| 明清史 |
美国的非法移民与政府政策效用分析
梁茂信
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1997年12期
【原文出处】《史学集刊》(长春)1997年04期第49-54页
【作者简介】梁茂信 东北师大美国研究所
内容提要：美国的非法移民问题萌生于本世纪20年代。此后至80年代，非法入境的现象愈演愈烈，屡禁不止。虽然政府内部和各利益集团之间经过激烈的辨论后颁布了相应的立法，但非法移民问题仍然是一个难以根绝的顽症。
所谓非法移民是指以违法的方式进入美国或持非移民签证（如学生、旅游或探亲等）合法入境但逾期不归并永久定居美国的外籍人。作为一种社会问题，非法移民产生于本世纪20年代。此后至80年代，非法移民愈演愈烈，成为美国社会各界关注的焦点。虽然美国政府颁布了相关的立法并多次实施了驱逐非法移民出境的政策，但到90年代，非法移民仍然禁而不止。其症结何在？本文将予以客观的分析。
一
1921年、1924年和1929年，美国国会经过激烈的辩论后，确立了旨在限制入境人数、选择民族来源的移民限额制度。每年的限额为15.3万，其中，西北欧国家占83%，东南欧国家占15%，亚洲国家被排斥在外，对拉美国家继续奉行自由移民的政策〔1〕。这项制度实施后， 入境移民中便出现了非法移民，其中既有欧洲人也有墨西哥人。就欧洲人而言，由于限额制度只允许美国公民的外籍配偶及其18岁以下的子女自由入境，而那些尚未获得美国公民资格的移民，尤其是以单身青壮年居多的东南欧移民，则因其母国得到的移民限额甚少，因而其亲属在不能合法入境的情况下，遂从美国边境无人巡防地段非法入境。就墨西哥人而言，19世纪中期美国以武力攫得大片墨西哥国土以后，处于共同地域上的墨西哥族裔被一分二，分属美、墨两国。然而，领土上的分割并未切断边境两端的墨西哥人在经济和文化上根深蒂固的联系。他们为游历或定居，贸易或就业，频频来往于两国之间，一直持续到本世纪20年代。在30年代经济大危机时期，为了避免外来移民加剧美国的社会失业率和救济负担，美国政府在严格限制外来移民的同时，将50万墨西哥移民逐回其母国，切断了合法迁居美国的通道。〔2〕因此， 墨西哥移民为寻求家庭团聚或就业机会，纷纷非法入境，其人数“在这10年间似乎达到了相当大的规模。”〔3〕
1942年美国参加第二次世界大战后，数百万青壮年奔赴海外战场，造成国内劳动力严重短缺。为此，美国与加拿大、墨西哥和加勒比海诸国签订了引进合同劳工的协议。在协议生效期间，美国的农场主和急需廉价劳动力的企业主千方百计地招募外籍劳工。美国比较优越的生活条件也对外籍劳工产生了较大的吸引力。所以，成千上万的墨西哥人、加拿大人和加勒比海人，不管是合法的还是非法的，纷纷涌入美国。许多无证件者或证件不全者被美国边防检查站扣押后遣送回国。既然合法途径受阻，许多劳工便非法入境。非法移民的增多引起了美国政府的注意。1948年美国国会颁布了《农业劳工与非法入境法》。它在授权总统继续引进外籍劳工的同时，要求移民局加强边境巡防，杜绝非法入境的现象。但是，非法入境的现象并未被遏止。据统计，1953——1954年间被边防检查站扣押的非法移民达190多万，达到了历史上的最高水平。 〔4〕有鉴于此，美国政府在境内实施了清洗政策，并在加州、 伊利诺伊和得克萨斯等许多州动用了装备精良的军队，将大批非法移民驱逐出境。在1951—1955年间被驱逐出境者达380万，其中大多数是墨西哥裔。 〔5〕对此，移民局官员乐观地评价道：“10 多年来非法偷越边镜的现象首次得到了控制”。〔6〕
政府的清洗政策确实产生了较好的效果，但好景不长。从60年代末起，非法入境现象又开始泛滥，到80年代达到了失控的状态（见下表）。边防站每年扣押的非法移民之多，增长速度之快，令举国上下大为愕然。美国境内的非法移民究竟有多少，政府没有确凿的统计，因为非法移民以种种非法方式入境后混入了各自的民族社区，其身份既难以识别，又无从统计。因此，许多政府官员和学者便根据美国人口统计和边防站提供的数据，运用社会调查和推测相结合的方式进行估算，结果各执一词，不知凡几：有说600万、有说800万、有说1000万、有说1200万。比较一致的看法是，他们中间有80%来自墨西哥，20%来自世界各地，其中除多数无证件者和持伪证件者外，还有许多持学生、旅游和探亲等签证合法入境但逾期不归者，其比重占总数的40%〔8〕。
1967年—1986年美国边防站扣押的非法移民人数统计〔7〕
二
非法移民之所以禁而不止，泛滥有加，其主要原因是：第一，政府法规相互抵牾，形同虚设。1952年移民法规定：禁止任何团体或个人以任何方式将不符合法定条件的外籍人带入美国，违者处以2000美元的罚款和五年监禁。但该法案又规定：“正常的雇佣不应被视为汇集非法移民。”〔9〕这就是说，非法入境是违法的， 而雇佣非法移民就业却是合法的，这等于为非法移民敞开了国门。在50—60年代，虽然许多人士呼吁国会禁止雇佣非法移民就业，但国会在1965年修订移民法时却漠然置之。由于新法案终止了对拉丁美洲长期奉行的自由移民政策，那些羡慕美国高薪收入但又不符合入境条件的拉美移民千方百计地非法入境。70年代初，由于日益激增的非法移民猛烈地冲击着美国的劳务市场，加利福尼亚和佛罗里达等11个州颁布了禁止非法移民就业的法令，但各州法院却宣布其违宪无效，而联邦政府又跋前踬后，无动于衷。一位联邦法官悲叹地说，非法移民的增多“标志着联邦政策的失败，它必须归咎于我们联邦政府本身的软弱无能。”〔10〕联邦政府之所以趑趄不前，主要是因为雇佣非法移民的农场主和企业主与代表他们利益的国会议员桴鼓相应，坚决反对颁布禁止雇佣非法移民的法令，认为这会使农业和相关的企业因丧失廉劳动力而受到严重影响。在他们的阻挠下，国会的各种努力都遭到了失败。
