| 明清史 |
评析英国绥靖政策
王宇博
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1996年11期
【原文出处】《江海学刊》(南京)1996年05期第144-149页
【作者简介】王宇博，1960年生，历史学硕士，现为江苏教育学院历史系副教授。
绥靖政策是本世纪20～30年代英国针对欧洲推行的外交政策。它对欧洲局势的演化及第二次世界大战的爆发有着重大影响。通过对这一政策的研究和探讨，可从一个侧面看出英国由强大走向衰落的轨迹。
一
绥靖政策是英国政府在两次大战之间的20年中，在实力不足的情况下作出的外交抉择。导致英国作出这种抉择的因素是英国的具体国情和国际地位。
第一，第一次世界大战后，英国属于“满意的国家”，然而，也正是第一次世界大战，成为英国走向衰落的起点。它在国际政治和经济领域中的地位不断下降，尤其是进入30年代后。当英国呼吁为恢复国联的威信，建议筹建一支“具有充分力量的国际警察部队”时，意大利法西斯党魁墨索里尼无不幽默地说：“麻烦的是现在强盗比警察多。”可见，英国优势的丧失已成定局。因此，“已经得到一切——甚至比一切更多”的英国打算通过避战求和，维持现有的国际秩序，以维护英国的既得利益。在它看来，如果“发生任何战争，不管我们胜败与否，都将是意味着我们所有一切的结束”[①]。这种思想表明在国际间，英国已处战略守势。这对英国外交政策的制定有着决定性作用。
第二，自19世纪以来，英国政府和社会的注意力主要集中于国内，使国家政策带有明显的“内向性”。第一次世界大战后，英国国内事务纷繁棘手，“除了外交事务中那些冲击着总的经济问题的方面，如赔偿问题以外，我们大多数人都把主要的注意力集中在国内问题上面去了”[②]。1929～1933年经济危机更加深了这种倾向。当时的财政大臣尼维尔·张伯伦惊呼：“危机一个接一个地向我们袭来。”[③]在对外事务中，英国与自治领的关系占重要地位。英国对自治领的依赖除丰厚的经济利益外，还表现为在国际政治中，各自治领的支持成为英国的后盾。然而，在20～30年代，在各自治领中，印度出现了大规模反英运动；加拿大的离心倾向明显；澳大利亚和新西兰被日本在亚太的扩张所困扰；南非受困于内部纷争。这一切大大牵制了英国对外的注意力。
这一系列问题决定了英国政府将处理国内社会问题和维护英联邦的稳定作为自己的主要任务。这就不可避免地妨碍了英国对国际政治的变幻作出敏捷的反应。
第三，第一次世界大战后，“对于绝大多数英国人来说，维护和平主义意味着避免任何导致战争的政策。”[④]这种思潮形成一股强大的潮流，影响和作用着政府，使“敢于采取不同路线的政党或政治家似乎具有很大的压力，在政治上几乎有被消灭的危险”[⑤]。到1938年《慕尼黑协定》签署时，和平主义的呼声达到最高潮。它所产生的作用是消极的，使政府在外交事务中不愿为总体上维护和平而承担风险，而宁愿在不惜代价避免战争上大作文章，以致默认“凡尔赛体系”遭破坏。丘吉尔曾指出：“如果忘了这一点，那就不能对英国当时的政策作出正确的评论。”[⑥]和平主义为绥靖政策提供了社会基础和民众心理基础。
上述三点相互联系和影响，构成了决定英国内外政策的基本因素，并产生了连锁反应，从而使英国的军备状况处于不足以应付国际事变的软弱地位。在1931～1933年远东危机期间，因防御能力欠缺，英国无法对日本采取强硬政策。虽然，英国从此取消“十年设想”，开始重整军备，但因受牵制而步履艰难。随之，军备的不足成为必须“通过外交解决国际争端”的重要理由。尽管早在1934年英国就意识到：“德国是最大的敌人，我们的长远防御政策必须针对这个敌人”[⑦]，但英国政府认为“主要的行动领域仍是外交的而不是军事的”[⑧]。
英国外交的重心一向在欧洲，运用均势政策使各大国始终处于力量均衡或近于均衡的状态。而第一次世界大战后，英国对欧政策的“唯一目的是保持我们所有的东西，并和平地生活”[⑨]。其具体内容是：以“重点确保西欧”为核心，即莱因河以西区域；而对与己并无多大政治联系和经济利益的中欧和东欧则采取尽可能不直接介入的态度，避免在这一区域承担任何义务。国力的衰退和国际地位的降低，使英国外交政策的执行手段由昔日以政治、经济和军事为后盾的“实力外交”转为注重运用外交技巧和外交自身的“纯粹外交”。
二
第一次世界大战后，欧洲与世界格局发生了重大改变。德国战败，它对英国及欧洲大陆的威胁解除；俄国国内爆发革命，原有的“欧洲压路机”的功能基本丧失，况且它又被排斥在国际政治舞台之外；而掌握着欧洲一流陆军的法国则一时成为欧洲大陆上的唯一强国，“法国是现在唯一有可能对我们（英国）造成麻烦的国家”[⑩]。因此，此时英国均势政策的特征表现为“扶德抑法”，出现了对德国实行“绥靖”的端倪。
