| 明清史 |
内战前美国国有土地市场的形成与发展
陈锡镖
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年02期
【原文出处】《上海社会科学院学术季刊》1997年04期第163～171页
【作者简介】陈锡镖，1955年生，历史学博士，复旦大学出版社编辑。
一、建国初期的土地立法
（一）制定土地政策的迫切性
独立后刚刚建立的邦联政府面临着大量亟待处理的国内外重大问题。就国内而言，它需要稳定政治局面和经济形势；对外则要捍卫刚刚赢得的独立，巩固美利坚合众国的国际地位。尽快开发西北部土地，对美国具有极其重要的经济和政治意义。首先，邦联政府没有固定的收入，因此将西部的土地看作收益的源泉。尽快出售西部的国有土地可以解除政府财政拮据的燃眉之急。其次，肯塔基和田纳西的移民同东部各州的关系十分松散，但同西班牙和英国的商务关系却十分密切，任其发展可能危及这两个地区同东部独立各州的关系。因此尽快向西部土地有次序地进行移民，以防止法国、英国、西班牙及其他国家对这些土地的觊觎是美国建立初期土地政策的基石之一。
此外，尽快制订土地政策的迫切性还在于：第一，国会在独立战争期间曾经许诺赠予为美国独立而战斗的官兵以土地作为报酬，当时殖民地一方没有掌握任何土地，现在国会掌握了大片国有土地，应该兑现其诺言了。第二，面临着移民向西拓殖的压力，国会必须尽快确定在西北部国有土地上建立地方政府的形式，从而尽快将这些地区吸纳到美国的政治和经济中来。从移民们迫切希望得到土地的心情来看，政府也应该立刻制定国有土地的分配政策。华盛顿在一次结束去西部视察自己的土地的旅行之后，对当时的情景作了如下描述：“移民的热情如此高涨，他们等待得不耐烦了。既然你无力堵住他们迁移的道路，你还有能力为他们标明方向。如果失去了这一机会，你就将一事无成。”〔1〕
1780年10月10日，国会通过了一项法令，规定为了美国的利益，为了在这些土地上建立新的州，授予政府出售和赠送西北部国有土地的权力。1783年，200多位军官再一次向国会请愿， 要求国会兑现在独立战争中许诺给予他们的土地， 并明确要求得到俄亥俄地区的土地。 到1784年，美国的退伍军人（包括华盛顿在内）、金融家及许多其他阶层的人士都在呼吁邦联国会采取实际步骤来分配西部的国有土地。
（二）土地政策的目标
邦联政府在最初制订土地政策时，美国政界中存在着两种不同的土地政策构想。杰弗逊主张将国有土地划分成小块分配给从事农业生产的移民，建立一个以农业为主的共和国。他在谈到农业与工业的关系时曾经说道：“美国的自然条件同欧洲不同，她有充足的土地供人们耕种，因而毋需让一部分人专门从事制造业来供养其余无地可种的人口。”〔2〕他在起草《独立宣言》的那一年也曾经写到， “……土地应该分成小块分配给人民”，因而他主张建立自由的小农所有制。而汉密尔顿则主张以充裕的国有土地去换取稀缺的资本，以促进资本主义工商业的发展。他认为资本的长期缺乏是美国经济起飞的主要障碍，而国有土地的存在为美国的资本积累提供了良好的条件，极力主张将国有土地变成政府收入的一大源泉。这也许是汉密尔顿在1790年的《关于国有土地的报告》中提出要以土地换资本的政策的主要依据。
在确定土地政策目标这个问题上，杰弗逊设想的农业民主思想同汉密尔顿设想的以土地换资本的思想进行了长期的斗争。确定何种土地政策目标对制定土地政策的影响极大。如果政府想使得土地销售的利润最大化，所制定的土地政策就必然对富有者有利。如果按照杰弗逊的土地目标制定土地政策，相对而言对普通移民会更有利些。在最初确定的土地分配政策中，汉密尔顿的思想占了上风，成为19世纪上半期美国政府的土地政策所要追求的主要目标。从美国政府最初制定的土地政策来看，财政目标占了主导地位。政府寻求的是土地批发和零售兼营的方针。19世纪上半期，杰弗逊设想的社会目标和汉密尔顿设想的财政目标进行了长期的斗争。随着美国土地改革运动呼声的高涨和西部地区在美国政治中影响的日益增加，杰弗逊的理想终于在1862年颁布的《宅地法》中获得了美国法律的确定。
（三）1785年土地法令
美国国会于1784年春天任命了由杰弗逊领导的委员会来研究解决这个问题的对策，并于1785年5月7日向国会提交了由杰弗逊亲笔起草的报告。这份报告以2000多年前罗马帝国分配殖民地的做法为蓝本，提出将土地分成10英里见方的城镇，内含100块面积为640英亩的地段。〔3 〕这个土地法案还明确规定西部土地属于全体美国人民所有；西部土地划分为16个区，每一地区移民达到2万后，即可获得自治的权利， 并逐渐取得州的地位。这个法案采取的是新英格兰集体拓殖的方式，肯定了新英格兰模式中的土地出售前必须首先进行测量和所有赠送土地都必须详细记录在案的做法，但没有提及土地的销售方式和最低价格，也没有提到保留教育和宗教用地。这个报告虽然未被国会所接受，但却成了1785年土地法令的基础。
1785年，杰弗逊出使欧洲，国会土地委员会主任换由格雷逊担任。国会组成的土地委员会就1784年的土地法案讨论了两次，于1785年4 月14日向国会上交了一份实际上是新的土地议案。同1784年的土地报告相比，1785年的土地法案作了下述几方面的修正：一、将原定为100 平方英里的城镇缩小为49平方英里；二、每个城镇中各保留一个地段作为宗教和教育用地；三、土地以城镇为单位通过拍卖的形式出售。
国会经过讨论和修正，最后于5月20日通过了这项土地法令。 美国土地制度史学家屈特（Treat）高度评价了1785年土地法令， 他认为这项法令的主要优点是：（1）确立了国有土地制度的基本框架；（2）规定了政府不得随意将国有土地分封给任何个人的原则；（3 ）保留了殖民地土地拓殖制度中的许多优点。〔4〕
1785年的土地法令确定了土地测量和出售两大任务。然而1785年的法令并没有导致国有土地的大量出售，在这种情况下，邦联政府曾经通过立法的形式以每英亩几美分的价格向土地投机公司出售了大片土地，最著名的例子便是向俄亥俄联合公司出售土地事件。邦联国会在讨论向俄亥俄公司出售大片国有土地的过程中，对在国有土地上如何建立起隶属于美国中央政府管理的地方政府作出了规定，形成了1787年的《西北法令》。这项法令规定在西部领土上先组成一个独立的行政区域，由国会任命一位总督和几名法官负责治理。当该区域达到选举年龄的男性自由公民人数满5000时，就可以选举成立该区域的立法机关，并可向国会派出一位无表决权的代表。1787年法令规定在西北地区可建立3至5个州。当某一行政区域的自由居民达到6万时，便可加入联邦， 享受其他各州拥有的一切权利，而且规定，“在这一地区废除蓄奴制度，并在法律上保障‘全民’有信仰自由和财产权”。〔5〕尽管1787 年法令同土地销售的关系甚少，但它是国有土地分配和开发中必不可少的一个组成部分，因而同1785土地法令一起，成为美国土地制度的法律依据。
1785年颁布的《土地法令》是美国国有土地分配上的第一个里程碑，在随后的20多年中，也就是说，直到1862 年《宅地法》颁布以前， 1785年的土地法令一直是美国国有土地政策的基础。
二、土地管理机构的建立
（一）土地管理机构的建立
