| 明清史 |
美国知识分子与现代文官制度的形成
黄贤全
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1997年06期
【原文出处】《西南师范大学学报：哲社版》(重庆)1997年03期第112-117页
【作者简介】黄贤全 西南师范大学历史系 讲师 重庆市 630715
【关 键 词】知识分子/功绩制/分赃制/文官/文官制度改革
（中国图书资料分类法分类号：K712）
伴随美国由“自由”资本主义向垄断资本主义过渡而兴起的文官改革运动，是一场由资产阶级知识分子领导的、有工商业资产阶级参加的政治改良运动。其目的是试图消除政党分赃制给美国政治生活带来的一系列腐化堕落现象，建立一整套录用、晋升或罢免政府文官的法律规章，造就一支精明强干、廉洁奉公的文官队伍。
一、改革文官制度势在必行
美国建国之初的几届政府，为了树立新政府的威信，任命大批社会名流担任政府官员，从而建立起一支深孚众望的文官队伍。但好景不长，早期两党制形成后，选拔文官的党派性倾向日益明显。杰克逊总统为打破名门家族对公职的垄断，提出一套轮流任职理论——公职十分简单，每个智力正常的人都能担任。[1]但是，轮流任职很快就演变为把公职视为战利品——赃物，用来犒劳竞选中出钱卖力的忠实党徒，而不论其是否称职。这就导致文官素质的急剧下降。
19世纪后期，美国成为工农业大国，政府事务相应增多，杰克逊时代公职十分简单的思想成为昨日黄花，分赃制也就失去了它的社会基础。工业化时代对财富的疯狂追求，给政界提供了效尤的榜样。“政治上成功的标准发生变化，它不仅仅是典型的政治家所追求的自我表现或担任公职或荣誉，它是金钱。”[2]把担任公职作为一种获利手段，这就使无法可依的分赃制愈演愈烈，给美国社会带来严重危害。
第一，造成政府机构臃肿，办事效率低下。各届政府视公职为肥缺，竭力安置党徒亲信，造成联邦文官队伍急剧膨胀。1792—1861年联邦文官增长50倍[3]，而同期人口仅增长近10倍[4]。为酬赏政客亲信，只好“一朝天子一朝臣”。频繁更换文官，这就难免影响行政效率，美国1874年支付的税收费用分别为法国的3倍、德国的4倍和英国的5倍。[5]
第二，政纪废弛，道德沦丧，贪污受贿盛行。文官把公职看作为政党效力的报酬，他们上任后利用职权贪赃枉法。著名参议员乔治·F ·霍尔对美国政界的腐败堕落作过精彩的概括：“我在政界听到一些官场老将厚颜无耻地讲述其作官的秘诀：在美国获得权力的真正方式是贿赂那些任命官员，获得官职后再利用职权实现自我野心和满足个人的报复欲望。”[6]
第三、文官本身既是分赃制的参与者，又是分赃制的受害者。公职的获得，须有政党的支持，文官受政府雇用就等于向政党欠下债务，必须从经济上政治上予以偿还。即文官必须向政党“捐献”自己薪水的2%—7%，作为政党的活动经费。林肯总统就曾劝说不愿捐献的文官。[7]在选举年，文官必须为本党游说选票，并按指令投票，几乎失去独立的投票权。
二、美国知识分子与文官改革运动的勃兴
美国内战以后，出现物质丰富与政治道德蜕化的“二律背反”。民主制度被扭曲，金钱操纵政治。“政党核心会议的代表成了我国政府的理事，”[8]总统成了“国会的仆人”，国会又是党魁们的掌中玩物， 而党魁则受少数垄断巨头支配。拜金主义渗入社会各个角落，拉塞尔·康韦尔牧师竟在圣坛鼓吹“财富福音”，“金钱就是权力”。在文化沙漠中挣扎的美国知识分子正视社会嬗变，但不愿自甘堕落而趋之若骛，毅然投身社会改革。就其原因有三个方面：其一，工农群众踊跃参加全国劳工同盟、劳动骑士团、格兰其运动、绿背纸币党运动反抗“血汗工厂”制和资本家压榨的斗争给知识分子以鼓舞和力量，使其看到改变不合理现实社会的力量；其二，“镀金时代”美国知识分子阶层社会地位下降，心态失衡，谋求变革；其三，受美国传统精神文化熏陶的知识分子内心深处所拥有的正义感和社会责任感促使其站在社会改革——文官制度改革的前列，视之为责无旁贷的历史使命。
19世纪后半叶美国社会的急剧变化，冲击了传统的价值观念，社会各个阶层都受其影响，感觉灵敏的知识分子阶层尤为显著。在工业化浪潮冲击下，涌现出一批在工业革命中迅速崛起的新兴资产阶级和一夜致富的暴发户和商人，并受到人们的崇拜。“新时代的美国人崇尚商业而不是冒险事业，新时代的英雄人物是那些金融大亨和工业巨擘，”[9]而不再是开拓西部边疆的冒险牛仔。美国知识分子不但失去令人羡慕的社会地位，而且在新兴暴发户阶层的映衬下，他们的经济地位也一落千丈，昔日的富裕阶层沦为今天的社会中下层。康马杰先生甚至认为，“没有哪个国家的知识分子这样被人看不起或者地位如此低下。”[10]知识分子社会地位的强烈的时代反差，自然引起美国知识分子阶层的不断分化和重组，也使美国知识界经历了一场剧烈的动荡，他们用怀疑的目光审视过去和现在的思想价值观念和制度，试图从中找出问题的症结所在。
深受开拓进取和自信自强的美国精神浸透的美国知识分子在其上流社会地位丧失后，不仅仅停留在对社会的愤懑和不满，他们凭借其敏锐的观察、深邃的思考，认识到美国社会出现的政治腐败、托拉斯、社会两极分化、劳工冲突等成堆的社会问题，是因美国社会由农业社会向工业化城市社会转型所致。所以，必须对现行的政治和经济制度进行改革调整。美国知识分子认为政治腐败的脐带是分赃制，而分赃制又是美国政治腐败的突出表现。因为美国两大政党的党魁都是利用恩赐官职这种奖赏品来维系政党机器的运转，进而操纵各级选举、立法和国家事务，为少数富人阶层服务并收取巨额佣金和贿赂。而且，分赃制也堵死了知识分子的从政之路。在分赃制下，“正直的单个公民必定被挤出政界。”[11]具有创新和实验精神的美国知识分子决心从文官任命入手改革文官制度，用功绩制取代分赃制，这既可削弱政党党魁的权力基础，消除政治腐败，又能使政府有效地管理国家事务，而且他们这种“单个公民”也才有用武之地。
