| 明清史 |
美国建国以来移民政策的发展变化
丁则民
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1997年08期
【原文出处】《湖北大学学报：哲社版》(武汉)1997年02期第72-75页
【作者简介】丁则民，男，1937年生，（长春市）东北师范大学（邮编130024）历史系教授、博士生导师，中国美国史研究会顾问，《美国历史杂志》评论员。
提要 美国是个由外来移民及其后裔组成的国家。根据美国建国以来移民政策的演变，它接纳外来移民的历程可划分为两个时期：（一）自由移民时期，即从建国起到1882年排华法的实施。在这个时期，由于美国迫切需要大量的劳动力，它奉行来者不拒的政策。（二）限制和选择移民时期，即从1882年排华法的实施到当前。在这个时期，美国从第二次世界大战及战后国际斗争的需要出发，多少放宽了对移民的限制，与战前阶段相比，战后可称为移民政策有限松动的阶段。20世纪70年代中期后，美国移民政策面临两个突出问题，即难民问题和非法移民问题，尽管美国政府采取了一些相应措施，但都没有收到预期的效果。
关键词 1882年排华法 移民限额制度 1965年移民和国籍法 1980年难民法 1986年移民改革和控制法
迁徙和流动是美利坚民族的一个重要特征，美利坚合众国就是在它的人民不断迁徙和流动过程中发展起来的。用美国历史学者乔治·W·皮尔逊的话来说，迁徙（migration）和流动（mobility）—他统称之为m要素——是形成美国这个国家的几种基本力量之一，研究m要素对了解美国的成长和发展是非常必要的[①]。在美国历史发展的过程中，曾不断出现人群迁徙和流动现象：持续一个多世纪的西进运动不断将东部居民和移民推向边疆，直到太平洋沿岸；随着美国工业化和城市化的加速，大量农村人口和外来移民被吸引到迅速发展的城市里来，使城市人口逐渐超过了农村人口；近数十年来，又出现了大批城市居民陆续向郊区转移，以及众多居民从冻土带戏剧性地向阳光带流动，等等。
但是，在美国人口不断迁徙流动的过程中，人数众多、持续时间最长和影响美国历史最大的流动要算从四面八方涌入美国的移民洪流了。在过去将近四个世纪里，进入美国（包括英属北美殖民地时期）的移民总数超过5800万人，他们在美国生育繁殖的后代的人数就更多了。所以人们常说：美国“是个由外来移民及其后裔组成的国家”。
自从美国建国以来，美国人一般是赞成广泛吸收外来移民的。这是因为：
第一，美国幅员广大，资源丰富，但缺乏劳动力和技术，因此，开拓土地、开发资源和发展经济都有赖于连续不断的大量外来移民；
第二，美国人相信他们有力量同化外来移民，认为美国是个各种不同民族和种族的“熔炉”，经过这座“熔炉”冶炼融合，由形形色色的众多民族、种族组成的美利坚民族将日益发展壮大。
但是，随着外来移民洪流的不断到来，土生的美国人和早来的移民也产生了不同程度的恐惧和担忧。他们害怕外来移民中具有不同宗教信仰的教徒和欧洲思想激进分子会在美国煽动和制造“骚乱”，从而破坏美国原有的“社会团结”。担忧的是大量外来移民不仅会加剧劳动市场的竞争和降低美国人生活水平，而且还会带来贫困、疾病和犯罪等严重的社会问题，以致“结束了美国对欧洲社会弊病的免疫性”[②]。这种恐惧和担忧情绪由于报刊连篇累牍关于移民的荒诞不经的报道而更为加剧。在政党政客和种族主义者的煽动下，排外主义情绪日趋增长和蔓延。排外主义者及其组织的广泛活动都会直接或间接影响到联邦政府移民政策的制定。当然，联邦政府制定的移民政策主要是适应国内社会发展的需要，并为美国国内国际政治服务。
根据美国建国以来移民政策的演变，它接纳外来移民的历程可划分为两个时期：（一）自由移民时期，即从建国起到1882年排华法的实施；（二）限制和选择移民时期，即从1882年排华法的实施到现在。
