| 明清史 |
论明治宪法体制的内在结构
武寅
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1996年09期
【原文出处】《历史研究》(京)1996年03期第134-144页
【作者简介】武寅，女，1950年生， 中国社会科学院世界历史研究所副所长、副研究员。
明治宪法体制是日本资本主义发展的政治基石，也是战后日本政治体制改革的出发点。在明治宪法体制内部，蕴涵着日本不同于欧美资本主义而自成类型的个性特点。日本自明治维新以来，在国家政体建设上所经历的大起大落和表现出的强烈反差，归根结底都与明治宪法体制的内部结构特点有关，因此要探明日本资本主义诞生以来在政治领域的运行和调节机制，就不能不对其政治体制的内部结构进行深入探讨。
一
明治宪法体制的内部结构是多元性的，在这一结构中，帝国议会是极为重要的一元。宪法体制下的议会机构与明治初期太政官体制下的公议所、集议院、元老院等所谓的立法机构相比，发生了本质上的变化。
首先，开设帝国议会的目的不再是为了给行政府的施政提供又一个咨询场所，而是代表国家政体由专制走向立宪的重要标志和组成部分。制宪领导者充分认识到，从某种意义上说，议会是立宪政治的灵魂，是否设立真正意义上的立法机构，乃是实行立宪政治的关键之所在，因此他们从下决心制定宪法、着手进行立宪准备的那一天起，就作好了用具有实质意义的议会机构取代明治初期那种有名无实的类似机构的思想准备。至少对以下两个问题，他们的认识是一致的：一是日本所要着手制定的宪法，正是欧洲各国已经普遍采用的一种政体形式，而绝不是日本古代历史上曾经有过的、名称虽然也叫“宪法”，但实际上只是一种政府公文法令之类的东西，例如圣德太子制定的“宪法十七条”等等。欧洲的宪法是“针对专制而言，是限制君权之政”〔1〕。 二是立宪与开设国会之间，有一种最为直接和密不可分的关系。“欧洲的所谓宪法，必与民选议院相因而成立，无民选议院则无宪法”〔2〕。正因为如此，日本要仿效欧洲实行立宪政治“不仅是本国政治的一大变迁，而且是东洋各国未曾有的大事”，“开设国会是前古未有的大变革”，“万机无不置根此会，全国命脉之幸与不幸实系于此”〔3〕。 这说明制宪领导者的主观意图，决不是把帝国议会仅仅办成一个无足轻重、形同虚设的政治花瓶，而是让它负担立宪政治的使命，构成明治宪法体制的一个重要的组成部分。
其次，从帝国议会的组织、运作上来看，它已经具备了近代欧美资产阶级立法机构的基本形式与特点。帝国议会采用两院制，即贵族院和众议院。它的运作已不像明治初期公议所等咨询性机构那样无固定章法可循，而是严格按照《宪法》、《议院法》、《贵族院令》、《众议院议员选举法》等现代法律程式加以规范化和制度化。
帝国议会的议员来源更与太政官体制下的“征士”、“贡士”等纯属官选的“议员”不同，而在性质上向着立宪政治所要求的民选议员方向演化。
贵族院在两院中的地位很特殊，但即使是这样的特权机构，也开始部分地引入了选举机制。通过带有种种附加条件的选举，产生一定比例的所谓“多额纳税议员”，实际上是非贵族出身的大资产所有者。
与贵族院相比，作为立宪政治主阵地的众议院，其议员的产生完全采取近代民选议员的方式。《众议院议员选举法》规定，除特殊的几种人外，凡年满25岁的男子在所在府县入籍并定居一年以上，连续一年以上交纳直接国税15日元以上者，均有选举权；凡具有同等纳税资格，年满30岁以上的男子，均有被选举权。按照这一标准，在举行第一次总选举时，全国有选举权的人数共约45万人，占日本内地人口的1.14%。在19世纪中叶的法国，这一比率为0.5%，在英国为3%〔4〕， 因此从实现普选的程度上来看，日本明治维新后虽然只经过了20年，但与欧洲立宪国相比并不为低。此后这一比例继续增高，到第十六次总选举时，则完全取消了纳税这一资格限制，选民总数激增到1200万以上〔5〕。 此外在众议院选举中，作为立宪政治重要标志的政党活动已经崭露头角。在第一次总选举产生的300名众议员中，几乎均从属于某一党派。 这种近代资产阶级立宪政治的基本色调，在以后的帝国议会发展史上愈趋清晰和明确。
最后，也是最重要的，关于帝国议会的职权范围。帝国议会拥有作为议会所应具备的两大基本权力，即立法权和预算审议权。有无立法权是区分帝国议会的性质究竟是属于权力机构，还是属于咨询性机构的关键所在。帝国议会的立法权在明治宪法中，是以一种虽然非常间接的、附带种种限制条件的，然而同时却是作为一个毋庸置疑的事实表现和确认下来的。在宪法草案中，关于立法权的规定比较重要的有两条，一是第37条：“凡是法律都要经过帝国议会的承认”，一是第5 条：“天皇经帝国议会的承认施行立法权”。对于这两条，特别是“承认”一词中所包含的意义，制宪领导者们，包括宪法的起草者和审议者，看法是一致的，他们毫不含混地把它同议会的立法权联系在一起，认为：“关于天皇陛下施行立法权一条，其大权在帝国议会，若议会不说同意，则不能行使立法权”〔6〕，“‘承认’也好，‘承诺’也好，其实质是一样的，即把帝国议会作为一个立法机构，给其与行政府同等的权力，有时甚至是高出其上的权力”，“根据这一草案的主旨，议院不是一个官衙，但它握有立法的权力”〔7〕。
因此，从另一个角度上也可以说，帝国议会究竟有没有立法权，应否有权，有多大的权力，这个问题又曲折地表现为草案中使用的“承认”一词要不要进行修改以及怎样修改的问题。保守派主张进行实质性的修改，用“经议会之议”这种暧昧的措辞来代替承认一词。但多数人认为，这种修改等于说只要议会讨论过了，不管其同意还是否决，都可以照样执行不误，这种毫无权力的清谈议会，是与立宪精神背道而驰的。在明治宪法定稿中，最终采纳了“协赞”一词。根据制宪者的权威性解释，“协赞”只是对“承认”一词程度上的加减，但保留了其所含有的实质性内容。也就是说，在议会究竟有无立法权的根本问题上，虽然程度进一步削弱，但最终仍然选择了“有”。
不仅如此，宪法定案还补充了草案中所没有的关于议会立法权的另一项重要内容，即法律的提案权。规定议会两院都有权提出法案。这样，议会就不仅拥有否决权，而且拥有立案权，从而使议会的立法权更加完整。
与立法权并列的另一项重大权力是预算审议权。明治宪法规定，国家每年的财政预算都要经帝国议会审议后方能执行。对国家财政的干预历来被看作是衡量议会有无权力及权力大小的重要尺度之一。帝国议会不仅有权直接干预年度预算，而且可以通过其握有的法律审议权来间接地控制国家的重要财政活动。
除上述立法权和财政审议权两大权力之外，议会的职权范围比较重要的还有上奏权和请愿受理权。
从以上的分析中可以看出，明治宪法体制下的帝国议会并不是一个完全无职无权的、对国家重大决策和政策走向毫无影响力可言的、作为一级政权组织甚至可以忽略不计的某种附属机构，而是作为多元型政体结构中独立的一元，支撑着明治宪法体制的一角，在宪法和法律赋予的框架内发挥着其特有的作用。
二
内阁也是日本多元政治结构中的一个重要组成部分。