最后尚需指出的是，美国知识分子与世界其他许多国家的知识分子一样，有一种“天将降大任于斯人也”的神圣使命感和民族责任心。他们对美国政治上的腐化堕落、道德沦丧极为忧虑，认为政治腐败最终会威胁联邦存亡，民族兴衰。卡尔·舒尔茨在1872年说，“我考虑文官制度改革由来已久，消除分赃制的腐败及其恶性劣影响，提高公共生活的道德水准，这是重要的问题。”[12]乔治·W ·柯蒂斯也谴责分赃制使社会道德水准下降。“分赃制把民众的委托降低为政党赃物，使公职的任命依赖于私人关系而非得以证实的工作能力，这必然毁灭公共文官的自尊，损害政党在共和国的功能，因道德风尚颓败而使民族品德下降。”[13]他们认为，最好的解决办法就是改革政府的文官制度，剥夺政党机器对文官的操纵。因此，与政党机器作斗争，倡导文官制度改革的使命就自然落在他们的肩上了。文官制度改革者帕顿证实，文官制度改革“是所有独立的有地位的自由职业者的任务”[14]。
恰恰在这个时期，英国正在进行文官制度改革[15]，这为美国知识分子倡导的美国文官制度改革提供了一个良好的契机。美国知识界对文官制度改革产生了浓厚兴趣。乔治·W·柯蒂斯和托马斯·A·詹克斯等人与英国文官改革领袖特里维廉和诺斯科特爵士建立通信联系，了解英国文官改革情况。美国舆论界随即鼓动文官制度改革，一些议员也仿效英国文官制度提出改革议案。这样，美国文官改革运动就拉开了序幕。1864年共和党参议员查尔斯·萨姆纳提出了第一个文官改革法案。主张采纳功绩制，通过竞争考试选拔文官，并设立文官委员会主持考选事宜。次年12月，托马斯·A·詹克斯在众议院提出文官改革法案， 即通过公开竞争考试择优任命文官，上一级文官职位的空缺由下一级文官递补或举行特别考试，建立文官委员会制定文官规则和组织考试。詹克斯还在1868年提出一份文官改革报告，介绍英国、法国、普鲁士和中国的文官制度，认为英国文官制度最适合美国。萨姆纳和詹克斯提出的法案受到舆论界的积极支持。《纽约时报》谴责分赃制是“劳民伤财和滋生腐败的制度”，请求议会通过詹克斯法案[16]。海外留学归来的罗森加腾在《民族》周刊发表署名文章，认为文官改革法案已击中政治腐败的要害，“找到了鞋子上刺脚的钉子所在，”那么，全社会（尤其是实业界）就应行动起来，支持改革。柯蒂斯主编的《哈泼斯周刊》发表了一系列鼓动改革的文章。《北美评论》、《芝加哥论坛报》等报刊也宣传文官改革。1867年全国制造商协会通过决议，完全支持詹克斯法案。到1868年，美国文官改革运动初具规模。
在文官改革运动推动下，格兰特政府颁布了1871年文官法，它授权总统制定文官的选拔录用规则。格兰特总统在次年颁布了由柯蒂斯负责的委员会制定的文官规则，即具有适当品德的美国公民都可申请文官职位考试；最低级别的官职空缺在公开竞争考试的前三名中任命，其余空缺由下一级文官考试递补。1872年6月5日举行了第一场公开竞争考试。但是，以废除分赃制建立功绩制为目标的文官制度改革，直接触及议员政客的既得权益。议员为在下届选举中再次当选，往往竭力为本州或本选区的政客选民争取公职。而功绩制的建立，就使议员失去可供恩赐的公职。所以，文官制度改革遭到议员和政客党魁们的激烈反对。再加上文官改革运动刚刚兴起，多停留于舆论宣传鼓励，还缺乏组织领导和广泛的社会基础。因此，在政客、议员、党魁的反扑下，格兰特政府的文官制度改革在1875年就夭折了。
三、知识分子在文官改革运动中的领导作用
格兰特政府文官改革夭折之后，文官改革者开展了耐心的宣传鼓动工作。他们捐弃前嫌重新联合起来[17]，建立改革组织，成立领导机构。1877年成立了纽约文官改革协会，著名的唯一神教牧师亨利·贝洛斯任协会第一任主席，多尔曼·B·伊顿主持日常工作。 协会章程规定了协会宗旨：废除分赃制，恢复文官的高尚情操；建立以功绩制为核心的文官任免升降制度。协会每季度举行一次例会，讨论改革事宜。出版刊物，组织演讲，争取民众对文官制度改革的理解和支持。纽约文官改革协会的成立，推动了各地改革协会的成立。到1880年，在33个州和地区有协会会员583名。为协调各个改革协会的工作，1881年在纽波特召开了全国文官改革者代表大会。有纽约、费城、匹兹堡、波士顿等13个文官改革协会的58名代表参加。会议决定，在每个选区成立一个文官改革协会，向本选区议员施加影响。会议要求各文官改革协会联合行动，用报刊、演讲和请愿等方式促使议会通过文官改革法案。会上还成立了全国文官改革联盟，纽约文官改革协会执行委员会作为联盟的临时中央委员会，主持日常工作；选举柯蒂斯为联盟主席。各地文官改革协会的成立和全国文官改革联盟的组成，为文官改革运动提供了组织机构和领导力量。1882年，各地文官改革协会向国会递交请求通过文官改革法案的请愿书50多份。在波士顿文官改革协会递交的请愿书上签名的有10000多人。哈佛大学校长查尔斯·W ·艾利奥特、诗人朗费罗、哲学家威廉·詹姆斯等都在请愿书上留下大名。
美国文官改革运动兴起以来，它的主要参加者是编辑、记者、律师、牧师、教师、医生。他们以《民族》周刊、《北美评论》、《纽约时报》等报刊为阵地，形成一个全国性知识分子群体。他们发挥其职业优势，在报刊讲台鼓动文官改革，成为这场改革运动的领导者和主力军。提出第一个文官改革法案的查尔斯·萨姆纳是一名律师，曾在哈佛大学任教。被某些史家誉为美国“文官改革之父”的托马斯·A ·詹克斯是一名律师和专利法学家[18]。他不仅提出一套以功绩制为核心的常任文官制度，还利用议会讲坛谴责分赃制，鼓动文官制度改革。他说，“政府开支巨大而工作不令人满意的关键在于文官——人的素质和品德以及文官的任命方式。”“如果联邦政府建立一套有效的文官任命制度，文官人数可削减1/3，而文官队伍的整体办事效率可提高50%。”[ 19]他在1868年向议会提交的文官改革报告，论述了改革美国文官制度的必要性和可行性，为文官改革运动提供了指导理论，被誉为文官改革者的《圣经》[20]。
