的时间和方式〔5〕。 除上述权力之外，州还有权管理教育、州内的工商业，设置州法院，参与联邦宪法的修改等。
根据分权原则，联邦政府与州政府的权力都是排他性的，互相不得干预。但联邦宪法下的分权与邦联条例下的分权有一个重大区别，那就是联邦宪法把主权赋予联邦政府，使其对内对外都代表国家，而州只是联邦的一个自治成员。这种新的分权原则，重新构筑了美国的权力框架，在当时不仅有利于维护国家的统一，也有利于提高美国的国际地位。
第二，实行联邦政府与州政府的共有权原则。共有权是指宪法授予联邦政府但又未禁止州政府行使的权力。共有权分为三类：一是联邦政府与州政府可同时行使的共有权，它包括征税、借贷等。二是联邦政府与州政府先后行使的共有权。这类共有权一般是指联邦政府在其管辖的某些领域内未制定法律或制定的法律因故未能发生效力时，联邦司法部门往往要求州政府制定仅在本州行使的有关法律，以弥补联邦法律的不健全。例如破产问题，根据宪法规定，它属联邦政府管理范围，但国会长期未制定破产法，所以破产问题一直由各州通过法律实施管理。直到1898年，国会才通过法律对这一问题进行统一的管理。此后，各州才放弃对破产问题的管辖。三是部分由联邦政府行使，部分由州政府行使的共有权。例如州际商业问题。州际商业属国会管辖，但各州不愿国会就某些州际商业问题的管理千篇一律。在州政府的请求下，国会可将这些方面的州际商业管理权交由州来行使。1945年国会就宣布将跨州际的保险业的管理权授予各州行使〔6〕。
共有权的行使，弥补了因分权造成的互相隔离，也加强了国家权力行使的合理性。
第三，实行联邦政府与州政府的权力禁区原则。实行分权之后，两级政府均可利用自己的权力合法地侵犯对方的利益。为防患于未然，联邦宪法对联邦政府和州政府的权力又作出某些限制，明文规定了禁止它们行使的权力。
禁止联邦政府行使的权力包括：未经州的同意，不能剥夺任何一州在参议院的平等代表权，不能变更州的边界；间接税必须划一，直接税必须根据各州人口比例分配；在商业贸易中必须一视同仁，不能歧视任何一州。这些规定都是防止联邦政府侵犯州政府权益的。禁止州政府行使的权力包括：未经国会同意不能与外国签订条约或协定；不能征收进口税；在和平时期不能保有军队和战舰；不能发行货币；不能违背联邦宪法和妨碍执行联邦法律。这些规定是防止州权扩张而侵犯联邦政府权益的。同时既禁止联邦政府又禁止州政府行使的权力有：不能征收出口税；不能授予美国公民贵族头衔等〔7〕。
禁止权的运用，成为美国联邦体制中的一种制约机制。由于它的存在，联邦政府的权力不会无限膨胀而发展为集权政治，从而保障了州的利益；州政府也不会因此而发展为诸候割据，导致国家四分五裂，从而有力地维护了国家的统一。
第四，实行联邦宪法和联邦法律为最高法律的原则。两级政府对同类事务的处理，可能会因法律差异而产生迥然不同的结果。因此这就需要提出一个判断是非曲直的最高准则，而能担当这一角色的只能是联邦宪法和联邦法律。宪法第六条规定：“本宪法、为执行本宪法而制定的合众国法律，以及与美利坚合众国缔结的条约或将要缔结的条约，概应成为全国的最高法律；各州的法官要依此审判，不管州宪法及法律有无任何相反的规定”。根据这一规定，凡是与联邦宪法和联邦法律抵触的州法律，一律无效。
解决州政府的违宪行为，一般是通过司法途径。1810年联邦最高法院首次运用这一原则，判定佐治亚州1795年的一项法律违宪无效〔8 〕。目前，已有900多项州法律因与联邦宪法抵触被法院宣布无效〔9〕。如果州政府拒绝服从法院裁决，联邦政府可采取强制性措施使其就范。如国会可拒绝接纳该州的国会代表，或停止联邦政府的财政帮助，或诉诸武力〔10〕。实行联邦宪法和法律为最高法律的原则，从制度上巩固了联邦宪法和联邦政府的权威地位，从而有利于消除地方主义者利用州权制造分裂的倾向。
