| 明清史 |
论近代英国政党制度的形成与特征
许洁明
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1997年10期
【原文出处】《历史研究》(京)1997年04期第134-145页
【作者简介】许洁明，女，1950年生，南京大学历史系博士生、云南大学历史系副教授。
一
谈到英国政党制度的形成与发展，有几个概念是必须先弄清楚的。关于政党，在西方大多将其功能归结为：组织群众选举，统一和调动公民群众，聚合各种社会阶层为本党谋利；为国家政治机构补充公职领袖，制定和实施公共政策；最重要的是组织“自由民主的政府”[①a]。他们虽然也承认政党的阶级属性，但更强调政党的选举、执政、立法和监督等职能。他们还认为，选举制度和议会制度是政党产生和发展的两个基本条件。笔者认为，这是考察英国政党制度的基本出发点。
关于政党政治则是指在国家的政治生活中，政党构成了国家政权的核心，政党的活动和政党间的相互关系及其所反映的社会集团和阶级利益是构成国家政治的基础。政党统治是对君主政治和贵族政治而言的，君主政治和贵族政治是依靠血缘纽带和君臣依附关系控制国家政权，政党政治则淡化了这种血缘纽带和君臣关系，以利益和思想的趋同性为基础的政治集团控制着国家的权力机构。严格地说，政党政治是现代社会的产物。
所谓政党制度是指在现代国家中，政党有组织地参加国家管理的制度，它是现代国家政治制度的重要组成部分。政党制度是政党政治发展到一定阶段的产物，是在长期的实践过程中逐步建立起来的一套管理体系。从社会学角度说，政党制度的形成是一个长期的非预向性的历史过程。然而，作为一种运作机制，政党制度一旦形成便有着相对的持久性和稳定性。它构成了社会各阶级、阶层、集团及个人在政治斗争中的一种行为规范，一种人际关系体系。在政党制度这个相对恒定的架构中，政党和政党政治则具有更大的可变性。政党、政党政治和政党制度产生的时序一般为：先有政党和政党政治，两者的发展是同步的，不可分割的，尔后才是政党制度的确立。
在英国，王权的衰落过程缓慢而隐晦。民众选举权的扩大集中体现在1832年和1867年的两次议会改革中，有着一条清晰的历史线索可寻，而政党政治的发展却是个时明时暗、时断时续且难以把握的历史过程。尽管如此，笔者认为，英国政党政治发展的最重要阶段是18世纪下半叶和19世纪上半叶，这一点是确定无疑的。到第一次议会改革时，英国的两大政党、政党政治和两党制度都已经形成了。此后，经过1832至1867年间的发展和巩固，两党制度便成为一种不可更改的权力交替制度，迄今一直为英国各阶级与政治势力参与国家政治所遵循。
据史书记载，1783年英王乔治三世尚能按个人意愿，顺利地解散了他所憎恶的福克斯—诺斯联合内阁，任命没有获得议会多数的小威廉·皮特为首相[①b]。但在85年后，保守党领袖迪斯累里在1868年大选中被自由党领袖格拉斯顿击败，未等召开议会即挂冠而去，结果，维多利亚女皇（1837—1901）被迫接受了她所厌恶的格拉斯顿为首相[②b]。从小威廉·皮特受君命上台到迪斯累里因竞选失败而下台，从小皮特回避重用党人之嫌而自诩为“国王的首相”到迪斯累里和格拉斯顿必须冠以政党领袖的头衔才能参加首相的角逐，说明经过18世纪下半叶和19世纪上半叶的演变，英国的土地贵族和中产阶级已经以两党制的形式构建起新的国家权力结构。而在此以前，尽管已出现了辉格党和托利党或“宫廷党”和“乡村党”等政治组织，但从政治学的观点看，这些还不是现代意义上的政党。
“辉格党”和“托利党”的称谓，最早是在1679年英格兰下院讨论《排斥法案》时正式出现的。当时，围绕着信奉天主教的约克公爵是否有王位继承权的问题，形成了以萨夫茨伯里勋爵为首的一派，该派坚决主张取消约克公爵的王位继承权，而以丹比伯爵为首的另一派则持反对意见。“辉格党”和“托利党”这两个词即是双方在攻讦对方时使用的贬称。“辉格”原意是“苏格兰盗马贼”，“托利”则指“爱尔兰歹徒”。1680年后，这两个称谓经常在英格兰议会的辩论中使用。当然，若按严格的政党定义，此时的“辉格党”和“托利党”还只是议会中持不同政见的派别组织。两派间的分歧主要集中在该不该限制王权，以及如何处理天主教在世俗生活中的地位问题上。但是，从两派在对待国家重大政治问题上所持的立场，以及活动范围和组织规模看，已显露出现代政党的诸多特征。以当时两派中组织水平较高的“辉格党”为例：一是它已有了一个若隐若现的共同政治观点，即要求废除天主教徒的王位继承权和限制王权；二是有了一个活动中心，即伦敦“绿带俱乐部”；三是有了一位在“党”的内部穿针引线的联系人——萨夫茨伯里勋爵；四是有了一个与己对立的政治派别——“托利党”。由此可见，这个时期较之于18世纪末至19世纪初，英国现代政党兴起过程中的几大因素——“党魁”、“党总部”、“反对党”、“党的政治目标”，都已可见其雏形了。
英国自1688年“光荣革命”确立了君主立宪制以后，议会的权力在缓慢地上升，这为从政治派别到政党的过渡提供了先决条件。然而，在威廉三世（1689—1702）与安妮女王（1702—1714）时代，君主在国家政治生活中仍居于支配地位，使得辉格党和托利党这两个政治派别都没有较大的发展。辉格党和托利党只是围绕着诸如宗教宽容政策和1702—1710年对法战争政策等问题展开争论，在议会中继续发展各自的阵容。众所周知，“光荣革命”是辉格党和托利党这两个派别捐弃前嫌、联合发动的。威廉三世上台伊始也尽力维持这个以君主为核心的两派联合政府。然而不久，在对待1689—1697年的“奥格斯堡战争”和1702—1713年的“西班牙王位继承战争”的态度上，辉格党和托利党发生了分歧。战争使参与军火生产和金融业的辉格党议员得利，而多为土地贵族的托利党议员则要承担军费，交纳多种捐税。托利党因而不愿支持耗费巨大的对外战争，主战的威廉三世只好于1694年改变态度，任用辉格党“简图”小集团组成“一党”政府。安妮女王在位前期受重用的大臣多为党派观念淡薄者，此后英国军队在西班牙王位继承战争中的胜利也使两派之间消除了一些芥蒂。1710年，由于战争的旷日持久，终使安妮女王和托利党都无法忍受，安妮女王不得不授权厌战的托利党内阁，签订了结束这场战争的《乌特勒支和约》。此例说明，17世纪末18世纪初的党派斗争既不阵线分明，也不具有连续性，托利党和辉格党经常交叉联合，所以有些历史学家便将得以进入君主政府的党派联合体称为“宫廷党”，而把未能进入政府的另一方称为“乡村党”。宫廷党和乡村党的成分十分复杂，不能简单地将其与辉格党和托利党划等号。在这个时期，政治派别或集团往往是议会中一些通过宫廷的笼络、收买、家族邻里、师生关系而连结起来的宗派团体，虽然这些团体已有了朦胧的政党意识，但仍然较容易地为国王操纵和控制。
汉诺威王朝（1714—1901）建立时，汉诺威选帝侯乔治·刘易斯54岁才到英国继位，他不懂英语，靠亲信和心腹管理政务。继位前，他靠汉诺威驻英使节鲍斯默选定的最高法院的18名大法官中，就有14名是辉格党人，甚至内阁名单也是由他的私人秘书罗伯森与辉格党要人磋商后起草的，以至乔治一世（1714—1727）在继位时组织了清一色的辉格党政府[①c]。1716年后英国议会将下院每3年选举一次改为每7年选举一次[①d]。接着，把持政府的辉格党权贵又利用少数托利党人参加反对新王朝的叛乱，大肆诋毁托利党人。这样，在乔治一世和乔治二世（1727—1760）时期便出现了长达半个世纪的“辉格党寡头政治”（The whig Oligarchy 1714-1760年）。