在自由移民时期，尽管建国初期有些开国元勋对外来移民疑虑重重，也制定过针对外来移民的严峻法律，但由于社会经济的发展迫切需要大量的劳动力，美国政府一直鼓励接纳外来移民，奉行来者不拒的政策。这一时期，有1000多万人移居美国，其中绝大部分来自欧洲，主要是西、北欧各国；来自亚洲的移民为数很少，而且多属外出打工的工人；也有来自非洲的黑人，他们多属非自愿的移民。这些外来移民对美国早期的发展起了重要作用：他们不仅增加了美国的人口，提供了庞大的劳动力市场，而且带来了一些美国工业化所需要的科学技术，并以各自族裔群体的传统和文化融入美国文化主流，使它逐渐丰富多彩。
管理外来移民的权力虽然名义上属于美国国会，但联邦政府在这一时期尚未设立专门管理移民事务的机构，而是由各州和地方根据自身的需要来处理移民事务。这个时期，外来移民主要是从纽约和旧金山这两个港口城市进入美国的，所以管理移民的繁重任务是由这两个城市和它们分别隶属的纽约州和加利福尼亚州承担的。
随着外来移民的增多和社会对移民事务的日益关注，联邦政府开始承担管理移民的工作，宣布只有国会才有权处理移民问题。1875年，国会对外来移民实行第一次控制，宣布禁止妓女和罪犯入境，以后又通过一个联邦管理外来移民的法案，把排斥的类别扩大到神经病患者、白痴和可能成为社会负担的人，但是，这项法律仍由各州负责执行。同时西海岸各地的排华问题逐渐被提上了联邦政府的议事日程。在加州议员和排华势力的鼓动下，国会于1882年通过“排华法案”，规定禁止华工入境十年，并禁止华侨入籍。“排华法案”是美国第一个以种族和国籍为理由禁止移民入境的联邦法案，从而标志了自由移民时期的终结。
“排华法案”的实施也预示了美国限制和选择移民时期的开始。顾名思义，限制就意味着限制移民入境，减少入境移民的数量；选择就是挑选美国所需要的移民，拒绝它所不需要的人。在这个时期中，美国从第二次世界大战及战后国际斗争的需要出发，多少放宽了对移民的限制。因此，与战前阶段相比，战后可称为移民政策的有限松动阶段。
在战前阶段，美国政府继排华法之后，又制定和采取了不少限制和排斥外来移民的法律和措施。概括起来，这些法律和措施大体有几下几种类型：
第一类是针对某个特定国家或地区的，如1907年美国与日本达成“君子协定”，禁止日本劳工进入美国；1911年国会通过对移民进行“文化测验”的法律，以限制东南欧各国移民入境等。
第二类是专门针对各国劳工的，如1885年国会通过的福伦法，就是禁止以合同形式输入劳工。
第三类是不断扩大禁止入境者的范围，除已禁止神经病患者、白痴和可能成为社会负担的人入境外，后把排斥的类别扩大到无政府主义者和企图以暴力推翻美国政府者，等等。
为了加强限制和选择移民的措施并把它们纳入制度化的轨道，美国国会在20年代先后通过三个移民法，从而确立了移民限额制度，即旨在限制移民入境的人数，选择移民的民族来源体制。
移民限额制最突出的一个特征就是种族主义。它首先表现于排斥亚洲移民，其次表现为限制东南欧移民入境。民族来源制的实施表明只有欧洲移民能进入美国，而在欧洲各国中只有西、北欧各国移民才是美国欢迎的理想移民。因此，移民限额制的实施不仅加强了美国对移民的管理和控制，而且显示了美国开始了加强限制和选择移民的阶段，也就是“限制欧洲移民，排斥亚洲移民”的阶段。
此后，美国接纳外来移民的人数明显下降了。在1921—1929年，每年入境的欧洲移民已从80万人下降到15万人。到30年代，入境的欧洲长期移民更少了，甚至低于限额法所规定的入境限额。入境移民的锐减固然与限额法的实施有关，也受到了那场席卷资本主义世界的经济危机和第二次世界大战爆发的直接影响。
美国参加第二次世界大战后，就开始了美国移民政策有限松动的阶段。这首先表现在1943年美国废除了长达半个世纪之久的排华法，重新允许中国人可以合法移民美国并成为美国公民。排华法的废除是美国参加第二次世界大战以及中、美两国人民共同抗击日本侵略者这一历史发展的必然结果。废除排华法也使美国政府改变了对亚洲其它国家移民的政策，最直接的结果就是废除了排斥印度和菲律宾移民的法律，分别给予这两个国家一定数量的限额。