“绥靖”本为“安抚”之意。而到1936年前，英国这一政策的基本内容是安抚和扶植德国。在英国政府眼里，德国的发展是一件颇为不值得惊恐的事情。在1935年签署《英德海军协定》时，英国之所以同意德潜艇数量可与英持平，是考虑到英海面舰只占有绝对优势和英已发明了声纳测位仪等反潜装置，因而，“潜艇再也不会像1917年那样给我们造成困难了”。而对法国的优势，英国则忧心忡忡。1923年，英国不安地注意到法国拥有“引以为自豪的二千架或更多一些的第一线飞机。对比之下，我们则只有可怜的四五百架飞机”[①①]。因此，第一次世界大战后，英国的根本利益是防止德国崩溃。“只要德国是一个统一整体，欧洲就能够或多或少保持均势。一旦德国分崩离析，这种均势必然消失；而法国则可依赖它的军队和它的军事同盟，继续无可置疑地保持住军事和政治优势。”[①②]
在1919年巴黎和会上，英国使德国在政治上作为一个统一体而原封未动，经济上原有生产体系也基本完好。20年代，在德国赔款问题上，英国联合美国，始终支持德国，与法国作梗。在1923年鲁尔危机中，英国处处反对和压制法国，并借此把解决德国赔款问题的主动权置于其控制下。这是英国绥靖政策初试锋芒，达到了削弱法国和扶植德国的目的。
第一次世界大战后，德国对《凡尔赛和约》怨声载道。而这英法共同创造的产物与英国现行的绥靖政策多有冲突之处。因此，英国从官方到民间大都赞同德国的修约要求。就连一向对德持警惕态度的丘吉尔也说：“消除战败国正当冤气应该在前……”[①③]《洛加诺公约》使战胜国和战败国之分消失。这是绥靖政策的一大胜利。英驻德大使阿贝农写道：“在战后欧洲历史上，（《洛加诺公约》）应用金色大字记录下来”，“这将使我国成为欧洲政治的决定因素”[①④]。
进入30年代后，法西斯势力在德国崛起。1933年，希特勒上台。他玩弄手腕，把自己装扮成和平主义者。其1933年5月17日的“和平演说”[①⑤]，在英国引起热烈反应。虽然，不久后，德国退出国际裁军会议和国联，使英国产生疑惧，但希特勒一场专对英国舰队街的“和平”攻势又大为奏效。《泰晤士报》以“重建良机”为题发表社论，为希特勒的“和平”交响乐伴唱。
对于希特勒的“和平”攻势和他“对英国表现出一种奇特的尊重”，英国完全清楚其醉翁之意在于力图修改《凡尔赛和约》。英国政府认为，一旦德国的“合理”要求得到满足，可换回德国对信守和平的承诺，进而可用某种和部分让步既可对德国加以一定程度的限制，又可继续保持德国对法国的牵制。在这种指导思想下，英国默认了德国宣布废除《凡尔赛和约》中限制德国军备的条款。对于德国重整军备，英国外交大臣西蒙多次表示：“某些相互同意的重建军备或许比没有好”；要认识到“承认其军备合法而换取一些有价值的条款”[①⑥]的必要性。1935年6月的《英德海军协定》就是这种政策和策略的产物。在英国看来，这个协定既可避免海军军备竞赛，限制德国海军的规模，以减轻英国海军的负担，又可有助于缓和日趋紧张的国际局势，维系第一次世界大战后的和平现状。
从第一次世界大战结束到1935年，英国推行绥靖政策的前提是英国拥有强于德国的国力，有足够的力量驾驭尚在复苏中的德国。而英国默认德国违抗《凡尔赛和约》也有欲对德国加强控制之意，德国违约的“主要条件是德国为着裁军会议和国联的目的返回日内瓦”[①⑦]。英国想把德国当作一只在欧洲能为英国利益火中取栗的猫爪。此时的绥靖政策与19世纪英国在欧洲推行的“光荣孤立”政策同源于英国对欧洲的传统政策——均势政策。所不同的是，这时英国正处于日益衰落之际，因而，绥靖政策没有强大的政治、经济和军事力量作后盾。
三
1929～1933年经济危机后，欧洲局势不断恶化。德国继1935年宣布重整军备后，1936年又进军莱因区，撕毁了《凡尔赛和约》和《洛加诺公约》，国力迅速提高；意大利也在埃塞俄比亚大打出手；德意关系日臻密切。随着希特勒把仇英和反英作为既定对外政策后，从1937年开始，德国舆论界的反苏运动明显趋于被反英运动所取代。英国完全清楚：“由一小撮洋洋得意的亡命之徒”领导的德国已成为英国最危险的敌人。英国首相鲍尔温在1937年忧郁地说：“我国欧洲有两个不受约束的疯子。”
相比之下，英国除本身“落到朝不保夕的地步”外，在国际上也没有可靠的力量可利用。法国政局动荡不安，经济萧条加深，而且其陆军实力的衰落令英国不寒而栗。对苏联，英国始终持不信任的敌视态度。根据估计，英国认为英联的经济力量不足；苏军在经过肃反运动后，“实际上只能打防御战而已”[①⑧]。美国则恪守孤立主义，使英国难以接近。英国首相张伯伦不无酸楚地说：“美国人还要作很大努力才能成为国际事务中的有益伙伴。”[①⑨]1936年，张伯伦写道：“我们应该放弃国联的观念，并放弃国联所拥护的理想。”[②⑩]
可见，国际格局的变化，使英国的战略地位日益跌落，使原有意义上的绥靖政策越来越失去推行的现实基础。因此，从1935年后，英国绥靖政策开始发生了明显变化。基于“不冒战争风险”的指导思想，英国变“扶德抑法”为如何对付德国。现在的绥靖政策的内容已越出先前的范围，变为避战求和的政策，以退让换取和平。经麦克唐纳和鲍尔温执政时期，到1937年5月张伯伦出任首相后，一整套有别于以往绥靖政策的绥靖政策形成。它以向德国妥协为中心，以维护欧洲和平现状为目标。1938年初，英国殖民大臣马·麦克唐纳说道：“我们确实没有强大到足以冒进行战争的风险。……我们唯一能做的就是通过明智的退却和高明的外交来缩小正在冲着我们而来的危险”[②①]。