汉诺威王朝建立之初，乔治一世宠信的辉格党演变成了“宫廷党”，失势的托利党成了“乡村党”。18世纪20年代后，一方面是托利党的消沉，另一方面是辉格党分裂为宫廷辉格党和宦途失意的辉格党。乔治二世继位后，如同其父仍然兼任德意志汉诺威选帝侯。他常返故土，疏理政务，而把英国的朝政交予宫廷辉格党人掌管。这些人为维护既得利益，其思想日益走向保守。他们极力主张加强王权，限制下院权力，既压制和阻挠托利党人参与国家的政治生活，又千方百计地将宦途失意的辉格党人排挤出宫廷之外。因此，在辉格党寡头政治时期，英国虽然已出现了用“反对党”这一政治术语来界定一切反政府的政治派别，但有关政党组织及其理论并无多大发展。而且，这个时期的“一党专政”与19世纪两党制下的“一党执政”有质的区别。“一党执政”是现代资产阶级代议制的一种分权形式，其前提是议会中存在着一个合法的、起监督作用并准备随时上台的在野党。1714—1760年的“辉格党一党专政”则是一种集权形式，其前提是君主默认辉格党排斥其它政治势力而单独辅佐王权，实质上仍是一种隐讳的君主政治。在这个时期，托利党已衰弱到不能作为一种政治反对派而存在，议会中的权力之争和政见分野大多是在辉格党人之间进行，且受到国王亲信们的操纵。因此，这个时期尽管是英国历史上政局较稳定的时代，却又是一个最保守、最少建树的时期。议会除通过了压制不同政见者和反对酒后暴力行为这两项立法以外，“乔治一世和乔治二世时期，在英国的法令全书上没有增补过任何新的法案”[②d]。这种政局稳定是一种停滞的、没有内在活力的稳定。
不过，这个时期也有两点在客观上促进了后来政党政治的兴起：一是“一党专政”下政局稳定的历史经验，成了18世纪末19世纪初一党组阁的参照；二是乔治一世和乔治二世均长期地依赖较稳定的政治集团和心腹重臣包揽政务，客观上促进了政治权力的重心向第一财政大臣倾斜，使内阁制在沃波尔首相任内（1721—1742）得到了进一步的发展和完善。
总之，18世纪60年代以前，“在国家政务中国王和他的心腹仆人仍执掌着中央政府权力，大臣们不过是君主的代办人和顾问”[③d]。加之议会内的政治派别带有浓厚的家族色彩，因而使英国的政党和政党政治很难得到新的发展。
二
1760年，乔治三世继位（1760—1820），他出生在英国并谙熟英国文化，主观上想重振君威，扩大王权，但客观上却促进了英国两大政党和政党政治的兴起和发展。
乔治三世上台伊始，决心摆脱其先辈对辉格党的依傍，公开表示对党人的憎恶，并从各政治派别中遴选“能人”，组成了“国王之友”内阁。然而，此举所起的作用却相反：“国王之友”内阁的成立，不仅结束了托利党人进入内阁的机会，使之不再作为一种隐蔽而衰弱的政治力量存在，而且面临着辉格党人与王权分离的局面，面临着从“一党专政”向政府反对派地位的转变。正是在这一过程中新的辉格党人——罗金汉辉格党人聚合了起来，成为英国议会史上第一代有组织的反对党。
罗金汉辉格党与18世纪40至60年代活跃在政坛上的宫廷贵族纽卡斯尔辉格党不同。纽卡斯尔辉格党内部缺乏严密的组织系统，仍以家族社会关系作为联系的纽带[①e]。罗金汉党人则是从地方贵族中兴起的，它以一种“乡村”的观念改造了具有宫廷贵族传统特色的旧辉格党，开始打破亲朋故旧的社会关系网，由一些思想激进的年轻议员组成。它否定旧辉格党为君主服务的传统做法，公开抨击君主政体，而不仅仅是批判君主个人及其心腹重臣。它对英国政党政治发展的最大贡献是，注重从理论上为政党的合法存在寻找理论根据。1769年，罗金汉的密友柏克发表了《对当前不满原因的感想》一文，在英国历史上第一次从理论上系统地阐述了政党和政党政治的问题。柏克论证了政党存在的必要性，指出政党是以一致同意的特定原则来推进国家利益的个人联合体，政党集体行为的价值高于以个体利益为目的的行为价值，声称辉格党人反对宫廷是出于反对违法建立的政府。他呼吁辉格党人应通过法律手段去追求权力，并以共同行动来反对政府的违法行为，直到本党能够单独组织政府。他特别强调，国家的最高公职必须由党人担任，这样才能使政府制定的各项政策和措施得以在议会通过，且得到公众的认可。柏克的理论对于维护政党的合法性起了重要作用。之后，罗金汉党人在反对诺斯内阁在北美殖民地推行的战争政策，在倡导改革以削减国王年金等问题的同时，继续为增强反对党的凝聚力，提高反对党在国家政治生活中的地位而斗争。
18世纪90年代和19世纪初，是英国政党史上“第二代有组织的反对党”——福克斯辉格党聚合与分裂时期。1782年，诺斯内阁倒台，同年7月，罗金汉辉格党首领罗金汉去世，福克斯遂成为辉格党领袖。辉格党在他的领导下，采取了几次重大的旨在提高党在民众中的声誉，增强党的凝聚力和战斗力的措施：一是以党的名义进行了几次公开的募捐活动，设立了稳定的政党基金，以资助本党议员参加竞选；二是以威廉·亚当为首建立了供本党议员与会、交流信息、经管党的活动资金的基地；三是推举了负责分发出席议会的通知和监督本党议员投票行为的政党督导员；四是加强对党报的管理和经营，注重党在民众中的宣传和鼓动作用。
正当辉格党的事业如日中天的时候，法国大革命爆发了。这场革命既把英国的民主运动推向了一个新的高潮，又加速了英国各种政治力量的分化。在法国革命的影响下，英国工人阶级的激进组织“伦敦通讯委员会”于1791年成立，并先后在谢菲尔德、考文垂、利兹、伯明翰、格拉斯哥、布里斯托尔、诺丁汉、爱丁堡等城市设立了分支机构。该委员会以法国《人权宣言》为纲领，组织工人罢工，要求人权，进而提出了用革命手段推翻英国“寡头政府”的主张。法国大革命及工人运动的高涨，使英国统治阶层受到了极大震动，反响最强烈的是辉格党人。以福克斯为首的辉格党称法国革命是世界历史上最伟大的事件，是英国1688年光荣革命的继续。以伯克为首的辉格党右翼则急剧转向保守，他于1790年发表了《对法国革命的反响》一文，视法国革命为洪水猛兽，把法国革命的领导者污蔑为“乱党贼首”。由于对法国革命的态度不同，一年后，以伯克为首的辉格党右翼放弃了“政府反对派”立场，而倒向了宫廷一边。1792年，格雷、谢里顿等20多名年轻议员又脱离了该党，成立了“人民之友社”，倡导更激进的议会改革。此后，以波兰德为首的辉格党保守派因为支持英国对法战争，又于1794年割断了与福克斯的联系而加入了与法国敌对的皮特内阁。
辉格党人的几次分裂，使该党在下院的议员人数从100多人减少到50人左右。为了继续扮演反对党角色，实现党的政治目标，以福克斯为首的辉格党人在继承罗金汉辉格党的传统政治观点的基础上，不得不对该党的政策和主张进行了重新调整，进而提出了“自由主义”的价值观，并且把“推护社会公平”作为党赢得民众支持的斗争手段。通过这种调整，不仅使福克斯辉格党复兴起来，更重要的是提高了该党在民众中的声誉，使之得到了社会的认同。人们再也不把它看做“危害国家安宁的小集团”，而是将其视为“制约专制统治，防止暴政的一支不可缺的政治力量”。1802年7月13日的《纪事晨报》就载文指出：“一个积极的、可敬的、符合宪法的反对党，应当拥有权力去防止我们绝大部分人民的自由被剥夺。”[①f]反对党的作用终于得到了民众的肯定。
1806年福克斯逝世后，辉格党人开始与王储威尔士亲王疏远，彻底摆脱了对王室成员的依赖，成为完全独立的现代政党。1809—1812年间，辉格党的领袖竟4次拒绝了以个人名义入阁的邀请：1809年，首相波特兰、外交大臣坎宁和陆军大臣卡斯卡罗相继辞职，乔治三世召请辉格党人参加组织内阁，格雷与格伦威尔都不肯在内阁中充当“二流角色”，一致谢绝了国王的提议：1812年初，威尔士亲王乔治四世摄政（1820—1830年在位），主动邀请辉格党人入阁，又被婉言拒之；1812年5月，托利党人波希瓦尔遇刺身亡，乔治亲王说服托利党，从12个内阁职位中让出4个给辉格党，但该党首领格雷等人认为，两党共事弊多利少，再次予以拒绝。辉格党领袖的举动得到了该党议员的一致拥护，凡该党成员均认为，一个“稳定的政党内阁应该是排外的，如果不是由辉格党一党主宰内阁”[①g]，那就作为“在野党”继续斗争下去，这种内阁组成非党莫属的观念，体现了辉格党独立意识的成熟。这种独立意识终于使辉格党在1830年，由于倡导议会改革在大选中获胜而堂而皇之地单独执政。