联邦制的确立，结束了过去邦联时期国家政治关系混乱的状态，使国家权力的运作步入正轨。但是，联邦制不是一成不变的，这正如伍德罗·威尔逊所说的，“州政府与联邦政府的关系是我们宪政制度中最重要的问题……，实际上，哪一代人都不可能解决，因为这个问题是不断发展的，每一个新时期的政治和经济发展都给它增添了新内容，使它成为一个新问题”〔11〕。的确，联邦政府与州政府的权力关系是伴随着社会的发展而变化着的。如果我们站在历史的制高点上总览全过程，就会发现这种变化呈现出一种从各自权力相对稳定到权力向联邦政府倾斜的趋势。
二
联邦政府的建立到内战前夕是两级政府权力关系相对稳定的时期。联邦政府建立伊始就力图扩大权限，但其权力的扩大仅限于某个方面及某个阶段，没有形成总的趋势。在两级政府的权力斗争中，州是较弱的一方，但是州的权力一直安如泰山，丝毫没有削弱，两级政府的权力关系基本保持平衡。
保持两级政府权力关系平衡的原因是多方面的。首先，民主派严格拘守宪法原则的主张和斗争，有利于维护州的权力。民主派是美国革命和建国初期的一个比较激进的政治派别，其领袖是杰斐逊、麦迪逊等人。民主派的政治理念是反对专制和暴政，崇尚自由和民主，这种政治理念在当时美国社会上拥有广泛的基础。在这种政治理念的支配下，他们认为分权就是民主和自由，集权就是专制和暴政。因此，民主派从维护政治自由的立场出发，主张从严解释宪法，主张将联邦政府的权力严格限制在联邦宪法所规定的范围以内，对凡是超越联邦宪法规定的权力，一概加以反对。
反对建立合众国银行的斗争和反对四项法令的斗争集中而又具体地反映了民主派的这种政治立场及其影响。1791年国会根据财政部长汉密尔顿的计划制定了创办国家银行的法案，目的在于由联邦政府控制全国金融，建立国家公共信贷。但是，合众国银行的创办涉及到联邦政府的权限问题，因为联邦宪法没有规定联邦政府有权建立银行。华盛顿总统虽然赞成建立国家银行，但他亦不敢贸然签署批准。于是，他便就国会的银行法案是否符合宪法征询内阁的意见。杰斐逊明确表示反对，他不仅认为这已超出了联邦宪法所授予的权限，还认为这会进而从此突破国会的权力限度。他在致华盛顿的信中说：“我认为宪法的根基是置于这样的基础之上的——‘本宪法既未授予合众国，又未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之’。超越特别划定的国会权力的界限而采取这样的步骤，将会使国会拥有一种无限的权力，不再存有公认的权力限度。据我看来，宪法没有授权合众国制定这个法案，建立银行并赋予它权力。”〔12〕杰斐逊的反对意见虽然没能阻止合众国银行的建立，但合众国银行于1811年到期后，因民主派等派别的反对，国会未能通过延期法案，被迫关闭。
民主派反对四项法令的斗争，对从政治上限制联邦政府权力的扩张产生了直接的重大后果。1798年联邦党人控制的国会为了抵制法国大革命的影响和镇压国内日益高涨的民主运动，通过了《归化法》、《惩治叛乱法》等四项法令，授权政府得以逮捕任何威胁或反对联邦政府的外侨和美国公民。约翰·亚当斯政府凭借这些法令，肆意妄为，封闭反对派的报纸，压制反对意见，拘捕批评政府的民主人士。
这四项法令极大地扩大了联邦政府的权力，因为它们明显超出了联邦宪法中关于维护公民权利的规定。同时，这四项法令的政治专制倾向也与当时的民主风尚水火不容，所以遭到民主派的强烈谴责。杰斐逊起草的《肯塔基决议案》和麦迪逊起草的《弗吉尼亚决议案》以两个州的名义，宣布它们违反宪法。这场政治斗争本来是联邦党人的保守主义与民主共和党人的民主主义两种不同政治哲学之间的斗争，但杰斐逊等人是站在州的立场上阐述这一问题的，结果形成了州权与联邦政府权力的政治对抗。如麦迪逊在《弗吉尼亚人民共和国议会声明》中所表示的，“惩治叛乱法呈现给宪法早期的朋友们一种想像不到的景状。它让人们承认，不仅国会特别列举的权力削弱了州的主权，而且还要使一些特殊权力生效。现在，联邦的权力从暗含权中推演出来，并且依据对州法律的推理，国会还能享有与州同样的立法权。这样一来，国会将对任何事情都有立法权，州的每项保留权都将被最高立法机关的权力剥夺殆尽”〔13〕。