内阁作为最高行政机构，是国家政权的枢纽。在日本历史上，行政权几乎是最高权力的同义语。在古代天皇制时期，这一权力由天皇亲自掌握，朝廷制定和执行国家的内外政策和大政方针，即所谓“国靡二君，民无两主，率土兆民，以王为主，所任官司，皆是王臣”〔8〕。 这时的行政权，与立法、司法等各种国家权力浑然一体，处于一种权力的未分化状态。在这种状态下，由于对国家的管理构成了最经常的、大量的和主要的施政内容，从而使行政权可以很容易地借助于传统的惯势超越和掩盖其他权力，成为统治大权的代表与核心。当这种统治大权与天皇本身结为一体时，朝廷也就理所当然地成为最高行政机构，朝廷即政府，政府即朝廷。作为政体形态，它是一种中央集权的天皇专制政体。在幕府统治时期，统治大权由朝廷转移到幕府，这种转移越到后期越为明显，江户幕府时朝廷已完全是“徒拥虚器”，成为一种政治摆设。但是另一方面，权力主体虽发生更替，权力的内涵却没有实质性的变化。即行政权仍然是统治大权的主要内容，同时它仍然没有作为一个单独的、自成系统的权力分支而从权力整体中独立出来。
明治维新后建立了太政官体制，行政部门开始第一次作为一个独立的权力机构出现在国家政权体系中。新政府向国内外宣布：“天下权力总归太政官，使政令无出二途之患。太政官权力分为立法行法司法三权，使无偏重之患”〔9〕。宣言中明确表达了两层意思：第一， 国家统治大权已由幕府转到新政府手中，归到太政官名下；第二，这一大权由三部分组成，行政权只是其中之一。作为这一纲领的具体体现，设立了最高行政机构——太政官。以后太政官制几经变革，这一名称也经历了两官六省制时的“太政官”、三院制时的“右院”，到1885年内阁制成立时，正式定名为“内阁”。
但是事实上当时的所谓三权分立，始终停留在形式上，并不具有实际意义。随着立法机构咨询化的趋势愈益明朗，行政权也越来越朝着统治权同义语的方向复归。这种复归看起来似乎在模拟古代天皇制，寻求权力与天皇本身的再度结合，但实际上它已发生了根本性的变化，既不同于幕府专制，也不同于古代天皇制的一种全新的政权构想。从行政权演化的角度上讲：一方面，它新在权力的统一体有史以来第一次从观念上打开了一个缺口，由高度集权的专制政体向一种分权制衡的新型统治机制探索，而行政权，在这一探索的起步阶段，开始试图从统治权总体中分立出来，并且至少已经取得了形式上的成功。另一方面，它新的统治权的分化虽然没有最终完成，但它的载体已不再像古代的天皇或幕府的将军那样为某个单一的个人，而是变为一个群体，其组织机构称作“太政官”。这个群体虽然出于种种客观考虑而在表面上把统治权委以天皇，把太政官与天皇之间称为辅弼与亲政的关系，但是作为维新的真正创业者，他们心里非常清楚，维新的根本使命决定了这个政权既不可能是真正的天皇专制方式，更不可能是天皇以外的其他任何个人的专制统治。“太政官”，作为事实上的权力载体，面临着施政规范化与结构合理化的问题。
在明治宪法体制下，这个问题得到了根本的解决。由国务大臣组成的内阁，作为“最高行政机关”〔10〕，经历了历史上诸般变革之后，最终取代了太政官，定位为明治宪法体制下多元政治结构中的一元。所谓多元中的一元，是根据它在整个国家政权组织中的地位而言的，在宪法所代表的立宪政治框架内，行政权已不仅仅在形式上，而且在事实上同立法等其他权力系统分开，它不再是历史上统治大权的总代表，而只不过是其中的一个组成部分。如同其它权力机构一样，它的最高长官只是本系统的最高负责人，而不是整个国家权力的主宰。从宪法的原则上讲，它与其他权力机构之间是平等的并列关系，而不是上下主从关系，更不是包容与被包容的关系。
行政权的这种由大到小，由全体到部分的定位过程，在素有行政国家传统的维新后的日本，并非没有遇到障碍和阻力。从明治宪法的酝酿到最后制定，把立法权独立看作是外来的异物和潜在的威胁而尽量压抑，把行政权看作是传统的领地和政权的根本支柱而千方百计赋予其特殊地位的倾向始终存在。制宪领导者在为内阁定位时则坚守一个基本原则：内阁的权力既实实在在，明确而具体，同时又不能无限扩大，必须加以限制，使之固定在一定的范围内。
明治宪法赋予内阁的权力，首先明确它拥有最高行政权，“行政权统一于帝国内阁”〔11〕，这一指导思想贯穿于宪法的行文之中。内阁由国务大臣组成，“各国务大臣入则参赞内阁，出则担当各部事务，并任其责，凡大政必由内阁及各部施行，不出二门”〔12〕。其具体职责包括编制国家年度预算，提出法律议案以及从中央到地方的各级各部门行政事务。
但内阁的职权范围决不是无限的，按照宪法规定，严格实行了宫府分开的制度。在太政官制时期和宪法制定前的内阁初创时期，国家行政事务和皇宫内事务是混在一起的，最高行政长官也参与宫内事务的处理。而在宪法体制下，内阁只负责国家行政，与宫内事务完全脱钩，这种严格划分使行政权失去了历史上那种无所不包和至高无上的传统资格，成为授权有限但又职责分明的诸多权力机构之一。正如伊藤博文在审议宪法时所说：“创建立宪政体设置责任宰相，则宰相一方面对君主负有政治责任，另一方面对议会也负有同样责任。”〔13〕内阁通过这种纵向与横向的分割限定，成为多元权力结构中的一元。它既是不可缺少的，但又不是唯一的。它既有足够的权力与其它机构抗衡，但也不可避免地受到其它机构的制约。
三
天皇是多元政治结构中最富有特色的和关键的一环。他既是全局的，又是部分的；他可以作为制驭一切的超凡力量威慑于各个系统之上，同时又作为范围有限的权力实体而并列于各个系统之间。天皇的这种地位是极为特殊的。
明治宪法体制中的天皇具有双重职能，即无限的权威和有限的权力。
如果说天皇权威的产生与传统的历史文化渊源不无关系，那么天皇权威的强化则完全是由于明治维新后国家政权建设的需要。在经历了以尊皇攘夷→尊皇倒幕→王政复古→天皇亲政为口号的轰轰烈烈的政权草创期之后，日本政治进入了以制宪为中心，全面系统地建设近代国家政治体制的阶段。这时摆在维新领导者面前的严峻课题是，必须以冷静的头脑思索和解决近代立宪政治中天皇的定位问题。定得过高，有走回头路、复辟古代天皇制的危险，而定得过低，则有可能削弱甚至损害维新大业赖以成功的旗帜，给以后的政权建设和维持带来一系列难以避免的动荡和混乱。
那么有没有一种既能发挥天皇的积极作用，又不影响国家未来发展方向的办法呢？这就是一方面坚持国家政权建设必须始终以天皇为中心，另一方面则通过一系列复杂的作业使天皇置身于权力的实际运作之外，从而保证维新力量对国家政权的实际控制。
基于这一指导思想，在明治宪法体制中，天皇权威的作用主要在于确立核心和枢轴，确保统一和稳定。这一作用不仅是新国家绝对必需的，而且是其他任何势力均无法代替的。在宪法中，它表现为天皇权威的绝对性。明治宪法开宗明义第一条：“大日本帝国由万世一系之天皇统治之”，第三条：“天皇神圣不可侵犯”，第四条 ：“天皇总揽统治权”等等，这些在西方宪法学者看来不合情理的、近乎神话般的条文规定，与其说是在立法，不如说是在追求法外效果。事实也正是如此，这些条文所要表述的，或者说所刻意渲染和制造的不是某种循规蹈矩的、有限的物质力量，而是一种超凡脱俗的、不可抗拒的精神权威。这种权威是无限的和绝对的，它要求的是一种从肉体到灵魂的全面的慑服。