对托利党发展线索的清理要比对辉格党发展过程的追溯困难得多。在斯图亚特王朝晚期，作为一个政治派别的托利党开始与宫廷相融，呈现消失状态。然而，在汉诺威王朝建立时，托利党人被逐出权力范围这一事件又使该派别强烈感到，必须团结一致，继续斗争下去，故而在辉格党寡头政治时期，“托利主义”及地方托利党人仍在苟延。1760年后，当乔治三世将这个政治派别当做制衡辉格党的力量而重新起用时，反而彻底瓦解了托利党。至此，斯图亚特晚期和乔治一世、乔治二世时期的托利党，或称第一托利党，已不复存在。新的托利党，有的史书也称“第二托利党”则是在小皮特时代（1783—1801、1804—1806年任首相）隐隐出现，经过法国大革命和拿破仑战争时期的聚合、发展，到利物浦时代（1812—1827）才形成了较明晰的阵营。因此，新旧托利党之间不仅没有明显的继承关系，相反，新托利党的产生与辉格党有一定的组织联系，其创始人皮特首相就曾一度以“辉格党人”自居。而且，在新托利党产生之初，由于处于执政地位，其政治家往往不像在野的政治家那样，强烈地需要运用政党组织手段。因此，在小皮特时代，他们往往更多地自称为皮特党人，而不称托利党人。
1783年，小皮特出任首相，他认为自己是由乔治三世任命的，应该尽力摆脱政党的束缚。在忠君思想的影响下，小皮特并不积极地培植自己的势力，而是以一种“国王首相”的身份来组织政府，故而在18世纪80年代皮特党人一直未能形成较稳定的队伍。从法国革命开始到利物浦首相执政初期，是现代托利党政党意识形成和组织迅速发展的时期。1790—1792年，柏克发表了《对法国革命的反响》与《新辉格党人对旧辉格党人的呼吁》，表达了一种后人称之为“保守主义”，或称“新托利主义”的价值观，构成了托利党的理论基础。柏克反对法国革命期间流行的思潮：理性主义、浪漫主义、功利主义，尤其反对“天赋人权”等学说。他认为，人的政治权力和义务是不可选择的，是由社会和历史决定的。他强调，现存的制度有一种根据传统而获得的合法性，这种合法性已从制度的根深蒂固和它适应变化的能力中得到了验证。柏克虽然不反对社会变革，但认为变革必须以保证现行制度的安全为目标；这种变革不是通向理想未来的途径，而是沿着历史发展方向的一种变化。新托利党正是根据柏克的这种理论应运而生的。
1801年，小皮特因在天主教问题上与乔治三世相左而辞职，皮特党人不得不作为政府反对派而存在。这种从“在朝”转变为“在野”的经历，使他们开始联合为一个政治集团来反对阿丁顿内阁（1801—1804）。1806年小皮特逝世后，皮特党人公开地打出政党的旗号，进行有组织的政治活动。1812年利物浦上台后，皮特党人又成了政府的核心，尽管这时他们又不再称为党人，也不把利物浦内阁称为政党内阁，但实际上利物浦内阁仍完全执行了托利党人的政策。从1783年到1812年，这个原来以皮特党人为基础的政治集团，在经过了几度“在朝”和“在野”的转变后，终于形成了现代政党——托利党。
随着辉格党和托利党的形成，英国两党制度的三个要素亦已具备：一是有一个稳定的、站在政府对立面的反对党，其合法地位得到了宪法、民众和政府的承认；二是以一党组阁执政的观念牢固地树立起来，并在实践中为党人所遵循；三是政府只能由政党组织，而不是由君主及作为陪臣的党派要人混合组织。总之，在19世纪20年代末期一个稳定的政党制度已建立，即政府既由政党组成，也因党争而垮台。政治家们认识到，要获取或维持最高权力，必须参加某个政党，并依靠政党寻求议会和公众的支持，而不是靠国王的恩宠和庇护。随后，议会两院中的独立派议员不断减少，公众舆论的作用越来越大。在此情况下，两党制在英国政治生活中日益取得了支配地位。这就是：1.议会成员几乎非党莫属，18世纪中叶，议员中只有不到1／4是党人，1801年下院中有1／2的议员分别是执政党或反对党人，1832年几乎全体议员分属两大政党；2.某个政党能否单独组阁，关键在于能否取得议会多数的支持，因此议会的作用不断上升，关心议会议程和出席议会的人数也稳中有增，18世纪90年代至19世纪初，下院中常有200—250名议员不出席中期会议，到利物浦时代已降到不足100人；3.确立了政党管理议会的原则，到利物浦时代，议会已从过去由国王及其心腹重臣转为执政党和反对党共同管理，而且议员开会的大部分时间是在争论各政党的提案；4.绝大多数公民已认同于政党的存在和竞争方式，认为政党的存在和竞争至少是确保公众参与国家政治的载体和途径。
三
近代英国的国家权力，经历了一个由宫廷到内阁、由内阁到议会、由议会到政党的“下放”过程。在此过程中，国民的思想观念发生了几次转变：斯图亚特王朝晚期流行的“国王在议会”被“议会至上”取代了；皮特时代的“内阁对国王负责”被“内阁对议会负责”取代了；18世纪末的“能人内阁”被“政党内阁”取代了。人们几乎找不到上述观念转换的临界点，也很难确定两大政党产生和两党制度形成的确切时间。但是根据资料分析，可以肯定地说，到1832年第一次议会改革之前，英国的两党制已经形成，其巩固和发展则是在第一次议会改革到1867年第二次议会改革之间。在英国两大政党和两党制度形成和发展过程中，还体现了以下几个重要特征：
第一个特征是两大政党的内生性。所谓内生性是指政党萌生于议会，并在其中成长壮大。它不同于后来其他国家的一些政党产生于议会之外。英国的两大政党与议会政治有血肉相连的关系，议会是两大政党——托利党和辉格党产生的温床和发展的场所，议员分属两大政党的骨干和代言人。两大政党都是先有了相当牢固的院内组织，即议会内组织，才开始发展院外的群众组织。院外组织发展的主要推动力是民主选举权的扩大。1832年议会改革后，一些新的选区在伯明翰、曼彻斯特等地区建立起来，由于选民的财产资格限制降低，选民人数从42万增加到65万[①h]。这时，两大政党都强烈地感到有迎合公众支持的必要，于是地方性的或以选区划分的院外政党组织应运而生。新选举法刚刚颁布，沃威克郡的辉格党人就率先创立了选民协会。接着，辉格党伦敦总部又派人动员各地区的辉格党人在本地成立同类的选民协会。在此情况下，托利党人也步其后尘，照此效仿。1833年，朗登德里勋爵在德拉姆郡创建了第一个地方性的托利党协会，至1837年托利党（此时已改名保守党）建立的这类组织已达数百，遍及全国。两党加紧建立地方组织的目的，都是为了将更多的本党支持者登入选民册，以便督促选民按时参加投票，使本党候选人顺利当选。可见，内生性政党的地方组织的产生，显然是身居国家最高立法机构，或担任国家高层公职的党人们行为的结果。所以，尽管从表面看近代英国两大政党在组织纪律方面都较松散，党员的党性观念也很淡漠，但是居于议会内的党的高层领袖则掌握了相当大的决策权。而地方党组织基本上只是按其高层领导人的旨意，组织选民参加投票，很少有机会参与政府的决策。保守党的这类组织既未打算，也没有这样做过；自由党的这类组织确实做了大胆尝试，但是没有什么结果[②h]。
至于政党与民众运动关系，政党不是落在它的后面，而通常是站在它的前头，采取利诱和疏导的方式，将其纳入政党间在议会内争权夺利的轨道。这种现象在19世纪20年代就出现了，到第一次议会改革时更明显。拿破仑战争结束后，英国有30万军人返回劳动力市场，失业率空前高涨，生活用品价格上涨，由科贝特和亨特领导的激进运动，终于酿成了1819年彼得卢惨案。这时，托利党利物浦政府立即颁布《防止治安集会法》和《六月法令》，以镇压群众运动。在野的辉格党则采取一种介于政府和激进派之间的中间路线，既有效地迎合了群众舆论，又迅速地壮大了辉格党的声望，进一步复兴了在法国革命后一度衰落的辉格党。1832年议会改革基本上是议会内的辉格党改革派与议会外的群众运动相结合，使英国以改革方式避免了社会革命。比如，1830年前后爆发的肯特郡的农业工人起义，“伯明翰政治同盟”、“全国政治同盟”、“工人阶级全国联合会”等组织举行的抗议集会，就迫使托利党人的威灵顿内阁倒台，从而为辉格党改革派领袖格雷在1830年底出任首相提供了机会。1831年秋，格雷内阁提出政府改革方案遭上院否决，格雷便利用群众运动提出内阁总辞职而迫使上院做出让步。因此，在两党制度形成后，群众运动及群众组织在一定程度上已变成了政党攫取政府权力的工具。