杰斐逊、麦迪逊等人对联邦党人政治专制倾向的讨伐，使联邦党人和约翰·亚当斯总统声誉扫地，结果在1800年的总统和国会选举中一败涂地。1801年杰斐逊执政后，民主共和党人控制的国会废除了《客籍法》和《惩治叛乱法》，制定了新的《归化法》，收缩了联邦政府在政治上的权力。
其次，州权派坚决抵制联邦权力的扩大。州权派在19世纪上期也是一种强大的政治力量，它盛行于当时美国的西部和南部各州。州权派认为，州仍然享有主权，联邦宪法只不过是各主权州的一个政治契约，对州没有强制性的约束力，为了维护州的利益，州有权退出联邦。从州权派的政治主张中可以看出，州权派是一种典型的地方主义势力。1819年的“麦卡洛克诉马里兰州”一案和1832年南卡罗来纳州引发的不服从联邦政府法令的政治危机，集中和具体地反映了州权派与联邦权力的政治对抗及其影响。
1816年，为扭转全国金融混乱的局面，联邦政府又建立一个新的国家银行，即第二合众国银行。第二合众国银行的建立，影响到州的利益，因而遭到州的抵制。一些南方州和西部州，或拒绝合众国银行在本州设立分行，或通过征税限制它在本州的经营活动。马里兰州对它的征税限制，引起了州与联邦政府直接的权力冲突。1818年马里兰州议会通过一项法律，决定向合众国银行设在巴尔的摩的分行征税。马里兰州政府征税的理由很简单，它认为联邦宪法没有规定联邦政府有权设置银行，那么合众国银行也就不是联邦政府的机构，马里兰政府就有权对它的分行征税〔14〕。马里兰政府的征税理由又触及到联邦政府有无权力设置国家银行这一敏感的宪法问题。
马里兰州法院支持州议会，认为州议会的法律符合宪法。但1819年联邦最高法院在审理“麦卡洛克诉马里兰州”一案时却裁定该项法律违反宪法。最高法院的决议认为，虽然联邦宪法没有规定国会可以设置银行，但国会根据自己的权力所采取的措施“只要目的正确”，“不为宪法所禁，又与宪法文字和精神一致，那么它就是合法的”。“马里兰州立法机关通过的向合众国银行征税的法律是违宪的和无效的。”〔15〕
虽然以马里兰州为代表的州权派在国家银行问题上限制联邦政府权力的努力未取得直接的成果，但州权派在这个问题上的影响依然存在。1832年国家主义派控制的国会通过了银行延期法案，冀图延长第二合众国银行的期限，但被支持州权的总统杰克逊所否决。他否决的理由就是认为合众国银行破坏了州的保留权。他说，延期法案“作为一种执行授予国家政府权力的手段”侵犯了“保留给各州最重要的权力”〔16〕。此后，国家主义派数度提出建立国家银行的法案，但都因遭到州权派的反对而失败，州权派最终阻止住了联邦政府在这个问题上的扩权。
州权派在关税问题上显示出更大的力量和影响。关税权是联邦政府的宪法权力，由国会自由行使。但1832年，南卡罗来纳州召开州代表大会，宣布反对联邦政府执行1828年和1832年的关税法，声称如果联邦政府强制执行这两项法令，南卡罗来纳就退出联邦。州议会授权州长召集民兵，准备以武力对抗。面对南卡罗来纳“向联邦政府的权威提出的挑战”〔17〕，联邦政府一面严厉谴责，向南卡罗来纳施加军事压力，另一面又作出让步，通过法令表示逐步降低关税。在联邦政府作出让步后，南卡罗来纳才撤销了关于反对执行联邦关税法的法令。
从上述两个问题上我们可以看到，一个州敢于对抗联邦政府的权威，就说明当时州权派有足够的力量抵制联邦政府权力的扩大。