土地管理机构的建立，是美国土地销售机制中必不可少的一个组成部分。1785年法令通过后的最初10年中，由于国有土地的销售量有限，国会设立了一些专职秘书来处理土地事务。美国的土地管理机构是随着土地销售业务的扩大而发展的。最初，财政部内负责国有土地测量和分配工作的官员是总测量官。后来随着新的土地区域的不断开辟，就出现了为每个区域任命一名总测量员和建立全国性土地管理机构的需要。
1796年，华盛顿总统任命罗福斯·普特南为总测量员。普特南随即着手进行国有土地测量的准备工作。普特南在就任后的4 年中对俄亥俄地区的土地测量取得了实质性的进展。国有土地的成批测量开始于1798年，经他们测量的俄亥俄地区的国有土地足够供1800年土地法令通过后的一段时期内销售。普特南的任命标志着土地销售事务的实质性启动。
1800年，主张耕者有其田的杰弗逊当选为美国总统，杰弗逊在整个总统任期中始终关心着国有土地及其管理和销售事宜。在财政部长加勒廷负责土地工作的12年间，土地业务量成倍增加，新的土地法令也不断地颁布，从事土地工作销售和管理的人员也大量增加，以满足移民不断增加的需要。在这个时期中，老西北部地区已经基本开发完毕，移民大军开始从俄亥俄向印第安那和伊利诺伊地区进发。国会创立了印第安那（1800年）和伊利诺伊（1809年）两个新领地。在南部，密西西比领地（1798年创立）的人口开始向新奥尔良地区扩张。
1812年12月25日国会通过了在财政部内设立国家土地局的法令。负责领导国家土地局的官员被称为国家土地局局长。爱德华·梯芬出任第一任国家土地局局长。国家土地局实际上是地方土地办公室和财政部之间的中介机构。爱德华·梯芬将国家土地局的机构建设推上了一个新的高度。由他领导的国家土地局建立了土地销售和管理工作的常规和规范。国家土地局除了履行会计的职能外，还承担着国家土地事务纪录的职责。
至1815年，国会已经同意在18个地区开设土地办公室，并且任命了两位总测量员。1815年到1819年的土地销售高潮是对国家土地局、尤其是对土地销售量大的地区土地办公室的严峻考验。当时约有30个地区土地办公室，包括在过去5年中12个新设立的地区土地办公室。到19 世纪20年代，负责国有土地销售的全国性和地方性的土地办公室已经基本建立起来了。
（二）地区土地办公室的职能
地区土地办公室是具体执行国有土地销售的机构，一般都设立在即将分配的边疆土地上。负责每个土地办公室工作的两位官员都是由美国总统任命的。办公室的高级官员为注册员，地位略低的官员相当于财务。注册员主管两本记事簿，一本是销售记录本，记载土地的位置、城镇和地段的划分、已经出售的土地数量、土地购买者的姓名、出售的日期、土地证书的编号、以及被授予土地证书者的姓名等等。另一本是地区平面图，包括每个城镇土地的地图或平面图。这些地图或平面图是由国家土地测量员绘制的，注册员的任务是将一张张零散的地图或平面图贴在帆布上，并将它们编辑成册，永久保存。注册员必须持有一定量的空余土地供土地需求者申请购买之用。土地出售后，注册员负责颁发土地购买证书和将此土地交易记录在土地销售记录本上。这样就完全了土地销售的全过程。每个月底，他要向全国土地局呈报他所发放的土地证书的摘要。在19世纪早期， 每一份地契必须经总统签字后方能生效， 但在30年代以后，总统由于事务繁忙，才改为由总统委托他人办理此事。
土地办公室的主要职责是使得土地的公开拍卖顺利进行，并保证最低的拍卖价格。起先，土地拍卖中的竞争相对比较激烈，因而拍卖持续的时间也较长。后来，以最低价格购买土地的竞争已经不那么激烈，拍卖延续的时间就相对缩短了。杰弗逊在指导印第安那的杰克逊维尔地区的土地销售时，公告中规定的拍卖期限为6个星期。1811 年的土地法令规定土地出售的期限减少为3个星期。1831年5月25日制定的土地拍卖规划至1860年仍然有效。〔6 〕注册员不得以自己的名义或以他人的名义为自己购买土地。如果他也想购买土地的话，必须向全国土地局提出申请，他的申请同其他土地购买者的申请程序完全一致。
（三）土地测量制度
土地测量是美国国有土地销售过程中的一个环节。殖民地时期，新英格兰地区的土地测量一般以方形的城镇来划分，长为10英里， 宽为6英里。这种矩形的测量方法在南部和中部殖民地并不受欢迎，绝大部分南部和中部的移民在定居时并不按照任何特定的方式来划分土地。但是，比较而言，有规律的测量和定居方式比起自由占据土地的方式有更多的优点。就当时来说，土地测量方便了土地销售，减少了土地纠纷；规范了农田划分于耕作；方便了行政区域的划分与建立。在今天来看，美国的土地测量方式的影响远远超出了土地销售本身，它对美国人文地理和政治区域划分的影响是当时制定这些测量方式的人们所始料不及的。
1785年土地法规定了先测量后出售的原则。起先，土地的测量工作由国家负责地理勘测官员（Geographer）负责。1796年以后，土地的测量工作转归国家总测量员负责，1836年后，总测量员开始接受国家土地局的领导。1785年土地法首先确定一条测量基线，即在靠近宾夕法尼亚西部边疆的俄亥俄北岸向西延伸。另外从南到北划定一条纵轴线，同基线垂直相交。6平方英里见方的城镇一行一行地由东向西进行测量。 城镇按照基线的南北方向进行编号；每个城镇又分为36个地段，每个地段的面积为一平方英里。每个地段还被分为4个面积为160英里的地块。
1790年8月，国会授予财政部测量7行城镇的责任。第一批测量的土地是沿宾夕法尼亚西部边界以西的7行城镇。这7行城镇是根据俄亥俄河为出发点向北延伸而编号的。每一行中的一号城镇是靠近俄亥俄河的最南面的城镇。然而，实际的测量工作是从靠近基线的最北面的城镇开始的，直到剩下沿俄亥俄河弯弯曲曲的河岸线为止。这7 行城镇测量完毕后，测量工作移至靠近第一条纵轴线由东向西按一行行的顺序进行。后来，当俄亥俄被接纳为联邦的一个州时，这条线就成了俄亥俄和印第安那的分界线。根据1785年的土地法令，城镇中的地块从东南角落开始由南向北按排编号，共分36个地块。1796年的土地法改变了这个编号方法，规定：“地块的编号将从东北角开始，由西向东展开，直到36个地块编完为止。”随着人口的不断西迁，测量国有土地的需求不断地出现，也就出现了划定新的纵轴线和基线的需要。
1796年土地法令再次确定了矩形测量方法，1804年法令中规定了城镇排列和位置的基线和纵轴线。测量向东、西、南、北有序延伸。此后，土地测量的方法基本上没有什么改变。原先，土地被看作为政府收入的主要来源，土地资源的管辖属于财政部的权力范围。地区土地办公室管理几个土地区域，每个土地区域相当于现在的一个或两个州。总测量员负责每个区域的土地测量事务。1849年内政部成立以后，国家土地局划归该部管理。国会经常拨款用于测量新的土地，总测量员将测量经费分拨给各个测量员进行实际的测量工作。测量员在履行职责前要签订一个协议，确定应得款项的数额，根据所述方法制订土地平面图，并作好土地测量记录。他以及每个与此有关的人必须进行宣誓，并将誓词记录在笔记本上，以利于忠实地履行职责。当时，从事实际测量工作的人员相当多，仅在今天的明尼苏达州，就有约300 个土地测量员从事着这项工作〔7〕。测量员的工作十分紧张， 白天他们一般都在进行实际测量，晚上便将测量的结果记录在笔记本上。他记录的内容包括：城镇四个角落的标志物、城镇中的河流、地形、树木、矿藏、印第安人的村庄，以及土地的等级，等等。最早进行测量的国有土地位于俄亥俄地区。到1823年，测量员的边疆已经到达了印第安那的平原地区。