第二，移民局作为负责出入境管理的主要机构，“长期以来一直是被联邦政府遗弃的后娘生养的孩子。”〔11〕其人力和财力等问题一直没有得到解决。1965—1986年，该局受理的移民申请书、归化申请书、外籍人短期访问和美国公民出入境人次分别增加了2倍、3倍、5 倍和15倍，但得到的财政拨款却下降了2%，人员编制由7000余人增至1.16 万〔12〕。如此有限的人力尚不及纽约州警察总数的1／3，在南部边境的巡防人员不及费城市白天巡逻的警察多。〔13〕在全天候轮流值班的制度下，他们根本无力堵死长达2000英里的美、墨边境上非法入境的通道。即使巡防人员在重点防范区埋设了地雷和电子传感器，并配有直升飞机和机动车辆跟踪追击，但茂密的森林和山峦叠嶂常使巡防人员顾此失彼，鞭长莫及。更糟糕的是，移民局管理混乱，疏漏繁多，腐败泛滥，严重地影响了工作效率。1971年，政府发现移民局一位官员利用发放签证和绿卡等方式，受贿25万美元。在70年代的另一次清查中，共发现该局217名在任或卸任官员犯有受贿、参与走私非法移民、伪造证件， 敲榨钱财和劫持强奸等罪行。〔14〕这些现象在国务院和司法部也不同程度地存在。〔15〕同时，对于那些持学生、旅游和探亲等签证合法入境但逾期不归的外籍人，移民局既没有采取措施跟踪其行迹，也无法迫其按期离境，使他们成了消遥法外的非法移民。
第三，自70年代以来，美国许多城市出现了“血汗工厂”，其业主明知故犯，大量雇佣非法移民就业。与此相关的是，制造和倒卖伪证件活动十分猖獗。从护照、身份证、绿卡到选民证和图书借阅卡等各种证件应有尽有，难辨真假。据统计，在全国15个大城市中从事这类活动的有6000余人。〔16〕他们与“血汗工厂”的业主和走私非法移民的“蛇头”串通一气，形成了一个十分隐蔽的小社会，猎取的目标是那些梦想迁入美国但又不符合移民条件的外籍人。凡交纳“入境风险费”者均可在“蛇头”的引导下入境。到80年代初，走私非法移民入境已成为美国非法移民问题的主要特征之一。1984美国边防站每个星期扣押的被走私入境者已超过1969年被扣押的这类非法移民的总和。〔17〕
第四，美国政府无法关闭国门，更没有办法阻止非法移民离开其祖籍国家。在入境的非法移民中，大多数来自墨西哥。该国人口增长快，经济落后，生活水平低下，因此，那些长期不能就业或对己有生活水平不甚满意的人们千方百计地想进入美国。在1950—1980年，该国人口由3400多万增至7000多万，预计到2000年将达1.2亿。而在同期， 该国经济起伏不定，外债不断增加，通货膨胀严重。在1960—1980年间其经济以每年6%的速度递增， 居发展中国家之首， 但与此同时， 外债高达890亿美元。在外债的压力下， 政府不断下调其货币比索与美元的汇率，使之由1982年的26比1猛跌1983年的150比1。 比索的急剧贬值引起了物价的上涨，仅这两年的物价就上涨了100%和90%。在80年代初，墨西哥有45%的人口生活在其贫困线以下，失业人口占劳动力总数的30%至40%。〔18〕这种现象与就业机会相对充裕、生活水平较高的美国形成了较大的反差，在客观上将那些不甘忍受生活疾苦的人们“推”向了美国，而美国政府在边境巡防和境内管理上的诸多弊端又是非法移民禁而不止的关键所在。
三
非法移民问题的泛滥引起了美国国会的重视。然而应该制定什么样的法律，社会各界各持己见，国会两院难以达成共识，各利益集团在原则上的分歧悬若鸿沟，结果使国会的争论持续了十余年，直到1986年国会才颁布了旨在彻底禁止非法入境的《移民改革与控制法》。
1971年，新泽西州民主党议员、众议院司法委员会主席彼得·罗迪诺提出议案，要求禁止雇佣非法移民，违者处以监禁和罚款。1972年和1975年他两次向国会提交议案，结果失败。原因之一是参议院司法委员会主席詹姆新·伊斯特兰德多年来一直雇佣非法移民。在他的阻挠下，参议院根本没有对议案进行表决。原因之二是多数议员主张国会对非法移民问题进行调查后再做决策。1978年国会成立了一个由16人组成的“外来移民与难民特别委员会。”经过两年的调查，该委员会于1981 年1月提交了长达453页的报告，其内容包括：（1）修订1965年移民法，更多地吸引外国的德才兼备者入境；（2）赦免1981 年以前入境的非法移民，允许他们永久居留美国；（3）禁止雇佣非法移民， 违者处以监禁和罚款；（4）劳工部应根据就业市场变化， 实施“外籍劳工临时就业计划”，保证劳动力供给；（5）增加对移民局的拨款，充实其人力， 防止新的非法移民入境。1981年3月， 刚刚入主白宫的里根总统根据上述内容向国会提交了一份要求禁止非法移民入境和就业的报告。紧接着，怀俄明州共和党议员艾伦·辛普森和彼得罗迪诺依据里根总统的建议，联名向国会两院提交了一份议案，并展开了广泛的游说活动，以争取支持。国会两院分别做了修改后通过了该议案。但是，两院仍存有较大的分歧。第一，参议院规定，凡在1977年以前入境的非法移民可申请永久居留权，但众议院允许1981年以前入境的非法移民申请永久居留权。第二，众议院规定，凡雇佣非法移民者，将处罚款和监禁；再犯者，每雇一名非法移民，罚款3000美元，监禁一年。罚款总额和监禁年限依受雇人数累计。除上述规定外，参议院要求雇主招聘劳工时检查应聘者的护照和身份证，违者同样受罚。第三，参议院要求将每年的合法移民限额增至45万，对难民和美国公民的直系亲属单列限额，而众议院主张在保留1965年移民法的前提下，将总限额增至60万，为加拿大和墨西哥单列移民限额。从两院议案的整体内容看，都没有制定保护少数民族裔不受歧视的条款，因而引起了他们的反对。此外，由于1984年总统大选和国会中期选举正在紧锣密鼓地进行，国会两院无意达成妥协。