英国两党制度的第二个特征是二元性与可变性。这种二元政治使两大政党经常处于被淘汰的危机中。为了争夺地方和中央权力，两大政党始终处于一种竞争的状态中。两党制度并不是一个固定的、静止的结构，随着政治形势的变幻，迫使政党随时重组。当然，这种重组是在两党制度的框架内进行的。经过重组，使两党制度巩固和延续下去。
1830年，威灵顿内阁垮台后，托利党处于在野党的地位。为防止党的分裂和瓦解，30年代中期在皮尔的领导下，托利党改弦更张，及时地摈弃了反对改革的旧保守主义，而代之以新保守主义，并将党更名为“保守党”。对此，皮尔于1835年在向塔姆沃斯选民演说中声称：“这个现在称之为保守党的政党，已准备进行稳健的改革”[①i]。1837年前后，皮尔又在伦敦、格拉斯哥等重要工商业城市中巡回演说，反复强调“保守党决不会因本党任何狭隘利益而与中产阶级保持距离”[②i]。这样，保守党在中产阶级中的基础扩大了，从而为复兴该党起了重要作用。19世纪30年代，保守党的前身——托利党在议会两院中的议员只有150人左右，1841年就增至373席，并以议会中的多数派获得了执政党地位。至此，守旧的威灵顿公爵就成为近代英国的最后一位托利党首相，而赞成改革的罗伯特·皮尔则成了保守党历史上的第一位首相。
1832年之后，尽管辉格党顺应形势，坚持改革，并赞成给予非国教徒参政的自由，但是在中产阶级和手工业者人数不断增加的情况下，仍坚持在代表土地贵族和金融资产阶级人员中开展党的工作的政策已不合时宜了。于是，辉格党人便从西班牙的政治词汇中借用了“自由党”一词，将辉格党改名为自由党，以便赢得更广泛的社会阶层和新兴集团的支持。
经过近两个世纪的分化、聚合、重组、更名，英国现代意义上的两大政党已定型了，它们轮流执政，既把持着议会，控制着下层民众，又左右着全国的政局。在此过程中两大政党的性质也发生着变化，其社会基础也随之扩大。原来代表土地贵族和英国国教利益的、狭隘的托利党，逐渐转变为代表土地贵族和工商业资产阶级利益，并开始实行宗教宽容政策的保守党。1867年进行议会选举改革后，保守党又将工人阶级的上层拉入了自己的圈子，这样，它的社会基础就更广泛了。而原来由一个代表土地贵族和金融大资产阶级利益的辉格党，则转变为一个代表资产阶级各阶层利益，并竭力将工人阶级拉入其中的自由党。从某种意义上说，在英国两党制度的运作过程中，是土地贵族拉拢和隔合了新兴资产阶级，继而又腐蚀和瓦解了工人阶级，同时也在改变着自己。
英国两党制度的第三个特点是，两党在形成和发展过程中，其利益和政策的趋同性，且伴随着两党高层人物相互流动的现象。在英国的两党制度下，除了执政党和在野党所扮演的社会角色以及为赢得选民支持所制定的具体政策的差异外，两大政党所致力的社会目标没有什么本质上的区别，都是为了尽量保持土地贵族和资产阶级在国家政治生活中的支配地位和联盟关系。尤其是在维护社会等级制、保护私有财产等方面，两大政党更是配合默契。正如英国著名的评论家威廉·里斯利特指出的，它们犹如两辆赛跑的公共马车，“互相不停地给对方溅上污泥，但走着同一条路，朝着同一个方向”。这种既有竞争又并非利益对抗的关系，造成了在某个时期内两党政策的趋同性。最明显的是，1832年后，迫于国内的政治、经济形势，出现了两党竞相改革、求生存的局面。1833—1834年，辉格党格雷内阁颁布了废奴法、工厂法、新济贫法；1835年，自由党墨尔本内阁颁布了市镇自治法。这些法律、法令的颁布，将英国的社会政治和经济改革推向了高潮。
与此同时，托利党即保守党也不甘落后。自19世纪20年代以后，随着英国工业化的高涨，废除保护土地贵族利益和限制工商业发展的旧谷物法，一直是新兴工业资产阶级的强烈要求。皮尔在第二次担任首相（1841—1846）后，曾于1842年两度削减了小麦进口税，但仍未能满足资产阶级的要求。1845年后，马铃薯枯病袭击爱尔兰，数百万英国人面临饥荒，唯有大量进口粮食才能防止饥民暴动。为此，皮尔再次提出了废除谷物法的动议，然而在下议院的辩论中，这一动议竟遭到了2／3保守党议员的反对。1846年3月15日，下院就皮尔的提案表决，结果保守党议员中只有112人投了赞成票，而投反对票的则高达241人。如果不是自由党人中坚持反谷物法的议员的全力支持，皮尔的废除谷物法的动议即会告吹。此例可以说明，保守党皮尔政府实质上是执行了自由党一贯坚持的“自由贸易”政策。
英国两党利益和政策的趋同性，还表现在高层人事上的交错流动。帕麦斯顿在19世纪30年代尚属于托利党中的坎宁—赫斯金森“自由派”，1852年仍在保守党德比内阁中担任要职，可是到了1855年，他便摇身一变，作为自由党首相组阁了。格拉斯顿在19世纪40年代初还是个年轻有为的保守党和皮尔“最伟大的同事”，到了1859年当他看到自由党最高职位即将空缺时，便毫不犹豫地倒向了自由党，参加了帕麦斯顿政府，1866年后又接替拉塞尔正式成为自由党的魁首。
英国两大政党在形成和发展过程中所表现的三大特征，使其能够按统治阶级的意志，不断地改头换面，始终控制着英国民众和左右着英国的政局，从而成了“现代国家中最具效能的政治实体”[①j]。
注释：
①a梅尔·皮特：《西欧政治制度》第1卷，Ⅰ.Mair Peter,The West European Party System，牛津大学出版社1990年版，导言。
①b埃里克·伊文思：《现代国家的形成：1783—1870年初期工业时代的英国》Eric J.Evans,The Forging of the Modern State,Early Industrial Britain 1783-1870，伦敦1983年版，第19—21页。
②b参见埃里克·伊文思《1783—1867年的英国政党》Evans E.J,Political Parties in Britain 1783-1867，伦敦1985年版，第51页。
①c巴希尔·威廉斯：《1714—1760年的辉格党霸权》Basil Williams,The Whig Supremacy 1714—1760，牛津大学出版社1987年版，第154—155页。
①dG.S.霍姆斯：《政党第一阶段的选举》G.S.Holmes,The Election in First Period of Party，伦敦1976年版，第2页。
②d巴希尔·威廉斯：《1714—1760年的辉格党霸权》，第8页。
③d伊安·R·克里斯蒂：《战争与革命：1760—1815年的英国》Ian R.Christie,War and Revolution:Britain 1760—1815，伦敦1985年版，第25页。
①e参见阎照祥《英国政党政治史》，中国社会科学出版社1993年版，第727页。
①f弗兰克·奥戈尔曼：《英国两党制的兴起》Frank O’Gorman,The Emergence of the British Two-Party System 1760-1832，伦敦1982年版，序言。
①g参见弗兰克·奥戈尔曼《英国两党制的兴起》第42页。
①h转引自《蒋孟引文集》，南京大学出版社1995年版，第40页。
②h参见王觉非《英国政治经济和社会现代化》，南京大学出版社1989年版，第505页。
①i斯尔·莱威里恩·伍德沃德：《改革的时代》Sir Uewellyn Woodward,The Age of Reform 1815-1870，牛津大学出版社1987年版，第98页。
②i阿德尔曼·保罗：《皮尔与保守党》Adelman Paul,Peel and the Conservtiwe Party 1830-1850，朗曼1990年伦敦版，第11页。
