| 明清史 |
试论法国督政府的历史地位
丁建定
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1996年07期
【原文出处】《河南大学学报：社科版》(开封)1996年01期第82-87页
【作者简介】丁建定，男，1964年生，河南大学历史系讲师
督政府时期是法国从雅各宾恐怖统治的非常状态向资本主义发展的正常状态过渡的时期。在这一时期，作为资产阶级中央政府的督政府，肩负着特殊的历史使命，这就是恢复和重建法国资本主义发展所需的正常秩序，使法国资本主义走上正常的发展轨道，督政府经过种种艰苦的努力，基本上完成了它应当完成的历史使命。
一
雅各宾派非常统治瓦解后，在法国这样一个历经革命动荡、国情十分复杂的国度，十分自然地出现了一种混乱局面。督政府首先应该承担的历史使命是结束混乱状态，恢复和重建法国资本主义发展所需的正常政治秩序。督政府为完成这一历史使命，采取了一系列措施。
第一，确立以法立国、以法治国的方针，以宪法为依据，以分权制衡理论为原则，改造和重建法国资产阶级中央政府，防止专制独裁和恐怖统治的再度出现。
奠定督政府政治统治基础的是1795年宪法。在制定这部宪法的过程中，制宪者们明确提出：“必须在使国民保持某些政治活动的同时恢复秩序”[①]。他们认为，要恢复秩序，防止专制恐怖统治的再度发生，只能实行法治，并按分权制衡原则，改造和重建中央政府。这样，1795年宪法在有关中央政府的规定方面，处处体现着分权制衡理论的灵魂。
宪法规定，立法机关分为两院。众议院由500人组成，议员必须是年满30岁的男子，它负责创制法律草案，讨论法律议案。元老院由250人组成，议员必须是年满40岁的男子，它拥有批准和否决法律的权力。两院的产生和任期完全相同，职责和权力相互制约，以防止一院制可能造成的专制局面。在新的议会中，原国民公会的议员必须占有三分之二的比例，因为，“只有这样才能从民主派或反革命派手中拯救共和国”[②]，这里所说的国民公会议员，实指热月党人。为保持立法机关的稳定性，避免过多议员进退带来立法机构的动荡，每年改选议员的三分之一。为防止立法工作过于仓促，使其失去严肃性，宪法又规定，各项法案必须在元老院三读通过后，方可批准生效，每次宣读至少间隔五天，紧急情况下，可不依此项规定，至于何种情况属于紧急，由元老院确定。这样，在立法机关中不仅实现了分权制衡，还保证了资产阶级能牢牢地主宰议会，并使立法工作正常“健康”地进行。
宪法明确规定，行政机关与立法机关分开，为防止行政权力过于集中造成个人专权，宪法把行政大权交给由五名督政官组成的督政府，每年改选督政官中的五分之一。五名督政官在政府中轮流担任主席，掌管签署权和国玺，主席任期三个月。为使立法和行政两权保持制衡，宪法还规定：督政官产生的办法是，先由众议院挑选50人作为候选人，再由元老院从这50名候选人中选出五人作为督政官。两院不能罢免督政官，但可以审判督政官。元老院还有权变更两院及督政府所在地。督政官有权统率全国武装力量，任免官吏，进行外交谈判，但不能掌握财政大权。国家财政大权交由另经选举产生的六人委员会共同掌管。政府经费由议会批准拨给。督政官无权提出法律，并要对其部长或将领的行为负责。这样，法国资产阶级基本上重新建立了中央政府。实现了由专制政府向分权政府的过渡，并为其他政治措施的实行创造了条件。
第二，改革地方政制，削弱地方权力，加强中央对地方的控制。