其次表现在战后初期美国政府陆续颁布的一系列特别法令和临时紧急措施，如1946年的“战争新娘法”，1948年的“流离失所人员法”以及1953年的“难民救济法”，等等。
当时，美国移民政策出现有限松动的原因有两个方面。一个方面是第二次世界大战后，美国公众对移民问题的态度有了变化。随着宗教派别间争论的减少和种族偏见的减弱，容忍精神逐渐增强了。教育的普及促进了美国各民族间互相了解，因而要求放宽移民政策的呼声也日益增强。到50年代，美国的人口结构已趋于平稳，白人占美国总人口的约90%，其中大多数是西、北欧各国移民及其后裔。美国人口中外国出生者已从20年代的1/7下降到50年代初期的1/10，因而排外主义者对移民将“破坏”美国人口和文化“同质性”的担忧已不那么强烈了。这是美国对移民的社会舆论变化的一个重要前提。
另一方面，美国政府主要从当时国际斗争的需要出发，多少放宽了对移民的限制，采取一些措施来接纳“限额法”以外的难民入境，但是这种放宽的措施，除个别立法如“战争新娘法”等属于家庭团聚的性质外，主要都是为美国敌视社会主义国家的冷战政策服务的。就在这时美国移民政策稍有松动的形势下，国会竟不顾社会舆论的反对，依然制定了排斥外来移民的立法，那就是1952年的“移民和归化法”。该法的主要倾向是限制和排斥移民，而且其中麦卡锡式反共调子也很突出，因为1950年国会制定的反共的“国内安全法”（又称“颠覆活动管制法”）被纳入该法，而“国内安全法”规定禁止那些过去是或现在仍是共产党员或参加共产党组织的任何外籍人入境，已入境者将被立即驱逐出境。因此，这个“移民和归化法”是“以国家安全为理由对所有外侨和外来移民进行空前规模的政治性甄别和惩罚”[③]。据统计，这个移民法实施后，美国政府在50年代驱逐合法入境的外侨达13万人之多[④]。
这个移民法不仅限制移民入境和驱逐外侨出境，而且对1924年移民限额法所依据的民族来源制，既未予以修改，也根本没有触动。这自然引起社会舆论的愤慨和指责，到60年代民权运动蓬勃兴起时遭到了更加猛烈的抨击。一些自由派人士认为这种民族来源制不仅歧视某些民族集团，而且违背了美国的传统和理想，特别是长期以来人们把美国看成是“世界被压迫者的庇护所”的理想。就连当时美国总统肯尼迪也力促国会取消移民限额法中民族来源制，认为“继续推行民族来源制度无论是在逻辑上还是理智上都没有根据，它既没有满足国家的需要，也没有达到国际上的目的。在一个各民族相互依存的时代，这个制度是个时代的错误，因为它对要求进入美国的人根据出生的偶然性而加以歧视”[⑤]。
在社会舆论的迫切要求和广泛推动下，国会于1965年以压倒多数通过一个新移民法——即“移民和国籍法”。根据这个移民法，美国取消了移民限额法中的民族来源制，改为按国籍（不按民族和种族）定了份额，从1968年开始实施全球限额制度，每年限额29万人，其中东半球17万人，西半球12万人。该法以家庭团聚作为选择移民的基础，美国公民和合法外侨在海外直系亲属获准入境者不列入限额；关于优先权的规定，除对申请家庭团聚的移民给予优先考虑外，对美国所需要的专业人员和政治“难民”也给予特别考虑和优先考虑。
1965年移民法是美国移民政策史上一个重要的转折，即以民族来源制为基础的移民限额制向以国籍为基础的全球限额制的转变。这种转变不仅打破了以民族来源为基础的移民模式，而且把西半球移民纳入全球限额制，从而结束了对西半球长期奉行的自由移民政策。美国在移民政策上的这些变革不能不说是一种进步，至少是在表现上同等对待来自各国的移民。
但是，有些美国学者却对1965年移民法作出了过高的评价，认为它“赶走了美国移民立法中种族主义的幽灵”，对各国移民采取了“一视同仁”的政策，重新为来自“不同海岸的移民打开了金门”[⑥]。