1985年，辛普森等人对议案做了修改后再次提交给国会。国会进行了激烈的辩论后仍未通过。因为议员们对如何修订1965年移民法分歧甚大。黑人和拉丁美洲族裔对议案持坚决的反对态度，认为议案中没有保护少数民族劳工免受种族歧视的条款，所以，它很可能成为“歧视美籍西班牙裔和其他少数民族的工具。”〔19〕在这种情况下，辛普森等人对议案再次修改后提交给国会。他们声称，如果国会不果断地通过议案，他们永远不再提及立法之事。由于非法移民与日俱增，社会上要求颁布限制性立法的呼声日渐高涨，而国会任何拖延或回避的态度非但无助于问题的解决，反而会促其泛滥有加。所以，国会两院经过协调后，决定将修订1965年移民法之事搁置起来， 而是全力解决非法移民问题。 1986年10月10日和10月17日国会两院分别以63对24票和238对173票的绝对优势通过《移民改革与控制法》。
综观法案全部条款，其主要内容如下：第一，禁止雇佣非法移民，初犯者，每雇一人，罚款1000美元；再犯者罚款1万美元，监禁6个月，罚款总额和监禁年限依受雇人数累计。雇主招聘劳工时不得以肤色、种族、国籍和性别等歧视合法移民和美国公民。为了防止歧视行为的发生，司法部设立了“特别委员会办公室”，专门受理相关的申诉。第二，凡在1981年12月31日前入境并一直在美国居留的非法移民可在1988 年5月4日前申请赦免和临时居留权，1990年11月6日或此日之前申请永久居留权，5年后申请美国公民资格，期间，被赦免者不得离开美国， 不得触犯美国法律或接受社会救济，否则将被驱逐出境。第三，1986年5 月1日前入境的非法移民， 若能证明自己在美国农场从事易腐农作物的耕种与收割达90天以上，可申请“特殊农业工人计划”和临时居留权；在农场连续工作三年后可申请永久居留权。此外，在1990—1994年间，劳工部可酌情引进“补充农业工人”，每年的人数不超过25万。此类外籍人申请永久居留权及美国公民资格的条件与“特殊农业工人”相同。这些条款照顾了农场主的利益，目的是要保证农业劳动力的供给，使农业生产能满足社会发展的需要。第四， 到1988 年拟对移民局的拨款增加50%，年预算额增至9亿美元，以便该局扩充编制，加强管理， 从而在根本上遏止非法入境的现象。
四
1986年法案颁布后，国会议员罗曼诺·马佐利乐观地认为，它是“美国从未有过的最完美的法案。”〔20〕《纽约时报》也刊文指出：“新法案不会产生奇迹，但能引起多数雇主的注意……，赦免境内的非法移民会使虚伪曝光。关闭后门，终止熬磨人心的非法移民潮，对世界各国等待合法入境的移民就意味着公平合理。 实现了这些目标， 便是1986年《移民改革与控制法》给予美国的荣誉。”〔21〕这既表明了社会对国会立法寄予的厚望，也反映了要求禁止非法移民的迫切心理。但事与愿违，法案实施后并没有产生预期的效用。1989年，加州大学韦恩·科尼利斯等人在美、墨两国明查暗访后认为：“我们没有发现任何事实能证明1986年移民法已禁止非法移民入境。”〔22〕这种结论是可信的。因为据美国政府统计，1992年被驱逐的非法移民为120万，〔23 〕而当年和1993年入境的非法移民约有50多万。〔24〕
那么，是哪些因素制约了1986年法案的效用呢？穷源竞委，最根本的原因是国会在制定法案时忽略了下列问题。首先，1986年法案是针对境内的非法移民制定的。它没有责成白宫与墨西哥和加拿大等周边国家合作，从源头截流。应该说，非法移民的来源与规模取决于其离去国政治、经济和就业市场等方面的变化，而美国政府仅从国内入手，很难彻底解决问题。其次，在1986年以前，移民局对于持非移民证件合法入境但逾期不归的非法移民既无法跟踪其流向，也难以迫其按期离境。可是，1986年法案中根本没有相关的条款，移民局也没有采取相应的措施。因此，大批新入境者照样非法居留。值得注意的是，近年来有不少非法移民以政治避难为由无证件入境。“这些申请难民身份的人们被允许滞留在美国，等待确定难民身份的裁决。但是，多数人没有按规定在法庭听证会上露面，而是消失在美国比较隐蔽的地方。”〔25〕对此，美国政府一愁莫展，无能为力。最后，境内非法移民的性别和年龄构成决定了1986年法案不可能根绝非法入境现象。在被赦免的310 万非法移民中，有180万是1981年12月底前入境的，另有130万属于“特殊农业工人”。其中男性占70%，30—44岁的占总数的90%，44岁以上的只占10%。〔26〕他们多为单身，亲属仍在原籍国家。按照1986年法案规定，这些被赦免者到1990年才能申请永久居留权，而他们亟待解决的问题是如何与家人团聚。所以，他们的亲属合法迁入美国的努力失败后，也以违法的方式进入美国。
无法回避的是，法案实施后产生了一些新问题。这表现在：第一，在不少地区，尤其是西南部地区，营私舞弊的行为十分严重。移民局发现，一些农场主和伪证件兜售者为牟取暴利，向非法移民大量出售伪证件。在纽瓦克，一位小农场主为1000多名非法移民申请“特殊农业工人计划”，所有申请书填写的农场面积为3000多英亩，而实际上只有30英亩。〔27〕这种现象产生的重要原因之一，是政府要求申请“特殊农业工人计划”者提供自己在农场从事易腐作物的耕种与收割达90天以上的证明书，但是，有不少人是随各地收获季节变化而频繁流动的劳工。虽然他们常年从事农业劳动，但很少有人在一个农场工作达90天以上，因而无人愿意为他们提供证明书。还有一些非法移民在农场工作了一段时间后流入城市工作，所以不符合法定的赦免条件。由于他们担心被驱逐出境，只好求助于见利忘义的造假者。第二，一些雇主招工时有种族歧视行为。虽然国会禁止雇主以任何理由歧视应聘者，但它又要求严格检查应聘者的各种证件。如果雇主遵守前一项规定而放松了检查应聘者的证件，就可能因缺乏识别证件真伪的手段而雇佣了非法移民；如果在后一项规定上严肃认真，则可能招致侵犯个人隐私权的指责。所以，多数雇主为免受制裁，遂以貌取人。