与天皇权威的绝对性和无限性相比，明治宪法体制中天皇的权力则是相对的和有限的。由天皇总揽的、完整统一的统治大权经过一系列复杂的作业，限定为多元政治结构中与其它成分并列互动的、相互制约的诸多因素之一。对天皇的权力即所谓统治大权进行限定，是明治宪法的基本原则与指导思想。制宪的领导者在很多场合都谈及，所谓宪法，所谓立宪政治，说到底，就是要对君权加以限制，就是要同专制政治有所区别，就是要防止君权的滥用。他们强调：“对天皇的大权必须加以种种重要的限制，不然立宪政体无论采取何种形式，毕竟都无法建立。”〔14〕
对天皇的统治大权进行限制的重要办法就是架空。
明治宪法在理论上承认天皇拥有统治大权，但制定者对“统治”的含义进行了意味深长的考证和解释。他们论证，日本历史上，对“统治”一义所使用的语言是“知”，即“知国”。其所蕴涵的意念是中国人以及西方人思维中根本不存在的。“知”是“以心知物之意，表现了内心与外物之间的关系，内心临于外物，犹如镜之照出物体，乃知而明之之意，按照西洋人的理论解释，它表现的是一种主观的、无形而高尚的性灵心识的动作”〔15〕。因此明治宪法中天皇对日本的统治应该是“知”，天皇与国家政权的关系及自身所处的地位不应该是中国皇帝那种客观地、物质的支配，而应该是无形而高尚的心灵的支配。被置于这种意境中的统治权，已经是无所谓有无所谓无，无所谓大无所谓小，它已与精神的权威融为一体，成为一种伸缩自如的力量，虽然宪法承认它统治日本，但是用现代政治学的尺度去衡量和检验，则这种权力不能不给人一种难以捉摸的虚空感。
对天皇统治大权进行限定的另一种办法乃是分割。
明治宪法在理论上承认天皇的统治大权完整而不可分，但同时又规定这一权力必须依宪法的条规而行。宪法条规把这一权力的执行分成了几个部分，伊藤博文解释说：“统治大权大别有二，曰立法权，曰行政权，而司法权只是行政权的一个分支。三权各自依其机关之辅翼来施行，又皆渊源于元首，而元首的心思及作用若不依各个机关之辅翼，则无法用以表明国权。因为国家乃一公体而非私体，宪法赋予国家各个机关以适当的职守，使整个机体循环有序，君主要在宪法的范围内行使其大权。”〔16〕伊藤博文把统治权的总揽称为“主权之体”，而把依宪法条规而行称为“主权之用”，也就是说统治权是由“体”和“用”二者结合而成的。作为“体”，它不可分割，因为它是一种“知国之权”，是非天皇莫属的，为天皇所独有的。但是作为“用”，作为权力的实际运作与行使，作为具体的“治国之道”，则必须由几个不同的部门分别来代为实现。很显然，这种近乎文字游戏般的逻辑和解释，其意图在于对国家的实际统治权进行可操作性的分割。
宪法体制下的帝国议会与内阁就是体现这一意图的两个最重要的权力部门，它们分别承担了天皇的立法权与行政权的实际行使任务。在分出了立法权与行政权之后，天皇的统治权按宪法条规顺序排列还剩有：文武官员任免权，陆海军统帅权，宣战、媾和及缔约权，宣布戒严权，授勋等荣典权，大赦权等。在这些权力中最重要的、对国家政治生活及国家权力系统的实际运作影响最大的是军队统帅权。
对天皇统治大权进行限制的第三种办法是隔离。
所谓隔离，是指行使统治权时，为其设置某些中间环节，从而使直接统治变为间接统治。行政权与立法权虽然名义上属天皇所有，并分别由内阁和议会来具体执行，但事实上天皇既不到内阁听政理政，也不与议会直接发生关系，因为在天皇与这些实际运作的权力部门之间还隔有一道道屏障，如元老、枢密院、重臣会议等，它们有的是宪法所设，如枢密院；有的则是超宪法存在，如元老和元老会议等。
枢密院的设置使天皇远离了行政权，因为重大国务的决定不是由内阁直接上报天皇，而是上报枢密院。由实力人物把持的枢密院通过这种权力的“截留”，大大削弱了皇权的实际力量。而事实上，这种“截留”并不仅仅发生在行政领域，也存在于其他各个权力系统。
元老作为倒幕维新的功臣，在明治初期把持着新政府的大权，明治中期以后虽不再直接担任要职，但仍然以其巨大的影响力在幕后操纵着政局。他们不但可以影响政府决策，而且对国家重大人事变动握有绝对发言权。
按照制宪者的解释，设置这些屏障的作用在于，减缓天皇由于亲政而无可避免地产生的重大责任，从而确保天皇的神圣地位。但是从实际效果来看，通过这一道道屏障之后，天皇与统治权之间的关系变得更加模糊不清。
综上所述，天皇之所以成为多元政治结构中极其重要的一元，是因为他的无限权威对政治全局的无可替代的影响力，以及他的有限权力，例如军权在实际运作的整个权力系统中所占有的不可忽视的一席之地。而这两部分之和，正是来源于对他在维新事业中加盟入股的资本价值的总体评估与相应报偿。天皇确实作为一独特的政治力量促成了维新的最后成功，那么他就必然地在维新后的政权建设中占有其相应的份额。
四
明治宪法体制是一种多元的政治结构，与这种结构相呼应，其制衡机制表现为权力的复合制衡。所谓复合制衡，是指各个权力系统之间同时存在着横向的与纵向的双重制衡关系。横向制衡的存在，是由各机构之间平等的法律地位和宪法权力所决定的，其目的是为了使每个成员不但能够充分履行自己的宪法职责，而且能够在自身职权受到来自其他机构的干扰时，运用宪法的手段予以排除，以确保自身的相对独立性。因此横向制衡的主要内容表现为各机构之间制约与反制约手段的运用。
以立法与行政的关系为例说明如下。
帝国议会的两大主要权限，即立法权与预算审议权，正是议会可以用来制约政府的两个主要工具。如果在法律的审议问题上议会不与政府合作，甚至设置种种障碍，使政府提出的法律议案不能够获得通过，那么给行政部门造成的损害是可想而知的。预算审议权同样是令政府头痛的一道关口，因为预算是政府活动的经济基础，若预算不能通过，则一切工作都无从谈起。因此从某种意义上来说，这无异于政府的生杀大权。从议会开始运作的那一天起，内阁与议会之间围绕预算问题展开的争斗就随之开始了。
但是另一方面，宪法也同样赋予了内阁牵制议会的有力手段。在立法权问题上，内阁虽然不像议会那样拥有法律的审议权，但它却可以利用国务大臣所独有的副署权，左右法律的公布实施。宪法规定，凡是法律在正式公布时必须有国务大臣的副署，否则即可视为无效。内阁可以利用这一权力，对它不满意的法案提出修改意见，直至拒绝副署，使其成为废案。
对于议会的预算审议权，内阁虽无法否定，但宪法却规定：“议会如未议定预算，或预算不能成立时，政府可照上年度预算施行。”这无疑给了内阁一个有力的反击工具。正如枢密院顾问副岛种臣所说，有了这一条，“议会若变着法儿难为政府，政府也能够变着法儿对付它”〔17〕。如若由于议会本身的缘故而预算未能成立自不待言，即使议会已顺利地通过预算，若政府下决心不想实行，仍可以制造出种种理由，如借口议会的议决违宪而不予认可，使其在效果上等同于“未能成立”，从而也就无须实行，等等。