实际上，种族主义在美国社会中是根深蒂固的，它的幽灵决不会一下子被赶走；说美国今后对各国移民采取“一视同仁”的政策更是远离现实了。仅从这个法案有关家庭团聚优先权的决策考虑中，便可看出美国决策人偏爱西、北欧移民和限制亚洲移民的招数了。他们透露说，西、北欧移民一直是美国移民的主体，所以家庭团聚条款的真正受益者仍然是西、北欧移民；而自排斥亚洲移民的限额制实施以来，“亚洲人在美国很少有亲戚，所以来自这些国家的移民不会太多”。这就表明，1965年移民法的决策人为限制亚洲移民而设计的条款真是用心良苦了。
实际上，1965年移民法仍然坚持了美国移民政策的限制、选择性，只不过是美国政府在新的历史条件下，对限制、选择移民的方式、方法作了一些必要的调整和修订，使之能更有效地为美国的国家利益服务而已。约翰逊总统在签署这项法案时便道出了它的真谛。他说，新移民法实施后，“那些对这个国家（指美国，作者注）——对它的发展、它的实力、它的精神——能做出最多贡献的人将首先进入这个国家”[⑦]。换句话说，也就是在限制外来移民的同时，鼓励有真才实学和对美国有用的人入境。
70年代中期以后，美国移民政策面临两个突出的问题，即难民问题和非法移民问题。越南战争结束后，大批越南人逃往海外，老挝和柬埔寨也有大量居民出逃，从而形成了东南亚难民潮，其中大部分逃往美国。因此，如何接纳和安置这些难民，就成为美国急需解决的问题。1965年移民法中虽然设有难民限额和相关条款，但远远不能适应形势的需要。因此，美国政府采取一些应急措施后，国会于1980年通过了“难民法”，其中对难民的定义、接纳限额及安置等事宜都作了明确的规定，为进一步接纳和安置难民工作提供了法律上的保障。尽管美国政府在制定这项难民法过程中标榜“人道主义”精神，宣扬它对流离失所的难民伸出援助之手，但其主要出发点仍是为美国国家利益，特别是为美国的远东外交战略服务的。
进入80年代以后，美国政府遇到更为棘手的问题，那就是大量非法移民的问题。这些非法移民主要来自与美国相邻的拉丁美洲国家，其中以墨西哥人为数最多，来自加勒比地区和中、南美洲的非法移民也不在少数。同时，还有其它地区和国家的非法移民入境。大量非法移民入境，引起了许多社会问题：首先是增加了地方政府和联邦政府的开支，其次是在就业和工资方面同美国人产生了竞争，再次是这些非法移民的文化适应问题，突出表现在双语教育问题上。经过社会各界的研究讨论和不断举行听证会，国会终于在1986年通过“移民改革和控制法”，决定采取严厉的措施制裁雇用非法移民的雇主，同时“赦免”一批非法移民，准许他们中符全美国所要求的条件者获得临时的以至永久的居留权。但是，这个移民法受到了社会各界、特别是企业界的批评，而且它实施后也未收到预期的效果，非法移民仍然有增无减。
80年代初以来，有两个非常突出的现象引起了美国移民事务决策者的重视：一是在全球移民总限额中欧洲入境移民的比例持续下降；二是有职业——即专业技术和学有专长的移民的比例也呈下降趋势。在这种情况下，国会于1990年又通过了一项新的移民法，它是1965年移民法实施以来，美国对移民政策作出的较大的修订。其主要规定是在没有改变家庭团聚原则的前提下，尽量增加有职业移民的限额，并且增加了多样化移民的限额，其主要目的就是尽力吸收对美国有用的专业技术人员和照顾移民人数少的地区，而后者说穿了就是照顾欧洲的移民。
收稿日期：1996年9月27日
注释：
① [美]乔治·W·皮尔逊：《边疆与美国制度》，载《英格兰季刊》，第15卷。
② [美]格伦·波特主编：《美国经济史百科全书》，纽约1980年版，第3卷，第1080页。
③ 邓蜀生：《美国与移民：历史·现实·未来》，重庆出版社，1990年版，第42页。
④ [美]斯蒂芬·西恩斯特罗姆等主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，哈佛大学出版社，1980年版，第746页。