据1990年美国统计局的调查，全国共有46万雇主（占总数的10%）在招工时有歧视少数民族的行为，另有43万雇主（占总数的9%）只雇佣土生美国人。 这两种现象在大城市最为突出。其中，这类雇主占洛杉矶市雇主总数的29%、纽约市的21%、芝加哥的19%、迈阿密的18%。〔28〕第三，一些州政府与联邦政府之间的矛盾较前激化。为了保证1986年法案的实施，国会决定每4年拨款10 亿美元，用于赦免非法移民的财政支出。然而，被赦免者获合法居留权后，他们及其子女便有权享受政府在住房、医疗和教育等方面的福利补贴，因而引起了其所在州相关支出的增加。由于移民缴纳的各种税收都交给了联邦政府，而后者却没有增加对地方政府特别是非法移民比较集中的加州、纽约、得克萨斯和佛里里达等在相关福利方面的财政拨款。因此，这些州纷纷向最高法院状告白宫，要求相应的补偿。可是，财政窘迫的联邦政府有心无力，它除了要求移民局加倍努力，防止新的非法移民入境以外，其他别无良策。
总括前文，非法移民问题经过长期的演变，已成为美国政府既无法回避又难以杜绝的顽症。在今后很长时间内，只要美国政府不改变现行移民政策和管理方式，非法移民问题仍将是美国政府颇感头痛的棘手问题之一。因此，政府解决这个问题还须付出长期的艰辛努力。
注释：
〔1〕〔13〕〔15〕〔17〕〔20 〕Micheal LeMay, "From theOpen Door to the Dutch Door: An Analysis of U. S. ImmigrationPolicy", New York, 1987, pp. 20—21、126、129、149、146.
〔2〕〔10〕〔18〕Vernon Briggs Jr, "Immigration Policyand the American Labor Force", The Johns Hopkins UniversityPress, 1984, pp. 55、157、146—148.
〔3〕〔5〕Leo Grebler, et, al. , The Mexican —AmericanPeople, the Nation's Second Largest Minority, New Mexico, 1970, pp. 66、521—522.
〔4〕〔6〕Marion Bennette, "American Immigration Policy: A History", Washington D. C. 1963. pp. 213—216、216.
〔7〕〔9〕〔12〕David Simcox, "U. S. Immigration in the1980s: Reappraisal and Reform" Boulder, 1988, pp. 24、15、43.
〔8 〕关于非法移民的各种统计， 详见 Richard Hoffstetter, "American Immigration Policy", Duke University Press, 1984,pp. 3、325; Barry Chiswick, "The Gateway: U. S. ImmigrationIssues and Policies", Washington D. C. 1982. p. 49; MaxineSeller, "To Seek America: A History of Ethnic Life in theUnited States", New Jersey, 1988, p. 299; Jeffry Passel, "Undocumentated Immigration", see The Annals of the AmericanAcademy of Political and Social Science, vol. 487, 1986. pp. 185—187.
〔11〕Hoffsteeter, American Immigration Policy, p. 5.
〔14〕〔16〕John Crewdson, "The Tarnished Door", New York, 1983. pp. 150—157. P40.
〔19〕Anzovin Stephen, "The Problem of Immigration", NewYork, 1985. p. 81
〔21〕Seller, "To Seek America", p. 334—335.
〔22〕〔26〕Roger Daniels, "Coming to America: A Historyof Immigration and Ethnicity in American Life", New Jersey, 1991. pp. 397、393.
〔23〕陈燕妮：《告诉你一个真美国》，华夏出版社，1994年版，第144页。
〔24〕Micheal Mandel and Cristopher Farrell, "Immigrants: How They Are Revitalizing the U. S. Economy", Business Weekly, July 13. 1992. p. 114
〔25〕Marshal Green, "Stop, All Ye Who Enter Here. U. S. Needs Annual Immigration Cap to Stem Tide of Illegal Aliens", Foreign Service Journal, December, 1994, p. 50.
〔27〕〔28〕Francisco L. Batize, "U. S. ImmigrationPolicy Reform in the 1980s", New York, 1990. pp. 8—9、6.