三、土地政策的演变
1785年土地政策的颁布，拉开了西部国有土地开发的序幕，奠定了近代美国土地制度的基础。但是，1785年土地法令中规定的土地销售条件实际上将广大渴望得到土地的移民排除在国有土地购买者的行列之外。在人民群众斗争的压力下，美国政府不得不在19世纪早期对土地销售政策进行一系列调整，主要内容是略微减少一次出售土地的数量和向土地购买者提供贷款，这在一定程度上方便了广大移民购买土地。
（一）19世纪早期土地政策的变化
1796年美国政府通过了美利坚合众国政府成立后的第一个土地法令。这个法令取消了将大片土地以几美分一英亩的价格出售给土地投机者的做法，规定土地出售的基数是一平方英里， 每英亩的价格不得低于2美元，并再次确定了土地测量和拍卖方式。该法令还允许土地购买者分期付款，条件为：土地购买者在提出申请时须缴纳土地出售价格的1 ／20；30天内缴纳另外的9／20；其余的部分在一年之内缴清。 这个法令还规定，准备出售的城镇土地中的一半不分块出售，销售地点在当时的首都费城，而另一半即将出售的土地将分成块（每块640 英亩）进行销售，地点在匹茨堡和辛辛那提。提高土地的最低售价的初衷是抑制土地投机，因为他们购买土地的价格会不因为购买大片土地而享受优惠。
然而，1796年的土地法仍然没有能够加速国有土地的销售和开发进程，因为这个法令不仅没有缩小一次出售的土地面积，反而将每英亩土地的最低售价提高到2美元，这更加重了土地购买者的经济负担。 尽管政府答应以10%的利率给予农民一年的贷款，由政府预付50%的土地购买款，但是购买土地者如不能按时支付第二期款项，押金就将被没收。每英亩土地的最低售价2美元和一次最低出售量为640英亩意味着土地购买者必须在一年内准备支付1280美元，这样，1796年土地法令不仅不能吸引土地购买者，也不能像大多数国会议员期待的那样增加国库的收入。根据1796年法令出售的土地量很小，从1796年到1800年只售出了5 万英亩土地。1796年土地法令的新内容是将贷款制度首次引进了美国的土地销售制度。〔8〕
1800年，美国国会又通过了一项土地法令，因为当时在国会中代表西部利益的哈里森在该法案的通过中发挥了重大作用，所以1800年土地法亦称《哈里森土地法》。这个土地法令主要有三个特点：（一）保留了土地测量和拍卖方式，将一次出售的土地从640英亩减小到320英亩，每英亩的最低售价仍然是2美元；（二）在被出售土地的附近新设立3个土地办公室；（三）建立了自由的贷款制度。付款方式的变化是1800年土地法的显著特点。 这项贷款制度规定：土地购买者在购买土地后的40天内必须付出25%的购买土地款，第二和第三年分别付清25%的土地款，最后的25%的土地款必须在第四年内付清，利息为6%。 如果支付现金则还可以获得8%的折扣。1800 年的土地法令对美国的国有土地的销售和开发产生了巨大的影响，是美国历史上最重要的土地法令之一。
1800年土地法令的出台，仍然没有满足移民们减少一次出售的土地数量和降低每英亩土地的售价的要求，而且为大规模的土地投机开了绿灯，最终导致了1819年的经济恐慌。1803年起，国会收到了大量要求改变土地法规的请愿书，例如要求取消土地贷款、降低土地价格，将一次出售的土地面积从320英亩缩减到160英亩等等。当时担任财政部长的加勒廷也曾建议将一次出售的土地面积缩小到160英亩、 每英亩的最低价格降低到1.25美元，以及取消土地贷款。1804年，国会再次通过土地法，将一次出售的土地数量降低为160英亩， 而土地贷款制度和每英亩最低售价不低于2美元的政策不变。但是， 一次性用现金付清全部土地款可以享受优惠，每英亩的价格是1.64美元。
事实上，1800年土地法令的最大得益者是土地投机者，他们通常以少量的押金购买尽可能多的土地，很快又以高价转售给后来的移民。那时，由于棉花在国内外市场上的需求量急聚上升，美国西南部的棉花种植区迅速扩大，阿拉巴马地区陷入了疯狂的土地投机之中，土地投机者利用1800年土地法规定的贷款制度大肆进行土地投机，盘剥普通移民的财产。其次，分期付款的购买方式还使得国有土地购买者有可能以少量的押金剥夺土地的财富。例如，有些伐木者以支付1／20 的押金获得某块土地的所有权，然后，他在90天内砍伐掉土地上所有的树木后就不再支付任何土地款项了。
1812 年至1814 年的美英战争之后， 土地的销售量直线上升， 到1817年和1818年达到了顶峰。1800年土地法令确定的贷款制度同1814年到1818年美国的第一次土地投机高潮有直接的关系。受1819年经济危机打击最大的还是普通移民。俄亥俄州的一位名叫雅各布·伯纳特的移民说道，当时的舆论认为，如果不通过法律来救济处于绝望中的移民，国有土地购买者中的90%将失去他们的全部财产。〔9〕
鉴于1818年土地投机高潮的教训，美国国会于1820年再次通过土地法，取消了贷款销售土地的做法，但也再一次减少了每英亩土地的购买价格和一次购买土地的数量，每英亩土地的最低售价降至1.25美元，一次出售的土地面积减小到80英亩，但是要求用现金购买。1820年土地法旨在补偿20年来实行土地贷款销售的弊病，并在20年代取得了积极的效果，使得全国的土地销售在稳定中有所发展。全国的土地销售量从1821年的78.2万英亩上升至1828年的96.6万英亩。〔10〕到了30年代，土地销售量又迅猛上升，从1829年的120万英亩增加到1834年的700万英亩。到1835年和1836年，土地销售量达到了令人吃惊的高度，各为1260万英亩和2000万英亩〔11〕，达到了内战前国有土地销售的最高峰。
（二）先买权法的制定
美国独立后，政府对待移民擅自占地的现象一直采取着十分软弱的禁止政策。华盛顿在1784年夏天巡视他的西部领地时报告道，擅自占地者“不顾国会的法令，在俄亥俄的印第安人居住区游荡着，他们标界土地，进行测量，甚至在那里定居”〔12〕。1785年起，美国国会感到有必要禁止这些非法的擅自占有国有土地的现象。早在1802年，约翰·伦道夫就提出了防止擅自占据国有土地的议案，直到1807年，国会才开始认真对待这个问题。1807年通过的《禁止私自占地法》，规定不许拓殖者私自定居、测量、界标，并以此作为占有土地的凭证。这个法令还规定私自占地者必须在3个月内自动离开， 否则总统有权动用军队来驱散私自占地者。违反这一法令的处罚是至少6个月的监禁或100美元的罚款。
然而，美国国会不久就认识到了1807年《禁止私自占地法》很难贯彻，因此制定了一个缓和性的措施，规定那些在1807年公布此项法令时已经占居着国有土地的居民可以向政府申请租赁，允许他们居住在已经占有的、面积不超过320英亩的国有土地，直到该土地公开出售为止。 但是，非法占地者在签署这种租赁契约之前，必须声明他不是该土地的合法占有者。这类租赁契约同土地销售合约一样，也要进行登录，其申请费为50美分，登记费为1美元。