全国文官改革联盟主席乔治·W·柯蒂斯是一个文学家和演说家。他有渊博的知识，丰富的阅历，深邃的思想，是著名政治性刊物《哈泼斯周刊》的主编。他的主张有一种摄人心魄的征服力，他的演说非常富于鼓动性。卡尔·舒尔茨曾说，“他直到死，超过其他任何人，是知识分子的领袖，是文官改革运动的领导核心和坚强的道德鼓吹家。”[21]1878年9月，柯蒂斯在议会发表演说，驳斥分赃政客对现代文官制度的诬蔑。他说，文官改革不是要取消政党在民主社会的职能，而是要恢复政党应有的功能。“文官改革方案限制政党的专横权力。当然这不是打算解散政党。”他认为政党的功能应该是：“政党对全国性政策提出不同意见。在自由国家，政治活动家通过演说和报刊宣传请求人民作出判断。……但他们只有通过立法才能成功——每个政党努力推选把其主张变成法律的立法代表。并把主要公职……委托给可信赖的人。”[22]这场文官改革运动的激进派领袖是卡尔·舒尔茨。舒尔茨在波恩大学上学时曾参加过1848年德国革命。他到美国定居后主要从事律师职业，也是圣路易斯《西方邮报》的股东和编辑，并成为一名闻名遐迩的文官改革运动领袖。他在参议院发表演说，“我认为最重要的问题是怎样消除由猖獗的公职分赃导致的美国政治堕落的根源。”[23]他在1871年就对格兰特总统的文官改革持怀疑态度，扬言目前“需要进行文官改革并为之组成一个新党”[24]。他果然在1872年总统选举时参与领导格里利的自由共和党。他在担任海斯政府内政部长时，克服重重阻力，恢复了1872年文官规则，在抚恤金局和专利局实行公开竞争考试，择优录用文官填补空缺职位；建立文官政绩考核档案，作为晋升的依据。文官改革运动的技术指导、行政问题专家多尔曼·B ·伊顿受海斯总统委派，到英国考察文官制度，1880年提交了一份考察研究报告——《大不列颠的文官制度：腐化和改革历史以及对美国政治的意义》，简称《伊顿报告》，并于同年公开出版发行。报告介绍了英国的文官制度改革和功绩制，指出了英国文官制度的核心思想是竞争和考试。他阐述了采纳功绩制的益处：取缔恩赐官职的分赃制；提高政府行政效率和文官的道德情操；鼓励人们学习上进。他还驳斥了功绩制不适合美国国情的谬论。《伊顿报告》给美国文官制度改革提供了理论和方法，有力地推动了美国文官改革运动的发展。伊顿为推动文官制度改革，还成立了“改革俱乐部”，试图把热心于文官改革的政治活动家送进国会和白宫。
内战后，引导美国社会舆论的三大周刊是《民族》周刊、《哈泼斯周刊》和《独立周刊》（属宗教性刊物）。“《民族》不停顿地攻击那些对于个人得失比对政府进行进步性改良更感兴趣的政客。”[25]《民族》周刊以开明的自由主义理性态度讨论美国政治、文学等问题，在美国赢得极好的声誉。美国作家和评论家詹姆斯·R·洛厄尔称赞道，“《民族》周刊的政治讨论所起的良好作用及其对舆论的影响，超过任何一份报刊或全国所有其他报刊的总和。”[26]该刊主编戈德金本人在社会上也有很大的影响力，哲学家威廉·詹姆斯说，“对我们这一代人来说，在关于公共事务的所有思想中，他（指戈德金—引者）的影响当然是最巨大的……他决定着（问题）讨论中的整个趋势。”[27]
美国知识分子以各种方式为文官制度改革摇旗呐喊奔走呼号，引起全社会的关注，有部分工商业资产阶级和议员参加到文官改革运动中来。工商业资产阶级在改革运动前期只是赞同者而不是参与者，1880年纽约文官改革协会的45名执行委员中，有38人的职业可查，其中21名律师，9名编辑，5名牧师和3名教授，没有一名工商界人士[28]。只是到加菲尔德总统遇难之后才有部分工商业资产阶级参加到改革运动中来。1882年工商界人士占各文官改革协会会员的近一半[29]，成为文官改革运动的一支重要力量。
四、美国现代文官制度的初步确立
共和党和民主党都在1880年的总统竞选纲领中写进了文官改革内容。加菲尔德总统在就职演说中也支持改革。“文官制度除非依法管理，否则绝对不能令人满意。……我将于适当时候请求国会把行政部门中的次级官员的任期固定下来，并规定任职者被免职的具体理由。”[ 30]但他尚未来得及进行文官制度改革就成为分赃制的牺牲品。1881年7月2日，加菲尔德在华盛顿火车站遭到求官未遂的查尔斯·吉托的暗杀，不久身亡。文官改革者利用加菲尔德遇刺事件，结合伊顿报告，谴责分赃制，鼓动进行文官制度改革。《民族》周刊社论指出，“我们看到的报纸，没有不在某种程度上认为这种犯罪是‘分赃制’的产物。”[31]
加菲尔德之死在美国引起强烈反响，“我们报刊的无数页，每个阶层和阶级，每天都怀着忧虑、羞辱和憎恶的情绪，百感交加地议论这一事件。”[32]各地文官改革协会也积极行动起来，创办刊物，仅纽约文官改革协会在1881—1882年就散发宣传材料50多万份[33]。
加菲尔德总统遇难后，美国掀起了文官改革运动的高潮。人们在总统遇刺这一事实面前，看清了分赃制的危害，在思想观念上转向赞成改革。臭名昭著的分赃党魁阿瑟接任总统后，也在国情咨文中表示愿意执行国会通过的文官改革法案[34]。这样，改革文官制度的时机趋于成熟，参议院在1882年12月对彭德尔顿法案进行了投票，结果是参议院以38票赞成5票反对，众议院以155票赞成47票反对获得通过[35]。阿瑟总统在次年元月签署了国会通过的《彭德尔顿法》，即1883年文官法。
彭德顿法的主要内容有：第一，成立文官委员会，负责制定文官规则和组织文官选拔考试，监督文官法规的执行。文官委员会由三人组成，同党成员不得超过两名；第二，文官的选拔，实行公开竞争考试择优任命，文官的晋升也须经竞争考试，所有美国公民都有权利申请参加公开竞争考试；第三，美国文官分为政务文官和业务文官（人们常简称文官），彭德尔顿法原则上适用于所有业务文官，但在开始时只适用于分类列举出来的业务文官，分类列举职位可由总统扩大。文官政治中立，常任。文官不得参加党派性政治活动，任何官员也不得因党派性理由罢免文官。