深信德国是“我们欧洲所有麻烦和忧虑的根源”的张伯伦从未被希特勒的种种假象所迷惑。但面对英国在风云变幻的国际政坛中顾此失彼、捉襟见肘的现状，1937年4月，他惊呼：“欧洲总的形势已使我们不能放弃任何缓和国际紧张局势的机会了”[②②]。为了维护欧洲和平局面，英国对欧洲小国的利益并不关心，只想通过各种手段来减轻德国所造成的压力和威胁。虽然，张伯伦及同僚们也明白，照此下去，英德开战难以避免。但是，他们认为只要有可能就应推迟战争的到来，幻想“如果万幸，经过拖延，国际局势稳定下来，这就更好了”[②③]。
张伯伦奉行的绥靖政策是一种“同时运用警棍和胡萝卜”的双重政策。作为“警棍”，为了能威慑德国，张伯伦上台后，以极大的紧迫感，大刀阔斧地重整军备，从而使英国的军备力量有了明显的改观和加强，但其进展速度与德国相比大为逊色。1938年时，德国拥有1080～1350架飞机；而英国只有800架飞机，其中许多飞机需从法国起飞才能到达德国。张伯伦在1938年10月31日的内阁会议上承认：在国际问题上与德国相比，“我们有着严重的欠缺”，英军“仍不足以应付我们现在的国际任务”[②④]。希特勒对此也了如指掌。在1939年8月22日的德高级军事会议上，他对英国的三军力量作了客观而准确的分析，进而断言：“如果说英国想打一场长期战争，那是毫无意义的废话。”[②⑤]由于“警棍”失效，因而，英国把“担子扔到了外交的肩上”。
作为“胡萝卜”，张伯伦对德国持妥协和姑息的态度和方针。他以做交易的手法，以满足德国的部分利益来同德进行外交周旋，企图达到阻止德国为所欲为的目的。他以侥幸心理认为：“只要我们能够同德国人在谈判桌旁也坐下来，把他们所有的不满的要求一笔勾销，整个紧张局势就能大大缓和。”[②⑥]在讨价还价中，欧洲的中小国家成为了牺牲品。1938年3月，德国吞并奥地利。事前，德国得知：英国无意“阻碍奥地利问题”[②⑦]。事后，张伯伦表面上感到“令人沮丧和震惊”，实际上却有如释重负之感：“谢天谢地，奥地利问题总算解决了。”这种状况的延续结果就是1938年9月29日的《慕尼黑协定》的签定，捷克斯洛伐克被肢解。
“胡萝卜”的另一个重要内容是针对希特勒那“德国有权要求它原有殖民地”[②⑧]的呼声，英国将归还前德属殖民地作为诱饵抛向德国。1937年11月，张伯伦向希特勒表白：“该问题只能作为全盘解决中的一个组成部分，通过全盘解决，在欧洲建立起和平与安全的局面”[②⑨]。至第二次世界大战前夕，英国官员还在向德表示：这事“是可以解决的”[③⑩]。但事与愿违，希特勒明确指出：殖民地问题“只有英国处于困难和德意志帝国重新武装并强大起来的时候才会得到考虑”[③①]。
张伯伦十分注重加强与意大利的往来。这是绥靖政策的一条重要辅线。他认为，德意结合是令人生畏的，因此，应把改善英意关系“看作是欧洲和平及绥靖事业的极有价值的贡献”[③②]。英国不惜以“法律上承认”意大利对埃塞俄比亚的占领为代价，以图换取墨索里尼对英国的亲近和支持。然而，意大利始终傲视英国。到第二次世界大战爆发前，张伯伦还认为“墨索里尼是一个能影响希特勒以保持和平的人”[③③]。可是，墨索里尼的态度是“如果发生战争……，意大利将为德国作战”[③④]。
《慕尼墨协定》的签订，既显示出绥靖政策发展到了顶点，也标志了它的失败。表面上，英国举国沉浸在一片为获得“一代人和平”的欢呼声中，但实际上英国完全清楚，苏台德区的割让使英法同德国相对比的政治和军事形势大为恶化。在英国政界和外交界，不乏为此感到“一种难以忍受的侮辱”的人士。张伯伦也当即私下承认他“接受了一个不愉快的但又不可避免的挫折”。不久后，他进一步说，这是“一种妥协，……是令人遗憾的，但我们对此无能为力”[③⑤]。美国总统罗斯福事后回忆：“慕尼黑会议后，9月28日（原件如此，应为29日）那一天，英国人大为烦恼。他们受了惊吓、惊慌失措，派人来到这里，确实定购了飞机”[③⑥]。
《慕尼黑协定》签署后，张伯伦看到“德国现在比过去强大得多，骄傲得多”，对“令人失望的局面感到十分忧虑”[③⑦]。英国已料到德国势必吞并捷克斯洛伐克，但“我们也只有向柏林提出抗议的发言权”[③⑧]。1939年3月15日，希特勒出兵占领捷克斯洛伐克。在向德国提出抗议后，张伯伦无奈地写道：“在希特勒把他的所有保证都抛进云霄以后，再同他打交道是不可能的”[③⑨]。至此，绥靖政策以失败而寿终正寝。此后，尽管张伯伦对德采取了较前强硬的态度和政策，但为时已晚，无济于事。8月22日，波兰危在旦夕。张伯伦致信希特勒，用外交辞令说：“不能改变英国对波兰所承担的义务，……我们两国人民之间的战争将是所能出现的最大灾难”[④⑩]。而第二天，希特勒则措辞强硬地回信：“你寄希望于一场长期的战争，我也同样如此。……德国已作好准备，并下了决心。”[④①]