法国政治制度史上的一个突出特点是，地方自治传统造成的地方权力过大，中央政府难以控制地方政府。随着资产阶级革命的爆发，长期政治动荡使地方权力进一步膨胀，在一定程度上阻碍着中央政府政策、措施在全国范围内的贯彻执行。督政府依据宪法有关规定改革地方政府，巴黎及地方城市不再设立公社，也不再设市长，而是划分为区，巴黎就被划分为12个区。5000人以上的城市设市镇官，其他城镇一律设联络员或联络员助理。区的首府由联络员会议组成市镇当局，中央政府可以取消市镇当局的决定。各州的首府设立一个由五人组成的“行政中心”，县级建制被取消。中央政府可以任免部分或全部地方行政官员的职务，在全体地方行政官员被撤职时，新的地方官员由中央任命，否则，缺职由聘任补足。此外，督政府还向各地派遣特派员，常驻各地，监督、指导日常工作，定期向中央政府报告其所在地的情况，从而大大削弱了地方权力，加强了中央对地方的控制。
督政府时期中央和地方政权建设在近代法国政治制度史上具有重要的影响。1.分权制衡原则成为法国资产阶级组织政府的基本原则。分权制衡理论产生于法国，是近代西方资产阶级组织政府的基本原则之一。然而，这一原则在资产阶级革命后的法国长期未能付诸实施。1795年宪法明确规定以分权制衡为原则重建资产阶级政府，第一次以宪法的形式确立了分权制衡理论在法国政治生活中的地位，这一理论从此开始真正成为法国资产阶级组织政府的基本原则，启蒙思想家的美好愿望在其故乡首次变为现实。2.督政府推行的地方政治改革，迈出了近代法国政治制度史上解决地方权力问题的第一步，它为拿破仑帝国时期的进一步改革，最终实行郡长制奠定了基础，也为中央政府各项政策的顺利实施提供了有力的保证。这一改革，看似简单，实属不易，其影响更是不容忽视。
第三，消除与法国资产阶级相抵触的各派势力，确保资产阶级革命成果的稳固，保证法国资本主义发展正常秩序的长期稳定和资产阶级统治的长治久安。
在雅各宾专政时代，专制统治在政治生活中的一个突出表现是雅各宾派一枝独秀的局面。雅各宾派垮台后，一时出现了较为宽松的政治氛围，长期受到雅各宾派压抑的各种社会派别犹如雨后百草，竞相滋生。反动的王党势力死灰复燃，四处策划反革命暴动；雅各宾残余势力到处活动，试图重振旧业；更为激进的巴贝夫派鼓噪呐喊，准备推翻政府。
在这种情况下，督政府虽然急于重建法国资产阶级政治秩序，但在一开始并未决定以武力清洗各派，而是试图和平解决问题。督政府给各派负责人写信，希望和平共处，共同为建立正常的秩序而努力，信中说：“你们是我们邀请来共同分担任务的，你们应该和我们一道推行这部共和宪法。”[③]然而，其后的历史事实表明，督政府的这种和平努力只是一厢情愿。巴贝夫派在各地组建俱乐部，招兵买马，甚至组成所谓的“公安督政府”；王党派一面试图控制选举，通过选举进入议会，从内部瓦解督政府，另一方面又在各地煽动暴乱，企图内外合一，一举推翻政府；雅各宾残余势力也积极活动，希望能在选举中获胜，进入议会，实现卷土重来的目的。即使在这种形势下，督政府也未放弃和平解决问题的希望。政府对各派予以警告，劝其停止与政府敌对的行为，政府警告说：“凡煽动恢复王室统治或恢复1793年宪法……或利用土地均分法的名义而煽动对私人财产抢劫或瓜分者”[④]都要处以死刑。对此，各派置之不理，仍按自己的意愿行事。督政府最后只得决定使用武力。于是先在其发表的文告中宣布：“严格取缔一切派系，熄灭任何党派精神，消除任何报复愿望，而达到协和统治”，要以“重建社会秩序代替多次革命产生的混乱”[⑤]。接着先镇压了巴贝夫派，又镇压了王党派，并取缔雅各宾残余势力，方使政府转危为安。这样，督政府基本上稳定了国内的政治局势，大体上实现了从专制恐怖统治的非常状态到分权政府的正常状态的过渡，并为在其他领域恢复和重建正常秩序准备了政治条件。
二
督政府成立时，面临严重的经济问题。指券贬值，1791年1月，面值100锂的指券实际价值为91锂，到1795年已跌至60个苏。物价飞涨，一磅面包卖到50锂左右[⑥]。人民生活苦不堪言，共和四年，塞纳地区因无粮而饿死者逾万人。国家财政十分困难，政府甚至连派出信使所必需的一点钱也拿不出来，整个社会经济陷于混乱、崩溃状态。如何解决社会经济问题便成为督政府应当承担的又一历史使命。督政府采取整顿与发展相结合，以整顿促发展的方针，对社会经济生活的各个方面进行整顿，消除了经济混乱，重建了经济秩序，收到了明显效果。