五、文官制度改革对美国政治的影响
彭德尔顿法是美国人事制度的转折点。从此，联邦政府有了一个中央人事管理机构——文官委员会；把工业化时代的公平竞争机制引入文官的选拔与管理，废除由政治活动决定文官任免的分赃制，代之以凭个人能力决定其任免升降的功绩制，奠定了美国现代文官制度的基础。公开竞争考试选拔文官，在一定程度上纯洁了美国政治空气，由文官政绩决定其奖惩升降，有利于调动文官的工作热情，提高行政效率；文官政治中立和常任制，有助于培养一支专业化的文官队伍，避免经常更换文官带来的工作混乱，有利于保持政府工作的连续性和国家政策的稳定性。
如果说杰克逊总统倡导的轮流任职理论的进步性在于宣布了每个公民都有担任公职的权利[36]，“官职不能长期被一部分人所垄断”，那么以功绩制为核心的现代文官制度的确立，就从法律制度上保障了每个公民都有担任公职的权利，并提供了相对公平的竞争机会，避免了分赃制造成的对政府公职的无章可循的抢劫。这无疑把“人人生而平等”在具体的政治活动中向前推进了一步；把美国民主制度——“民有、民治、民享”中的“民治”由理论变成现实。
现代文官制度的初步确立，实行文官选拔的考试制和任期的常任制，使美国人事管理从此走上有法可依、有章可循的法治化轨道；总统和各部通过独立的文官委员会间接管理政府文官，这是对美国人事制度的一次重大改革。文官制度改革，对美国政党制度也产生了重大影响。通过公开竞争考试量才录用文官，使文官摆脱了政客党魁的严密控制，政党机器也就失去了绝大部分可供恩赐的政府职位，这就使政党失去赖以施加淫威的权力砝码；这有助于恢复内战后受到削弱的总统权力和政府“三权”平衡。文官政治中立，禁止向文官征收义务捐献，这就断绝了两大政党的主要活动经费来源，迫使两大政党向工商界巨头靠拢，加速了两大政党与工商业资产阶级的最终结合，这有利于美国资产阶级两党制的最终确立。
注释：
[ 1] Leonard D. White, The Jacksonians: A study inAdministrative History 1829—1861，New York 1956，P318.
[2]Richard Hofstadter,The American Political Tradition,New York 1982，P167.
[3][32][33]Paul P. Van Ripe, History of the llnited StatesCivil Service, New York 1958，P50、89、78.
[4]Robert W. Bergies edit.Historial Statistics of the llnitedStates, washington 1960，P7.
[5][7][16][20]Ari Hoogenboom, Outlawing the spoils: ahistory of the civil service reform movement 1865—1883，Urbana,Illinois University Press,1961，P218，210，29，45.
[6][12][13][19] [ 21] [ 22] [ 23] Leonard D. White, TheRepublican Era: A Study in Administrative History 1869—1901，New York 1958，P9，299，298，297，298，300，299.
[8]伍德罗·威尔逊著，熊希龄译：《国会政体》， 商务印书馆1986年版，第169页。
[9][10]H·S·康马杰著，南木译：《美国精神》， 光明日报出版社1988年版，第58、13页。
[11][14]Stephen Skowronek, Building a New American State:The Expansion of National Administative Capacities 1877—1920，New York 1982，P53，54.
[15]英国在1855年和1870年进行了两次文官制度改革，建立了一整套以公开竞争考试为基础的文官选拔制度和以功绩制为核心的文官奖惩制度。
[17]文官改革运动领导人因对格兰特政府的文官改革认识不同而分为三派，即柯蒂斯为首的亲格兰特派，以卡尔·舒尔茨为首的自由共和党人对格兰特政府的文官改革持怀疑态度，以戈德金为代表的观望派。
[18]Harold Underwood Faulkner, American Political andSocial History, New York 1957，P565.
[24][28][29][31][34][35] Ari Hoogenboom, Outlawing theSpoils,Urbana 1961，P100，191，193—194， 209，216，246和249.
[25][27]埃德温·埃默里著，苏金琥等译，《美国新闻史》，新华出版社1982年版，第258、256—257页。
[26]塞缪尔·埃·莫里森等著，《美利坚共和国的成长》，天津人民出版社1980年版，上卷，第1040页。
[30]李本京编，《美国历任总统就职演说集》（英文），台湾黎明文化公司1984年版，第147页。
[36]Robert V. Remini, Andrew Jackson and Course ofAmerican Freedom 1822—1832，New York 1981，P 199.