【专 题 号】K5
【复印期号】1997年12期
【原文出处】《史学集刊》(长春)1997年04期第49-54页
【作者简介】梁茂信 东北师大美国研究所
所谓非法移民是指以违法的方式进入美国或持非移民签证（如学生、旅游或探亲等）合法入境但逾期不归并永久定居美国的外籍人。作为一种社会问题，非法移民产生于本世纪20年代。此后至80年代，非法移民愈演愈烈，成为美国社会各界关注的焦点。虽然美国政府颁布了相关的立法并多次实施了驱逐非法移民出境的政策，但到90年代，非法移民仍然禁而不止。其症结何在？本文将予以客观的分析。
一
1921年、1924年和1929年，美国国会经过激烈的辩论后，确立了旨在限制入境人数、选择民族来源的移民限额制度。每年的限额为15.3万，其中，西北欧国家占83%，东南欧国家占15%，亚洲国家被排斥在外，对拉美国家继续奉行自由移民的政策〔1〕。这项制度实施后， 入境移民中便出现了非法移民，其中既有欧洲人也有墨西哥人。就欧洲人而言，由于限额制度只允许美国公民的外籍配偶及其18岁以下的子女自由入境，而那些尚未获得美国公民资格的移民，尤其是以单身青壮年居多的东南欧移民，则因其母国得到的移民限额甚少，因而其亲属在不能合法入境的情况下，遂从美国边境无人巡防地段非法入境。就墨西哥人而言，19世纪中期美国以武力攫得大片墨西哥国土以后，处于共同地域上的墨西哥族裔被一分二，分属美、墨两国。然而，领土上的分割并未切断边境两端的墨西哥人在经济和文化上根深蒂固的联系。他们为游历或定居，贸易或就业，频频来往于两国之间，一直持续到本世纪20年代。在30年代经济大危机时期，为了避免外来移民加剧美国的社会失业率和救济负担，美国政府在严格限制外来移民的同时，将50万墨西哥移民逐回其母国，切断了合法迁居美国的通道。〔2〕因此， 墨西哥移民为寻求家庭团聚或就业机会，纷纷非法入境，其人数“在这10年间似乎达到了相当大的规模。”〔3〕
1942年美国参加第二次世界大战后，数百万青壮年奔赴海外战场，造成国内劳动力严重短缺。为此，美国与加拿大、墨西哥和加勒比海诸国签订了引进合同劳工的协议。在协议生效期间，美国的农场主和急需廉价劳动力的企业主千方百计地招募外籍劳工。美国比较优越的生活条件也对外籍劳工产生了较大的吸引力。所以，成千上万的墨西哥人、加拿大人和加勒比海人，不管是合法的还是非法的，纷纷涌入美国。许多无证件者或证件不全者被美国边防检查站扣押后遣送回国。既然合法途径受阻，许多劳工便非法入境。非法移民的增多引起了美国政府的注意。1948年美国国会颁布了《农业劳工与非法入境法》。它在授权总统继续引进外籍劳工的同时，要求移民局加强边境巡防，杜绝非法入境的现象。但是，非法入境的现象并未被遏止。据统计，1953——1954年间被边防检查站扣押的非法移民达190多万，达到了历史上的最高水平。 〔4〕有鉴于此，美国政府在境内实施了清洗政策，并在加州、 伊利诺伊和得克萨斯等许多州动用了装备精良的军队，将大批非法移民驱逐出境。在1951—1955年间被驱逐出境者达380万，其中大多数是墨西哥裔。 〔5〕对此，移民局官员乐观地评价道：“10 多年来非法偷越边镜的现象首次得到了控制”。〔6〕
政府的清洗政策确实产生了较好的效果，但好景不长。从60年代末起，非法入境现象又开始泛滥，到80年代达到了失控的状态（见下表）。边防站每年扣押的非法移民之多，增长速度之快，令举国上下大为愕然。美国境内的非法移民究竟有多少，政府没有确凿的统计，因为非法移民以种种非法方式入境后混入了各自的民族社区，其身份既难以识别，又无从统计。因此，许多政府官员和学者便根据美国人口统计和边防站提供的数据，运用社会调查和推测相结合的方式进行估算，结果各执一词，不知凡几：有说600万、有说800万、有说1000万、有说1200万。比较一致的看法是，他们中间有80%来自墨西哥，20%来自世界各地，其中除多数无证件者和持伪证件者外，还有许多持学生、旅游和探亲等签证合法入境但逾期不归者，其比重占总数的40%〔8〕。
1967年—1986年美国边防站扣押的非法移民人数统计〔7〕
年分 人 数 年份 人 数 年份 人 数 1966 138520 1973 655968 1980 910361 1967 161608 1974 788145 1981 975780 1968 212057 1975 756819 1982 970000 1969 283557 1976 866433 1983 1251000 1970 345353 1977 1033427 1984 1246000 1971 420126 1978 1047687 1985 1348000 1972 505949 1979 1069400 1986 1670000 |
二
非法移民之所以禁而不止，泛滥有加，其主要原因是：第一，政府法规相互抵牾，形同虚设。1952年移民法规定：禁止任何团体或个人以任何方式将不符合法定条件的外籍人带入美国，违者处以2000美元的罚款和五年监禁。但该法案又规定：“正常的雇佣不应被视为汇集非法移民。”〔9〕这就是说，非法入境是违法的， 而雇佣非法移民就业却是合法的，这等于为非法移民敞开了国门。在50—60年代，虽然许多人士呼吁国会禁止雇佣非法移民就业，但国会在1965年修订移民法时却漠然置之。由于新法案终止了对拉丁美洲长期奉行的自由移民政策，那些羡慕美国高薪收入但又不符合入境条件的拉美移民千方百计地非法入境。70年代初，由于日益激增的非法移民猛烈地冲击着美国的劳务市场，加利福尼亚和佛罗里达等11个州颁布了禁止非法移民就业的法令，但各州法院却宣布其违宪无效，而联邦政府又跋前踬后，无动于衷。一位联邦法官悲叹地说，非法移民的增多“标志着联邦政策的失败，它必须归咎于我们联邦政府本身的软弱无能。”〔10〕联邦政府之所以趑趄不前，主要是因为雇佣非法移民的农场主和企业主与代表他们利益的国会议员桴鼓相应，坚决反对颁布禁止雇佣非法移民的法令，认为这会使农业和相关的企业因丧失廉劳动力而受到严重影响。在他们的阻挠下，国会的各种努力都遭到了失败。