①j参见王觉非《英国政治经济与社会的现代化》第497—499页。
【专 题 号】K5
【复印期号】1997年10期
【原文出处】《历史研究》(京)1997年04期第134-145页
【作者简介】许洁明，女，1950年生，南京大学历史系博士生、云南大学历史系副教授。
谈到英国政党制度的形成与发展，有几个概念是必须先弄清楚的。关于政党，在西方大多将其功能归结为：组织群众选举，统一和调动公民群众，聚合各种社会阶层为本党谋利；为国家政治机构补充公职领袖，制定和实施公共政策；最重要的是组织“自由民主的政府”[①a]。他们虽然也承认政党的阶级属性，但更强调政党的选举、执政、立法和监督等职能。他们还认为，选举制度和议会制度是政党产生和发展的两个基本条件。笔者认为，这是考察英国政党制度的基本出发点。
关于政党政治则是指在国家的政治生活中，政党构成了国家政权的核心，政党的活动和政党间的相互关系及其所反映的社会集团和阶级利益是构成国家政治的基础。政党统治是对君主政治和贵族政治而言的，君主政治和贵族政治是依靠血缘纽带和君臣依附关系控制国家政权，政党政治则淡化了这种血缘纽带和君臣关系，以利益和思想的趋同性为基础的政治集团控制着国家的权力机构。严格地说，政党政治是现代社会的产物。
所谓政党制度是指在现代国家中，政党有组织地参加国家管理的制度，它是现代国家政治制度的重要组成部分。政党制度是政党政治发展到一定阶段的产物，是在长期的实践过程中逐步建立起来的一套管理体系。从社会学角度说，政党制度的形成是一个长期的非预向性的历史过程。然而，作为一种运作机制，政党制度一旦形成便有着相对的持久性和稳定性。它构成了社会各阶级、阶层、集团及个人在政治斗争中的一种行为规范，一种人际关系体系。在政党制度这个相对恒定的架构中，政党和政党政治则具有更大的可变性。政党、政党政治和政党制度产生的时序一般为：先有政党和政党政治，两者的发展是同步的，不可分割的，尔后才是政党制度的确立。
在英国，王权的衰落过程缓慢而隐晦。民众选举权的扩大集中体现在1832年和1867年的两次议会改革中，有着一条清晰的历史线索可寻，而政党政治的发展却是个时明时暗、时断时续且难以把握的历史过程。尽管如此，笔者认为，英国政党政治发展的最重要阶段是18世纪下半叶和19世纪上半叶，这一点是确定无疑的。到第一次议会改革时，英国的两大政党、政党政治和两党制度都已经形成了。此后，经过1832至1867年间的发展和巩固，两党制度便成为一种不可更改的权力交替制度，迄今一直为英国各阶级与政治势力参与国家政治所遵循。
据史书记载，1783年英王乔治三世尚能按个人意愿，顺利地解散了他所憎恶的福克斯—诺斯联合内阁，任命没有获得议会多数的小威廉·皮特为首相[①b]。但在85年后，保守党领袖迪斯累里在1868年大选中被自由党领袖格拉斯顿击败，未等召开议会即挂冠而去，结果，维多利亚女皇（1837—1901）被迫接受了她所厌恶的格拉斯顿为首相[②b]。从小威廉·皮特受君命上台到迪斯累里因竞选失败而下台，从小皮特回避重用党人之嫌而自诩为“国王的首相”到迪斯累里和格拉斯顿必须冠以政党领袖的头衔才能参加首相的角逐，说明经过18世纪下半叶和19世纪上半叶的演变，英国的土地贵族和中产阶级已经以两党制的形式构建起新的国家权力结构。而在此以前，尽管已出现了辉格党和托利党或“宫廷党”和“乡村党”等政治组织，但从政治学的观点看，这些还不是现代意义上的政党。
“辉格党”和“托利党”的称谓，最早是在1679年英格兰下院讨论《排斥法案》时正式出现的。当时，围绕着信奉天主教的约克公爵是否有王位继承权的问题，形成了以萨夫茨伯里勋爵为首的一派，该派坚决主张取消约克公爵的王位继承权，而以丹比伯爵为首的另一派则持反对意见。“辉格党”和“托利党”这两个词即是双方在攻讦对方时使用的贬称。“辉格”原意是“苏格兰盗马贼”，“托利”则指“爱尔兰歹徒”。1680年后，这两个称谓经常在英格兰议会的辩论中使用。当然，若按严格的政党定义，此时的“辉格党”和“托利党”还只是议会中持不同政见的派别组织。两派间的分歧主要集中在该不该限制王权，以及如何处理天主教在世俗生活中的地位问题上。但是，从两派在对待国家重大政治问题上所持的立场，以及活动范围和组织规模看，已显露出现代政党的诸多特征。以当时两派中组织水平较高的“辉格党”为例：一是它已有了一个若隐若现的共同政治观点，即要求废除天主教徒的王位继承权和限制王权；二是有了一个活动中心，即伦敦“绿带俱乐部”；三是有了一位在“党”的内部穿针引线的联系人——萨夫茨伯里勋爵；四是有了一个与己对立的政治派别——“托利党”。由此可见，这个时期较之于18世纪末至19世纪初，英国现代政党兴起过程中的几大因素——“党魁”、“党总部”、“反对党”、“党的政治目标”，都已可见其雏形了。
英国自1688年“光荣革命”确立了君主立宪制以后，议会的权力在缓慢地上升，这为从政治派别到政党的过渡提供了先决条件。然而，在威廉三世（1689—1702）与安妮女王（1702—1714）时代，君主在国家政治生活中仍居于支配地位，使得辉格党和托利党这两个政治派别都没有较大的发展。辉格党和托利党只是围绕着诸如宗教宽容政策和1702—1710年对法战争政策等问题展开争论，在议会中继续发展各自的阵容。众所周知，“光荣革命”是辉格党和托利党这两个派别捐弃前嫌、联合发动的。威廉三世上台伊始也尽力维持这个以君主为核心的两派联合政府。然而不久，在对待1689—1697年的“奥格斯堡战争”和1702—1713年的“西班牙王位继承战争”的态度上，辉格党和托利党发生了分歧。战争使参与军火生产和金融业的辉格党议员得利，而多为土地贵族的托利党议员则要承担军费，交纳多种捐税。托利党因而不愿支持耗费巨大的对外战争，主战的威廉三世只好于1694年改变态度，任用辉格党“简图”小集团组成“一党”政府。安妮女王在位前期受重用的大臣多为党派观念淡薄者，此后英国军队在西班牙王位继承战争中的胜利也使两派之间消除了一些芥蒂。1710年，由于战争的旷日持久，终使安妮女王和托利党都无法忍受，安妮女王不得不授权厌战的托利党内阁，签订了结束这场战争的《乌特勒支和约》。此例说明，17世纪末18世纪初的党派斗争既不阵线分明，也不具有连续性，托利党和辉格党经常交叉联合，所以有些历史学家便将得以进入君主政府的党派联合体称为“宫廷党”，而把未能进入政府的另一方称为“乡村党”。宫廷党和乡村党的成分十分复杂，不能简单地将其与辉格党和托利党划等号。在这个时期，政治派别或集团往往是议会中一些通过宫廷的笼络、收买、家族邻里、师生关系而连结起来的宗派团体，虽然这些团体已有了朦胧的政党意识，但仍然较容易地为国王操纵和控制。
汉诺威王朝（1714—1901）建立时，汉诺威选帝侯乔治·刘易斯54岁才到英国继位，他不懂英语，靠亲信和心腹管理政务。继位前，他靠汉诺威驻英使节鲍斯默选定的最高法院的18名大法官中，就有14名是辉格党人，甚至内阁名单也是由他的私人秘书罗伯森与辉格党要人磋商后起草的，以至乔治一世（1714—1727）在继位时组织了清一色的辉格党政府[①c]。1716年后英国议会将下院每3年选举一次改为每7年选举一次[①d]。接着，把持政府的辉格党权贵又利用少数托利党人参加反对新王朝的叛乱，大肆诋毁托利党人。这样，在乔治一世和乔治二世（1727—1760）时期便出现了长达半个世纪的“辉格党寡头政治”（The whig Oligarchy 1714-1760年）。