【专 题 号】K5
【复印期号】1997年06期
【原文出处】《西南师范大学学报：哲社版》(重庆)1997年03期第112-117页
【作者简介】黄贤全 西南师范大学历史系 讲师 重庆市 630715
| 【内容提要】 | 美国现代文官制度形成于19世纪后期，它建立了一套以功绩制为核心的竞争有序的文官选拔和奖惩机制。文官制度改革适应了美国步入工业化城市社会的客观要求，尽管因触及政党和分赃政客的既得权益而阻力重重，但深受美国精神浸透的知识分子出于自身利益和社会责任，毅然倡导官制改革。他们利用国会讲坛和报刊舆论，抨击分赃制，宣传功绩制，成立文官改革协会和改革联盟，领导文官改革运动，促使国会通过1883年文官改革法，奠定美国现代文官制度的基础，并对美国政治产生重大影响。 |
伴随美国由“自由”资本主义向垄断资本主义过渡而兴起的文官改革运动，是一场由资产阶级知识分子领导的、有工商业资产阶级参加的政治改良运动。其目的是试图消除政党分赃制给美国政治生活带来的一系列腐化堕落现象，建立一整套录用、晋升或罢免政府文官的法律规章，造就一支精明强干、廉洁奉公的文官队伍。
一、改革文官制度势在必行
美国建国之初的几届政府，为了树立新政府的威信，任命大批社会名流担任政府官员，从而建立起一支深孚众望的文官队伍。但好景不长，早期两党制形成后，选拔文官的党派性倾向日益明显。杰克逊总统为打破名门家族对公职的垄断，提出一套轮流任职理论——公职十分简单，每个智力正常的人都能担任。[1]但是，轮流任职很快就演变为把公职视为战利品——赃物，用来犒劳竞选中出钱卖力的忠实党徒，而不论其是否称职。这就导致文官素质的急剧下降。
19世纪后期，美国成为工农业大国，政府事务相应增多，杰克逊时代公职十分简单的思想成为昨日黄花，分赃制也就失去了它的社会基础。工业化时代对财富的疯狂追求，给政界提供了效尤的榜样。“政治上成功的标准发生变化，它不仅仅是典型的政治家所追求的自我表现或担任公职或荣誉，它是金钱。”[2]把担任公职作为一种获利手段，这就使无法可依的分赃制愈演愈烈，给美国社会带来严重危害。
第一，造成政府机构臃肿，办事效率低下。各届政府视公职为肥缺，竭力安置党徒亲信，造成联邦文官队伍急剧膨胀。1792—1861年联邦文官增长50倍[3]，而同期人口仅增长近10倍[4]。为酬赏政客亲信，只好“一朝天子一朝臣”。频繁更换文官，这就难免影响行政效率，美国1874年支付的税收费用分别为法国的3倍、德国的4倍和英国的5倍。[5]
第二，政纪废弛，道德沦丧，贪污受贿盛行。文官把公职看作为政党效力的报酬，他们上任后利用职权贪赃枉法。著名参议员乔治·F ·霍尔对美国政界的腐败堕落作过精彩的概括：“我在政界听到一些官场老将厚颜无耻地讲述其作官的秘诀：在美国获得权力的真正方式是贿赂那些任命官员，获得官职后再利用职权实现自我野心和满足个人的报复欲望。”[6]
第三、文官本身既是分赃制的参与者，又是分赃制的受害者。公职的获得，须有政党的支持，文官受政府雇用就等于向政党欠下债务，必须从经济上政治上予以偿还。即文官必须向政党“捐献”自己薪水的2%—7%，作为政党的活动经费。林肯总统就曾劝说不愿捐献的文官。[7]在选举年，文官必须为本党游说选票，并按指令投票，几乎失去独立的投票权。
二、美国知识分子与文官改革运动的勃兴
美国内战以后，出现物质丰富与政治道德蜕化的“二律背反”。民主制度被扭曲，金钱操纵政治。“政党核心会议的代表成了我国政府的理事，”[8]总统成了“国会的仆人”，国会又是党魁们的掌中玩物， 而党魁则受少数垄断巨头支配。拜金主义渗入社会各个角落，拉塞尔·康韦尔牧师竟在圣坛鼓吹“财富福音”，“金钱就是权力”。在文化沙漠中挣扎的美国知识分子正视社会嬗变，但不愿自甘堕落而趋之若骛，毅然投身社会改革。就其原因有三个方面：其一，工农群众踊跃参加全国劳工同盟、劳动骑士团、格兰其运动、绿背纸币党运动反抗“血汗工厂”制和资本家压榨的斗争给知识分子以鼓舞和力量，使其看到改变不合理现实社会的力量；其二，“镀金时代”美国知识分子阶层社会地位下降，心态失衡，谋求变革；其三，受美国传统精神文化熏陶的知识分子内心深处所拥有的正义感和社会责任感促使其站在社会改革——文官制度改革的前列，视之为责无旁贷的历史使命。
19世纪后半叶美国社会的急剧变化，冲击了传统的价值观念，社会各个阶层都受其影响，感觉灵敏的知识分子阶层尤为显著。在工业化浪潮冲击下，涌现出一批在工业革命中迅速崛起的新兴资产阶级和一夜致富的暴发户和商人，并受到人们的崇拜。“新时代的美国人崇尚商业而不是冒险事业，新时代的英雄人物是那些金融大亨和工业巨擘，”[9]而不再是开拓西部边疆的冒险牛仔。美国知识分子不但失去令人羡慕的社会地位，而且在新兴暴发户阶层的映衬下，他们的经济地位也一落千丈，昔日的富裕阶层沦为今天的社会中下层。康马杰先生甚至认为，“没有哪个国家的知识分子这样被人看不起或者地位如此低下。”[10]知识分子社会地位的强烈的时代反差，自然引起美国知识分子阶层的不断分化和重组，也使美国知识界经历了一场剧烈的动荡，他们用怀疑的目光审视过去和现在的思想价值观念和制度，试图从中找出问题的症结所在。
深受开拓进取和自信自强的美国精神浸透的美国知识分子在其上流社会地位丧失后，不仅仅停留在对社会的愤懑和不满，他们凭借其敏锐的观察、深邃的思考，认识到美国社会出现的政治腐败、托拉斯、社会两极分化、劳工冲突等成堆的社会问题，是因美国社会由农业社会向工业化城市社会转型所致。所以，必须对现行的政治和经济制度进行改革调整。美国知识分子认为政治腐败的脐带是分赃制，而分赃制又是美国政治腐败的突出表现。因为美国两大政党的党魁都是利用恩赐官职这种奖赏品来维系政党机器的运转，进而操纵各级选举、立法和国家事务，为少数富人阶层服务并收取巨额佣金和贿赂。而且，分赃制也堵死了知识分子的从政之路。在分赃制下，“正直的单个公民必定被挤出政界。”[11]具有创新和实验精神的美国知识分子决心从文官任命入手改革文官制度，用功绩制取代分赃制，这既可削弱政党党魁的权力基础，消除政治腐败，又能使政府有效地管理国家事务，而且他们这种“单个公民”也才有用武之地。