如果说内阁动用以上的手段有故意寻衅之嫌，那么宪法第六十七条赋予内阁的财政特权则使它有足够的力量去牵制议会的预算审议权。该条规定：“凡基于宪法大权已决定之岁出，以及由于法律之结果或法律上属于政府义务之岁出，非经政府同意，帝国议会不得废除或削减之”。换句话说，一项预算只要确定它是属于天皇大权范围之内的需要，议会便无权干涉。这就把包括军队编制、文武官员薪俸等在内的一大批有关预算排除在议会的预算审议权之外，而这部分费用在整个预算中所占的比重却相当大。以第四届议会审议的预算案为例，这部分预算在岁出总额中所占的比率高达76%，也就是说，议会的预算审议权所能管辖的范围仅占国家岁出总额的24%〔18〕。这个典型的例子说明了内阁对议会的反制约能力。
内阁除被动地克服议会的牵制之外，还能够主动出击，给议会以强有力的牵制。这方面常用的手段就是命令议会暂时停止活动。《议院法》第三十三条规定：“政府随时可以以15日为期命议会停会”。当然正如内阁有反制约能力一样，议会也存在着对抗制约的机制。如停会日期的限制即是一例，它保证了议会不可能无限期停会，否则政府便是违背了宪法关于议会每年以三个月为会期的规定。因为15天的停会期限也是要计算在总会期之内的。总之，多元结构中各机构之间横向制衡关系的存在，使它们不可能压倒对方，但同时却能够以对方无可替代的身分，发挥着独自的功能和作用。
与横向制衡相比，纵向制衡的作用机制更为复杂。它包括两个层次：一是天皇与每个机构之间的单线制衡关系；一是天皇与其中任何一个机构一起，对另一个机构的联合制衡关系。单线制衡所反映的是每个机构在宪法体制框架内地位的有限性。因为从宪法理论上讲，所有机构都不是独立意志的拥有者，而只是天皇意志的共同表达者，在它们之上，还有一个共同的和强有力的制约因素存在。
对于帝国议会来说，它的宪法名称是天皇的“协赞”机关，因此议会的召集、闭会乃至众议院的解散，都要由天皇来决定。对内阁来说也是如此。内阁的宪法名称是天皇的“辅弼”机关，“居辅弼之任，宣奉诏命”〔19〕。这就决定了它的臣属地位。单线制衡下天皇与各机构之间的关系好比中心星体与围绕它旋转的众多卫星。中心星体的存在以及它与各卫星之间的等距离关系，保证了各卫星能够保持有序，各循其道，彼此协作和有效配合。而另一方面，若等距离关系被打破，则平等协作将有可能被恃强压弱所取代，这时便会出现纵向制衡的第二种情况，即联合制衡。
在联合制衡情况下，某个机构由于借助了其它强有力的制约力量，就使得它由平等转而可能压倒另一机构。比如内阁，如果只运用横向制衡机制，那么它所能做到的只是抵御和克服来自议会的制约，充其量是运用最后的武器，勒令议会暂时停会，但如果借助天皇的力量，则情况为之一变。对于不肯合作的议会，内阁可以上奏天皇，请求动用宪法第七条属于天皇的大权，下诏解散议会。在议会正式开设后仅仅15年时间里，政府就运用这种手段，先后七次解散了议会。当然议会若想真正对政府造成致命的威胁，也必须借助天皇的力量，仅靠自身的力量是无法做到的。议会若对内阁提出不信任案，从法律上讲内阁是可以置之不理的，但议会若巧妙地运用宪法赋予的上奏权，对内阁形成实质性弹劾的压力，则可以借助属于天皇的文武官员任免大权，迫使国务大臣乃至内阁总辞职。在日本宪政史上这种内阁迫于来自议会的巨大压力而不得不向天皇提出辞呈、请求重新组阁的事例是屡见不鲜的。
明治宪法体制这种纵横交错的权力制衡机制及其结构特点是造成日本近代历史在同一体制框架内呈多元发展趋势的主要根源。它体现了制宪者对宪法功能及其实际运用的一个基本构想，即伸缩自如的最大灵活性。正如明治宪法的起草方针所表述的那样：“宪法只涉及有关帝国政治的大纲目，其条文应该简单明了，并且能够顺应将来国运的发展而伸缩自如。”〔20〕这一指导方针是帮助我们打开明治宪法体制迷宫的一把钥匙，许多看起来自相矛盾的、难以解释的甚至不合情理的理论和现象，实际上正是在体现和贯彻这一基本方针。位于整个权力体系顶点的制衡总阀门——天皇，实际上恰如模糊数学。“模糊”使他具有最大限度的伸缩性，他可以无限大，好比他的权威，大到令所有成员都诚惶诚恐，俯首称臣；也可以无限小，小到好比一个透明的玻璃罩子，只要不想穿越它飞出去，就可能根本看不到它的存在。这就给其它机构的自由发展留下了充分的空间，它们都可以凭借同等的、合理的、足够的法律地位和手段而拥有发展自身的机会和可能性。
藩阀政府可以设法超然于议会之上，因为宪法赋予他们“辅弼”的权力，使它们可以更容易地动用联合制衡的原理。事实上宪法刚颁布的第二天，内阁总理大臣就已经迫不及待地发表了“超然”演说，声称“政府必须经常坚持一定的方向，超然于政党之外，至公至正”〔21〕。
这样的机会当然也适用于帝国议会，随着政党势力的发展壮大并最终占领议会的讲坛，他们同样有资格问鼎内阁大权，因为他们不但可以从宪法的条文中为自己找到获取权力的充分理由，而且更可以从字面深处蕴涵的对立宪精神的肯定、对立宪政治的预期以及对未来政治发展趋势的包容中找到有利于自己发展的武器。
多元结构中的其它构成部分例如军队，也同样可以借口自己是天皇大权的直接代表而在必要时站出来，高喊国家利益受到威胁和需要保护的口号，以天皇的名义要求内阁和议会无条件服从。
要而言之，明治宪法体制的结构特点和制衡机制，使它产生了体制内部自我调节的极大伸缩性，它可以根据形势发展的需要，采取从最民主到最专制的各种统治形式。而这种看似惊人的改头换面，并不需要伴随外界多大的震动，只需在体制内部根据现有的原理和法则，重新进行“排列组合”就可以很容易地实现。这正是制宪领导者为维新后日本的未来发展设计的一幅蓝图。日本作为一个后起的资本主义国家，以它落后的生产力水平和极不成熟的资本主义发展因素，希图通过明治维新快步实现欧美先进国家的生产方式和社会制度，这种现实条件与预期目标的巨大反差，驱使它调动了包括传统在内的各种力量，在政权建设上别出心裁地设计了一种专制外壳与立宪内核的巧妙嫁接，通过这种弹性极大的体制内部变换不停的自我更新，获取了稚嫩制度的渐次巩固和超常规发展，其间的种种经验与教训，是十分耐人寻味的。
注释：
〔1〕清水伸：《明治宪法制定史》上卷，第255页。
〔2〕〔3〕清水伸：《明治宪法制定史》上卷，第293、292、 290页。
〔4〕〔5〕古屋哲夫等编《日本议会史录》第1卷， 第一法规出版社1990年版，第63、64、40页。
〔6〕〔7〕《明治宪法制定史》下卷，第173、285、286页。
〔8〕《日本书纪》卷二十二，推古十二年四月。
〔9〕内阁官房编《内阁制度90年资料集》，大藏省印刷局1976 年版，第6页。
〔10〕〔12〕《明治宪法制定史》下卷，第558页。
〔11〕《明治宪法制定史》中卷，第209页。
〔13〕《明治宪法制定史》下卷，第171页。
〔14〕大津淳一郎：《大日本宪政史》第3卷，原书房1969年版，第85页。
〔15〕《明治宪法制定史》中卷，第135页。
〔16〕《明治宪法制定史》下卷，第518页。
〔17〕《明治宪法制定史》下卷，第396页。