汉诺威王朝建立之初，乔治一世宠信的辉格党演变成了“宫廷党”，失势的托利党成了“乡村党”。18世纪20年代后，一方面是托利党的消沉，另一方面是辉格党分裂为宫廷辉格党和宦途失意的辉格党。乔治二世继位后，如同其父仍然兼任德意志汉诺威选帝侯。他常返故土，疏理政务，而把英国的朝政交予宫廷辉格党人掌管。这些人为维护既得利益，其思想日益走向保守。他们极力主张加强王权，限制下院权力，既压制和阻挠托利党人参与国家的政治生活，又千方百计地将宦途失意的辉格党人排挤出宫廷之外。因此，在辉格党寡头政治时期，英国虽然已出现了用“反对党”这一政治术语来界定一切反政府的政治派别，但有关政党组织及其理论并无多大发展。而且，这个时期的“一党专政”与19世纪两党制下的“一党执政”有质的区别。“一党执政”是现代资产阶级代议制的一种分权形式，其前提是议会中存在着一个合法的、起监督作用并准备随时上台的在野党。1714—1760年的“辉格党一党专政”则是一种集权形式，其前提是君主默认辉格党排斥其它政治势力而单独辅佐王权，实质上仍是一种隐讳的君主政治。在这个时期，托利党已衰弱到不能作为一种政治反对派而存在，议会中的权力之争和政见分野大多是在辉格党人之间进行，且受到国王亲信们的操纵。因此，这个时期尽管是英国历史上政局较稳定的时代，却又是一个最保守、最少建树的时期。议会除通过了压制不同政见者和反对酒后暴力行为这两项立法以外，“乔治一世和乔治二世时期，在英国的法令全书上没有增补过任何新的法案”[②d]。这种政局稳定是一种停滞的、没有内在活力的稳定。
不过，这个时期也有两点在客观上促进了后来政党政治的兴起：一是“一党专政”下政局稳定的历史经验，成了18世纪末19世纪初一党组阁的参照；二是乔治一世和乔治二世均长期地依赖较稳定的政治集团和心腹重臣包揽政务，客观上促进了政治权力的重心向第一财政大臣倾斜，使内阁制在沃波尔首相任内（1721—1742）得到了进一步的发展和完善。
总之，18世纪60年代以前，“在国家政务中国王和他的心腹仆人仍执掌着中央政府权力，大臣们不过是君主的代办人和顾问”[③d]。加之议会内的政治派别带有浓厚的家族色彩，因而使英国的政党和政党政治很难得到新的发展。
二
1760年，乔治三世继位（1760—1820），他出生在英国并谙熟英国文化，主观上想重振君威，扩大王权，但客观上却促进了英国两大政党和政党政治的兴起和发展。
乔治三世上台伊始，决心摆脱其先辈对辉格党的依傍，公开表示对党人的憎恶，并从各政治派别中遴选“能人”，组成了“国王之友”内阁。然而，此举所起的作用却相反：“国王之友”内阁的成立，不仅结束了托利党人进入内阁的机会，使之不再作为一种隐蔽而衰弱的政治力量存在，而且面临着辉格党人与王权分离的局面，面临着从“一党专政”向政府反对派地位的转变。正是在这一过程中新的辉格党人——罗金汉辉格党人聚合了起来，成为英国议会史上第一代有组织的反对党。
罗金汉辉格党与18世纪40至60年代活跃在政坛上的宫廷贵族纽卡斯尔辉格党不同。纽卡斯尔辉格党内部缺乏严密的组织系统，仍以家族社会关系作为联系的纽带[①e]。罗金汉党人则是从地方贵族中兴起的，它以一种“乡村”的观念改造了具有宫廷贵族传统特色的旧辉格党，开始打破亲朋故旧的社会关系网，由一些思想激进的年轻议员组成。它否定旧辉格党为君主服务的传统做法，公开抨击君主政体，而不仅仅是批判君主个人及其心腹重臣。它对英国政党政治发展的最大贡献是，注重从理论上为政党的合法存在寻找理论根据。1769年，罗金汉的密友柏克发表了《对当前不满原因的感想》一文，在英国历史上第一次从理论上系统地阐述了政党和政党政治的问题。柏克论证了政党存在的必要性，指出政党是以一致同意的特定原则来推进国家利益的个人联合体，政党集体行为的价值高于以个体利益为目的的行为价值，声称辉格党人反对宫廷是出于反对违法建立的政府。他呼吁辉格党人应通过法律手段去追求权力，并以共同行动来反对政府的违法行为，直到本党能够单独组织政府。他特别强调，国家的最高公职必须由党人担任，这样才能使政府制定的各项政策和措施得以在议会通过，且得到公众的认可。柏克的理论对于维护政党的合法性起了重要作用。之后，罗金汉党人在反对诺斯内阁在北美殖民地推行的战争政策，在倡导改革以削减国王年金等问题的同时，继续为增强反对党的凝聚力，提高反对党在国家政治生活中的地位而斗争。
18世纪90年代和19世纪初，是英国政党史上“第二代有组织的反对党”——福克斯辉格党聚合与分裂时期。1782年，诺斯内阁倒台，同年7月，罗金汉辉格党首领罗金汉去世，福克斯遂成为辉格党领袖。辉格党在他的领导下，采取了几次重大的旨在提高党在民众中的声誉，增强党的凝聚力和战斗力的措施：一是以党的名义进行了几次公开的募捐活动，设立了稳定的政党基金，以资助本党议员参加竞选；二是以威廉·亚当为首建立了供本党议员与会、交流信息、经管党的活动资金的基地；三是推举了负责分发出席议会的通知和监督本党议员投票行为的政党督导员；四是加强对党报的管理和经营，注重党在民众中的宣传和鼓动作用。
正当辉格党的事业如日中天的时候，法国大革命爆发了。这场革命既把英国的民主运动推向了一个新的高潮，又加速了英国各种政治力量的分化。在法国革命的影响下，英国工人阶级的激进组织“伦敦通讯委员会”于1791年成立，并先后在谢菲尔德、考文垂、利兹、伯明翰、格拉斯哥、布里斯托尔、诺丁汉、爱丁堡等城市设立了分支机构。该委员会以法国《人权宣言》为纲领，组织工人罢工，要求人权，进而提出了用革命手段推翻英国“寡头政府”的主张。法国大革命及工人运动的高涨，使英国统治阶层受到了极大震动，反响最强烈的是辉格党人。以福克斯为首的辉格党称法国革命是世界历史上最伟大的事件，是英国1688年光荣革命的继续。以伯克为首的辉格党右翼则急剧转向保守，他于1790年发表了《对法国革命的反响》一文，视法国革命为洪水猛兽，把法国革命的领导者污蔑为“乱党贼首”。由于对法国革命的态度不同，一年后，以伯克为首的辉格党右翼放弃了“政府反对派”立场，而倒向了宫廷一边。1792年，格雷、谢里顿等20多名年轻议员又脱离了该党，成立了“人民之友社”，倡导更激进的议会改革。此后，以波兰德为首的辉格党保守派因为支持英国对法战争，又于1794年割断了与福克斯的联系而加入了与法国敌对的皮特内阁。
辉格党人的几次分裂，使该党在下院的议员人数从100多人减少到50人左右。为了继续扮演反对党角色，实现党的政治目标，以福克斯为首的辉格党人在继承罗金汉辉格党的传统政治观点的基础上，不得不对该党的政策和主张进行了重新调整，进而提出了“自由主义”的价值观，并且把“推护社会公平”作为党赢得民众支持的斗争手段。通过这种调整，不仅使福克斯辉格党复兴起来，更重要的是提高了该党在民众中的声誉，使之得到了社会的认同。人们再也不把它看做“危害国家安宁的小集团”，而是将其视为“制约专制统治，防止暴政的一支不可缺的政治力量”。1802年7月13日的《纪事晨报》就载文指出：“一个积极的、可敬的、符合宪法的反对党，应当拥有权力去防止我们绝大部分人民的自由被剥夺。”[①f]反对党的作用终于得到了民众的肯定。
1806年福克斯逝世后，辉格党人开始与王储威尔士亲王疏远，彻底摆脱了对王室成员的依赖，成为完全独立的现代政党。1809—1812年间，辉格党的领袖竟4次拒绝了以个人名义入阁的邀请：1809年，首相波特兰、外交大臣坎宁和陆军大臣卡斯卡罗相继辞职，乔治三世召请辉格党人参加组织内阁，格雷与格伦威尔都不肯在内阁中充当“二流角色”，一致谢绝了国王的提议：1812年初，威尔士亲王乔治四世摄政（1820—1830年在位），主动邀请辉格党人入阁，又被婉言拒之；1812年5月，托利党人波希瓦尔遇刺身亡，乔治亲王说服托利党，从12个内阁职位中让出4个给辉格党，但该党首领格雷等人认为，两党共事弊多利少，再次予以拒绝。辉格党领袖的举动得到了该党议员的一致拥护，凡该党成员均认为，一个“稳定的政党内阁应该是排外的，如果不是由辉格党一党主宰内阁”[①g]，那就作为“在野党”继续斗争下去，这种内阁组成非党莫属的观念，体现了辉格党独立意识的成熟。这种独立意识终于使辉格党在1830年，由于倡导议会改革在大选中获胜而堂而皇之地单独执政。