尽管如此，1807年的法令还是难以实施，到1828年， 伊利诺伊的2／3的居民是擅自占地者；30年代的亚拉巴马有擅自占地者1／3， 密苏里也有2／3左右。〔13〕1799年到1838年，美国国会总共通过了33个特别的和临时的先买权法案。〔14〕19世纪30年代，呼吁通过全国性的先买权法的呼声日渐高涨。30年代起，国会就一直进行着是否通过全国性先买权法案的讨论，直至亨利·克莱为了让东部支持的土地销售收入分配法案获得通过，提出了一项《土地收入分配——先买权综合议案》，最终获得了国会的通过，成了1841年的《先买权法》。
1841年通过的全国性先买权法规定，如果符合下列条件，就可以在国有土地上先占用160英亩的土地，以建设自己的家园：（1）年满21周岁以上的单身男子；（2）户主（男女均可）；（3）寡妇。提出申请者必须是美国公民或已经申请加入美国公民的人。而且，申请者在美国国内任何地方不能拥有320 英亩以上的地产， 也不可抛弃已有的财产。 1841年《先买权法》的实施使得私自占地者有权以每英亩1.25美元的代价优先购买160英亩的土地。这个法案的实施具有重大的意义，第一， 它赋予农民自行占据国有土地的权力，实际上废除了1785年土地法令中规定的先测量后出售的原则；第二，移民得以免受土地投机者在国有土地拍卖中的摆弄，有利于移民直接从国有土地市场上购买土地。罗伊·罗宾斯认为，这是国会通过的最重要的农业法规〔15〕。这项法律在美国的有效期长达50多年。
（三）等级法案的通过
另一个通向自由土地的步骤是1854年通过的《等级法案》（土地价格递减法）。对于一些肥力较差、交通不便之处的土地实行等级定价的原则一直是自由土地倡导者同主张将土地作为政府财政源泉的东南部利益集团的争论焦点之一。最初提出等级法案的是托马斯·本顿，当参议院在1824年讨论克莱提出的关税法案时，本顿就提出了土地价格递减的议案，建议以50美分作为每英亩土地的最低价，如果以这个价格仍然销售不掉的土地则应免费分送给实际耕种这些土地的农民。但他的建议未得到重视。20年代起，国有土地州内要求实行土地价格递减的呼声日益高涨。1828年本顿再次提出土地价格递减议案。本顿的土地价格递减议案曾经于1830年在参议院获得通过，但在众议院搁浅了。波托马克河以北东部各州的参议员全部投了反对票，而南部和西部的参议员都投了赞成票。
随着美国政治力量的分裂和组合，南部政治家开始将实行自由土地政策看作为是与北部加强保护关税和反对奴隶制的斗争，从一开始支持等级法案转向反对这项法案，而东北部却从极力反对等级法案转变为支持此法案。最后， 西部同北部的工商业集团结成同盟， 使这一法案于1854年8月4日在美国国会内获得通过。等级法案规定：10年之内还未销售出去的土地的价格从每英亩1.25美元降到1美元；在此之后每5年每英亩再降价0.25美元；25年后仍未销售掉的土地的价格为0.25美元。30年还未出售掉的土地的价格每英亩为0.125美元， 这也就是最低的土地价格了。购买这类土地的人必须成为真正的定居者，必须宣誓他购买这片土地是为自己使用，并且声明他从未从政府手中购买过320英亩土地， 包括土地价格递减的土地。
等级法案的实施，在一定程度上促进了国有土地的销售。当人们获知可以以5美元购买40英亩土地， 便争先恐后地涌向设在各州的土地办公室，原先卖不出去的土地的销路也大大增加。在圣路易斯的土地办公室，人数之多以至在土地办公室四周的街道上也挤满了人群，只得动用警察来为办公室人员开道。许多偶尔来到该城镇的人们听到这个消息后，也纷纷成为那个地方320英亩土地的拥有者，其代价只有40美元。 在印第安那的杰克逊维尔，一周之内出售的每英亩0.125美元的土地达2万英亩。〔16〕购买土地的狂热也笼罩着城市居民，他们唯恐土地全被卖完，蜂拥前往土地办公室，购买那些“只在地图上标明”的土地。然而，那些买了山区土地的人们不久就发现自己处于十分失望的境地。有些城镇居民买了土地之后，根据土地证书上的简单示意图，根本找不到自己的土地的位置。当他们花费了许多精力找到自己购买的土地时，却发现这种土地根本无法耕种。
综上所述，19世纪上半期美国政府的各项土地政策，既适应了美国政府所希望的尽快开发西部国有土地的需要，也为浩浩荡荡的西进大军开发西部提供了制度上的保证。
注释：
〔1〕约翰·费茨帕屈克：《乔治·华盛顿集》（John C. Fitzpatrick, The Writings of George Washington），华盛顿，1944年， 第28卷，第12页。
〔2〕余志森：《美国史纲——从殖民地到超级大国》， 华东师范大学出版社，上海，1992年，第79页。
〔3〕哈勃德：《公共土地政策史》（Hibbard, Benjamin H. AHistory of the Public Land Policy），威斯康辛出版社，1965年，第39页。
〔4 〕派森·屈特：《联邦制度下美国土地制度的起源》（PaysonJ. Treat, "Origin of the National Land System under the Confederation"），载《美国历史学会报告》（American Historical Association Report），1905年，第1卷，第237页。
〔5〕黄绍湘：《美国通史简编》，人民出版社，北京，1983 年版，第82页。
〔6〕〔7〕〔8 〕埃弗略特·迪克：《土地的诱惑：从邦联条约至新政时期国有土地的社会史》（Dick, Everett, The Lure of theLand: A Social History of the Public Lands from the Articlesof Confederation to the New Deal），内布拉斯加大学出版社， 1970年，第54、55、8页。
〔9〕雅格布·伯纳特：《西北领地上早期开拓时期记事》（JacobBurnet, Notes on the Early Settlement of the North—WesternTerritory），辛辛那提，1847年，第450—451页。
〔10〕〔11〕希勃德前引书第100—106页。
〔12〕约翰·费茨帕屈克：《乔治·华盛顿集》，第27卷， 第486页。
〔13〕黄安年：《美国的掘起》，中国社会科学出版社，1992年，251页。
〔14 〕罗伊·罗宾斯：《国有土地上的擅自占地史》（ Roy M.Robbins, A History of the Pre—emption of Public Lands）博士论文，威斯康辛大学出版社，1928年，55—58页。
〔15〕罗伊·罗宾斯：《我们的土地遗产》，第91页。
〔16 〕克莱伦斯·顿霍夫：“农场建立费用和‘安全阀’理论，1815—1860”（Clarence H. Danbof, "Farm —marking Costs andthe 'Safety Valve' 1815—1860"），载弗农：《国有土地》， 第279—280页。
【专 题 号】K5
【复印期号】1998年02期
【原文出处】《上海社会科学院学术季刊》1997年04期第163～171页
【作者简介】陈锡镖，1955年生，历史学博士，复旦大学出版社编辑。