〔18〕坂野润治等编《日本近现代史丛书·2 ·资本主义与“自由主义”》，岩波书店1993年版，第23页。
〔19〕《明治宪法制定史》下卷，第557页。
〔20〕《明治宪法制定史》中卷，第10页。
〔21〕三塚博：《议会政治100年》，德间书店1988年版， 第95页。
【专 题 号】K5
【复印期号】1996年09期
【原文出处】《历史研究》(京)1996年03期第134-144页
【作者简介】武寅，女，1950年生， 中国社会科学院世界历史研究所副所长、副研究员。
一
明治宪法体制的内部结构是多元性的，在这一结构中，帝国议会是极为重要的一元。宪法体制下的议会机构与明治初期太政官体制下的公议所、集议院、元老院等所谓的立法机构相比，发生了本质上的变化。
首先，开设帝国议会的目的不再是为了给行政府的施政提供又一个咨询场所，而是代表国家政体由专制走向立宪的重要标志和组成部分。制宪领导者充分认识到，从某种意义上说，议会是立宪政治的灵魂，是否设立真正意义上的立法机构，乃是实行立宪政治的关键之所在，因此他们从下决心制定宪法、着手进行立宪准备的那一天起，就作好了用具有实质意义的议会机构取代明治初期那种有名无实的类似机构的思想准备。至少对以下两个问题，他们的认识是一致的：一是日本所要着手制定的宪法，正是欧洲各国已经普遍采用的一种政体形式，而绝不是日本古代历史上曾经有过的、名称虽然也叫“宪法”，但实际上只是一种政府公文法令之类的东西，例如圣德太子制定的“宪法十七条”等等。欧洲的宪法是“针对专制而言，是限制君权之政”〔1〕。 二是立宪与开设国会之间，有一种最为直接和密不可分的关系。“欧洲的所谓宪法，必与民选议院相因而成立，无民选议院则无宪法”〔2〕。正因为如此，日本要仿效欧洲实行立宪政治“不仅是本国政治的一大变迁，而且是东洋各国未曾有的大事”，“开设国会是前古未有的大变革”，“万机无不置根此会，全国命脉之幸与不幸实系于此”〔3〕。 这说明制宪领导者的主观意图，决不是把帝国议会仅仅办成一个无足轻重、形同虚设的政治花瓶，而是让它负担立宪政治的使命，构成明治宪法体制的一个重要的组成部分。
其次，从帝国议会的组织、运作上来看，它已经具备了近代欧美资产阶级立法机构的基本形式与特点。帝国议会采用两院制，即贵族院和众议院。它的运作已不像明治初期公议所等咨询性机构那样无固定章法可循，而是严格按照《宪法》、《议院法》、《贵族院令》、《众议院议员选举法》等现代法律程式加以规范化和制度化。
帝国议会的议员来源更与太政官体制下的“征士”、“贡士”等纯属官选的“议员”不同，而在性质上向着立宪政治所要求的民选议员方向演化。
贵族院在两院中的地位很特殊，但即使是这样的特权机构，也开始部分地引入了选举机制。通过带有种种附加条件的选举，产生一定比例的所谓“多额纳税议员”，实际上是非贵族出身的大资产所有者。
与贵族院相比，作为立宪政治主阵地的众议院，其议员的产生完全采取近代民选议员的方式。《众议院议员选举法》规定，除特殊的几种人外，凡年满25岁的男子在所在府县入籍并定居一年以上，连续一年以上交纳直接国税15日元以上者，均有选举权；凡具有同等纳税资格，年满30岁以上的男子，均有被选举权。按照这一标准，在举行第一次总选举时，全国有选举权的人数共约45万人，占日本内地人口的1.14%。在19世纪中叶的法国，这一比率为0.5%，在英国为3%〔4〕， 因此从实现普选的程度上来看，日本明治维新后虽然只经过了20年，但与欧洲立宪国相比并不为低。此后这一比例继续增高，到第十六次总选举时，则完全取消了纳税这一资格限制，选民总数激增到1200万以上〔5〕。 此外在众议院选举中，作为立宪政治重要标志的政党活动已经崭露头角。在第一次总选举产生的300名众议员中，几乎均从属于某一党派。 这种近代资产阶级立宪政治的基本色调，在以后的帝国议会发展史上愈趋清晰和明确。
最后，也是最重要的，关于帝国议会的职权范围。帝国议会拥有作为议会所应具备的两大基本权力，即立法权和预算审议权。有无立法权是区分帝国议会的性质究竟是属于权力机构，还是属于咨询性机构的关键所在。帝国议会的立法权在明治宪法中，是以一种虽然非常间接的、附带种种限制条件的，然而同时却是作为一个毋庸置疑的事实表现和确认下来的。在宪法草案中，关于立法权的规定比较重要的有两条，一是第37条：“凡是法律都要经过帝国议会的承认”，一是第5 条：“天皇经帝国议会的承认施行立法权”。对于这两条，特别是“承认”一词中所包含的意义，制宪领导者们，包括宪法的起草者和审议者，看法是一致的，他们毫不含混地把它同议会的立法权联系在一起，认为：“关于天皇陛下施行立法权一条，其大权在帝国议会，若议会不说同意，则不能行使立法权”〔6〕，“‘承认’也好，‘承诺’也好，其实质是一样的，即把帝国议会作为一个立法机构，给其与行政府同等的权力，有时甚至是高出其上的权力”，“根据这一草案的主旨，议院不是一个官衙，但它握有立法的权力”〔7〕。
因此，从另一个角度上也可以说，帝国议会究竟有没有立法权，应否有权，有多大的权力，这个问题又曲折地表现为草案中使用的“承认”一词要不要进行修改以及怎样修改的问题。保守派主张进行实质性的修改，用“经议会之议”这种暧昧的措辞来代替承认一词。但多数人认为，这种修改等于说只要议会讨论过了，不管其同意还是否决，都可以照样执行不误，这种毫无权力的清谈议会，是与立宪精神背道而驰的。在明治宪法定稿中，最终采纳了“协赞”一词。根据制宪者的权威性解释，“协赞”只是对“承认”一词程度上的加减，但保留了其所含有的实质性内容。也就是说，在议会究竟有无立法权的根本问题上，虽然程度进一步削弱，但最终仍然选择了“有”。
不仅如此，宪法定案还补充了草案中所没有的关于议会立法权的另一项重要内容，即法律的提案权。规定议会两院都有权提出法案。这样，议会就不仅拥有否决权，而且拥有立案权，从而使议会的立法权更加完整。
与立法权并列的另一项重大权力是预算审议权。明治宪法规定，国家每年的财政预算都要经帝国议会审议后方能执行。对国家财政的干预历来被看作是衡量议会有无权力及权力大小的重要尺度之一。帝国议会不仅有权直接干预年度预算，而且可以通过其握有的法律审议权来间接地控制国家的重要财政活动。
除上述立法权和财政审议权两大权力之外，议会的职权范围比较重要的还有上奏权和请愿受理权。
从以上的分析中可以看出，明治宪法体制下的帝国议会并不是一个完全无职无权的、对国家重大决策和政策走向毫无影响力可言的、作为一级政权组织甚至可以忽略不计的某种附属机构，而是作为多元型政体结构中独立的一元，支撑着明治宪法体制的一角，在宪法和法律赋予的框架内发挥着其特有的作用。
二
内阁也是日本多元政治结构中的一个重要组成部分。