四
在许多论著和回忆录中，往往把绥靖政策的制定和推行归结为张伯伦等当时的政府要员所为。然而，这是一种误解。绥靖政策是英国社会的产物，因此，其责任应由英国社会来承担。第一次世界大战后，英国社会上盛行的和平主义是绥靖政策产生的土壤，尤其是弥漫于全社会的亲德思潮对其发展无疑起到了催化作用，“英国对德国的同情，或者甚至敬慕，已强烈地表现出来”，“而且过了头”④②。英国舆论界在这一问题上的鼓噪尤为突出和有效。在政坛上，反对党往往利用这种倾向来责备政府为挽救恶化的形势而作出的努力，如在军备问题和对《慕尼黑协定》的态度等事务上。许多政坛风云人物也推波助澜，随波逐流。就连以反对绥靖政策而著名的丘吉尔、艾登等人也时常自觉或不自觉地附和、支持或推行这一政策。因此，绥靖政策所酿成的后果是英吉利民族的悲剧。
绥靖政策的推行从一个侧面反映出英国正走向衰落和其国际地位趋于下降。试将张伯伦在第二次世界大战爆发前疲于奔命和被动招架的外交活动与第一次世界大战爆发前格雷灵活多变和纵横捭阖的外交出击相比较，更能清楚地反映这一点。国势的衰弱造成了政策的失败，而所产生的不良后果首推是养虎为患。绥靖政策为德国战后的迅速恢复创造了极佳的外部环境。希特勒又利用英国的亲德思潮，大肆玩弄“英国牌”，成功地作到了既“保护铸造神剑的工作”，又挣脱了《凡尔赛和约》的束缚。在以后的扩张活动中，德国越发不将英国放在眼里。1936年进兵莱因区时，希特勒提心吊胆，承认“是我一生中神经最紧张的时刻”。可在1938年吞并奥地利时，希特勒不屑一顾地说：“英国？英国不会为奥地利动一动指头。”④③1939年8月25日，大战在即，希特勒对英国大使以玩世不恭的口吻说：“一场德英战争至多只能给德国带来好处，绝对不会使英国得到任何利益。”④④
再有，英国绥靖政策在助长欧洲法西斯势力的同时，也削弱和遏制了欧洲大陆上可防御和阻挡法西斯扩张的力量。反德思潮强烈的法国在进入30年代后，第一次世界大战战胜国的优势基本上已化为乌有。其外交政策逐渐丧失独立性；转为追随英国，立足点由“即使英国不赞成，法国也要干”变为“法国认为应当这样干，但如果英国不赞成，那就照英国的办”，从而也走上了绥靖道路。在《慕尼黑协定》签字问题上，法国无计可施，总统达拉第郁郁寡欢地说：“一切都取决于英国人。我们只能跟他们走。”④⑤英法的这种“协调行动”无疑使其他欧洲中小国家面对法西斯的扩张而势单力薄，无力抗争。捷克斯洛伐克就是被英法押到德国屠刀下的。这大大助长了德意法西斯的气焰。
注释：
①、①⑥、①⑦、②④亚当斯威特：《第二次世界大战的由来》，伦敦1979年版，第36、133、133、176页。
②、①①、①③哈罗德·麦克米伦：《麦克米伦回忆录》第1卷，《风云变幻》，商务印书馆1983年版，第209～210、208、394页。
③C·索恩：《外交政策的限制：西方、国联与1931～1933年远东危机》，伦敦1972年版，第90页。
④麦迪特考特：《凡尔赛会议以来的英国外交政策》，伦敦1940年版，第146页。
⑤、⑥、④②温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第1卷《风云紧急》，第1分册，商务印书馆1974年版，第164、164、18页。
⑦基恩·米德尔马斯：《绥靖政策》上册，上海译文出版社1978年版，第54页。
⑧、④③、④⑤泰勒：《慕尼黑——和平的代价》（上），新华出版社1984年版，第341、537、35页。
⑨布特勒：《英国外交文件集》，第1卷A，第1册，伦敦1956年版，第846页。
⑩亚当斯威特：《法国与第二次世界大战的爆发》，伦敦1977年版，第3页。
①②、①④阿贝农：《和平大使》，伦敦1929年版，第2册，第238页；第3册，第6、184页。
①⑤夏伊勒：《第三帝国的兴亡——纳粹德国史》（上），世界知识出版社1974年版，第299页。
①⑧《英国外交文件集》，第3卷，第1册，第161～162页。
①⑨亚当斯威特：《丧失的和平——1918～1939年欧洲国际关系》，伦敦1980年版，第91～92页。
②⑩N·张伯伦：《寻求和平》，伦敦1939年版，第80页。
②①、②③、②⑥、③⑤、③⑦《慕尼黑——和平的代价》（下），第1007、1525、860、1425、1457页。
②②科尔文：《张伯伦内阁》，伦敦1971年版，第39页。
②⑤、④⑩、④④斯威特：《德国外交文件集，1918～1945》，华盛顿1970年版，D卷，第7册，第169～170、127～128、233页。
②⑦、②⑧、②⑨、③①《德国外交文件集》，D卷，第1册，第165、68、60、32页。
③⑩、③③、③④《英国外交文件集》，第3卷，第6册，第407、351、289页。
③②欧文戴尔：《绥靖与英语世界》，加的夫1975年版，第61页。
③⑥舍威：《F·D·罗斯福与外交事务，1937年1月～1939年8月》，纽约1979年版，第8册，第1565页。