| 【内容提要】 | 19世纪上半期是美国近代资本主义土地制度的形成时期。从1785年邦联政府颁布第一个土地法令到1862年《宅地法》颁布这个时期中，美国西部国有土地获得迅速开发，土地关系发生了巨大变化。这无疑是该时期美国社会发展中最引人注目的事情，对美国的政治、经济和文化的发展都产生了巨大的作用。1862年《宅地法》颁布以前，美国国有土地的分配一直是以土地出售的方式进行的，国有土地市场的建立和发展是美国土地制度的一大特点。本文旨在通过对美国国有土地市场的形成及其发展进程的论述，加深对美国式农业发展道路的理解。 |
（一）制定土地政策的迫切性
独立后刚刚建立的邦联政府面临着大量亟待处理的国内外重大问题。就国内而言，它需要稳定政治局面和经济形势；对外则要捍卫刚刚赢得的独立，巩固美利坚合众国的国际地位。尽快开发西北部土地，对美国具有极其重要的经济和政治意义。首先，邦联政府没有固定的收入，因此将西部的土地看作收益的源泉。尽快出售西部的国有土地可以解除政府财政拮据的燃眉之急。其次，肯塔基和田纳西的移民同东部各州的关系十分松散，但同西班牙和英国的商务关系却十分密切，任其发展可能危及这两个地区同东部独立各州的关系。因此尽快向西部土地有次序地进行移民，以防止法国、英国、西班牙及其他国家对这些土地的觊觎是美国建立初期土地政策的基石之一。
此外，尽快制订土地政策的迫切性还在于：第一，国会在独立战争期间曾经许诺赠予为美国独立而战斗的官兵以土地作为报酬，当时殖民地一方没有掌握任何土地，现在国会掌握了大片国有土地，应该兑现其诺言了。第二，面临着移民向西拓殖的压力，国会必须尽快确定在西北部国有土地上建立地方政府的形式，从而尽快将这些地区吸纳到美国的政治和经济中来。从移民们迫切希望得到土地的心情来看，政府也应该立刻制定国有土地的分配政策。华盛顿在一次结束去西部视察自己的土地的旅行之后，对当时的情景作了如下描述：“移民的热情如此高涨，他们等待得不耐烦了。既然你无力堵住他们迁移的道路，你还有能力为他们标明方向。如果失去了这一机会，你就将一事无成。”〔1〕
1780年10月10日，国会通过了一项法令，规定为了美国的利益，为了在这些土地上建立新的州，授予政府出售和赠送西北部国有土地的权力。1783年，200多位军官再一次向国会请愿， 要求国会兑现在独立战争中许诺给予他们的土地， 并明确要求得到俄亥俄地区的土地。 到1784年，美国的退伍军人（包括华盛顿在内）、金融家及许多其他阶层的人士都在呼吁邦联国会采取实际步骤来分配西部的国有土地。
（二）土地政策的目标
邦联政府在最初制订土地政策时，美国政界中存在着两种不同的土地政策构想。杰弗逊主张将国有土地划分成小块分配给从事农业生产的移民，建立一个以农业为主的共和国。他在谈到农业与工业的关系时曾经说道：“美国的自然条件同欧洲不同，她有充足的土地供人们耕种，因而毋需让一部分人专门从事制造业来供养其余无地可种的人口。”〔2〕他在起草《独立宣言》的那一年也曾经写到， “……土地应该分成小块分配给人民”，因而他主张建立自由的小农所有制。而汉密尔顿则主张以充裕的国有土地去换取稀缺的资本，以促进资本主义工商业的发展。他认为资本的长期缺乏是美国经济起飞的主要障碍，而国有土地的存在为美国的资本积累提供了良好的条件，极力主张将国有土地变成政府收入的一大源泉。这也许是汉密尔顿在1790年的《关于国有土地的报告》中提出要以土地换资本的政策的主要依据。
在确定土地政策目标这个问题上，杰弗逊设想的农业民主思想同汉密尔顿设想的以土地换资本的思想进行了长期的斗争。确定何种土地政策目标对制定土地政策的影响极大。如果政府想使得土地销售的利润最大化，所制定的土地政策就必然对富有者有利。如果按照杰弗逊的土地目标制定土地政策，相对而言对普通移民会更有利些。在最初确定的土地分配政策中，汉密尔顿的思想占了上风，成为19世纪上半期美国政府的土地政策所要追求的主要目标。从美国政府最初制定的土地政策来看，财政目标占了主导地位。政府寻求的是土地批发和零售兼营的方针。19世纪上半期，杰弗逊设想的社会目标和汉密尔顿设想的财政目标进行了长期的斗争。随着美国土地改革运动呼声的高涨和西部地区在美国政治中影响的日益增加，杰弗逊的理想终于在1862年颁布的《宅地法》中获得了美国法律的确定。
（三）1785年土地法令
美国国会于1784年春天任命了由杰弗逊领导的委员会来研究解决这个问题的对策，并于1785年5月7日向国会提交了由杰弗逊亲笔起草的报告。这份报告以2000多年前罗马帝国分配殖民地的做法为蓝本，提出将土地分成10英里见方的城镇，内含100块面积为640英亩的地段。〔3 〕这个土地法案还明确规定西部土地属于全体美国人民所有；西部土地划分为16个区，每一地区移民达到2万后，即可获得自治的权利， 并逐渐取得州的地位。这个法案采取的是新英格兰集体拓殖的方式，肯定了新英格兰模式中的土地出售前必须首先进行测量和所有赠送土地都必须详细记录在案的做法，但没有提及土地的销售方式和最低价格，也没有提到保留教育和宗教用地。这个报告虽然未被国会所接受，但却成了1785年土地法令的基础。
1785年，杰弗逊出使欧洲，国会土地委员会主任换由格雷逊担任。国会组成的土地委员会就1784年的土地法案讨论了两次，于1785年4 月14日向国会上交了一份实际上是新的土地议案。同1784年的土地报告相比，1785年的土地法案作了下述几方面的修正：一、将原定为100 平方英里的城镇缩小为49平方英里；二、每个城镇中各保留一个地段作为宗教和教育用地；三、土地以城镇为单位通过拍卖的形式出售。
国会经过讨论和修正，最后于5月20日通过了这项土地法令。 美国土地制度史学家屈特（Treat）高度评价了1785年土地法令， 他认为这项法令的主要优点是：（1）确立了国有土地制度的基本框架；（2）规定了政府不得随意将国有土地分封给任何个人的原则；（3 ）保留了殖民地土地拓殖制度中的许多优点。〔4〕
1785年的土地法令确定了土地测量和出售两大任务。然而1785年的法令并没有导致国有土地的大量出售，在这种情况下，邦联政府曾经通过立法的形式以每英亩几美分的价格向土地投机公司出售了大片土地，最著名的例子便是向俄亥俄联合公司出售土地事件。邦联国会在讨论向俄亥俄公司出售大片国有土地的过程中，对在国有土地上如何建立起隶属于美国中央政府管理的地方政府作出了规定，形成了1787年的《西北法令》。这项法令规定在西部领土上先组成一个独立的行政区域，由国会任命一位总督和几名法官负责治理。当该区域达到选举年龄的男性自由公民人数满5000时，就可以选举成立该区域的立法机关，并可向国会派出一位无表决权的代表。1787年法令规定在西北地区可建立3至5个州。当某一行政区域的自由居民达到6万时，便可加入联邦， 享受其他各州拥有的一切权利，而且规定，“在这一地区废除蓄奴制度，并在法律上保障‘全民’有信仰自由和财产权”。〔5〕尽管1787 年法令同土地销售的关系甚少，但它是国有土地分配和开发中必不可少的一个组成部分，因而同1785土地法令一起，成为美国土地制度的法律依据。
1785年颁布的《土地法令》是美国国有土地分配上的第一个里程碑，在随后的20多年中，也就是说，直到1862 年《宅地法》颁布以前， 1785年的土地法令一直是美国国有土地政策的基础。