内阁作为最高行政机构，是国家政权的枢纽。在日本历史上，行政权几乎是最高权力的同义语。在古代天皇制时期，这一权力由天皇亲自掌握，朝廷制定和执行国家的内外政策和大政方针，即所谓“国靡二君，民无两主，率土兆民，以王为主，所任官司，皆是王臣”〔8〕。 这时的行政权，与立法、司法等各种国家权力浑然一体，处于一种权力的未分化状态。在这种状态下，由于对国家的管理构成了最经常的、大量的和主要的施政内容，从而使行政权可以很容易地借助于传统的惯势超越和掩盖其他权力，成为统治大权的代表与核心。当这种统治大权与天皇本身结为一体时，朝廷也就理所当然地成为最高行政机构，朝廷即政府，政府即朝廷。作为政体形态，它是一种中央集权的天皇专制政体。在幕府统治时期，统治大权由朝廷转移到幕府，这种转移越到后期越为明显，江户幕府时朝廷已完全是“徒拥虚器”，成为一种政治摆设。但是另一方面，权力主体虽发生更替，权力的内涵却没有实质性的变化。即行政权仍然是统治大权的主要内容，同时它仍然没有作为一个单独的、自成系统的权力分支而从权力整体中独立出来。
明治维新后建立了太政官体制，行政部门开始第一次作为一个独立的权力机构出现在国家政权体系中。新政府向国内外宣布：“天下权力总归太政官，使政令无出二途之患。太政官权力分为立法行法司法三权，使无偏重之患”〔9〕。宣言中明确表达了两层意思：第一， 国家统治大权已由幕府转到新政府手中，归到太政官名下；第二，这一大权由三部分组成，行政权只是其中之一。作为这一纲领的具体体现，设立了最高行政机构——太政官。以后太政官制几经变革，这一名称也经历了两官六省制时的“太政官”、三院制时的“右院”，到1885年内阁制成立时，正式定名为“内阁”。
但是事实上当时的所谓三权分立，始终停留在形式上，并不具有实际意义。随着立法机构咨询化的趋势愈益明朗，行政权也越来越朝着统治权同义语的方向复归。这种复归看起来似乎在模拟古代天皇制，寻求权力与天皇本身的再度结合，但实际上它已发生了根本性的变化，既不同于幕府专制，也不同于古代天皇制的一种全新的政权构想。从行政权演化的角度上讲：一方面，它新在权力的统一体有史以来第一次从观念上打开了一个缺口，由高度集权的专制政体向一种分权制衡的新型统治机制探索，而行政权，在这一探索的起步阶段，开始试图从统治权总体中分立出来，并且至少已经取得了形式上的成功。另一方面，它新的统治权的分化虽然没有最终完成，但它的载体已不再像古代的天皇或幕府的将军那样为某个单一的个人，而是变为一个群体，其组织机构称作“太政官”。这个群体虽然出于种种客观考虑而在表面上把统治权委以天皇，把太政官与天皇之间称为辅弼与亲政的关系，但是作为维新的真正创业者，他们心里非常清楚，维新的根本使命决定了这个政权既不可能是真正的天皇专制方式，更不可能是天皇以外的其他任何个人的专制统治。“太政官”，作为事实上的权力载体，面临着施政规范化与结构合理化的问题。
在明治宪法体制下，这个问题得到了根本的解决。由国务大臣组成的内阁，作为“最高行政机关”〔10〕，经历了历史上诸般变革之后，最终取代了太政官，定位为明治宪法体制下多元政治结构中的一元。所谓多元中的一元，是根据它在整个国家政权组织中的地位而言的，在宪法所代表的立宪政治框架内，行政权已不仅仅在形式上，而且在事实上同立法等其他权力系统分开，它不再是历史上统治大权的总代表，而只不过是其中的一个组成部分。如同其它权力机构一样，它的最高长官只是本系统的最高负责人，而不是整个国家权力的主宰。从宪法的原则上讲，它与其他权力机构之间是平等的并列关系，而不是上下主从关系，更不是包容与被包容的关系。
行政权的这种由大到小，由全体到部分的定位过程，在素有行政国家传统的维新后的日本，并非没有遇到障碍和阻力。从明治宪法的酝酿到最后制定，把立法权独立看作是外来的异物和潜在的威胁而尽量压抑，把行政权看作是传统的领地和政权的根本支柱而千方百计赋予其特殊地位的倾向始终存在。制宪领导者在为内阁定位时则坚守一个基本原则：内阁的权力既实实在在，明确而具体，同时又不能无限扩大，必须加以限制，使之固定在一定的范围内。
明治宪法赋予内阁的权力，首先明确它拥有最高行政权，“行政权统一于帝国内阁”〔11〕，这一指导思想贯穿于宪法的行文之中。内阁由国务大臣组成，“各国务大臣入则参赞内阁，出则担当各部事务，并任其责，凡大政必由内阁及各部施行，不出二门”〔12〕。其具体职责包括编制国家年度预算，提出法律议案以及从中央到地方的各级各部门行政事务。
但内阁的职权范围决不是无限的，按照宪法规定，严格实行了宫府分开的制度。在太政官制时期和宪法制定前的内阁初创时期，国家行政事务和皇宫内事务是混在一起的，最高行政长官也参与宫内事务的处理。而在宪法体制下，内阁只负责国家行政，与宫内事务完全脱钩，这种严格划分使行政权失去了历史上那种无所不包和至高无上的传统资格，成为授权有限但又职责分明的诸多权力机构之一。正如伊藤博文在审议宪法时所说：“创建立宪政体设置责任宰相，则宰相一方面对君主负有政治责任，另一方面对议会也负有同样责任。”〔13〕内阁通过这种纵向与横向的分割限定，成为多元权力结构中的一元。它既是不可缺少的，但又不是唯一的。它既有足够的权力与其它机构抗衡，但也不可避免地受到其它机构的制约。
三
天皇是多元政治结构中最富有特色的和关键的一环。他既是全局的，又是部分的；他可以作为制驭一切的超凡力量威慑于各个系统之上，同时又作为范围有限的权力实体而并列于各个系统之间。天皇的这种地位是极为特殊的。
明治宪法体制中的天皇具有双重职能，即无限的权威和有限的权力。
如果说天皇权威的产生与传统的历史文化渊源不无关系，那么天皇权威的强化则完全是由于明治维新后国家政权建设的需要。在经历了以尊皇攘夷→尊皇倒幕→王政复古→天皇亲政为口号的轰轰烈烈的政权草创期之后，日本政治进入了以制宪为中心，全面系统地建设近代国家政治体制的阶段。这时摆在维新领导者面前的严峻课题是，必须以冷静的头脑思索和解决近代立宪政治中天皇的定位问题。定得过高，有走回头路、复辟古代天皇制的危险，而定得过低，则有可能削弱甚至损害维新大业赖以成功的旗帜，给以后的政权建设和维持带来一系列难以避免的动荡和混乱。
那么有没有一种既能发挥天皇的积极作用，又不影响国家未来发展方向的办法呢？这就是一方面坚持国家政权建设必须始终以天皇为中心，另一方面则通过一系列复杂的作业使天皇置身于权力的实际运作之外，从而保证维新力量对国家政权的实际控制。
基于这一指导思想，在明治宪法体制中，天皇权威的作用主要在于确立核心和枢轴，确保统一和稳定。这一作用不仅是新国家绝对必需的，而且是其他任何势力均无法代替的。在宪法中，它表现为天皇权威的绝对性。明治宪法开宗明义第一条：“大日本帝国由万世一系之天皇统治之”，第三条：“天皇神圣不可侵犯”，第四条 ：“天皇总揽统治权”等等，这些在西方宪法学者看来不合情理的、近乎神话般的条文规定，与其说是在立法，不如说是在追求法外效果。事实也正是如此，这些条文所要表述的，或者说所刻意渲染和制造的不是某种循规蹈矩的、有限的物质力量，而是一种超凡脱俗的、不可抗拒的精神权威。这种权威是无限的和绝对的，它要求的是一种从肉体到灵魂的全面的慑服。