③⑧《英国外交文件集》，第3卷，第4册，第339～340页。
③⑨弗林：《N·张伯伦传》，哈多姆1979年版，第401页。
④①《德国外交文件集》，D卷，第6册，第186页。
【专 题 号】K5
【复印期号】1996年11期
【原文出处】《江海学刊》(南京)1996年05期第144-149页
【作者简介】王宇博，1960年生，历史学硕士，现为江苏教育学院历史系副教授。
一
绥靖政策是英国政府在两次大战之间的20年中，在实力不足的情况下作出的外交抉择。导致英国作出这种抉择的因素是英国的具体国情和国际地位。
第一，第一次世界大战后，英国属于“满意的国家”，然而，也正是第一次世界大战，成为英国走向衰落的起点。它在国际政治和经济领域中的地位不断下降，尤其是进入30年代后。当英国呼吁为恢复国联的威信，建议筹建一支“具有充分力量的国际警察部队”时，意大利法西斯党魁墨索里尼无不幽默地说：“麻烦的是现在强盗比警察多。”可见，英国优势的丧失已成定局。因此，“已经得到一切——甚至比一切更多”的英国打算通过避战求和，维持现有的国际秩序，以维护英国的既得利益。在它看来，如果“发生任何战争，不管我们胜败与否，都将是意味着我们所有一切的结束”[①]。这种思想表明在国际间，英国已处战略守势。这对英国外交政策的制定有着决定性作用。
第二，自19世纪以来，英国政府和社会的注意力主要集中于国内，使国家政策带有明显的“内向性”。第一次世界大战后，英国国内事务纷繁棘手，“除了外交事务中那些冲击着总的经济问题的方面，如赔偿问题以外，我们大多数人都把主要的注意力集中在国内问题上面去了”[②]。1929～1933年经济危机更加深了这种倾向。当时的财政大臣尼维尔·张伯伦惊呼：“危机一个接一个地向我们袭来。”[③]在对外事务中，英国与自治领的关系占重要地位。英国对自治领的依赖除丰厚的经济利益外，还表现为在国际政治中，各自治领的支持成为英国的后盾。然而，在20～30年代，在各自治领中，印度出现了大规模反英运动；加拿大的离心倾向明显；澳大利亚和新西兰被日本在亚太的扩张所困扰；南非受困于内部纷争。这一切大大牵制了英国对外的注意力。
这一系列问题决定了英国政府将处理国内社会问题和维护英联邦的稳定作为自己的主要任务。这就不可避免地妨碍了英国对国际政治的变幻作出敏捷的反应。
第三，第一次世界大战后，“对于绝大多数英国人来说，维护和平主义意味着避免任何导致战争的政策。”[④]这种思潮形成一股强大的潮流，影响和作用着政府，使“敢于采取不同路线的政党或政治家似乎具有很大的压力，在政治上几乎有被消灭的危险”[⑤]。到1938年《慕尼黑协定》签署时，和平主义的呼声达到最高潮。它所产生的作用是消极的，使政府在外交事务中不愿为总体上维护和平而承担风险，而宁愿在不惜代价避免战争上大作文章，以致默认“凡尔赛体系”遭破坏。丘吉尔曾指出：“如果忘了这一点，那就不能对英国当时的政策作出正确的评论。”[⑥]和平主义为绥靖政策提供了社会基础和民众心理基础。
上述三点相互联系和影响，构成了决定英国内外政策的基本因素，并产生了连锁反应，从而使英国的军备状况处于不足以应付国际事变的软弱地位。在1931～1933年远东危机期间，因防御能力欠缺，英国无法对日本采取强硬政策。虽然，英国从此取消“十年设想”，开始重整军备，但因受牵制而步履艰难。随之，军备的不足成为必须“通过外交解决国际争端”的重要理由。尽管早在1934年英国就意识到：“德国是最大的敌人，我们的长远防御政策必须针对这个敌人”[⑦]，但英国政府认为“主要的行动领域仍是外交的而不是军事的”[⑧]。
英国外交的重心一向在欧洲，运用均势政策使各大国始终处于力量均衡或近于均衡的状态。而第一次世界大战后，英国对欧政策的“唯一目的是保持我们所有的东西，并和平地生活”[⑨]。其具体内容是：以“重点确保西欧”为核心，即莱因河以西区域；而对与己并无多大政治联系和经济利益的中欧和东欧则采取尽可能不直接介入的态度，避免在这一区域承担任何义务。国力的衰退和国际地位的降低，使英国外交政策的执行手段由昔日以政治、经济和军事为后盾的“实力外交”转为注重运用外交技巧和外交自身的“纯粹外交”。
二
第一次世界大战后，欧洲与世界格局发生了重大改变。德国战败，它对英国及欧洲大陆的威胁解除；俄国国内爆发革命，原有的“欧洲压路机”的功能基本丧失，况且它又被排斥在国际政治舞台之外；而掌握着欧洲一流陆军的法国则一时成为欧洲大陆上的唯一强国，“法国是现在唯一有可能对我们（英国）造成麻烦的国家”[⑩]。因此，此时英国均势政策的特征表现为“扶德抑法”，出现了对德国实行“绥靖”的端倪。