第二，移民局作为负责出入境管理的主要机构，“长期以来一直是被联邦政府遗弃的后娘生养的孩子。”〔11〕其人力和财力等问题一直没有得到解决。1965—1986年，该局受理的移民申请书、归化申请书、外籍人短期访问和美国公民出入境人次分别增加了2倍、3倍、5 倍和15倍，但得到的财政拨款却下降了2%，人员编制由7000余人增至1.16 万〔12〕。如此有限的人力尚不及纽约州警察总数的1／3，在南部边境的巡防人员不及费城市白天巡逻的警察多。〔13〕在全天候轮流值班的制度下，他们根本无力堵死长达2000英里的美、墨边境上非法入境的通道。即使巡防人员在重点防范区埋设了地雷和电子传感器，并配有直升飞机和机动车辆跟踪追击，但茂密的森林和山峦叠嶂常使巡防人员顾此失彼，鞭长莫及。更糟糕的是，移民局管理混乱，疏漏繁多，腐败泛滥，严重地影响了工作效率。1971年，政府发现移民局一位官员利用发放签证和绿卡等方式，受贿25万美元。在70年代的另一次清查中，共发现该局217名在任或卸任官员犯有受贿、参与走私非法移民、伪造证件， 敲榨钱财和劫持强奸等罪行。〔14〕这些现象在国务院和司法部也不同程度地存在。〔15〕同时，对于那些持学生、旅游和探亲等签证合法入境但逾期不归的外籍人，移民局既没有采取措施跟踪其行迹，也无法迫其按期离境，使他们成了消遥法外的非法移民。
第三，自70年代以来，美国许多城市出现了“血汗工厂”，其业主明知故犯，大量雇佣非法移民就业。与此相关的是，制造和倒卖伪证件活动十分猖獗。从护照、身份证、绿卡到选民证和图书借阅卡等各种证件应有尽有，难辨真假。据统计，在全国15个大城市中从事这类活动的有6000余人。〔16〕他们与“血汗工厂”的业主和走私非法移民的“蛇头”串通一气，形成了一个十分隐蔽的小社会，猎取的目标是那些梦想迁入美国但又不符合移民条件的外籍人。凡交纳“入境风险费”者均可在“蛇头”的引导下入境。到80年代初，走私非法移民入境已成为美国非法移民问题的主要特征之一。1984美国边防站每个星期扣押的被走私入境者已超过1969年被扣押的这类非法移民的总和。〔17〕
第四，美国政府无法关闭国门，更没有办法阻止非法移民离开其祖籍国家。在入境的非法移民中，大多数来自墨西哥。该国人口增长快，经济落后，生活水平低下，因此，那些长期不能就业或对己有生活水平不甚满意的人们千方百计地想进入美国。在1950—1980年，该国人口由3400多万增至7000多万，预计到2000年将达1.2亿。而在同期， 该国经济起伏不定，外债不断增加，通货膨胀严重。在1960—1980年间其经济以每年6%的速度递增， 居发展中国家之首， 但与此同时， 外债高达890亿美元。在外债的压力下， 政府不断下调其货币比索与美元的汇率，使之由1982年的26比1猛跌1983年的150比1。 比索的急剧贬值引起了物价的上涨，仅这两年的物价就上涨了100%和90%。在80年代初，墨西哥有45%的人口生活在其贫困线以下，失业人口占劳动力总数的30%至40%。〔18〕这种现象与就业机会相对充裕、生活水平较高的美国形成了较大的反差，在客观上将那些不甘忍受生活疾苦的人们“推”向了美国，而美国政府在边境巡防和境内管理上的诸多弊端又是非法移民禁而不止的关键所在。
三
非法移民问题的泛滥引起了美国国会的重视。然而应该制定什么样的法律，社会各界各持己见，国会两院难以达成共识，各利益集团在原则上的分歧悬若鸿沟，结果使国会的争论持续了十余年，直到1986年国会才颁布了旨在彻底禁止非法入境的《移民改革与控制法》。
1971年，新泽西州民主党议员、众议院司法委员会主席彼得·罗迪诺提出议案，要求禁止雇佣非法移民，违者处以监禁和罚款。1972年和1975年他两次向国会提交议案，结果失败。原因之一是参议院司法委员会主席詹姆新·伊斯特兰德多年来一直雇佣非法移民。在他的阻挠下，参议院根本没有对议案进行表决。原因之二是多数议员主张国会对非法移民问题进行调查后再做决策。1978年国会成立了一个由16人组成的“外来移民与难民特别委员会。”经过两年的调查，该委员会于1981 年1月提交了长达453页的报告，其内容包括：（1）修订1965年移民法，更多地吸引外国的德才兼备者入境；（2）赦免1981 年以前入境的非法移民，允许他们永久居留美国；（3）禁止雇佣非法移民， 违者处以监禁和罚款；（4）劳工部应根据就业市场变化， 实施“外籍劳工临时就业计划”，保证劳动力供给；（5）增加对移民局的拨款，充实其人力， 防止新的非法移民入境。1981年3月， 刚刚入主白宫的里根总统根据上述内容向国会提交了一份要求禁止非法移民入境和就业的报告。紧接着，怀俄明州共和党议员艾伦·辛普森和彼得罗迪诺依据里根总统的建议，联名向国会两院提交了一份议案，并展开了广泛的游说活动，以争取支持。国会两院分别做了修改后通过了该议案。但是，两院仍存有较大的分歧。第一，参议院规定，凡在1977年以前入境的非法移民可申请永久居留权，但众议院允许1981年以前入境的非法移民申请永久居留权。第二，众议院规定，凡雇佣非法移民者，将处罚款和监禁；再犯者，每雇一名非法移民，罚款3000美元，监禁一年。罚款总额和监禁年限依受雇人数累计。除上述规定外，参议院要求雇主招聘劳工时检查应聘者的护照和身份证，违者同样受罚。第三，参议院要求将每年的合法移民限额增至45万，对难民和美国公民的直系亲属单列限额，而众议院主张在保留1965年移民法的前提下，将总限额增至60万，为加拿大和墨西哥单列移民限额。从两院议案的整体内容看，都没有制定保护少数民族裔不受歧视的条款，因而引起了他们的反对。此外，由于1984年总统大选和国会中期选举正在紧锣密鼓地进行，国会两院无意达成妥协。