与天皇权威的绝对性和无限性相比，明治宪法体制中天皇的权力则是相对的和有限的。由天皇总揽的、完整统一的统治大权经过一系列复杂的作业，限定为多元政治结构中与其它成分并列互动的、相互制约的诸多因素之一。对天皇的权力即所谓统治大权进行限定，是明治宪法的基本原则与指导思想。制宪的领导者在很多场合都谈及，所谓宪法，所谓立宪政治，说到底，就是要对君权加以限制，就是要同专制政治有所区别，就是要防止君权的滥用。他们强调：“对天皇的大权必须加以种种重要的限制，不然立宪政体无论采取何种形式，毕竟都无法建立。”〔14〕
对天皇的统治大权进行限制的重要办法就是架空。
明治宪法在理论上承认天皇拥有统治大权，但制定者对“统治”的含义进行了意味深长的考证和解释。他们论证，日本历史上，对“统治”一义所使用的语言是“知”，即“知国”。其所蕴涵的意念是中国人以及西方人思维中根本不存在的。“知”是“以心知物之意，表现了内心与外物之间的关系，内心临于外物，犹如镜之照出物体，乃知而明之之意，按照西洋人的理论解释，它表现的是一种主观的、无形而高尚的性灵心识的动作”〔15〕。因此明治宪法中天皇对日本的统治应该是“知”，天皇与国家政权的关系及自身所处的地位不应该是中国皇帝那种客观地、物质的支配，而应该是无形而高尚的心灵的支配。被置于这种意境中的统治权，已经是无所谓有无所谓无，无所谓大无所谓小，它已与精神的权威融为一体，成为一种伸缩自如的力量，虽然宪法承认它统治日本，但是用现代政治学的尺度去衡量和检验，则这种权力不能不给人一种难以捉摸的虚空感。
对天皇统治大权进行限定的另一种办法乃是分割。
明治宪法在理论上承认天皇的统治大权完整而不可分，但同时又规定这一权力必须依宪法的条规而行。宪法条规把这一权力的执行分成了几个部分，伊藤博文解释说：“统治大权大别有二，曰立法权，曰行政权，而司法权只是行政权的一个分支。三权各自依其机关之辅翼来施行，又皆渊源于元首，而元首的心思及作用若不依各个机关之辅翼，则无法用以表明国权。因为国家乃一公体而非私体，宪法赋予国家各个机关以适当的职守，使整个机体循环有序，君主要在宪法的范围内行使其大权。”〔16〕伊藤博文把统治权的总揽称为“主权之体”，而把依宪法条规而行称为“主权之用”，也就是说统治权是由“体”和“用”二者结合而成的。作为“体”，它不可分割，因为它是一种“知国之权”，是非天皇莫属的，为天皇所独有的。但是作为“用”，作为权力的实际运作与行使，作为具体的“治国之道”，则必须由几个不同的部门分别来代为实现。很显然，这种近乎文字游戏般的逻辑和解释，其意图在于对国家的实际统治权进行可操作性的分割。
宪法体制下的帝国议会与内阁就是体现这一意图的两个最重要的权力部门，它们分别承担了天皇的立法权与行政权的实际行使任务。在分出了立法权与行政权之后，天皇的统治权按宪法条规顺序排列还剩有：文武官员任免权，陆海军统帅权，宣战、媾和及缔约权，宣布戒严权，授勋等荣典权，大赦权等。在这些权力中最重要的、对国家政治生活及国家权力系统的实际运作影响最大的是军队统帅权。
对天皇统治大权进行限制的第三种办法是隔离。
所谓隔离，是指行使统治权时，为其设置某些中间环节，从而使直接统治变为间接统治。行政权与立法权虽然名义上属天皇所有，并分别由内阁和议会来具体执行，但事实上天皇既不到内阁听政理政，也不与议会直接发生关系，因为在天皇与这些实际运作的权力部门之间还隔有一道道屏障，如元老、枢密院、重臣会议等，它们有的是宪法所设，如枢密院；有的则是超宪法存在，如元老和元老会议等。
枢密院的设置使天皇远离了行政权，因为重大国务的决定不是由内阁直接上报天皇，而是上报枢密院。由实力人物把持的枢密院通过这种权力的“截留”，大大削弱了皇权的实际力量。而事实上，这种“截留”并不仅仅发生在行政领域，也存在于其他各个权力系统。
元老作为倒幕维新的功臣，在明治初期把持着新政府的大权，明治中期以后虽不再直接担任要职，但仍然以其巨大的影响力在幕后操纵着政局。他们不但可以影响政府决策，而且对国家重大人事变动握有绝对发言权。
按照制宪者的解释，设置这些屏障的作用在于，减缓天皇由于亲政而无可避免地产生的重大责任，从而确保天皇的神圣地位。但是从实际效果来看，通过这一道道屏障之后，天皇与统治权之间的关系变得更加模糊不清。
综上所述，天皇之所以成为多元政治结构中极其重要的一元，是因为他的无限权威对政治全局的无可替代的影响力，以及他的有限权力，例如军权在实际运作的整个权力系统中所占有的不可忽视的一席之地。而这两部分之和，正是来源于对他在维新事业中加盟入股的资本价值的总体评估与相应报偿。天皇确实作为一独特的政治力量促成了维新的最后成功，那么他就必然地在维新后的政权建设中占有其相应的份额。
四
明治宪法体制是一种多元的政治结构，与这种结构相呼应，其制衡机制表现为权力的复合制衡。所谓复合制衡，是指各个权力系统之间同时存在着横向的与纵向的双重制衡关系。横向制衡的存在，是由各机构之间平等的法律地位和宪法权力所决定的，其目的是为了使每个成员不但能够充分履行自己的宪法职责，而且能够在自身职权受到来自其他机构的干扰时，运用宪法的手段予以排除，以确保自身的相对独立性。因此横向制衡的主要内容表现为各机构之间制约与反制约手段的运用。
以立法与行政的关系为例说明如下。
帝国议会的两大主要权限，即立法权与预算审议权，正是议会可以用来制约政府的两个主要工具。如果在法律的审议问题上议会不与政府合作，甚至设置种种障碍，使政府提出的法律议案不能够获得通过，那么给行政部门造成的损害是可想而知的。预算审议权同样是令政府头痛的一道关口，因为预算是政府活动的经济基础，若预算不能通过，则一切工作都无从谈起。因此从某种意义上来说，这无异于政府的生杀大权。从议会开始运作的那一天起，内阁与议会之间围绕预算问题展开的争斗就随之开始了。
但是另一方面，宪法也同样赋予了内阁牵制议会的有力手段。在立法权问题上，内阁虽然不像议会那样拥有法律的审议权，但它却可以利用国务大臣所独有的副署权，左右法律的公布实施。宪法规定，凡是法律在正式公布时必须有国务大臣的副署，否则即可视为无效。内阁可以利用这一权力，对它不满意的法案提出修改意见，直至拒绝副署，使其成为废案。
对于议会的预算审议权，内阁虽无法否定，但宪法却规定：“议会如未议定预算，或预算不能成立时，政府可照上年度预算施行。”这无疑给了内阁一个有力的反击工具。正如枢密院顾问副岛种臣所说，有了这一条，“议会若变着法儿难为政府，政府也能够变着法儿对付它”〔17〕。如若由于议会本身的缘故而预算未能成立自不待言，即使议会已顺利地通过预算，若政府下决心不想实行，仍可以制造出种种理由，如借口议会的议决违宪而不予认可，使其在效果上等同于“未能成立”，从而也就无须实行，等等。