“绥靖”本为“安抚”之意。而到1936年前，英国这一政策的基本内容是安抚和扶植德国。在英国政府眼里，德国的发展是一件颇为不值得惊恐的事情。在1935年签署《英德海军协定》时，英国之所以同意德潜艇数量可与英持平，是考虑到英海面舰只占有绝对优势和英已发明了声纳测位仪等反潜装置，因而，“潜艇再也不会像1917年那样给我们造成困难了”。而对法国的优势，英国则忧心忡忡。1923年，英国不安地注意到法国拥有“引以为自豪的二千架或更多一些的第一线飞机。对比之下，我们则只有可怜的四五百架飞机”[①①]。因此，第一次世界大战后，英国的根本利益是防止德国崩溃。“只要德国是一个统一整体，欧洲就能够或多或少保持均势。一旦德国分崩离析，这种均势必然消失；而法国则可依赖它的军队和它的军事同盟，继续无可置疑地保持住军事和政治优势。”[①②]
在1919年巴黎和会上，英国使德国在政治上作为一个统一体而原封未动，经济上原有生产体系也基本完好。20年代，在德国赔款问题上，英国联合美国，始终支持德国，与法国作梗。在1923年鲁尔危机中，英国处处反对和压制法国，并借此把解决德国赔款问题的主动权置于其控制下。这是英国绥靖政策初试锋芒，达到了削弱法国和扶植德国的目的。
第一次世界大战后，德国对《凡尔赛和约》怨声载道。而这英法共同创造的产物与英国现行的绥靖政策多有冲突之处。因此，英国从官方到民间大都赞同德国的修约要求。就连一向对德持警惕态度的丘吉尔也说：“消除战败国正当冤气应该在前……”[①③]《洛加诺公约》使战胜国和战败国之分消失。这是绥靖政策的一大胜利。英驻德大使阿贝农写道：“在战后欧洲历史上，（《洛加诺公约》）应用金色大字记录下来”，“这将使我国成为欧洲政治的决定因素”[①④]。
进入30年代后，法西斯势力在德国崛起。1933年，希特勒上台。他玩弄手腕，把自己装扮成和平主义者。其1933年5月17日的“和平演说”[①⑤]，在英国引起热烈反应。虽然，不久后，德国退出国际裁军会议和国联，使英国产生疑惧，但希特勒一场专对英国舰队街的“和平”攻势又大为奏效。《泰晤士报》以“重建良机”为题发表社论，为希特勒的“和平”交响乐伴唱。
对于希特勒的“和平”攻势和他“对英国表现出一种奇特的尊重”，英国完全清楚其醉翁之意在于力图修改《凡尔赛和约》。英国政府认为，一旦德国的“合理”要求得到满足，可换回德国对信守和平的承诺，进而可用某种和部分让步既可对德国加以一定程度的限制，又可继续保持德国对法国的牵制。在这种指导思想下，英国默认了德国宣布废除《凡尔赛和约》中限制德国军备的条款。对于德国重整军备，英国外交大臣西蒙多次表示：“某些相互同意的重建军备或许比没有好”；要认识到“承认其军备合法而换取一些有价值的条款”[①⑥]的必要性。1935年6月的《英德海军协定》就是这种政策和策略的产物。在英国看来，这个协定既可避免海军军备竞赛，限制德国海军的规模，以减轻英国海军的负担，又可有助于缓和日趋紧张的国际局势，维系第一次世界大战后的和平现状。
从第一次世界大战结束到1935年，英国推行绥靖政策的前提是英国拥有强于德国的国力，有足够的力量驾驭尚在复苏中的德国。而英国默认德国违抗《凡尔赛和约》也有欲对德国加强控制之意，德国违约的“主要条件是德国为着裁军会议和国联的目的返回日内瓦”[①⑦]。英国想把德国当作一只在欧洲能为英国利益火中取栗的猫爪。此时的绥靖政策与19世纪英国在欧洲推行的“光荣孤立”政策同源于英国对欧洲的传统政策——均势政策。所不同的是，这时英国正处于日益衰落之际，因而，绥靖政策没有强大的政治、经济和军事力量作后盾。
三
1929～1933年经济危机后，欧洲局势不断恶化。德国继1935年宣布重整军备后，1936年又进军莱因区，撕毁了《凡尔赛和约》和《洛加诺公约》，国力迅速提高；意大利也在埃塞俄比亚大打出手；德意关系日臻密切。随着希特勒把仇英和反英作为既定对外政策后，从1937年开始，德国舆论界的反苏运动明显趋于被反英运动所取代。英国完全清楚：“由一小撮洋洋得意的亡命之徒”领导的德国已成为英国最危险的敌人。英国首相鲍尔温在1937年忧郁地说：“我国欧洲有两个不受约束的疯子。”
相比之下，英国除本身“落到朝不保夕的地步”外，在国际上也没有可靠的力量可利用。法国政局动荡不安，经济萧条加深，而且其陆军实力的衰落令英国不寒而栗。对苏联，英国始终持不信任的敌视态度。根据估计，英国认为英联的经济力量不足；苏军在经过肃反运动后，“实际上只能打防御战而已”[①⑧]。美国则恪守孤立主义，使英国难以接近。英国首相张伯伦不无酸楚地说：“美国人还要作很大努力才能成为国际事务中的有益伙伴。”[①⑨]1936年，张伯伦写道：“我们应该放弃国联的观念，并放弃国联所拥护的理想。”[②⑩]
可见，国际格局的变化，使英国的战略地位日益跌落，使原有意义上的绥靖政策越来越失去推行的现实基础。因此，从1935年后，英国绥靖政策开始发生了明显变化。基于“不冒战争风险”的指导思想，英国变“扶德抑法”为如何对付德国。现在的绥靖政策的内容已越出先前的范围，变为避战求和的政策，以退让换取和平。经麦克唐纳和鲍尔温执政时期，到1937年5月张伯伦出任首相后，一整套有别于以往绥靖政策的绥靖政策形成。它以向德国妥协为中心，以维护欧洲和平现状为目标。1938年初，英国殖民大臣马·麦克唐纳说道：“我们确实没有强大到足以冒进行战争的风险。……我们唯一能做的就是通过明智的退却和高明的外交来缩小正在冲着我们而来的危险”[②①]。