首先，整顿货币。严重贬值的指券，成了法国社会经济的一颗毒瘤。督政府决定以指券为突破口，进行全面整顿。1795年12月23日，督政府决定停止印刷和发行指券；1796年1月28日，众议院决定毁掉印刷指券的铜版；2月，任命拉梅尔为财政部长，负责主持整顿货币的具体工作；3月18日，督政府正式宣布废除指券，发行一种新的纸币——土地票，原来的指券以30∶1的比率兑换土地票。为了防止土地票的贬值，政府决定严格控制土地票的发行量，第一期发行额不得超过8亿锂，并以价值15亿锂的国有产业作担保。由于人们对纸币早已失去信任，再加上一刻也没有停止过的战争对国家财政的巨大压力，要想真正严格控制土地票的发行量实为不易。这样，土地票并未受到人们的欢迎。1797年5月2日，督政府决定废除土地票，一切租税均需用硬币交纳，货币重新回到金属铸币的轨道。我们在此无暇多论这种回归在货币史上该作如何评价，但有一点是无可质疑的，即在当时的法国，这种回归在人们的心中的确产生一种放心感、稳定感，对物价上涨和通货膨胀起到了一定的抑制作用。
其次，清理债务。长期战争造成的巨额国债是压在督政府身上的一个巨大包袱，国家财政支出的大部分用于偿还债务及利息。为了减少政府财政支出，督政府决定清理和削减债务。1798年9月30日，财政部长拉梅尔提出改革方案，政府的所有债务包括终身年金、养老金及利息等都以三分之二机动调整的办法进行清理。国家债册上仅留债权人三分之一的债券，这些债券可以用来交纳税款、支付购买国有产业时必须用铸币偿还的部分，余下三分之二的债券，一律改为银行券，可以用来抵偿购买国有产业时须用铸币支付部分以外的价款，这便是法国近代财政史上著名的“拉梅尔清帐”。
再次，整顿税制。税收是国家财政收入的主要来源。整顿税制是解决财政困难的根本途径。1798年，督政府决定在各州设立直接税局，课税基数及税册的编制由政府派往各地的特派员和纳税人代表共同商定，废除了1789年以来实行的只有民选机构才能编制税册并负责征收的做法。同时，督政府决定增设新税，恢复旧税。在直接税上新增门窗税，在间接税上新增交通税和烟税，恢复营业税、动产税、印花税、注册税及地产税。并进一步完善税法，1799年初颁布关税法，取消了房产税的累进制，改行比例制。在整顿税制的过程中，为保持社会安定，督政府实行增加税种不增加税额的办法，征税额不但没有提高，有些税种的征收额反而有所下降，1791年土地税和动产税总额分别为2.4亿法郎和6000万法郎，到1799年两者分别降至2.1亿法郎和3000万法郎[⑦]。因此，新的税制没有遇到大的阻力，得以顺利实施。
第四，严惩投机和营私舞弊行为。1798年8月，国防部长谢雷的几位助手被撤职，其中有谢雷的兄弟，因为人们控告他们犯有受贿罪。1799年8月6日，督政府颁布法令，责令投机商必须将其全部收入用于购买国债。10月29日，众议院又通过决议，剥夺军火商从国库中优先领款的权力，以防止国库空虚，保证对外战争的需要。为防止投机商及金融家控制国家金融，议会始终没承认1796年创立的往来客户银行、1797年创立的商业透支银行以及外省银行发行货币的权力，国库也不得接收上述银行所发之货币。议会还拒不同意成立拥有纸币发行垄断权的国家银行，以保证议会对国家金融的控制，实现货币合理发行和国家金融的基本稳定。
督政府深知，节流固然重要，开源才是根本，因此采取措施发展社会经济和对外贸易。政府解除了雅各宾专政时期推行的经济国家化政策，进行了法国历史上第一次有计划的人口普查和第一次农业统计，机器及新工艺、新技术在许多经济部门开始使用。特别是1798年9月，督政府在巴黎举办了规模盛大的工业技术博览会，此举不仅促进了法国经济技术的进步，也大大提高了法国当时的国际知名度，一位参加博览会的荷兰代表赞誉“法国政府的这一做法给全世界树立了辉煌的榜样”[⑧]。