最后尚需指出的是，美国知识分子与世界其他许多国家的知识分子一样，有一种“天将降大任于斯人也”的神圣使命感和民族责任心。他们对美国政治上的腐化堕落、道德沦丧极为忧虑，认为政治腐败最终会威胁联邦存亡，民族兴衰。卡尔·舒尔茨在1872年说，“我考虑文官制度改革由来已久，消除分赃制的腐败及其恶性劣影响，提高公共生活的道德水准，这是重要的问题。”[12]乔治·W ·柯蒂斯也谴责分赃制使社会道德水准下降。“分赃制把民众的委托降低为政党赃物，使公职的任命依赖于私人关系而非得以证实的工作能力，这必然毁灭公共文官的自尊，损害政党在共和国的功能，因道德风尚颓败而使民族品德下降。”[13]他们认为，最好的解决办法就是改革政府的文官制度，剥夺政党机器对文官的操纵。因此，与政党机器作斗争，倡导文官制度改革的使命就自然落在他们的肩上了。文官制度改革者帕顿证实，文官制度改革“是所有独立的有地位的自由职业者的任务”[14]。
恰恰在这个时期，英国正在进行文官制度改革[15]，这为美国知识分子倡导的美国文官制度改革提供了一个良好的契机。美国知识界对文官制度改革产生了浓厚兴趣。乔治·W·柯蒂斯和托马斯·A·詹克斯等人与英国文官改革领袖特里维廉和诺斯科特爵士建立通信联系，了解英国文官改革情况。美国舆论界随即鼓动文官制度改革，一些议员也仿效英国文官制度提出改革议案。这样，美国文官改革运动就拉开了序幕。1864年共和党参议员查尔斯·萨姆纳提出了第一个文官改革法案。主张采纳功绩制，通过竞争考试选拔文官，并设立文官委员会主持考选事宜。次年12月，托马斯·A·詹克斯在众议院提出文官改革法案， 即通过公开竞争考试择优任命文官，上一级文官职位的空缺由下一级文官递补或举行特别考试，建立文官委员会制定文官规则和组织考试。詹克斯还在1868年提出一份文官改革报告，介绍英国、法国、普鲁士和中国的文官制度，认为英国文官制度最适合美国。萨姆纳和詹克斯提出的法案受到舆论界的积极支持。《纽约时报》谴责分赃制是“劳民伤财和滋生腐败的制度”，请求议会通过詹克斯法案[16]。海外留学归来的罗森加腾在《民族》周刊发表署名文章，认为文官改革法案已击中政治腐败的要害，“找到了鞋子上刺脚的钉子所在，”那么，全社会（尤其是实业界）就应行动起来，支持改革。柯蒂斯主编的《哈泼斯周刊》发表了一系列鼓动改革的文章。《北美评论》、《芝加哥论坛报》等报刊也宣传文官改革。1867年全国制造商协会通过决议，完全支持詹克斯法案。到1868年，美国文官改革运动初具规模。
在文官改革运动推动下，格兰特政府颁布了1871年文官法，它授权总统制定文官的选拔录用规则。格兰特总统在次年颁布了由柯蒂斯负责的委员会制定的文官规则，即具有适当品德的美国公民都可申请文官职位考试；最低级别的官职空缺在公开竞争考试的前三名中任命，其余空缺由下一级文官考试递补。1872年6月5日举行了第一场公开竞争考试。但是，以废除分赃制建立功绩制为目标的文官制度改革，直接触及议员政客的既得权益。议员为在下届选举中再次当选，往往竭力为本州或本选区的政客选民争取公职。而功绩制的建立，就使议员失去可供恩赐的公职。所以，文官制度改革遭到议员和政客党魁们的激烈反对。再加上文官改革运动刚刚兴起，多停留于舆论宣传鼓励，还缺乏组织领导和广泛的社会基础。因此，在政客、议员、党魁的反扑下，格兰特政府的文官制度改革在1875年就夭折了。
三、知识分子在文官改革运动中的领导作用
格兰特政府文官改革夭折之后，文官改革者开展了耐心的宣传鼓动工作。他们捐弃前嫌重新联合起来[17]，建立改革组织，成立领导机构。1877年成立了纽约文官改革协会，著名的唯一神教牧师亨利·贝洛斯任协会第一任主席，多尔曼·B·伊顿主持日常工作。 协会章程规定了协会宗旨：废除分赃制，恢复文官的高尚情操；建立以功绩制为核心的文官任免升降制度。协会每季度举行一次例会，讨论改革事宜。出版刊物，组织演讲，争取民众对文官制度改革的理解和支持。纽约文官改革协会的成立，推动了各地改革协会的成立。到1880年，在33个州和地区有协会会员583名。为协调各个改革协会的工作，1881年在纽波特召开了全国文官改革者代表大会。有纽约、费城、匹兹堡、波士顿等13个文官改革协会的58名代表参加。会议决定，在每个选区成立一个文官改革协会，向本选区议员施加影响。会议要求各文官改革协会联合行动，用报刊、演讲和请愿等方式促使议会通过文官改革法案。会上还成立了全国文官改革联盟，纽约文官改革协会执行委员会作为联盟的临时中央委员会，主持日常工作；选举柯蒂斯为联盟主席。各地文官改革协会的成立和全国文官改革联盟的组成，为文官改革运动提供了组织机构和领导力量。1882年，各地文官改革协会向国会递交请求通过文官改革法案的请愿书50多份。在波士顿文官改革协会递交的请愿书上签名的有10000多人。哈佛大学校长查尔斯·W ·艾利奥特、诗人朗费罗、哲学家威廉·詹姆斯等都在请愿书上留下大名。
美国文官改革运动兴起以来，它的主要参加者是编辑、记者、律师、牧师、教师、医生。他们以《民族》周刊、《北美评论》、《纽约时报》等报刊为阵地，形成一个全国性知识分子群体。他们发挥其职业优势，在报刊讲台鼓动文官改革，成为这场改革运动的领导者和主力军。提出第一个文官改革法案的查尔斯·萨姆纳是一名律师，曾在哈佛大学任教。被某些史家誉为美国“文官改革之父”的托马斯·A ·詹克斯是一名律师和专利法学家[18]。他不仅提出一套以功绩制为核心的常任文官制度，还利用议会讲坛谴责分赃制，鼓动文官制度改革。他说，“政府开支巨大而工作不令人满意的关键在于文官——人的素质和品德以及文官的任命方式。”“如果联邦政府建立一套有效的文官任命制度，文官人数可削减1/3，而文官队伍的整体办事效率可提高50%。”[ 19]他在1868年向议会提交的文官改革报告，论述了改革美国文官制度的必要性和可行性，为文官改革运动提供了指导理论，被誉为文官改革者的《圣经》[20]。