最后，奴隶制问题也淡化了联邦政府与州政府的权力冲突。从19世纪40年代起，资本主义开始在美国蓬勃发展，金融、交通及市场等问题都亟待联邦政府着手解决，而这些问题恰恰最容易引发联邦政府与州政府的权力冲突。然而这时，奴隶制问题波澜骤起，冲击着整个美国社会。围绕这一问题，上至国会，下至政党、地方政府，都出现泾渭分明的政治分野。这种全国政治乃至全社会的对立，使联邦政府不可能把联邦发展置于首位，这就从客观上淡化了联邦政府与州政府的权利冲突。
这样，在内战以前，民主派与州权派交织在一起，形成一股强大的合力抵制住了联邦政府权力的扩大，加之奴隶制问题从客观上转移了权力斗争的视线，所以两级政府的权力关系基本保持平衡就是正常的了。
三
从内战到“新政”之前，这是联邦政府权力扩大的历史时期。在这一时期，联邦政府打破了原来的权力平衡关系，使自己的权力不断扩大。它不仅在政治上而且在经济上拥有了干预州的宪法权力，州的权力相对缩小。
联邦政府之所以能打破平衡，不断扩大权力，首要因素是内战。众所周知，战争时期往往是国家权力高度集中的时期，美国亦不例外。而尤为特殊的是，美国这次内战是国家对地方的战争。经过内战，国家政府的权力不仅得到强化，而且州的权力同时亦被削弱。战后，为了消除地方主义势力再次发动叛乱的隐患，又加强了对叛乱诸州的控制和政治改造，这又进一步削弱了州的权力。
战后国会制定的宪法第十四条和第十五条修正案，就是联邦政府控制和干预各州政治的法律依据。第十四条修正案规定，所有美国人都有双重公民资格，既是所居住州的公民，又是合众国公民；未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。根据这项修正案，联邦政府开始有权干预州政府对公民生命、自由或财产的侵犯，因为联邦政府对公民也拥有了管辖权。过去，往往把州视为生命、自由和财产的捍卫者，把联邦政府视为侵犯者。现在，在获得解放的黑人有可能受到州政府侵犯的这一新的历史条件下，“那种州政府与联邦政府之间的传统关系倒转了过来”〔18〕。
第十五条修正案不是直接赋予任何人参政权，而是禁止以种族、肤色等为由拒绝给予公民参政权。这条修正案的制定和实施是以“合众国应保证全国各州实行共和政体”这一宪法条款为根据的〔19〕。过去，这一条款被解释为联邦政府应支持各州政府。但是现在，各州共和政体的含义发生了变化，即须包括黑人的选举权在内，如果州政府拒绝给予黑人选举权，联邦政府就可以维护共和政体为由对州进行干预。
其次，社会关系和经济关系的巨大变动，也要求联邦政府扩大权限，进行干预。19世纪晚期，垄断资本已在经济领域里占居优势。垄断资本无限制的膨胀，破坏了资本主义的正常秩序，引起了社会关系和经济关系的剧烈变化。它的消极作用，突出地表现为政治道德堕落，贫富鸿沟扩大，大批中小企业破产，以及自然资源的严重破坏等。面对垄断资本造成的这些祸患，州政府显得苍白无力，这就迫使公众转向联邦政府，要求联邦政府加强对经济领域的体制结构及其互相关系进行干预和控制，以保障社会秩序的稳定。
表明联邦政府扩大权限干预社会经济关系的措施如次：第一项是1887年国会通过的《州际商务法》。它规定：铁路公司收费必须公平合理，长途运价与短途运价必须统一，联营与削价均为非法，同时设置一个五人委员会监督该法的实施。1903年和1906年，国会又通过《埃尔金斯法》和《赫伯恩法》，对《州际商务法》进行补充，以加强该法的效力。“《州际商务法》开创了联邦管理的新篇章。”〔20〕因为联邦宪法授予联邦政府的商业管理权，在建国后的百年之内，多限于对外贸易和国内水运交通，其目的在于保障联邦的商业活动不受州的损害和限制。许多商业活动由州管理，甚至州际商业活动，各州亦有权与联邦政府共同管理。《州际商务法》颁布之后，将许多原来由州政府管辖的商业活动纳入到联邦政府的管辖权限之内了。