二、土地管理机构的建立
（一）土地管理机构的建立
土地管理机构的建立，是美国土地销售机制中必不可少的一个组成部分。1785年法令通过后的最初10年中，由于国有土地的销售量有限，国会设立了一些专职秘书来处理土地事务。美国的土地管理机构是随着土地销售业务的扩大而发展的。最初，财政部内负责国有土地测量和分配工作的官员是总测量官。后来随着新的土地区域的不断开辟，就出现了为每个区域任命一名总测量员和建立全国性土地管理机构的需要。
1796年，华盛顿总统任命罗福斯·普特南为总测量员。普特南随即着手进行国有土地测量的准备工作。普特南在就任后的4 年中对俄亥俄地区的土地测量取得了实质性的进展。国有土地的成批测量开始于1798年，经他们测量的俄亥俄地区的国有土地足够供1800年土地法令通过后的一段时期内销售。普特南的任命标志着土地销售事务的实质性启动。
1800年，主张耕者有其田的杰弗逊当选为美国总统，杰弗逊在整个总统任期中始终关心着国有土地及其管理和销售事宜。在财政部长加勒廷负责土地工作的12年间，土地业务量成倍增加，新的土地法令也不断地颁布，从事土地工作销售和管理的人员也大量增加，以满足移民不断增加的需要。在这个时期中，老西北部地区已经基本开发完毕，移民大军开始从俄亥俄向印第安那和伊利诺伊地区进发。国会创立了印第安那（1800年）和伊利诺伊（1809年）两个新领地。在南部，密西西比领地（1798年创立）的人口开始向新奥尔良地区扩张。
1812年12月25日国会通过了在财政部内设立国家土地局的法令。负责领导国家土地局的官员被称为国家土地局局长。爱德华·梯芬出任第一任国家土地局局长。国家土地局实际上是地方土地办公室和财政部之间的中介机构。爱德华·梯芬将国家土地局的机构建设推上了一个新的高度。由他领导的国家土地局建立了土地销售和管理工作的常规和规范。国家土地局除了履行会计的职能外，还承担着国家土地事务纪录的职责。
至1815年，国会已经同意在18个地区开设土地办公室，并且任命了两位总测量员。1815年到1819年的土地销售高潮是对国家土地局、尤其是对土地销售量大的地区土地办公室的严峻考验。当时约有30个地区土地办公室，包括在过去5年中12个新设立的地区土地办公室。到19 世纪20年代，负责国有土地销售的全国性和地方性的土地办公室已经基本建立起来了。
（二）地区土地办公室的职能
地区土地办公室是具体执行国有土地销售的机构，一般都设立在即将分配的边疆土地上。负责每个土地办公室工作的两位官员都是由美国总统任命的。办公室的高级官员为注册员，地位略低的官员相当于财务。注册员主管两本记事簿，一本是销售记录本，记载土地的位置、城镇和地段的划分、已经出售的土地数量、土地购买者的姓名、出售的日期、土地证书的编号、以及被授予土地证书者的姓名等等。另一本是地区平面图，包括每个城镇土地的地图或平面图。这些地图或平面图是由国家土地测量员绘制的，注册员的任务是将一张张零散的地图或平面图贴在帆布上，并将它们编辑成册，永久保存。注册员必须持有一定量的空余土地供土地需求者申请购买之用。土地出售后，注册员负责颁发土地购买证书和将此土地交易记录在土地销售记录本上。这样就完全了土地销售的全过程。每个月底，他要向全国土地局呈报他所发放的土地证书的摘要。在19世纪早期， 每一份地契必须经总统签字后方能生效， 但在30年代以后，总统由于事务繁忙，才改为由总统委托他人办理此事。
土地办公室的主要职责是使得土地的公开拍卖顺利进行，并保证最低的拍卖价格。起先，土地拍卖中的竞争相对比较激烈，因而拍卖持续的时间也较长。后来，以最低价格购买土地的竞争已经不那么激烈，拍卖延续的时间就相对缩短了。杰弗逊在指导印第安那的杰克逊维尔地区的土地销售时，公告中规定的拍卖期限为6个星期。1811 年的土地法令规定土地出售的期限减少为3个星期。1831年5月25日制定的土地拍卖规划至1860年仍然有效。〔6 〕注册员不得以自己的名义或以他人的名义为自己购买土地。如果他也想购买土地的话，必须向全国土地局提出申请，他的申请同其他土地购买者的申请程序完全一致。
（三）土地测量制度
土地测量是美国国有土地销售过程中的一个环节。殖民地时期，新英格兰地区的土地测量一般以方形的城镇来划分，长为10英里， 宽为6英里。这种矩形的测量方法在南部和中部殖民地并不受欢迎，绝大部分南部和中部的移民在定居时并不按照任何特定的方式来划分土地。但是，比较而言，有规律的测量和定居方式比起自由占据土地的方式有更多的优点。就当时来说，土地测量方便了土地销售，减少了土地纠纷；规范了农田划分于耕作；方便了行政区域的划分与建立。在今天来看，美国的土地测量方式的影响远远超出了土地销售本身，它对美国人文地理和政治区域划分的影响是当时制定这些测量方式的人们所始料不及的。
1785年土地法规定了先测量后出售的原则。起先，土地的测量工作由国家负责地理勘测官员（Geographer）负责。1796年以后，土地的测量工作转归国家总测量员负责，1836年后，总测量员开始接受国家土地局的领导。1785年土地法首先确定一条测量基线，即在靠近宾夕法尼亚西部边疆的俄亥俄北岸向西延伸。另外从南到北划定一条纵轴线，同基线垂直相交。6平方英里见方的城镇一行一行地由东向西进行测量。 城镇按照基线的南北方向进行编号；每个城镇又分为36个地段，每个地段的面积为一平方英里。每个地段还被分为4个面积为160英里的地块。
1790年8月，国会授予财政部测量7行城镇的责任。第一批测量的土地是沿宾夕法尼亚西部边界以西的7行城镇。这7行城镇是根据俄亥俄河为出发点向北延伸而编号的。每一行中的一号城镇是靠近俄亥俄河的最南面的城镇。然而，实际的测量工作是从靠近基线的最北面的城镇开始的，直到剩下沿俄亥俄河弯弯曲曲的河岸线为止。这7 行城镇测量完毕后，测量工作移至靠近第一条纵轴线由东向西按一行行的顺序进行。后来，当俄亥俄被接纳为联邦的一个州时，这条线就成了俄亥俄和印第安那的分界线。根据1785年的土地法令，城镇中的地块从东南角落开始由南向北按排编号，共分36个地块。1796年的土地法改变了这个编号方法，规定：“地块的编号将从东北角开始，由西向东展开，直到36个地块编完为止。”随着人口的不断西迁，测量国有土地的需求不断地出现，也就出现了划定新的纵轴线和基线的需要。
1796年土地法令再次确定了矩形测量方法，1804年法令中规定了城镇排列和位置的基线和纵轴线。测量向东、西、南、北有序延伸。此后，土地测量的方法基本上没有什么改变。原先，土地被看作为政府收入的主要来源，土地资源的管辖属于财政部的权力范围。地区土地办公室管理几个土地区域，每个土地区域相当于现在的一个或两个州。总测量员负责每个区域的土地测量事务。1849年内政部成立以后，国家土地局划归该部管理。国会经常拨款用于测量新的土地，总测量员将测量经费分拨给各个测量员进行实际的测量工作。测量员在履行职责前要签订一个协议，确定应得款项的数额，根据所述方法制订土地平面图，并作好土地测量记录。他以及每个与此有关的人必须进行宣誓，并将誓词记录在笔记本上，以利于忠实地履行职责。当时，从事实际测量工作的人员相当多，仅在今天的明尼苏达州，就有约300 个土地测量员从事着这项工作〔7〕。测量员的工作十分紧张， 白天他们一般都在进行实际测量，晚上便将测量的结果记录在笔记本上。他记录的内容包括：城镇四个角落的标志物、城镇中的河流、地形、树木、矿藏、印第安人的村庄，以及土地的等级，等等。最早进行测量的国有土地位于俄亥俄地区。到1823年，测量员的边疆已经到达了印第安那的平原地区。