全国文官改革联盟主席乔治·W·柯蒂斯是一个文学家和演说家。他有渊博的知识，丰富的阅历，深邃的思想，是著名政治性刊物《哈泼斯周刊》的主编。他的主张有一种摄人心魄的征服力，他的演说非常富于鼓动性。卡尔·舒尔茨曾说，“他直到死，超过其他任何人，是知识分子的领袖，是文官改革运动的领导核心和坚强的道德鼓吹家。”[21]1878年9月，柯蒂斯在议会发表演说，驳斥分赃政客对现代文官制度的诬蔑。他说，文官改革不是要取消政党在民主社会的职能，而是要恢复政党应有的功能。“文官改革方案限制政党的专横权力。当然这不是打算解散政党。”他认为政党的功能应该是：“政党对全国性政策提出不同意见。在自由国家，政治活动家通过演说和报刊宣传请求人民作出判断。……但他们只有通过立法才能成功——每个政党努力推选把其主张变成法律的立法代表。并把主要公职……委托给可信赖的人。”[22]这场文官改革运动的激进派领袖是卡尔·舒尔茨。舒尔茨在波恩大学上学时曾参加过1848年德国革命。他到美国定居后主要从事律师职业，也是圣路易斯《西方邮报》的股东和编辑，并成为一名闻名遐迩的文官改革运动领袖。他在参议院发表演说，“我认为最重要的问题是怎样消除由猖獗的公职分赃导致的美国政治堕落的根源。”[23]他在1871年就对格兰特总统的文官改革持怀疑态度，扬言目前“需要进行文官改革并为之组成一个新党”[24]。他果然在1872年总统选举时参与领导格里利的自由共和党。他在担任海斯政府内政部长时，克服重重阻力，恢复了1872年文官规则，在抚恤金局和专利局实行公开竞争考试，择优录用文官填补空缺职位；建立文官政绩考核档案，作为晋升的依据。文官改革运动的技术指导、行政问题专家多尔曼·B ·伊顿受海斯总统委派，到英国考察文官制度，1880年提交了一份考察研究报告——《大不列颠的文官制度：腐化和改革历史以及对美国政治的意义》，简称《伊顿报告》，并于同年公开出版发行。报告介绍了英国的文官制度改革和功绩制，指出了英国文官制度的核心思想是竞争和考试。他阐述了采纳功绩制的益处：取缔恩赐官职的分赃制；提高政府行政效率和文官的道德情操；鼓励人们学习上进。他还驳斥了功绩制不适合美国国情的谬论。《伊顿报告》给美国文官制度改革提供了理论和方法，有力地推动了美国文官改革运动的发展。伊顿为推动文官制度改革，还成立了“改革俱乐部”，试图把热心于文官改革的政治活动家送进国会和白宫。
内战后，引导美国社会舆论的三大周刊是《民族》周刊、《哈泼斯周刊》和《独立周刊》（属宗教性刊物）。“《民族》不停顿地攻击那些对于个人得失比对政府进行进步性改良更感兴趣的政客。”[25]《民族》周刊以开明的自由主义理性态度讨论美国政治、文学等问题，在美国赢得极好的声誉。美国作家和评论家詹姆斯·R·洛厄尔称赞道，“《民族》周刊的政治讨论所起的良好作用及其对舆论的影响，超过任何一份报刊或全国所有其他报刊的总和。”[26]该刊主编戈德金本人在社会上也有很大的影响力，哲学家威廉·詹姆斯说，“对我们这一代人来说，在关于公共事务的所有思想中，他（指戈德金—引者）的影响当然是最巨大的……他决定着（问题）讨论中的整个趋势。”[27]
美国知识分子以各种方式为文官制度改革摇旗呐喊奔走呼号，引起全社会的关注，有部分工商业资产阶级和议员参加到文官改革运动中来。工商业资产阶级在改革运动前期只是赞同者而不是参与者，1880年纽约文官改革协会的45名执行委员中，有38人的职业可查，其中21名律师，9名编辑，5名牧师和3名教授，没有一名工商界人士[28]。只是到加菲尔德总统遇难之后才有部分工商业资产阶级参加到改革运动中来。1882年工商界人士占各文官改革协会会员的近一半[29]，成为文官改革运动的一支重要力量。
四、美国现代文官制度的初步确立
共和党和民主党都在1880年的总统竞选纲领中写进了文官改革内容。加菲尔德总统在就职演说中也支持改革。“文官制度除非依法管理，否则绝对不能令人满意。……我将于适当时候请求国会把行政部门中的次级官员的任期固定下来，并规定任职者被免职的具体理由。”[ 30]但他尚未来得及进行文官制度改革就成为分赃制的牺牲品。1881年7月2日，加菲尔德在华盛顿火车站遭到求官未遂的查尔斯·吉托的暗杀，不久身亡。文官改革者利用加菲尔德遇刺事件，结合伊顿报告，谴责分赃制，鼓动进行文官制度改革。《民族》周刊社论指出，“我们看到的报纸，没有不在某种程度上认为这种犯罪是‘分赃制’的产物。”[31]
加菲尔德之死在美国引起强烈反响，“我们报刊的无数页，每个阶层和阶级，每天都怀着忧虑、羞辱和憎恶的情绪，百感交加地议论这一事件。”[32]各地文官改革协会也积极行动起来，创办刊物，仅纽约文官改革协会在1881—1882年就散发宣传材料50多万份[33]。
加菲尔德总统遇难后，美国掀起了文官改革运动的高潮。人们在总统遇刺这一事实面前，看清了分赃制的危害，在思想观念上转向赞成改革。臭名昭著的分赃党魁阿瑟接任总统后，也在国情咨文中表示愿意执行国会通过的文官改革法案[34]。这样，改革文官制度的时机趋于成熟，参议院在1882年12月对彭德尔顿法案进行了投票，结果是参议院以38票赞成5票反对，众议院以155票赞成47票反对获得通过[35]。阿瑟总统在次年元月签署了国会通过的《彭德尔顿法》，即1883年文官法。