⑤ 转引自[美]伦纳德·丁内尔斯坦和戴维斯·赖默斯：《族裔美国人：外来移民和同化的历史》，纽约1982年，第74页。
⑥ [美]约翰·海厄姆：《把这些人送来：都市美国的外来移民》，约翰斯·霍普金斯大学出版社，1984年版，第64页；《哈佛美国族裔集团百科全书》，第495页。
⑦ [美]林登·约翰逊，“关于移民法的几点评论”，载《国会季刊》，1965年10月，第23期，第2063—2064页。
【专 题 号】K5
【复印期号】1997年08期
【原文出处】《湖北大学学报：哲社版》(武汉)1997年02期第72-75页
【作者简介】丁则民，男，1937年生，（长春市）东北师范大学（邮编130024）历史系教授、博士生导师，中国美国史研究会顾问，《美国历史杂志》评论员。
关键词 1882年排华法 移民限额制度 1965年移民和国籍法 1980年难民法 1986年移民改革和控制法
迁徙和流动是美利坚民族的一个重要特征，美利坚合众国就是在它的人民不断迁徙和流动过程中发展起来的。用美国历史学者乔治·W·皮尔逊的话来说，迁徙（migration）和流动（mobility）—他统称之为m要素——是形成美国这个国家的几种基本力量之一，研究m要素对了解美国的成长和发展是非常必要的[①]。在美国历史发展的过程中，曾不断出现人群迁徙和流动现象：持续一个多世纪的西进运动不断将东部居民和移民推向边疆，直到太平洋沿岸；随着美国工业化和城市化的加速，大量农村人口和外来移民被吸引到迅速发展的城市里来，使城市人口逐渐超过了农村人口；近数十年来，又出现了大批城市居民陆续向郊区转移，以及众多居民从冻土带戏剧性地向阳光带流动，等等。
但是，在美国人口不断迁徙流动的过程中，人数众多、持续时间最长和影响美国历史最大的流动要算从四面八方涌入美国的移民洪流了。在过去将近四个世纪里，进入美国（包括英属北美殖民地时期）的移民总数超过5800万人，他们在美国生育繁殖的后代的人数就更多了。所以人们常说：美国“是个由外来移民及其后裔组成的国家”。
自从美国建国以来，美国人一般是赞成广泛吸收外来移民的。这是因为：
第一，美国幅员广大，资源丰富，但缺乏劳动力和技术，因此，开拓土地、开发资源和发展经济都有赖于连续不断的大量外来移民；
第二，美国人相信他们有力量同化外来移民，认为美国是个各种不同民族和种族的“熔炉”，经过这座“熔炉”冶炼融合，由形形色色的众多民族、种族组成的美利坚民族将日益发展壮大。
但是，随着外来移民洪流的不断到来，土生的美国人和早来的移民也产生了不同程度的恐惧和担忧。他们害怕外来移民中具有不同宗教信仰的教徒和欧洲思想激进分子会在美国煽动和制造“骚乱”，从而破坏美国原有的“社会团结”。担忧的是大量外来移民不仅会加剧劳动市场的竞争和降低美国人生活水平，而且还会带来贫困、疾病和犯罪等严重的社会问题，以致“结束了美国对欧洲社会弊病的免疫性”[②]。这种恐惧和担忧情绪由于报刊连篇累牍关于移民的荒诞不经的报道而更为加剧。在政党政客和种族主义者的煽动下，排外主义情绪日趋增长和蔓延。排外主义者及其组织的广泛活动都会直接或间接影响到联邦政府移民政策的制定。当然，联邦政府制定的移民政策主要是适应国内社会发展的需要，并为美国国内国际政治服务。
根据美国建国以来移民政策的演变，它接纳外来移民的历程可划分为两个时期：（一）自由移民时期，即从建国起到1882年排华法的实施；（二）限制和选择移民时期，即从1882年排华法的实施到现在。
在自由移民时期，尽管建国初期有些开国元勋对外来移民疑虑重重，也制定过针对外来移民的严峻法律，但由于社会经济的发展迫切需要大量的劳动力，美国政府一直鼓励接纳外来移民，奉行来者不拒的政策。这一时期，有1000多万人移居美国，其中绝大部分来自欧洲，主要是西、北欧各国；来自亚洲的移民为数很少，而且多属外出打工的工人；也有来自非洲的黑人，他们多属非自愿的移民。这些外来移民对美国早期的发展起了重要作用：他们不仅增加了美国的人口，提供了庞大的劳动力市场，而且带来了一些美国工业化所需要的科学技术，并以各自族裔群体的传统和文化融入美国文化主流，使它逐渐丰富多彩。