三、土地政策的演变
1785年土地政策的颁布，拉开了西部国有土地开发的序幕，奠定了近代美国土地制度的基础。但是，1785年土地法令中规定的土地销售条件实际上将广大渴望得到土地的移民排除在国有土地购买者的行列之外。在人民群众斗争的压力下，美国政府不得不在19世纪早期对土地销售政策进行一系列调整，主要内容是略微减少一次出售土地的数量和向土地购买者提供贷款，这在一定程度上方便了广大移民购买土地。
（一）19世纪早期土地政策的变化
1796年美国政府通过了美利坚合众国政府成立后的第一个土地法令。这个法令取消了将大片土地以几美分一英亩的价格出售给土地投机者的做法，规定土地出售的基数是一平方英里， 每英亩的价格不得低于2美元，并再次确定了土地测量和拍卖方式。该法令还允许土地购买者分期付款，条件为：土地购买者在提出申请时须缴纳土地出售价格的1 ／20；30天内缴纳另外的9／20；其余的部分在一年之内缴清。 这个法令还规定，准备出售的城镇土地中的一半不分块出售，销售地点在当时的首都费城，而另一半即将出售的土地将分成块（每块640 英亩）进行销售，地点在匹茨堡和辛辛那提。提高土地的最低售价的初衷是抑制土地投机，因为他们购买土地的价格会不因为购买大片土地而享受优惠。
然而，1796年的土地法仍然没有能够加速国有土地的销售和开发进程，因为这个法令不仅没有缩小一次出售的土地面积，反而将每英亩土地的最低售价提高到2美元，这更加重了土地购买者的经济负担。 尽管政府答应以10%的利率给予农民一年的贷款，由政府预付50%的土地购买款，但是购买土地者如不能按时支付第二期款项，押金就将被没收。每英亩土地的最低售价2美元和一次最低出售量为640英亩意味着土地购买者必须在一年内准备支付1280美元，这样，1796年土地法令不仅不能吸引土地购买者，也不能像大多数国会议员期待的那样增加国库的收入。根据1796年法令出售的土地量很小，从1796年到1800年只售出了5 万英亩土地。1796年土地法令的新内容是将贷款制度首次引进了美国的土地销售制度。〔8〕
1800年，美国国会又通过了一项土地法令，因为当时在国会中代表西部利益的哈里森在该法案的通过中发挥了重大作用，所以1800年土地法亦称《哈里森土地法》。这个土地法令主要有三个特点：（一）保留了土地测量和拍卖方式，将一次出售的土地从640英亩减小到320英亩，每英亩的最低售价仍然是2美元；（二）在被出售土地的附近新设立3个土地办公室；（三）建立了自由的贷款制度。付款方式的变化是1800年土地法的显著特点。 这项贷款制度规定：土地购买者在购买土地后的40天内必须付出25%的购买土地款，第二和第三年分别付清25%的土地款，最后的25%的土地款必须在第四年内付清，利息为6%。 如果支付现金则还可以获得8%的折扣。1800 年的土地法令对美国的国有土地的销售和开发产生了巨大的影响，是美国历史上最重要的土地法令之一。
1800年土地法令的出台，仍然没有满足移民们减少一次出售的土地数量和降低每英亩土地的售价的要求，而且为大规模的土地投机开了绿灯，最终导致了1819年的经济恐慌。1803年起，国会收到了大量要求改变土地法规的请愿书，例如要求取消土地贷款、降低土地价格，将一次出售的土地面积从320英亩缩减到160英亩等等。当时担任财政部长的加勒廷也曾建议将一次出售的土地面积缩小到160英亩、 每英亩的最低价格降低到1.25美元，以及取消土地贷款。1804年，国会再次通过土地法，将一次出售的土地数量降低为160英亩， 而土地贷款制度和每英亩最低售价不低于2美元的政策不变。但是， 一次性用现金付清全部土地款可以享受优惠，每英亩的价格是1.64美元。
事实上，1800年土地法令的最大得益者是土地投机者，他们通常以少量的押金购买尽可能多的土地，很快又以高价转售给后来的移民。那时，由于棉花在国内外市场上的需求量急聚上升，美国西南部的棉花种植区迅速扩大，阿拉巴马地区陷入了疯狂的土地投机之中，土地投机者利用1800年土地法规定的贷款制度大肆进行土地投机，盘剥普通移民的财产。其次，分期付款的购买方式还使得国有土地购买者有可能以少量的押金剥夺土地的财富。例如，有些伐木者以支付1／20 的押金获得某块土地的所有权，然后，他在90天内砍伐掉土地上所有的树木后就不再支付任何土地款项了。
1812 年至1814 年的美英战争之后， 土地的销售量直线上升， 到1817年和1818年达到了顶峰。1800年土地法令确定的贷款制度同1814年到1818年美国的第一次土地投机高潮有直接的关系。受1819年经济危机打击最大的还是普通移民。俄亥俄州的一位名叫雅各布·伯纳特的移民说道，当时的舆论认为，如果不通过法律来救济处于绝望中的移民，国有土地购买者中的90%将失去他们的全部财产。〔9〕
鉴于1818年土地投机高潮的教训，美国国会于1820年再次通过土地法，取消了贷款销售土地的做法，但也再一次减少了每英亩土地的购买价格和一次购买土地的数量，每英亩土地的最低售价降至1.25美元，一次出售的土地面积减小到80英亩，但是要求用现金购买。1820年土地法旨在补偿20年来实行土地贷款销售的弊病，并在20年代取得了积极的效果，使得全国的土地销售在稳定中有所发展。全国的土地销售量从1821年的78.2万英亩上升至1828年的96.6万英亩。〔10〕到了30年代，土地销售量又迅猛上升，从1829年的120万英亩增加到1834年的700万英亩。到1835年和1836年，土地销售量达到了令人吃惊的高度，各为1260万英亩和2000万英亩〔11〕，达到了内战前国有土地销售的最高峰。
（二）先买权法的制定
美国独立后，政府对待移民擅自占地的现象一直采取着十分软弱的禁止政策。华盛顿在1784年夏天巡视他的西部领地时报告道，擅自占地者“不顾国会的法令，在俄亥俄的印第安人居住区游荡着，他们标界土地，进行测量，甚至在那里定居”〔12〕。1785年起，美国国会感到有必要禁止这些非法的擅自占有国有土地的现象。早在1802年，约翰·伦道夫就提出了防止擅自占据国有土地的议案，直到1807年，国会才开始认真对待这个问题。1807年通过的《禁止私自占地法》，规定不许拓殖者私自定居、测量、界标，并以此作为占有土地的凭证。这个法令还规定私自占地者必须在3个月内自动离开， 否则总统有权动用军队来驱散私自占地者。违反这一法令的处罚是至少6个月的监禁或100美元的罚款。
然而，美国国会不久就认识到了1807年《禁止私自占地法》很难贯彻，因此制定了一个缓和性的措施，规定那些在1807年公布此项法令时已经占居着国有土地的居民可以向政府申请租赁，允许他们居住在已经占有的、面积不超过320英亩的国有土地，直到该土地公开出售为止。 但是，非法占地者在签署这种租赁契约之前，必须声明他不是该土地的合法占有者。这类租赁契约同土地销售合约一样，也要进行登录，其申请费为50美分，登记费为1美元。