1985年，辛普森等人对议案做了修改后再次提交给国会。国会进行了激烈的辩论后仍未通过。因为议员们对如何修订1965年移民法分歧甚大。黑人和拉丁美洲族裔对议案持坚决的反对态度，认为议案中没有保护少数民族劳工免受种族歧视的条款，所以，它很可能成为“歧视美籍西班牙裔和其他少数民族的工具。”〔19〕在这种情况下，辛普森等人对议案再次修改后提交给国会。他们声称，如果国会不果断地通过议案，他们永远不再提及立法之事。由于非法移民与日俱增，社会上要求颁布限制性立法的呼声日渐高涨，而国会任何拖延或回避的态度非但无助于问题的解决，反而会促其泛滥有加。所以，国会两院经过协调后，决定将修订1965年移民法之事搁置起来， 而是全力解决非法移民问题。 1986年10月10日和10月17日国会两院分别以63对24票和238对173票的绝对优势通过《移民改革与控制法》。
综观法案全部条款，其主要内容如下：第一，禁止雇佣非法移民，初犯者，每雇一人，罚款1000美元；再犯者罚款1万美元，监禁6个月，罚款总额和监禁年限依受雇人数累计。雇主招聘劳工时不得以肤色、种族、国籍和性别等歧视合法移民和美国公民。为了防止歧视行为的发生，司法部设立了“特别委员会办公室”，专门受理相关的申诉。第二，凡在1981年12月31日前入境并一直在美国居留的非法移民可在1988 年5月4日前申请赦免和临时居留权，1990年11月6日或此日之前申请永久居留权，5年后申请美国公民资格，期间，被赦免者不得离开美国， 不得触犯美国法律或接受社会救济，否则将被驱逐出境。第三，1986年5 月1日前入境的非法移民， 若能证明自己在美国农场从事易腐农作物的耕种与收割达90天以上，可申请“特殊农业工人计划”和临时居留权；在农场连续工作三年后可申请永久居留权。此外，在1990—1994年间，劳工部可酌情引进“补充农业工人”，每年的人数不超过25万。此类外籍人申请永久居留权及美国公民资格的条件与“特殊农业工人”相同。这些条款照顾了农场主的利益，目的是要保证农业劳动力的供给，使农业生产能满足社会发展的需要。第四， 到1988 年拟对移民局的拨款增加50%，年预算额增至9亿美元，以便该局扩充编制，加强管理， 从而在根本上遏止非法入境的现象。
四
1986年法案颁布后，国会议员罗曼诺·马佐利乐观地认为，它是“美国从未有过的最完美的法案。”〔20〕《纽约时报》也刊文指出：“新法案不会产生奇迹，但能引起多数雇主的注意……，赦免境内的非法移民会使虚伪曝光。关闭后门，终止熬磨人心的非法移民潮，对世界各国等待合法入境的移民就意味着公平合理。 实现了这些目标， 便是1986年《移民改革与控制法》给予美国的荣誉。”〔21〕这既表明了社会对国会立法寄予的厚望，也反映了要求禁止非法移民的迫切心理。但事与愿违，法案实施后并没有产生预期的效用。1989年，加州大学韦恩·科尼利斯等人在美、墨两国明查暗访后认为：“我们没有发现任何事实能证明1986年移民法已禁止非法移民入境。”〔22〕这种结论是可信的。因为据美国政府统计，1992年被驱逐的非法移民为120万，〔23 〕而当年和1993年入境的非法移民约有50多万。〔24〕
那么，是哪些因素制约了1986年法案的效用呢？穷源竞委，最根本的原因是国会在制定法案时忽略了下列问题。首先，1986年法案是针对境内的非法移民制定的。它没有责成白宫与墨西哥和加拿大等周边国家合作，从源头截流。应该说，非法移民的来源与规模取决于其离去国政治、经济和就业市场等方面的变化，而美国政府仅从国内入手，很难彻底解决问题。其次，在1986年以前，移民局对于持非移民证件合法入境但逾期不归的非法移民既无法跟踪其流向，也难以迫其按期离境。可是，1986年法案中根本没有相关的条款，移民局也没有采取相应的措施。因此，大批新入境者照样非法居留。值得注意的是，近年来有不少非法移民以政治避难为由无证件入境。“这些申请难民身份的人们被允许滞留在美国，等待确定难民身份的裁决。但是，多数人没有按规定在法庭听证会上露面，而是消失在美国比较隐蔽的地方。”〔25〕对此，美国政府一愁莫展，无能为力。最后，境内非法移民的性别和年龄构成决定了1986年法案不可能根绝非法入境现象。在被赦免的310 万非法移民中，有180万是1981年12月底前入境的，另有130万属于“特殊农业工人”。其中男性占70%，30—44岁的占总数的90%，44岁以上的只占10%。〔26〕他们多为单身，亲属仍在原籍国家。按照1986年法案规定，这些被赦免者到1990年才能申请永久居留权，而他们亟待解决的问题是如何与家人团聚。所以，他们的亲属合法迁入美国的努力失败后，也以违法的方式进入美国。
无法回避的是，法案实施后产生了一些新问题。这表现在：第一，在不少地区，尤其是西南部地区，营私舞弊的行为十分严重。移民局发现，一些农场主和伪证件兜售者为牟取暴利，向非法移民大量出售伪证件。在纽瓦克，一位小农场主为1000多名非法移民申请“特殊农业工人计划”，所有申请书填写的农场面积为3000多英亩，而实际上只有30英亩。〔27〕这种现象产生的重要原因之一，是政府要求申请“特殊农业工人计划”者提供自己在农场从事易腐作物的耕种与收割达90天以上的证明书，但是，有不少人是随各地收获季节变化而频繁流动的劳工。虽然他们常年从事农业劳动，但很少有人在一个农场工作达90天以上，因而无人愿意为他们提供证明书。还有一些非法移民在农场工作了一段时间后流入城市工作，所以不符合法定的赦免条件。由于他们担心被驱逐出境，只好求助于见利忘义的造假者。第二，一些雇主招工时有种族歧视行为。虽然国会禁止雇主以任何理由歧视应聘者，但它又要求严格检查应聘者的各种证件。如果雇主遵守前一项规定而放松了检查应聘者的证件，就可能因缺乏识别证件真伪的手段而雇佣了非法移民；如果在后一项规定上严肃认真，则可能招致侵犯个人隐私权的指责。所以，多数雇主为免受制裁，遂以貌取人。