管理外来移民的权力虽然名义上属于美国国会，但联邦政府在这一时期尚未设立专门管理移民事务的机构，而是由各州和地方根据自身的需要来处理移民事务。这个时期，外来移民主要是从纽约和旧金山这两个港口城市进入美国的，所以管理移民的繁重任务是由这两个城市和它们分别隶属的纽约州和加利福尼亚州承担的。
随着外来移民的增多和社会对移民事务的日益关注，联邦政府开始承担管理移民的工作，宣布只有国会才有权处理移民问题。1875年，国会对外来移民实行第一次控制，宣布禁止妓女和罪犯入境，以后又通过一个联邦管理外来移民的法案，把排斥的类别扩大到神经病患者、白痴和可能成为社会负担的人，但是，这项法律仍由各州负责执行。同时西海岸各地的排华问题逐渐被提上了联邦政府的议事日程。在加州议员和排华势力的鼓动下，国会于1882年通过“排华法案”，规定禁止华工入境十年，并禁止华侨入籍。“排华法案”是美国第一个以种族和国籍为理由禁止移民入境的联邦法案，从而标志了自由移民时期的终结。
“排华法案”的实施也预示了美国限制和选择移民时期的开始。顾名思义，限制就意味着限制移民入境，减少入境移民的数量；选择就是挑选美国所需要的移民，拒绝它所不需要的人。在这个时期中，美国从第二次世界大战及战后国际斗争的需要出发，多少放宽了对移民的限制。因此，与战前阶段相比，战后可称为移民政策的有限松动阶段。
在战前阶段，美国政府继排华法之后，又制定和采取了不少限制和排斥外来移民的法律和措施。概括起来，这些法律和措施大体有几下几种类型：
第一类是针对某个特定国家或地区的，如1907年美国与日本达成“君子协定”，禁止日本劳工进入美国；1911年国会通过对移民进行“文化测验”的法律，以限制东南欧各国移民入境等。
第二类是专门针对各国劳工的，如1885年国会通过的福伦法，就是禁止以合同形式输入劳工。
第三类是不断扩大禁止入境者的范围，除已禁止神经病患者、白痴和可能成为社会负担的人入境外，后把排斥的类别扩大到无政府主义者和企图以暴力推翻美国政府者，等等。
为了加强限制和选择移民的措施并把它们纳入制度化的轨道，美国国会在20年代先后通过三个移民法，从而确立了移民限额制度，即旨在限制移民入境的人数，选择移民的民族来源体制。
移民限额制最突出的一个特征就是种族主义。它首先表现于排斥亚洲移民，其次表现为限制东南欧移民入境。民族来源制的实施表明只有欧洲移民能进入美国，而在欧洲各国中只有西、北欧各国移民才是美国欢迎的理想移民。因此，移民限额制的实施不仅加强了美国对移民的管理和控制，而且显示了美国开始了加强限制和选择移民的阶段，也就是“限制欧洲移民，排斥亚洲移民”的阶段。
此后，美国接纳外来移民的人数明显下降了。在1921—1929年，每年入境的欧洲移民已从80万人下降到15万人。到30年代，入境的欧洲长期移民更少了，甚至低于限额法所规定的入境限额。入境移民的锐减固然与限额法的实施有关，也受到了那场席卷资本主义世界的经济危机和第二次世界大战爆发的直接影响。
美国参加第二次世界大战后，就开始了美国移民政策有限松动的阶段。这首先表现在1943年美国废除了长达半个世纪之久的排华法，重新允许中国人可以合法移民美国并成为美国公民。排华法的废除是美国参加第二次世界大战以及中、美两国人民共同抗击日本侵略者这一历史发展的必然结果。废除排华法也使美国政府改变了对亚洲其它国家移民的政策，最直接的结果就是废除了排斥印度和菲律宾移民的法律，分别给予这两个国家一定数量的限额。
其次表现在战后初期美国政府陆续颁布的一系列特别法令和临时紧急措施，如1946年的“战争新娘法”，1948年的“流离失所人员法”以及1953年的“难民救济法”，等等。