尽管如此，1807年的法令还是难以实施，到1828年， 伊利诺伊的2／3的居民是擅自占地者；30年代的亚拉巴马有擅自占地者1／3， 密苏里也有2／3左右。〔13〕1799年到1838年，美国国会总共通过了33个特别的和临时的先买权法案。〔14〕19世纪30年代，呼吁通过全国性的先买权法的呼声日渐高涨。30年代起，国会就一直进行着是否通过全国性先买权法案的讨论，直至亨利·克莱为了让东部支持的土地销售收入分配法案获得通过，提出了一项《土地收入分配——先买权综合议案》，最终获得了国会的通过，成了1841年的《先买权法》。
1841年通过的全国性先买权法规定，如果符合下列条件，就可以在国有土地上先占用160英亩的土地，以建设自己的家园：（1）年满21周岁以上的单身男子；（2）户主（男女均可）；（3）寡妇。提出申请者必须是美国公民或已经申请加入美国公民的人。而且，申请者在美国国内任何地方不能拥有320 英亩以上的地产， 也不可抛弃已有的财产。 1841年《先买权法》的实施使得私自占地者有权以每英亩1.25美元的代价优先购买160英亩的土地。这个法案的实施具有重大的意义，第一， 它赋予农民自行占据国有土地的权力，实际上废除了1785年土地法令中规定的先测量后出售的原则；第二，移民得以免受土地投机者在国有土地拍卖中的摆弄，有利于移民直接从国有土地市场上购买土地。罗伊·罗宾斯认为，这是国会通过的最重要的农业法规〔15〕。这项法律在美国的有效期长达50多年。
（三）等级法案的通过
另一个通向自由土地的步骤是1854年通过的《等级法案》（土地价格递减法）。对于一些肥力较差、交通不便之处的土地实行等级定价的原则一直是自由土地倡导者同主张将土地作为政府财政源泉的东南部利益集团的争论焦点之一。最初提出等级法案的是托马斯·本顿，当参议院在1824年讨论克莱提出的关税法案时，本顿就提出了土地价格递减的议案，建议以50美分作为每英亩土地的最低价，如果以这个价格仍然销售不掉的土地则应免费分送给实际耕种这些土地的农民。但他的建议未得到重视。20年代起，国有土地州内要求实行土地价格递减的呼声日益高涨。1828年本顿再次提出土地价格递减议案。本顿的土地价格递减议案曾经于1830年在参议院获得通过，但在众议院搁浅了。波托马克河以北东部各州的参议员全部投了反对票，而南部和西部的参议员都投了赞成票。
随着美国政治力量的分裂和组合，南部政治家开始将实行自由土地政策看作为是与北部加强保护关税和反对奴隶制的斗争，从一开始支持等级法案转向反对这项法案，而东北部却从极力反对等级法案转变为支持此法案。最后， 西部同北部的工商业集团结成同盟， 使这一法案于1854年8月4日在美国国会内获得通过。等级法案规定：10年之内还未销售出去的土地的价格从每英亩1.25美元降到1美元；在此之后每5年每英亩再降价0.25美元；25年后仍未销售掉的土地的价格为0.25美元。30年还未出售掉的土地的价格每英亩为0.125美元， 这也就是最低的土地价格了。购买这类土地的人必须成为真正的定居者，必须宣誓他购买这片土地是为自己使用，并且声明他从未从政府手中购买过320英亩土地， 包括土地价格递减的土地。
等级法案的实施，在一定程度上促进了国有土地的销售。当人们获知可以以5美元购买40英亩土地， 便争先恐后地涌向设在各州的土地办公室，原先卖不出去的土地的销路也大大增加。在圣路易斯的土地办公室，人数之多以至在土地办公室四周的街道上也挤满了人群，只得动用警察来为办公室人员开道。许多偶尔来到该城镇的人们听到这个消息后，也纷纷成为那个地方320英亩土地的拥有者，其代价只有40美元。 在印第安那的杰克逊维尔，一周之内出售的每英亩0.125美元的土地达2万英亩。〔16〕购买土地的狂热也笼罩着城市居民，他们唯恐土地全被卖完，蜂拥前往土地办公室，购买那些“只在地图上标明”的土地。然而，那些买了山区土地的人们不久就发现自己处于十分失望的境地。有些城镇居民买了土地之后，根据土地证书上的简单示意图，根本找不到自己的土地的位置。当他们花费了许多精力找到自己购买的土地时，却发现这种土地根本无法耕种。
综上所述，19世纪上半期美国政府的各项土地政策，既适应了美国政府所希望的尽快开发西部国有土地的需要，也为浩浩荡荡的西进大军开发西部提供了制度上的保证。
注释：
〔1〕约翰·费茨帕屈克：《乔治·华盛顿集》（John C. Fitzpatrick, The Writings of George Washington），华盛顿，1944年， 第28卷，第12页。
〔2〕余志森：《美国史纲——从殖民地到超级大国》， 华东师范大学出版社，上海，1992年，第79页。
〔3〕哈勃德：《公共土地政策史》（Hibbard, Benjamin H. AHistory of the Public Land Policy），威斯康辛出版社，1965年，第39页。
〔4 〕派森·屈特：《联邦制度下美国土地制度的起源》（PaysonJ. Treat, "Origin of the National Land System under the Confederation"），载《美国历史学会报告》（American Historical Association Report），1905年，第1卷，第237页。
〔5〕黄绍湘：《美国通史简编》，人民出版社，北京，1983 年版，第82页。
〔6〕〔7〕〔8 〕埃弗略特·迪克：《土地的诱惑：从邦联条约至新政时期国有土地的社会史》（Dick, Everett, The Lure of theLand: A Social History of the Public Lands from the Articlesof Confederation to the New Deal），内布拉斯加大学出版社， 1970年，第54、55、8页。
〔9〕雅格布·伯纳特：《西北领地上早期开拓时期记事》（JacobBurnet, Notes on the Early Settlement of the North—WesternTerritory），辛辛那提，1847年，第450—451页。
〔10〕〔11〕希勃德前引书第100—106页。
〔12〕约翰·费茨帕屈克：《乔治·华盛顿集》，第27卷， 第486页。
〔13〕黄安年：《美国的掘起》，中国社会科学出版社，1992年，251页。
〔14 〕罗伊·罗宾斯：《国有土地上的擅自占地史》（ Roy M.Robbins, A History of the Pre—emption of Public Lands）博士论文，威斯康辛大学出版社，1928年，55—58页。
〔15〕罗伊·罗宾斯：《我们的土地遗产》，第91页。
〔16 〕克莱伦斯·顿霍夫：“农场建立费用和‘安全阀’理论，1815—1860”（Clarence H. Danbof, "Farm —marking Costs andthe 'Safety Valve' 1815—1860"），载弗农：《国有土地》， 第279—280页。