彭德顿法的主要内容有：第一，成立文官委员会，负责制定文官规则和组织文官选拔考试，监督文官法规的执行。文官委员会由三人组成，同党成员不得超过两名；第二，文官的选拔，实行公开竞争考试择优任命，文官的晋升也须经竞争考试，所有美国公民都有权利申请参加公开竞争考试；第三，美国文官分为政务文官和业务文官（人们常简称文官），彭德尔顿法原则上适用于所有业务文官，但在开始时只适用于分类列举出来的业务文官，分类列举职位可由总统扩大。文官政治中立，常任。文官不得参加党派性政治活动，任何官员也不得因党派性理由罢免文官。
五、文官制度改革对美国政治的影响
彭德尔顿法是美国人事制度的转折点。从此，联邦政府有了一个中央人事管理机构——文官委员会；把工业化时代的公平竞争机制引入文官的选拔与管理，废除由政治活动决定文官任免的分赃制，代之以凭个人能力决定其任免升降的功绩制，奠定了美国现代文官制度的基础。公开竞争考试选拔文官，在一定程度上纯洁了美国政治空气，由文官政绩决定其奖惩升降，有利于调动文官的工作热情，提高行政效率；文官政治中立和常任制，有助于培养一支专业化的文官队伍，避免经常更换文官带来的工作混乱，有利于保持政府工作的连续性和国家政策的稳定性。
如果说杰克逊总统倡导的轮流任职理论的进步性在于宣布了每个公民都有担任公职的权利[36]，“官职不能长期被一部分人所垄断”，那么以功绩制为核心的现代文官制度的确立，就从法律制度上保障了每个公民都有担任公职的权利，并提供了相对公平的竞争机会，避免了分赃制造成的对政府公职的无章可循的抢劫。这无疑把“人人生而平等”在具体的政治活动中向前推进了一步；把美国民主制度——“民有、民治、民享”中的“民治”由理论变成现实。
现代文官制度的初步确立，实行文官选拔的考试制和任期的常任制，使美国人事管理从此走上有法可依、有章可循的法治化轨道；总统和各部通过独立的文官委员会间接管理政府文官，这是对美国人事制度的一次重大改革。文官制度改革，对美国政党制度也产生了重大影响。通过公开竞争考试量才录用文官，使文官摆脱了政客党魁的严密控制，政党机器也就失去了绝大部分可供恩赐的政府职位，这就使政党失去赖以施加淫威的权力砝码；这有助于恢复内战后受到削弱的总统权力和政府“三权”平衡。文官政治中立，禁止向文官征收义务捐献，这就断绝了两大政党的主要活动经费来源，迫使两大政党向工商界巨头靠拢，加速了两大政党与工商业资产阶级的最终结合，这有利于美国资产阶级两党制的最终确立。
注释：
[ 1] Leonard D. White, The Jacksonians: A study inAdministrative History 1829—1861，New York 1956，P318.
[2]Richard Hofstadter,The American Political Tradition,New York 1982，P167.
[3][32][33]Paul P. Van Ripe, History of the llnited StatesCivil Service, New York 1958，P50、89、78.
[4]Robert W. Bergies edit.Historial Statistics of the llnitedStates, washington 1960，P7.
[5][7][16][20]Ari Hoogenboom, Outlawing the spoils: ahistory of the civil service reform movement 1865—1883，Urbana,Illinois University Press,1961，P218，210，29，45.
[6][12][13][19] [ 21] [ 22] [ 23] Leonard D. White, TheRepublican Era: A Study in Administrative History 1869—1901，New York 1958，P9，299，298，297，298，300，299.
[8]伍德罗·威尔逊著，熊希龄译：《国会政体》， 商务印书馆1986年版，第169页。
[9][10]H·S·康马杰著，南木译：《美国精神》， 光明日报出版社1988年版，第58、13页。
[11][14]Stephen Skowronek, Building a New American State:The Expansion of National Administative Capacities 1877—1920，New York 1982，P53，54.
[15]英国在1855年和1870年进行了两次文官制度改革，建立了一整套以公开竞争考试为基础的文官选拔制度和以功绩制为核心的文官奖惩制度。
[17]文官改革运动领导人因对格兰特政府的文官改革认识不同而分为三派，即柯蒂斯为首的亲格兰特派，以卡尔·舒尔茨为首的自由共和党人对格兰特政府的文官改革持怀疑态度，以戈德金为代表的观望派。
[18]Harold Underwood Faulkner, American Political andSocial History, New York 1957，P565.
[24][28][29][31][34][35] Ari Hoogenboom, Outlawing theSpoils,Urbana 1961，P100，191，193—194， 209，216，246和249.
[25][27]埃德温·埃默里著，苏金琥等译，《美国新闻史》，新华出版社1982年版，第258、256—257页。
[26]塞缪尔·埃·莫里森等著，《美利坚共和国的成长》，天津人民出版社1980年版，上卷，第1040页。
[30]李本京编，《美国历任总统就职演说集》（英文），台湾黎明文化公司1984年版，第147页。
[36]Robert V. Remini, Andrew Jackson and Course ofAmerican Freedom 1822—1832，New York 1981，P 199.