为了扩大法国的对外贸易，在同普鲁士、西班牙、荷兰、奥地利等国缔结和平条约后，督政府降低了这些国家货物的进口税，以促进和扩大双边贸易。同时对英国实行贸易封锁。1796年10月，督政府颁布法令，追查英国货物，范围包括货物数量及真实产地，要求英国以外其他各国货物必须备有各国领事签发的产地证明书。1797年，督政府又通知各中立国，如果他们继续顺从英国，其货物将予以没收，即使在海上也不例外。1798年1月，政府再次宣布，凡顺从英国法规，或夹带英国货物的中立国船只，一律予以扣留，即使是水手用的小刀或餐具也不行，以打击英国的海外贸易，扩大法国的贸易范围。上述措施体现了督政府试图从根本上解决社会经济问题的意图，这些措施的施行，使得法国资本主义发展所需的正常经济秩序逐步得以恢复和重建。
三
督政府成立时，第一次反法联盟依然威胁着法国的安全，这使刚刚成立的督政府在解决千头万绪的国内事务的同时，还必须承担起一项更为重要的使命，这就是击败反法联盟的进攻，确保法国的安全，为在国内重建秩序创造一个和平、安定的国际环境。督政府面对强敌，审时度势，选贤任能，制定正确的战略战术，粉碎了第一次反法联盟，取得了对外战争的重大胜利。
当时，第一次反法联盟中剩下英国和奥地利两个国家。奥地利地处欧洲大陆，社会经济不发达，国内阶级矛盾及民族矛盾十分尖锐。英国国内发生资产阶级急进运动，无暇顾及自己的盟友奥地利。据此，督政府认为：首先进攻奥地利更为现实。遂任命拿破仑指挥意大利方面军，儒尔当指挥桑布尔—马斯河方面军，莫罗指挥莱茵河方面军。按照战略部署，三路大军分别从德意志、意大利发动进攻，会师提罗尔隘口，然后以品字型攻势直捣维也纳。同时，为了牵制英国军队，又派奥什将军指挥的一支爱尔兰军队集结在布勒斯特，发动对英国的佯攻。
意大利战场是决定法国对奥战争胜负之关键。经过拿破仑苦心训练仅三个月的意大利方面军，以令人难以置信的速度挺进。1796年4月28日皮埃蒙特求和，5月15日，双方订立和约，把尼斯和萨费依两地以及九个要塞和其他一些地区割给法国。此前一天的5月14日，法军又攻入米兰，包围曼图阿要塞，意大利各小公国摩地那、帕尔马等及教皇国所向皆降。10月，热那亚及那不勒斯也表示屈服。至此，法军已基本荡平意大利，为顺利进军奥地利奠定了坚实的基础。
意大利战场只是法国对奥战争的前奏。法军要想进军奥地利，只有攻下曼图阿要塞。此要塞是穿过阿尔卑斯山，由意大利进入奥地利的咽喉要道。对于奥地利来说，失去此要塞，就意味着打开了进入其国门的铜锁。于是，双方在此进行了长达8个月的争夺战。奥军为保此要塞，三易主帅，终不能阻挡法国强兵骁将的攻势，只得于1797年2月2日宣布投降，法军打通了进入奥地利的通道。拿破仑抓住机会，一方面稳定意大利局势，迫使意大利诸小公国一一订立和约，并建立一系列共和国，以稳定后方；另一方面，乘胜进军，于3月份进入德意志境内。4月，法国的德意志方面军也发动攻势，这就形成了对奥地利的夹击之势。奥军无力抵抗、无心再战，于4月18日求和。10月17日，法奥双方签订《坎坡—佛米奥和约》，奥地利答应意大利北部和比利时由法国占领，法国同意奥地利拥有威尼斯地区，对奥战争胜利结束。
对奥战争胜利后，第一次反法联盟中仅剩英国。督政府认为要想打击英国势力，直接进攻其本土是不可能的，也是不现实的。于是接受拿破仑的建议，进攻埃及，远征印度，通过打击英国殖民地达到削弱英国力量的目的。为了配合这一战略，督政府又采取两项辅助性措施，一是佯攻英国本土，牵制英国本土的军事力量；一是加紧对英国的贸易封锁。1798年5月19日，拿破仑从土伦出发，进军埃及，势如破竹，6月11日占领马耳他；7月1日攻克亚历山大城；7月23日占领开罗，结束埃及战事。8月1日法国海军在阿布基尔港受挫后，拿破仑决定以陆上行动为主，进军叙利亚，于1799年3月攻占亚发城，但在进攻阿克尔要塞时，因缺乏大炮，久攻不下，法军撤回埃及。此时，法国国内政局有变，拿破仑丢下远征战事，匆匆返回巴黎，远征计划搁浅。