对托利党发展线索的清理要比对辉格党发展过程的追溯困难得多。在斯图亚特王朝晚期，作为一个政治派别的托利党开始与宫廷相融，呈现消失状态。然而，在汉诺威王朝建立时，托利党人被逐出权力范围这一事件又使该派别强烈感到，必须团结一致，继续斗争下去，故而在辉格党寡头政治时期，“托利主义”及地方托利党人仍在苟延。1760年后，当乔治三世将这个政治派别当做制衡辉格党的力量而重新起用时，反而彻底瓦解了托利党。至此，斯图亚特晚期和乔治一世、乔治二世时期的托利党，或称第一托利党，已不复存在。新的托利党，有的史书也称“第二托利党”则是在小皮特时代（1783—1801、1804—1806年任首相）隐隐出现，经过法国大革命和拿破仑战争时期的聚合、发展，到利物浦时代（1812—1827）才形成了较明晰的阵营。因此，新旧托利党之间不仅没有明显的继承关系，相反，新托利党的产生与辉格党有一定的组织联系，其创始人皮特首相就曾一度以“辉格党人”自居。而且，在新托利党产生之初，由于处于执政地位，其政治家往往不像在野的政治家那样，强烈地需要运用政党组织手段。因此，在小皮特时代，他们往往更多地自称为皮特党人，而不称托利党人。
1783年，小皮特出任首相，他认为自己是由乔治三世任命的，应该尽力摆脱政党的束缚。在忠君思想的影响下，小皮特并不积极地培植自己的势力，而是以一种“国王首相”的身份来组织政府，故而在18世纪80年代皮特党人一直未能形成较稳定的队伍。从法国革命开始到利物浦首相执政初期，是现代托利党政党意识形成和组织迅速发展的时期。1790—1792年，柏克发表了《对法国革命的反响》与《新辉格党人对旧辉格党人的呼吁》，表达了一种后人称之为“保守主义”，或称“新托利主义”的价值观，构成了托利党的理论基础。柏克反对法国革命期间流行的思潮：理性主义、浪漫主义、功利主义，尤其反对“天赋人权”等学说。他认为，人的政治权力和义务是不可选择的，是由社会和历史决定的。他强调，现存的制度有一种根据传统而获得的合法性，这种合法性已从制度的根深蒂固和它适应变化的能力中得到了验证。柏克虽然不反对社会变革，但认为变革必须以保证现行制度的安全为目标；这种变革不是通向理想未来的途径，而是沿着历史发展方向的一种变化。新托利党正是根据柏克的这种理论应运而生的。
1801年，小皮特因在天主教问题上与乔治三世相左而辞职，皮特党人不得不作为政府反对派而存在。这种从“在朝”转变为“在野”的经历，使他们开始联合为一个政治集团来反对阿丁顿内阁（1801—1804）。1806年小皮特逝世后，皮特党人公开地打出政党的旗号，进行有组织的政治活动。1812年利物浦上台后，皮特党人又成了政府的核心，尽管这时他们又不再称为党人，也不把利物浦内阁称为政党内阁，但实际上利物浦内阁仍完全执行了托利党人的政策。从1783年到1812年，这个原来以皮特党人为基础的政治集团，在经过了几度“在朝”和“在野”的转变后，终于形成了现代政党——托利党。
随着辉格党和托利党的形成，英国两党制度的三个要素亦已具备：一是有一个稳定的、站在政府对立面的反对党，其合法地位得到了宪法、民众和政府的承认；二是以一党组阁执政的观念牢固地树立起来，并在实践中为党人所遵循；三是政府只能由政党组织，而不是由君主及作为陪臣的党派要人混合组织。总之，在19世纪20年代末期一个稳定的政党制度已建立，即政府既由政党组成，也因党争而垮台。政治家们认识到，要获取或维持最高权力，必须参加某个政党，并依靠政党寻求议会和公众的支持，而不是靠国王的恩宠和庇护。随后，议会两院中的独立派议员不断减少，公众舆论的作用越来越大。在此情况下，两党制在英国政治生活中日益取得了支配地位。这就是：1.议会成员几乎非党莫属，18世纪中叶，议员中只有不到1／4是党人，1801年下院中有1／2的议员分别是执政党或反对党人，1832年几乎全体议员分属两大政党；2.某个政党能否单独组阁，关键在于能否取得议会多数的支持，因此议会的作用不断上升，关心议会议程和出席议会的人数也稳中有增，18世纪90年代至19世纪初，下院中常有200—250名议员不出席中期会议，到利物浦时代已降到不足100人；3.确立了政党管理议会的原则，到利物浦时代，议会已从过去由国王及其心腹重臣转为执政党和反对党共同管理，而且议员开会的大部分时间是在争论各政党的提案；4.绝大多数公民已认同于政党的存在和竞争方式，认为政党的存在和竞争至少是确保公众参与国家政治的载体和途径。
三
近代英国的国家权力，经历了一个由宫廷到内阁、由内阁到议会、由议会到政党的“下放”过程。在此过程中，国民的思想观念发生了几次转变：斯图亚特王朝晚期流行的“国王在议会”被“议会至上”取代了；皮特时代的“内阁对国王负责”被“内阁对议会负责”取代了；18世纪末的“能人内阁”被“政党内阁”取代了。人们几乎找不到上述观念转换的临界点，也很难确定两大政党产生和两党制度形成的确切时间。但是根据资料分析，可以肯定地说，到1832年第一次议会改革之前，英国的两党制已经形成，其巩固和发展则是在第一次议会改革到1867年第二次议会改革之间。在英国两大政党和两党制度形成和发展过程中，还体现了以下几个重要特征：
第一个特征是两大政党的内生性。所谓内生性是指政党萌生于议会，并在其中成长壮大。它不同于后来其他国家的一些政党产生于议会之外。英国的两大政党与议会政治有血肉相连的关系，议会是两大政党——托利党和辉格党产生的温床和发展的场所，议员分属两大政党的骨干和代言人。两大政党都是先有了相当牢固的院内组织，即议会内组织，才开始发展院外的群众组织。院外组织发展的主要推动力是民主选举权的扩大。1832年议会改革后，一些新的选区在伯明翰、曼彻斯特等地区建立起来，由于选民的财产资格限制降低，选民人数从42万增加到65万[①h]。这时，两大政党都强烈地感到有迎合公众支持的必要，于是地方性的或以选区划分的院外政党组织应运而生。新选举法刚刚颁布，沃威克郡的辉格党人就率先创立了选民协会。接着，辉格党伦敦总部又派人动员各地区的辉格党人在本地成立同类的选民协会。在此情况下，托利党人也步其后尘，照此效仿。1833年，朗登德里勋爵在德拉姆郡创建了第一个地方性的托利党协会，至1837年托利党（此时已改名保守党）建立的这类组织已达数百，遍及全国。两党加紧建立地方组织的目的，都是为了将更多的本党支持者登入选民册，以便督促选民按时参加投票，使本党候选人顺利当选。可见，内生性政党的地方组织的产生，显然是身居国家最高立法机构，或担任国家高层公职的党人们行为的结果。所以，尽管从表面看近代英国两大政党在组织纪律方面都较松散，党员的党性观念也很淡漠，但是居于议会内的党的高层领袖则掌握了相当大的决策权。而地方党组织基本上只是按其高层领导人的旨意，组织选民参加投票，很少有机会参与政府的决策。保守党的这类组织既未打算，也没有这样做过；自由党的这类组织确实做了大胆尝试，但是没有什么结果[②h]。
至于政党与民众运动关系，政党不是落在它的后面，而通常是站在它的前头，采取利诱和疏导的方式，将其纳入政党间在议会内争权夺利的轨道。这种现象在19世纪20年代就出现了，到第一次议会改革时更明显。拿破仑战争结束后，英国有30万军人返回劳动力市场，失业率空前高涨，生活用品价格上涨，由科贝特和亨特领导的激进运动，终于酿成了1819年彼得卢惨案。这时，托利党利物浦政府立即颁布《防止治安集会法》和《六月法令》，以镇压群众运动。在野的辉格党则采取一种介于政府和激进派之间的中间路线，既有效地迎合了群众舆论，又迅速地壮大了辉格党的声望，进一步复兴了在法国革命后一度衰落的辉格党。1832年议会改革基本上是议会内的辉格党改革派与议会外的群众运动相结合，使英国以改革方式避免了社会革命。比如，1830年前后爆发的肯特郡的农业工人起义，“伯明翰政治同盟”、“全国政治同盟”、“工人阶级全国联合会”等组织举行的抗议集会，就迫使托利党人的威灵顿内阁倒台，从而为辉格党改革派领袖格雷在1830年底出任首相提供了机会。1831年秋，格雷内阁提出政府改革方案遭上院否决，格雷便利用群众运动提出内阁总辞职而迫使上院做出让步。因此，在两党制度形成后，群众运动及群众组织在一定程度上已变成了政党攫取政府权力的工具。