另一项重大措施是1890年制定《谢尔曼反托拉斯法》。它规定，任何限制州际或对外贸易的契约、以托拉斯或其他形式结成的组合或共谋，均为非法。1914年国会又通过《克莱顿反托拉斯法》以弥补《谢尔曼反托拉斯法》在新形势下的不足。《谢尔曼反托拉斯法》的宪法意义，不在于该法的实际效用有多大，而在于它推动联邦政府进一步侵占州的权限。因为托拉斯一向是在州政府有关部门注册的，对托拉斯的管理亦属州政府权限。《谢尔曼反托拉斯法》通过后，联邦政府就可以反托拉斯之名，行使本属于州政府的权力。
第三个重要措施是建立联邦储备银行体系。1913年国会通过《联邦储备法》，它规定，全国划分8至12个区， 每区设置一个联邦储备银行，全国性银行必须加入，地区性银行自愿，会员银行须以其资本的6 %入股，联邦储备银行体系的最高管理机构为“联邦储备委员会”，它有权提高或降低地区储备银行的再贴现率。自19世纪30年代末以来，美国的银行一直控制在州政府和私人手中，联邦储备银行体系的建立，使联邦政府从此拥有了调控全国银行机构的分布和各地区信贷储供的权力。
在这一时期，尽管联邦政府的权力呈现越来越大的趋势，但总起来说还是局部的，还没有达到足以动摇州政府自治的程度。因此，联邦体制的架构基本上保持完好。州政府仍有效地控制着县市等地方政府，管理着州的商业与信贷，制定和修订州的民法与刑法等。所以，对这一时期联邦与州的权力关系，美国学者大都称之为“二元联邦主义”〔21〕。
四
“新政”至今是美国联邦政府的集权化时期。在这一时期，联邦政府的权力全面扩大，它几乎可在任何领域里干预州的权限。州政府的权力日渐式微，并在许多方面丧失了自主权，不得不仰联邦之鼻息。
联邦政府集权化趋势的出现，首先为大萧条使然。经济危机本是资本主义经济发展的固有规律，但像美国30年初的大萧条如此严重的，不仅在美国，恐怕在世界历史上也是空前绝后的。从国家管理角度看，可以说是连续执政数届的共和党政府的放任政策造成的结果。因此，摆脱危机的最佳选择就是丢开放任政策，转向“新政”，即扩大联邦政府的权力，全面干预社会和经济领域里的各种关系。就是在这种特殊历史条件下，联邦政府利用宪法赋予的商业管理权，大幅度调整社会关系和经济关系。“新政”时期的商业管理权，已从最初的商业贸易扩展到金融、工业、农业、交通运输、劳资关系、民权、健康福利及环境保护等各个领域，达到无所不能的程度。美国学者也说，自“新政”起，“商业”条款已没有特别的含义，而且越来越给予它广泛的解释〔22〕。联邦政府利用商业权对社会的全面干预和调控，实现了恢复经济发展的目的。“新政”的成功，在美国历史上开创了一种集权式的政治管理模式，这种模式又为后任总统所沿袭，使之成为一种大政府式的政治传统。
其次，联邦最高法院也采取了支持联邦政府扩大权力的立场。联邦最高法院历来被看作是在联邦政府与州政府之间保持权力平衡的力量，在20世纪30年代中期以前，对国会和州议会立法从未表现出明显的倾向性。但是，自1937年联邦最高法院发生人事变动之后，它开始公开支持联邦政府扩大权限。这样，联邦政府假手司法，在经济管理和社会政策领域里，“有效地清除了国会行使权力的障碍”〔23〕。20世纪50～60年代，在取消种族隔离问题上，“最高法院通过解释宪法第十四条修正案和权利法案的方式，把州政府的行为严密地控制在联邦法院之下”〔24〕。在“二战”以后的数十年里，联邦最高法院在限制州权方面，达到了历史的顶点〔25〕。