深信德国是“我们欧洲所有麻烦和忧虑的根源”的张伯伦从未被希特勒的种种假象所迷惑。但面对英国在风云变幻的国际政坛中顾此失彼、捉襟见肘的现状，1937年4月，他惊呼：“欧洲总的形势已使我们不能放弃任何缓和国际紧张局势的机会了”[②②]。为了维护欧洲和平局面，英国对欧洲小国的利益并不关心，只想通过各种手段来减轻德国所造成的压力和威胁。虽然，张伯伦及同僚们也明白，照此下去，英德开战难以避免。但是，他们认为只要有可能就应推迟战争的到来，幻想“如果万幸，经过拖延，国际局势稳定下来，这就更好了”[②③]。
张伯伦奉行的绥靖政策是一种“同时运用警棍和胡萝卜”的双重政策。作为“警棍”，为了能威慑德国，张伯伦上台后，以极大的紧迫感，大刀阔斧地重整军备，从而使英国的军备力量有了明显的改观和加强，但其进展速度与德国相比大为逊色。1938年时，德国拥有1080～1350架飞机；而英国只有800架飞机，其中许多飞机需从法国起飞才能到达德国。张伯伦在1938年10月31日的内阁会议上承认：在国际问题上与德国相比，“我们有着严重的欠缺”，英军“仍不足以应付我们现在的国际任务”[②④]。希特勒对此也了如指掌。在1939年8月22日的德高级军事会议上，他对英国的三军力量作了客观而准确的分析，进而断言：“如果说英国想打一场长期战争，那是毫无意义的废话。”[②⑤]由于“警棍”失效，因而，英国把“担子扔到了外交的肩上”。
作为“胡萝卜”，张伯伦对德国持妥协和姑息的态度和方针。他以做交易的手法，以满足德国的部分利益来同德进行外交周旋，企图达到阻止德国为所欲为的目的。他以侥幸心理认为：“只要我们能够同德国人在谈判桌旁也坐下来，把他们所有的不满的要求一笔勾销，整个紧张局势就能大大缓和。”[②⑥]在讨价还价中，欧洲的中小国家成为了牺牲品。1938年3月，德国吞并奥地利。事前，德国得知：英国无意“阻碍奥地利问题”[②⑦]。事后，张伯伦表面上感到“令人沮丧和震惊”，实际上却有如释重负之感：“谢天谢地，奥地利问题总算解决了。”这种状况的延续结果就是1938年9月29日的《慕尼黑协定》的签定，捷克斯洛伐克被肢解。
“胡萝卜”的另一个重要内容是针对希特勒那“德国有权要求它原有殖民地”[②⑧]的呼声，英国将归还前德属殖民地作为诱饵抛向德国。1937年11月，张伯伦向希特勒表白：“该问题只能作为全盘解决中的一个组成部分，通过全盘解决，在欧洲建立起和平与安全的局面”[②⑨]。至第二次世界大战前夕，英国官员还在向德表示：这事“是可以解决的”[③⑩]。但事与愿违，希特勒明确指出：殖民地问题“只有英国处于困难和德意志帝国重新武装并强大起来的时候才会得到考虑”[③①]。
张伯伦十分注重加强与意大利的往来。这是绥靖政策的一条重要辅线。他认为，德意结合是令人生畏的，因此，应把改善英意关系“看作是欧洲和平及绥靖事业的极有价值的贡献”[③②]。英国不惜以“法律上承认”意大利对埃塞俄比亚的占领为代价，以图换取墨索里尼对英国的亲近和支持。然而，意大利始终傲视英国。到第二次世界大战爆发前，张伯伦还认为“墨索里尼是一个能影响希特勒以保持和平的人”[③③]。可是，墨索里尼的态度是“如果发生战争……，意大利将为德国作战”[③④]。
《慕尼墨协定》的签订，既显示出绥靖政策发展到了顶点，也标志了它的失败。表面上，英国举国沉浸在一片为获得“一代人和平”的欢呼声中，但实际上英国完全清楚，苏台德区的割让使英法同德国相对比的政治和军事形势大为恶化。在英国政界和外交界，不乏为此感到“一种难以忍受的侮辱”的人士。张伯伦也当即私下承认他“接受了一个不愉快的但又不可避免的挫折”。不久后，他进一步说，这是“一种妥协，……是令人遗憾的，但我们对此无能为力”[③⑤]。美国总统罗斯福事后回忆：“慕尼黑会议后，9月28日（原件如此，应为29日）那一天，英国人大为烦恼。他们受了惊吓、惊慌失措，派人来到这里，确实定购了飞机”[③⑥]。
《慕尼黑协定》签署后，张伯伦看到“德国现在比过去强大得多，骄傲得多”，对“令人失望的局面感到十分忧虑”[③⑦]。英国已料到德国势必吞并捷克斯洛伐克，但“我们也只有向柏林提出抗议的发言权”[③⑧]。1939年3月15日，希特勒出兵占领捷克斯洛伐克。在向德国提出抗议后，张伯伦无奈地写道：“在希特勒把他的所有保证都抛进云霄以后，再同他打交道是不可能的”[③⑨]。至此，绥靖政策以失败而寿终正寝。此后，尽管张伯伦对德采取了较前强硬的态度和政策，但为时已晚，无济于事。8月22日，波兰危在旦夕。张伯伦致信希特勒，用外交辞令说：“不能改变英国对波兰所承担的义务，……我们两国人民之间的战争将是所能出现的最大灾难”[④⑩]。而第二天，希特勒则措辞强硬地回信：“你寄希望于一场长期的战争，我也同样如此。……德国已作好准备，并下了决心。”[④①]
四