当时，美国移民政策出现有限松动的原因有两个方面。一个方面是第二次世界大战后，美国公众对移民问题的态度有了变化。随着宗教派别间争论的减少和种族偏见的减弱，容忍精神逐渐增强了。教育的普及促进了美国各民族间互相了解，因而要求放宽移民政策的呼声也日益增强。到50年代，美国的人口结构已趋于平稳，白人占美国总人口的约90%，其中大多数是西、北欧各国移民及其后裔。美国人口中外国出生者已从20年代的1/7下降到50年代初期的1/10，因而排外主义者对移民将“破坏”美国人口和文化“同质性”的担忧已不那么强烈了。这是美国对移民的社会舆论变化的一个重要前提。
另一方面，美国政府主要从当时国际斗争的需要出发，多少放宽了对移民的限制，采取一些措施来接纳“限额法”以外的难民入境，但是这种放宽的措施，除个别立法如“战争新娘法”等属于家庭团聚的性质外，主要都是为美国敌视社会主义国家的冷战政策服务的。就在这时美国移民政策稍有松动的形势下，国会竟不顾社会舆论的反对，依然制定了排斥外来移民的立法，那就是1952年的“移民和归化法”。该法的主要倾向是限制和排斥移民，而且其中麦卡锡式反共调子也很突出，因为1950年国会制定的反共的“国内安全法”（又称“颠覆活动管制法”）被纳入该法，而“国内安全法”规定禁止那些过去是或现在仍是共产党员或参加共产党组织的任何外籍人入境，已入境者将被立即驱逐出境。因此，这个“移民和归化法”是“以国家安全为理由对所有外侨和外来移民进行空前规模的政治性甄别和惩罚”[③]。据统计，这个移民法实施后，美国政府在50年代驱逐合法入境的外侨达13万人之多[④]。
这个移民法不仅限制移民入境和驱逐外侨出境，而且对1924年移民限额法所依据的民族来源制，既未予以修改，也根本没有触动。这自然引起社会舆论的愤慨和指责，到60年代民权运动蓬勃兴起时遭到了更加猛烈的抨击。一些自由派人士认为这种民族来源制不仅歧视某些民族集团，而且违背了美国的传统和理想，特别是长期以来人们把美国看成是“世界被压迫者的庇护所”的理想。就连当时美国总统肯尼迪也力促国会取消移民限额法中民族来源制，认为“继续推行民族来源制度无论是在逻辑上还是理智上都没有根据，它既没有满足国家的需要，也没有达到国际上的目的。在一个各民族相互依存的时代，这个制度是个时代的错误，因为它对要求进入美国的人根据出生的偶然性而加以歧视”[⑤]。
在社会舆论的迫切要求和广泛推动下，国会于1965年以压倒多数通过一个新移民法——即“移民和国籍法”。根据这个移民法，美国取消了移民限额法中的民族来源制，改为按国籍（不按民族和种族）定了份额，从1968年开始实施全球限额制度，每年限额29万人，其中东半球17万人，西半球12万人。该法以家庭团聚作为选择移民的基础，美国公民和合法外侨在海外直系亲属获准入境者不列入限额；关于优先权的规定，除对申请家庭团聚的移民给予优先考虑外，对美国所需要的专业人员和政治“难民”也给予特别考虑和优先考虑。
1965年移民法是美国移民政策史上一个重要的转折，即以民族来源制为基础的移民限额制向以国籍为基础的全球限额制的转变。这种转变不仅打破了以民族来源为基础的移民模式，而且把西半球移民纳入全球限额制，从而结束了对西半球长期奉行的自由移民政策。美国在移民政策上的这些变革不能不说是一种进步，至少是在表现上同等对待来自各国的移民。
但是，有些美国学者却对1965年移民法作出了过高的评价，认为它“赶走了美国移民立法中种族主义的幽灵”，对各国移民采取了“一视同仁”的政策，重新为来自“不同海岸的移民打开了金门”[⑥]。
实际上，种族主义在美国社会中是根深蒂固的，它的幽灵决不会一下子被赶走；说美国今后对各国移民采取“一视同仁”的政策更是远离现实了。仅从这个法案有关家庭团聚优先权的决策考虑中，便可看出美国决策人偏爱西、北欧移民和限制亚洲移民的招数了。他们透露说，西、北欧移民一直是美国移民的主体，所以家庭团聚条款的真正受益者仍然是西、北欧移民；而自排斥亚洲移民的限额制实施以来，“亚洲人在美国很少有亲戚，所以来自这些国家的移民不会太多”。这就表明，1965年移民法的决策人为限制亚洲移民而设计的条款真是用心良苦了。