第三，城市的发展，也是推动联邦政府权力扩大的一个重要因素。1920年美国城市人口初次超过农村人口，以后城市人口在总人口中的比例逐年递增，到1970年已占总人口的73.5%。〔26〕城市的发展，特别是大城市的发展，带来一系列社会问题，如住房紧张、交通拥挤、贫民窟、犯罪率高、环境污染、疾病蔓延、教育经费不足等。尤其是50年代以后，城市问题积重难返，危及整个社会。而大多数州政府因财政经费捉襟见肘，对城市疾患力不从心。在这种情况下，联邦政府不得不插手干预，将大量财政资金越过州政府直接投入到城市中去。仅用于市政改造的资金，1965年为2.8亿美元，1975年达13.7亿美元〔27〕。 联邦政府插手城市问题的解决，实际上是将过去属于州政府的职权揽到自己手中。
最后，联邦补助金的使用，也成为推动联邦政府扩张权力的重要手段。联邦补助金是联邦政府用联邦财政帮助州及地方政府发展的资金。联邦补助金始于1887年的《哈奇法》，开始阶段数额十分有限，所占联邦预算的百分比也很小。大萧条带来的严重社会问题，迫使联邦政府大幅增加补助金，以救治州和地方政府无力医治的社会创伤。30年代每年投入的补助金从20年代占联邦预算的3%提高到10%。〔28〕60 年代的数百个新项目，使联邦补助金直线上升，到1970年时高达241 亿美元〔29〕。以后不断递增，1980年为915亿美元，1990年达到空前的1338 亿美元〔30〕。1919年时，联邦补助金仅占州和地方政府财政收入的1 %强，而1980年则约为22%〔31〕。
联邦补助金是在联邦政府的监管下使用的。补助金只能用于特别的项目，并按照联邦政府规定的方式使用，接受补助金的州没有自由处置权。许多财政有困难的州，为发展本州的健康、福利及交通等项目，不惜把自己在这些领域里的管辖权拱手让给联邦政府来换取联邦政府的财政援助。这样，在金融、行政领域里出现了与司法领域里相同的情况，州的自治权越来越小。到20世纪70年初，美国已经走到不再成其为联邦制国家的边缘上，即将演变成一个分权的单一制国家了〔32〕。
在这一时期，由于国家权力不断向联邦政府倾斜和集中，使得州权相形见绌。不过，从体制上看，联邦政府与州政府的权力对比关系还没有彻底突破联邦制的框架。然而，这一时期的联邦制已不再是“二元联邦主义”，而变成一种被美国学者习称的“合作联邦主义”〔33〕。
自20世纪70年代初以来，出现了一种值得我们关注的反常现象，那就是联邦政府开始收缩权力。1973年2月， 尼克松总统在致国会的咨文中指出：“如果我们沿着过去几十年的速度继续膨胀联邦政府的权力的话，我们会很快被彻底耗尽。现在，我们有能力在州、地方政府及美国人民中间恢复更大的责任。”〔34〕为此，他提出，改组和分散联邦行政部门的权力；压缩或停止60年代“伟大社会”的一些开支庞大的项目。国会亦通过相应的“岁入分享”法案，将部分联邦资金不附加任何条件地拨发给州和地方政府，由州和地方政府根据自己的具体情况自由支配。
水门事件和尼克松的辞职虽然影响到美国政治的发展，但联邦政府收缩权力的趋势并未中断。福特总统和卡特总统都曾表示，希望限制联邦政府的影响和支出。1981年里根上台执政后，继续推行这一政策。国会也以改革的方式通过部分立法，扩大州的权限。1987年里根总统还签发一项行政命令，强调“二元联邦主义”，决定“在缺乏明确的宪法或国会立法授权的情况下，假定的主权应属于各州”〔35〕。从尼克松以后的几届政府来看，联邦政府收缩权力的努力取得一定成效，但还不十分显著。
美国联邦制原则的历史演变，实质上是联邦政府与州政府政治关系的重新调整。通过重新调整，以期利用相对集中在联邦政府的权力调控州政府力所不能及的社会关系和经济关系，以保障社会政治的稳定和经济的持续发展。
注释：
〔1〕〔11〕〔25〕〔29〕〔31〕〔34〕 塞耶、奥勒姆斯和庞德：《美国政府原理》， A. B. Saye, J. F. Allums and M. B. Pound ,Principles of American Government，恩格尔伍德1982年版，第73 、75、77、78、78、78页。