在许多论著和回忆录中，往往把绥靖政策的制定和推行归结为张伯伦等当时的政府要员所为。然而，这是一种误解。绥靖政策是英国社会的产物，因此，其责任应由英国社会来承担。第一次世界大战后，英国社会上盛行的和平主义是绥靖政策产生的土壤，尤其是弥漫于全社会的亲德思潮对其发展无疑起到了催化作用，“英国对德国的同情，或者甚至敬慕，已强烈地表现出来”，“而且过了头”④②。英国舆论界在这一问题上的鼓噪尤为突出和有效。在政坛上，反对党往往利用这种倾向来责备政府为挽救恶化的形势而作出的努力，如在军备问题和对《慕尼黑协定》的态度等事务上。许多政坛风云人物也推波助澜，随波逐流。就连以反对绥靖政策而著名的丘吉尔、艾登等人也时常自觉或不自觉地附和、支持或推行这一政策。因此，绥靖政策所酿成的后果是英吉利民族的悲剧。
绥靖政策的推行从一个侧面反映出英国正走向衰落和其国际地位趋于下降。试将张伯伦在第二次世界大战爆发前疲于奔命和被动招架的外交活动与第一次世界大战爆发前格雷灵活多变和纵横捭阖的外交出击相比较，更能清楚地反映这一点。国势的衰弱造成了政策的失败，而所产生的不良后果首推是养虎为患。绥靖政策为德国战后的迅速恢复创造了极佳的外部环境。希特勒又利用英国的亲德思潮，大肆玩弄“英国牌”，成功地作到了既“保护铸造神剑的工作”，又挣脱了《凡尔赛和约》的束缚。在以后的扩张活动中，德国越发不将英国放在眼里。1936年进兵莱因区时，希特勒提心吊胆，承认“是我一生中神经最紧张的时刻”。可在1938年吞并奥地利时，希特勒不屑一顾地说：“英国？英国不会为奥地利动一动指头。”④③1939年8月25日，大战在即，希特勒对英国大使以玩世不恭的口吻说：“一场德英战争至多只能给德国带来好处，绝对不会使英国得到任何利益。”④④
再有，英国绥靖政策在助长欧洲法西斯势力的同时，也削弱和遏制了欧洲大陆上可防御和阻挡法西斯扩张的力量。反德思潮强烈的法国在进入30年代后，第一次世界大战战胜国的优势基本上已化为乌有。其外交政策逐渐丧失独立性；转为追随英国，立足点由“即使英国不赞成，法国也要干”变为“法国认为应当这样干，但如果英国不赞成，那就照英国的办”，从而也走上了绥靖道路。在《慕尼黑协定》签字问题上，法国无计可施，总统达拉第郁郁寡欢地说：“一切都取决于英国人。我们只能跟他们走。”④⑤英法的这种“协调行动”无疑使其他欧洲中小国家面对法西斯的扩张而势单力薄，无力抗争。捷克斯洛伐克就是被英法押到德国屠刀下的。这大大助长了德意法西斯的气焰。
注释：
①、①⑥、①⑦、②④亚当斯威特：《第二次世界大战的由来》，伦敦1979年版，第36、133、133、176页。
②、①①、①③哈罗德·麦克米伦：《麦克米伦回忆录》第1卷，《风云变幻》，商务印书馆1983年版，第209～210、208、394页。
③C·索恩：《外交政策的限制：西方、国联与1931～1933年远东危机》，伦敦1972年版，第90页。
④麦迪特考特：《凡尔赛会议以来的英国外交政策》，伦敦1940年版，第146页。
⑤、⑥、④②温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第1卷《风云紧急》，第1分册，商务印书馆1974年版，第164、164、18页。
⑦基恩·米德尔马斯：《绥靖政策》上册，上海译文出版社1978年版，第54页。
⑧、④③、④⑤泰勒：《慕尼黑——和平的代价》（上），新华出版社1984年版，第341、537、35页。
⑨布特勒：《英国外交文件集》，第1卷A，第1册，伦敦1956年版，第846页。
⑩亚当斯威特：《法国与第二次世界大战的爆发》，伦敦1977年版，第3页。
①②、①④阿贝农：《和平大使》，伦敦1929年版，第2册，第238页；第3册，第6、184页。
①⑤夏伊勒：《第三帝国的兴亡——纳粹德国史》（上），世界知识出版社1974年版，第299页。
①⑧《英国外交文件集》，第3卷，第1册，第161～162页。
①⑨亚当斯威特：《丧失的和平——1918～1939年欧洲国际关系》，伦敦1980年版，第91～92页。
②⑩N·张伯伦：《寻求和平》，伦敦1939年版，第80页。
②①、②③、②⑥、③⑤、③⑦《慕尼黑——和平的代价》（下），第1007、1525、860、1425、1457页。
②②科尔文：《张伯伦内阁》，伦敦1971年版，第39页。
②⑤、④⑩、④④斯威特：《德国外交文件集，1918～1945》，华盛顿1970年版，D卷，第7册，第169～170、127～128、233页。
②⑦、②⑧、②⑨、③①《德国外交文件集》，D卷，第1册，第165、68、60、32页。
③⑩、③③、③④《英国外交文件集》，第3卷，第6册，第407、351、289页。
③②欧文戴尔：《绥靖与英语世界》，加的夫1975年版，第61页。
③⑥舍威：《F·D·罗斯福与外交事务，1937年1月～1939年8月》，纽约1979年版，第8册，第1565页。
③⑧《英国外交文件集》，第3卷，第4册，第339～340页。
③⑨弗林：《N·张伯伦传》，哈多姆1979年版，第401页。
④①《德国外交文件集》，D卷，第6册，第186页。