英国两党制度的第二个特征是二元性与可变性。这种二元政治使两大政党经常处于被淘汰的危机中。为了争夺地方和中央权力，两大政党始终处于一种竞争的状态中。两党制度并不是一个固定的、静止的结构，随着政治形势的变幻，迫使政党随时重组。当然，这种重组是在两党制度的框架内进行的。经过重组，使两党制度巩固和延续下去。
1830年，威灵顿内阁垮台后，托利党处于在野党的地位。为防止党的分裂和瓦解，30年代中期在皮尔的领导下，托利党改弦更张，及时地摈弃了反对改革的旧保守主义，而代之以新保守主义，并将党更名为“保守党”。对此，皮尔于1835年在向塔姆沃斯选民演说中声称：“这个现在称之为保守党的政党，已准备进行稳健的改革”[①i]。1837年前后，皮尔又在伦敦、格拉斯哥等重要工商业城市中巡回演说，反复强调“保守党决不会因本党任何狭隘利益而与中产阶级保持距离”[②i]。这样，保守党在中产阶级中的基础扩大了，从而为复兴该党起了重要作用。19世纪30年代，保守党的前身——托利党在议会两院中的议员只有150人左右，1841年就增至373席，并以议会中的多数派获得了执政党地位。至此，守旧的威灵顿公爵就成为近代英国的最后一位托利党首相，而赞成改革的罗伯特·皮尔则成了保守党历史上的第一位首相。
1832年之后，尽管辉格党顺应形势，坚持改革，并赞成给予非国教徒参政的自由，但是在中产阶级和手工业者人数不断增加的情况下，仍坚持在代表土地贵族和金融资产阶级人员中开展党的工作的政策已不合时宜了。于是，辉格党人便从西班牙的政治词汇中借用了“自由党”一词，将辉格党改名为自由党，以便赢得更广泛的社会阶层和新兴集团的支持。
经过近两个世纪的分化、聚合、重组、更名，英国现代意义上的两大政党已定型了，它们轮流执政，既把持着议会，控制着下层民众，又左右着全国的政局。在此过程中两大政党的性质也发生着变化，其社会基础也随之扩大。原来代表土地贵族和英国国教利益的、狭隘的托利党，逐渐转变为代表土地贵族和工商业资产阶级利益，并开始实行宗教宽容政策的保守党。1867年进行议会选举改革后，保守党又将工人阶级的上层拉入了自己的圈子，这样，它的社会基础就更广泛了。而原来由一个代表土地贵族和金融大资产阶级利益的辉格党，则转变为一个代表资产阶级各阶层利益，并竭力将工人阶级拉入其中的自由党。从某种意义上说，在英国两党制度的运作过程中，是土地贵族拉拢和隔合了新兴资产阶级，继而又腐蚀和瓦解了工人阶级，同时也在改变着自己。
英国两党制度的第三个特点是，两党在形成和发展过程中，其利益和政策的趋同性，且伴随着两党高层人物相互流动的现象。在英国的两党制度下，除了执政党和在野党所扮演的社会角色以及为赢得选民支持所制定的具体政策的差异外，两大政党所致力的社会目标没有什么本质上的区别，都是为了尽量保持土地贵族和资产阶级在国家政治生活中的支配地位和联盟关系。尤其是在维护社会等级制、保护私有财产等方面，两大政党更是配合默契。正如英国著名的评论家威廉·里斯利特指出的，它们犹如两辆赛跑的公共马车，“互相不停地给对方溅上污泥，但走着同一条路，朝着同一个方向”。这种既有竞争又并非利益对抗的关系，造成了在某个时期内两党政策的趋同性。最明显的是，1832年后，迫于国内的政治、经济形势，出现了两党竞相改革、求生存的局面。1833—1834年，辉格党格雷内阁颁布了废奴法、工厂法、新济贫法；1835年，自由党墨尔本内阁颁布了市镇自治法。这些法律、法令的颁布，将英国的社会政治和经济改革推向了高潮。
与此同时，托利党即保守党也不甘落后。自19世纪20年代以后，随着英国工业化的高涨，废除保护土地贵族利益和限制工商业发展的旧谷物法，一直是新兴工业资产阶级的强烈要求。皮尔在第二次担任首相（1841—1846）后，曾于1842年两度削减了小麦进口税，但仍未能满足资产阶级的要求。1845年后，马铃薯枯病袭击爱尔兰，数百万英国人面临饥荒，唯有大量进口粮食才能防止饥民暴动。为此，皮尔再次提出了废除谷物法的动议，然而在下议院的辩论中，这一动议竟遭到了2／3保守党议员的反对。1846年3月15日，下院就皮尔的提案表决，结果保守党议员中只有112人投了赞成票，而投反对票的则高达241人。如果不是自由党人中坚持反谷物法的议员的全力支持，皮尔的废除谷物法的动议即会告吹。此例可以说明，保守党皮尔政府实质上是执行了自由党一贯坚持的“自由贸易”政策。
英国两党利益和政策的趋同性，还表现在高层人事上的交错流动。帕麦斯顿在19世纪30年代尚属于托利党中的坎宁—赫斯金森“自由派”，1852年仍在保守党德比内阁中担任要职，可是到了1855年，他便摇身一变，作为自由党首相组阁了。格拉斯顿在19世纪40年代初还是个年轻有为的保守党和皮尔“最伟大的同事”，到了1859年当他看到自由党最高职位即将空缺时，便毫不犹豫地倒向了自由党，参加了帕麦斯顿政府，1866年后又接替拉塞尔正式成为自由党的魁首。
英国两大政党在形成和发展过程中所表现的三大特征，使其能够按统治阶级的意志，不断地改头换面，始终控制着英国民众和左右着英国的政局，从而成了“现代国家中最具效能的政治实体”[①j]。
注释：
①a梅尔·皮特：《西欧政治制度》第1卷，Ⅰ.Mair Peter,The West European Party System，牛津大学出版社1990年版，导言。
①b埃里克·伊文思：《现代国家的形成：1783—1870年初期工业时代的英国》Eric J.Evans,The Forging of the Modern State,Early Industrial Britain 1783-1870，伦敦1983年版，第19—21页。
②b参见埃里克·伊文思《1783—1867年的英国政党》Evans E.J,Political Parties in Britain 1783-1867，伦敦1985年版，第51页。
①c巴希尔·威廉斯：《1714—1760年的辉格党霸权》Basil Williams,The Whig Supremacy 1714—1760，牛津大学出版社1987年版，第154—155页。
①dG.S.霍姆斯：《政党第一阶段的选举》G.S.Holmes,The Election in First Period of Party，伦敦1976年版，第2页。
②d巴希尔·威廉斯：《1714—1760年的辉格党霸权》，第8页。
③d伊安·R·克里斯蒂：《战争与革命：1760—1815年的英国》Ian R.Christie,War and Revolution:Britain 1760—1815，伦敦1985年版，第25页。
①e参见阎照祥《英国政党政治史》，中国社会科学出版社1993年版，第727页。
①f弗兰克·奥戈尔曼：《英国两党制的兴起》Frank O’Gorman,The Emergence of the British Two-Party System 1760-1832，伦敦1982年版，序言。
①g参见弗兰克·奥戈尔曼《英国两党制的兴起》第42页。
①h转引自《蒋孟引文集》，南京大学出版社1995年版，第40页。
②h参见王觉非《英国政治经济和社会现代化》，南京大学出版社1989年版，第505页。
①i斯尔·莱威里恩·伍德沃德：《改革的时代》Sir Uewellyn Woodward,The Age of Reform 1815-1870，牛津大学出版社1987年版，第98页。
②i阿德尔曼·保罗：《皮尔与保守党》Adelman Paul,Peel and the Conservtiwe Party 1830-1850，朗曼1990年伦敦版，第11页。
①j参见王觉非《英国政治经济与社会的现代化》第497—499页。