〔2〕〔3〕〔4〕〔6〕〔13〕〔28〕〔30〕〔35〕 齐默尔曼：《当代美国的联邦制： 国家权力的增长》， J. F. Zimmerman, Contemporary American Federalism:the Grouth of National Power，莱斯特1992年版，第34、35、167、38、32、115、117、122页。
〔5〕〔7〕〔10〕弗格森和麦克亨利：《美国政府大纲》， J. H.Ferguson and D.E.McHenry,Elements of American Government， 纽约1960年版，第403、45、46页。
〔8〕库特勒编： 《最高法院和宪法： 美国宪法史文选》， S.I.Kutler, ed., The Supreme Court and the Constitution: Readingsin American History，纽约1984年版，第63页。
〔9〕莱德： 《美国政体： 人民和他们的政府》， E. C. Ladd ,American Polity: the People and their Government， 纽约1989年版，第299页。
〔12〕〔15〕史密斯和墨菲编：《自由与正义：美国宪法发展史文献》， J. Smith and P. Murphy, ed. , Liberty and Justice:AHistorical Record of American Constitutional Development，纽约1958年版，第90、132—134页。
〔14〕〔16〕〔17〕凯利、哈比森和贝尔兹：《美国宪法的起源与发展》，A.H.Kelly, W. A. Harbison and H. Belz, The AmericnmConstitution:Its Origins and Development，纽约1983年版， 第190、213、216页。
〔18〕莫里森、康马杰和洛伊希滕堡：《美利坚共和国的成长》（上），天津人民出版社1980年，第971页。
〔19〕费希尔：《宪法权利：公民权和公民自由》（第2卷），L .Fisher,Constitutional Rights:Civil Rights and Civil Liberties,Vol.,Ⅱ，纽约1990年版，第1223页。
〔20〕莫里森：《牛津美国人民史》，S.E.Morison,The Oxford History of the American People,纽约1965年版，第740页。
〔21〕〔33〕沃克：《发展联邦制的功效》，D.B.Walker, Towarda Functioning Federalism，波士顿1981年版，第54、65页。
〔22〕戴伊、格林和帕思莫斯：《美国民主治理》，T.R.Dye,L. S.Greene and G.S.Parthemos,Governing the American Democracy，纽约1980年版，第118页。
〔23〕〔24〕〔32〕维尔：《美国联邦主义的变迁》，载施赖瓦斯塔瓦和卡斯特文斯编：《美国政府和政治》，M.L.Vile,The Dynamics of American Federalism",American Government and Politics,ed.,B.K.Shrivastava and T.W.Casstevens，新德里1980年版，第25、 25、31页。
〔26〕〔27〕美国统计局：《美国统计资料摘要：1980》， U. S .Bureau of the Census, Staistical Abstract of the UnitedStates:1980，华盛顿1980年版，第16、249页。