如果说内阁动用以上的手段有故意寻衅之嫌，那么宪法第六十七条赋予内阁的财政特权则使它有足够的力量去牵制议会的预算审议权。该条规定：“凡基于宪法大权已决定之岁出，以及由于法律之结果或法律上属于政府义务之岁出，非经政府同意，帝国议会不得废除或削减之”。换句话说，一项预算只要确定它是属于天皇大权范围之内的需要，议会便无权干涉。这就把包括军队编制、文武官员薪俸等在内的一大批有关预算排除在议会的预算审议权之外，而这部分费用在整个预算中所占的比重却相当大。以第四届议会审议的预算案为例，这部分预算在岁出总额中所占的比率高达76%，也就是说，议会的预算审议权所能管辖的范围仅占国家岁出总额的24%〔18〕。这个典型的例子说明了内阁对议会的反制约能力。
内阁除被动地克服议会的牵制之外，还能够主动出击，给议会以强有力的牵制。这方面常用的手段就是命令议会暂时停止活动。《议院法》第三十三条规定：“政府随时可以以15日为期命议会停会”。当然正如内阁有反制约能力一样，议会也存在着对抗制约的机制。如停会日期的限制即是一例，它保证了议会不可能无限期停会，否则政府便是违背了宪法关于议会每年以三个月为会期的规定。因为15天的停会期限也是要计算在总会期之内的。总之，多元结构中各机构之间横向制衡关系的存在，使它们不可能压倒对方，但同时却能够以对方无可替代的身分，发挥着独自的功能和作用。
与横向制衡相比，纵向制衡的作用机制更为复杂。它包括两个层次：一是天皇与每个机构之间的单线制衡关系；一是天皇与其中任何一个机构一起，对另一个机构的联合制衡关系。单线制衡所反映的是每个机构在宪法体制框架内地位的有限性。因为从宪法理论上讲，所有机构都不是独立意志的拥有者，而只是天皇意志的共同表达者，在它们之上，还有一个共同的和强有力的制约因素存在。
对于帝国议会来说，它的宪法名称是天皇的“协赞”机关，因此议会的召集、闭会乃至众议院的解散，都要由天皇来决定。对内阁来说也是如此。内阁的宪法名称是天皇的“辅弼”机关，“居辅弼之任，宣奉诏命”〔19〕。这就决定了它的臣属地位。单线制衡下天皇与各机构之间的关系好比中心星体与围绕它旋转的众多卫星。中心星体的存在以及它与各卫星之间的等距离关系，保证了各卫星能够保持有序，各循其道，彼此协作和有效配合。而另一方面，若等距离关系被打破，则平等协作将有可能被恃强压弱所取代，这时便会出现纵向制衡的第二种情况，即联合制衡。
在联合制衡情况下，某个机构由于借助了其它强有力的制约力量，就使得它由平等转而可能压倒另一机构。比如内阁，如果只运用横向制衡机制，那么它所能做到的只是抵御和克服来自议会的制约，充其量是运用最后的武器，勒令议会暂时停会，但如果借助天皇的力量，则情况为之一变。对于不肯合作的议会，内阁可以上奏天皇，请求动用宪法第七条属于天皇的大权，下诏解散议会。在议会正式开设后仅仅15年时间里，政府就运用这种手段，先后七次解散了议会。当然议会若想真正对政府造成致命的威胁，也必须借助天皇的力量，仅靠自身的力量是无法做到的。议会若对内阁提出不信任案，从法律上讲内阁是可以置之不理的，但议会若巧妙地运用宪法赋予的上奏权，对内阁形成实质性弹劾的压力，则可以借助属于天皇的文武官员任免大权，迫使国务大臣乃至内阁总辞职。在日本宪政史上这种内阁迫于来自议会的巨大压力而不得不向天皇提出辞呈、请求重新组阁的事例是屡见不鲜的。
明治宪法体制这种纵横交错的权力制衡机制及其结构特点是造成日本近代历史在同一体制框架内呈多元发展趋势的主要根源。它体现了制宪者对宪法功能及其实际运用的一个基本构想，即伸缩自如的最大灵活性。正如明治宪法的起草方针所表述的那样：“宪法只涉及有关帝国政治的大纲目，其条文应该简单明了，并且能够顺应将来国运的发展而伸缩自如。”〔20〕这一指导方针是帮助我们打开明治宪法体制迷宫的一把钥匙，许多看起来自相矛盾的、难以解释的甚至不合情理的理论和现象，实际上正是在体现和贯彻这一基本方针。位于整个权力体系顶点的制衡总阀门——天皇，实际上恰如模糊数学。“模糊”使他具有最大限度的伸缩性，他可以无限大，好比他的权威，大到令所有成员都诚惶诚恐，俯首称臣；也可以无限小，小到好比一个透明的玻璃罩子，只要不想穿越它飞出去，就可能根本看不到它的存在。这就给其它机构的自由发展留下了充分的空间，它们都可以凭借同等的、合理的、足够的法律地位和手段而拥有发展自身的机会和可能性。
藩阀政府可以设法超然于议会之上，因为宪法赋予他们“辅弼”的权力，使它们可以更容易地动用联合制衡的原理。事实上宪法刚颁布的第二天，内阁总理大臣就已经迫不及待地发表了“超然”演说，声称“政府必须经常坚持一定的方向，超然于政党之外，至公至正”〔21〕。
这样的机会当然也适用于帝国议会，随着政党势力的发展壮大并最终占领议会的讲坛，他们同样有资格问鼎内阁大权，因为他们不但可以从宪法的条文中为自己找到获取权力的充分理由，而且更可以从字面深处蕴涵的对立宪精神的肯定、对立宪政治的预期以及对未来政治发展趋势的包容中找到有利于自己发展的武器。
多元结构中的其它构成部分例如军队，也同样可以借口自己是天皇大权的直接代表而在必要时站出来，高喊国家利益受到威胁和需要保护的口号，以天皇的名义要求内阁和议会无条件服从。
要而言之，明治宪法体制的结构特点和制衡机制，使它产生了体制内部自我调节的极大伸缩性，它可以根据形势发展的需要，采取从最民主到最专制的各种统治形式。而这种看似惊人的改头换面，并不需要伴随外界多大的震动，只需在体制内部根据现有的原理和法则，重新进行“排列组合”就可以很容易地实现。这正是制宪领导者为维新后日本的未来发展设计的一幅蓝图。日本作为一个后起的资本主义国家，以它落后的生产力水平和极不成熟的资本主义发展因素，希图通过明治维新快步实现欧美先进国家的生产方式和社会制度，这种现实条件与预期目标的巨大反差，驱使它调动了包括传统在内的各种力量，在政权建设上别出心裁地设计了一种专制外壳与立宪内核的巧妙嫁接，通过这种弹性极大的体制内部变换不停的自我更新，获取了稚嫩制度的渐次巩固和超常规发展，其间的种种经验与教训，是十分耐人寻味的。
注释：
〔1〕清水伸：《明治宪法制定史》上卷，第255页。
〔2〕〔3〕清水伸：《明治宪法制定史》上卷，第293、292、 290页。
〔4〕〔5〕古屋哲夫等编《日本议会史录》第1卷， 第一法规出版社1990年版，第63、64、40页。
〔6〕〔7〕《明治宪法制定史》下卷，第173、285、286页。
〔8〕《日本书纪》卷二十二，推古十二年四月。
〔9〕内阁官房编《内阁制度90年资料集》，大藏省印刷局1976 年版，第6页。
〔10〕〔12〕《明治宪法制定史》下卷，第558页。
〔11〕《明治宪法制定史》中卷，第209页。
〔13〕《明治宪法制定史》下卷，第171页。
〔14〕大津淳一郎：《大日本宪政史》第3卷，原书房1969年版，第85页。
〔15〕《明治宪法制定史》中卷，第135页。
〔16〕《明治宪法制定史》下卷，第518页。
〔17〕《明治宪法制定史》下卷，第396页。
〔18〕坂野润治等编《日本近现代史丛书·2 ·资本主义与“自由主义”》，岩波书店1993年版，第23页。
〔19〕《明治宪法制定史》下卷，第557页。
〔20〕《明治宪法制定史》中卷，第10页。
〔21〕三塚博：《议会政治100年》，德间书店1988年版， 第95页。