据1990年美国统计局的调查，全国共有46万雇主（占总数的10%）在招工时有歧视少数民族的行为，另有43万雇主（占总数的9%）只雇佣土生美国人。 这两种现象在大城市最为突出。其中，这类雇主占洛杉矶市雇主总数的29%、纽约市的21%、芝加哥的19%、迈阿密的18%。〔28〕第三，一些州政府与联邦政府之间的矛盾较前激化。为了保证1986年法案的实施，国会决定每4年拨款10 亿美元，用于赦免非法移民的财政支出。然而，被赦免者获合法居留权后，他们及其子女便有权享受政府在住房、医疗和教育等方面的福利补贴，因而引起了其所在州相关支出的增加。由于移民缴纳的各种税收都交给了联邦政府，而后者却没有增加对地方政府特别是非法移民比较集中的加州、纽约、得克萨斯和佛里里达等在相关福利方面的财政拨款。因此，这些州纷纷向最高法院状告白宫，要求相应的补偿。可是，财政窘迫的联邦政府有心无力，它除了要求移民局加倍努力，防止新的非法移民入境以外，其他别无良策。
总括前文，非法移民问题经过长期的演变，已成为美国政府既无法回避又难以杜绝的顽症。在今后很长时间内，只要美国政府不改变现行移民政策和管理方式，非法移民问题仍将是美国政府颇感头痛的棘手问题之一。因此，政府解决这个问题还须付出长期的艰辛努力。
注释：
〔1〕〔13〕〔15〕〔17〕〔20 〕Micheal LeMay, "From theOpen Door to the Dutch Door: An Analysis of U. S. ImmigrationPolicy", New York, 1987, pp. 20—21、126、129、149、146.
〔2〕〔10〕〔18〕Vernon Briggs Jr, "Immigration Policyand the American Labor Force", The Johns Hopkins UniversityPress, 1984, pp. 55、157、146—148.
〔3〕〔5〕Leo Grebler, et, al. , The Mexican —AmericanPeople, the Nation's Second Largest Minority, New Mexico, 1970, pp. 66、521—522.
〔4〕〔6〕Marion Bennette, "American Immigration Policy: A History", Washington D. C. 1963. pp. 213—216、216.
〔7〕〔9〕〔12〕David Simcox, "U. S. Immigration in the1980s: Reappraisal and Reform" Boulder, 1988, pp. 24、15、43.
〔8 〕关于非法移民的各种统计， 详见 Richard Hoffstetter, "American Immigration Policy", Duke University Press, 1984,pp. 3、325; Barry Chiswick, "The Gateway: U. S. ImmigrationIssues and Policies", Washington D. C. 1982. p. 49; MaxineSeller, "To Seek America: A History of Ethnic Life in theUnited States", New Jersey, 1988, p. 299; Jeffry Passel, "Undocumentated Immigration", see The Annals of the AmericanAcademy of Political and Social Science, vol. 487, 1986. pp. 185—187.
〔11〕Hoffsteeter, American Immigration Policy, p. 5.
〔14〕〔16〕John Crewdson, "The Tarnished Door", New York, 1983. pp. 150—157. P40.
〔19〕Anzovin Stephen, "The Problem of Immigration", NewYork, 1985. p. 81
〔21〕Seller, "To Seek America", p. 334—335.
〔22〕〔26〕Roger Daniels, "Coming to America: A Historyof Immigration and Ethnicity in American Life", New Jersey, 1991. pp. 397、393.
〔23〕陈燕妮：《告诉你一个真美国》，华夏出版社，1994年版，第144页。
〔24〕Micheal Mandel and Cristopher Farrell, "Immigrants: How They Are Revitalizing the U. S. Economy", Business Weekly, July 13. 1992. p. 114
〔25〕Marshal Green, "Stop, All Ye Who Enter Here. U. S. Needs Annual Immigration Cap to Stem Tide of Illegal Aliens", Foreign Service Journal, December, 1994, p. 50.
〔27〕〔28〕Francisco L. Batize, "U. S. ImmigrationPolicy Reform in the 1980s", New York, 1990. pp. 8—9、6.