实际上，1965年移民法仍然坚持了美国移民政策的限制、选择性，只不过是美国政府在新的历史条件下，对限制、选择移民的方式、方法作了一些必要的调整和修订，使之能更有效地为美国的国家利益服务而已。约翰逊总统在签署这项法案时便道出了它的真谛。他说，新移民法实施后，“那些对这个国家（指美国，作者注）——对它的发展、它的实力、它的精神——能做出最多贡献的人将首先进入这个国家”[⑦]。换句话说，也就是在限制外来移民的同时，鼓励有真才实学和对美国有用的人入境。
70年代中期以后，美国移民政策面临两个突出的问题，即难民问题和非法移民问题。越南战争结束后，大批越南人逃往海外，老挝和柬埔寨也有大量居民出逃，从而形成了东南亚难民潮，其中大部分逃往美国。因此，如何接纳和安置这些难民，就成为美国急需解决的问题。1965年移民法中虽然设有难民限额和相关条款，但远远不能适应形势的需要。因此，美国政府采取一些应急措施后，国会于1980年通过了“难民法”，其中对难民的定义、接纳限额及安置等事宜都作了明确的规定，为进一步接纳和安置难民工作提供了法律上的保障。尽管美国政府在制定这项难民法过程中标榜“人道主义”精神，宣扬它对流离失所的难民伸出援助之手，但其主要出发点仍是为美国国家利益，特别是为美国的远东外交战略服务的。
进入80年代以后，美国政府遇到更为棘手的问题，那就是大量非法移民的问题。这些非法移民主要来自与美国相邻的拉丁美洲国家，其中以墨西哥人为数最多，来自加勒比地区和中、南美洲的非法移民也不在少数。同时，还有其它地区和国家的非法移民入境。大量非法移民入境，引起了许多社会问题：首先是增加了地方政府和联邦政府的开支，其次是在就业和工资方面同美国人产生了竞争，再次是这些非法移民的文化适应问题，突出表现在双语教育问题上。经过社会各界的研究讨论和不断举行听证会，国会终于在1986年通过“移民改革和控制法”，决定采取严厉的措施制裁雇用非法移民的雇主，同时“赦免”一批非法移民，准许他们中符全美国所要求的条件者获得临时的以至永久的居留权。但是，这个移民法受到了社会各界、特别是企业界的批评，而且它实施后也未收到预期的效果，非法移民仍然有增无减。
80年代初以来，有两个非常突出的现象引起了美国移民事务决策者的重视：一是在全球移民总限额中欧洲入境移民的比例持续下降；二是有职业——即专业技术和学有专长的移民的比例也呈下降趋势。在这种情况下，国会于1990年又通过了一项新的移民法，它是1965年移民法实施以来，美国对移民政策作出的较大的修订。其主要规定是在没有改变家庭团聚原则的前提下，尽量增加有职业移民的限额，并且增加了多样化移民的限额，其主要目的就是尽力吸收对美国有用的专业技术人员和照顾移民人数少的地区，而后者说穿了就是照顾欧洲的移民。
收稿日期：1996年9月27日
注释：
① [美]乔治·W·皮尔逊：《边疆与美国制度》，载《英格兰季刊》，第15卷。
② [美]格伦·波特主编：《美国经济史百科全书》，纽约1980年版，第3卷，第1080页。
③ 邓蜀生：《美国与移民：历史·现实·未来》，重庆出版社，1990年版，第42页。
④ [美]斯蒂芬·西恩斯特罗姆等主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，哈佛大学出版社，1980年版，第746页。
⑤ 转引自[美]伦纳德·丁内尔斯坦和戴维斯·赖默斯：《族裔美国人：外来移民和同化的历史》，纽约1982年，第74页。
⑥ [美]约翰·海厄姆：《把这些人送来：都市美国的外来移民》，约翰斯·霍普金斯大学出版社，1984年版，第64页；《哈佛美国族裔集团百科全书》，第495页。
⑦ [美]林登·约翰逊，“关于移民法的几点评论”，载《国会季刊》，1965年10月，第23期，第2063—2064页。