至此可见，督政府在1799年3月以前同反法联盟的战争中，取得的胜利是巨大的，是前此法国各派资产阶级政府无与伦比的；其战略战术也是正确的，也是前此各派政府无可比拟的。1799年3月第二次反法联盟出现后，法国对外战争虽然失败，但督政府并非如一些史著所说的那样毫无作为，听任失败，而是采取措施，积极备战。第一，为了扩大兵源，1799年6月28日，议会通过“儒尔当法”，规定一切法国人都有当兵服役保卫国家的义务，所有21～25岁的青年男子按年龄分为五级，听候政府的命令，应召入伍，义务兵役制在法国建立起来。第二，为了解决战争急需，1799年8月6日，政府决定发行一亿法郎的强制性公债，在交纳300法郎以上地产税的纳税人或流动收入在10000法郎以上的人中摊派，流动收入的数字由不需认购公债的公民秉公评议。第三，严惩投机行为，已述于前。第四，为了稳定国内政治秩序，政府采取招抚与严惩相结合的办法，平息国内暴乱。政府发布敕令，所有暴乱者，除为首者外，只要交出武器，均可免于治罪，否则，捕获后，即刻解送军事法庭，一经验明正身，格杀勿论。督政府末期的对外战争固然失败了，但其为争取战争胜利做出的种种努力是不能一笔抹杀的。总之，督政府的对外战争在一个较长时期里保卫了法兰西民族的安全，捍卫了法国资产阶级革命的胜利成果，也为资产阶级恢复和重建国内秩序赢得了宝贵的时间，提供了良好的环境。
四
督政府还十分重视教育、文化和科学事业，肩负起为法国资本主义发展培养人才、提高技术、培养公民道德精神的历史使命。
督政府颁布法令，在各郡设立一所中央学校，取代以往的传统中学。中央学校的学生分为三个年龄阶段，依次要学习三个单元的课程，12～14岁学习语言、自然史、图画等；14～16岁学习自然科学；16～18岁学习文学、历史、法律等课程。中央学校注重学生全面发展，讲究循序渐进，因此，被西方史学家称为法国大革命时期最值得纪念的创举之一。为了彻底摧毁教会对教育的垄断，政府对几乎全部是由天主教会办的私立学校严加管制，下令所有私立学校必须置于市镇当局的监督之下，禁止公职人员的子女进入私立学校学习，规定，今后政府官员将从公立学校毕业生中择优录用。1798年，政府又成立了公共教育委员会，并筹建法兰西子弟学校，以补充中央学校的不足。
尤其值得指出的是，督政府认为培养公民的道德精神与传授知识同等重要，把道德精神、热爱法国、拥护革命的思想教育放在学校及社会教育的重要位置上。政府规定，初等教育必须用法语教学，一切学校都必须宣读和解释权力宣言及共和国宪法。督政府经常举办一些规模盛大的节日庆典活动，如庆祝胜利节、坎坡—佛米奥和平节、追悼奥什节、纪念卢梭节等，弘扬民族精神和革命传统，培养热爱法国的公民意识。特别是1798年7月举办的自由与艺术节，集服饰艺术、仪仗艺术、音乐艺术、绘画艺术于一体，达到了督政府时代“社会与公民建设的顶峰”[⑨]。
督政府非常重视科学研究事业。它创办了至今仍然著名的法兰西国家学院，下设三个分部：自然科学部、道德与政治学部、文学与艺术部，以体现科学的统一性。整个督政府时期科学研究事业呈现出一派繁荣景象。在社会科学方面，特拉西创立了认识哲学的观念学派；卡巴尼斯首创经验心理学；皮内尔发表了法国第一部病理心理学著作；让格拉和福利埃尔把历史批判主义应用于文学和艺术研究。在自然科学方面，拉普拉斯于1796年发表了《宇宙体系解说》，提出了宇宙起源的星云假说；1799年，蒙日发表了《投影几何论》，创立了投影几何学。这样，1796年、1799年连同拉瓦节发表《化学论》的1798年被后人誉为“人类文化发展与进步史上三个重大的年代”[⑩]。此外，屈维尔出版了《比较解剖学教程》，拉马克提出了关于物种变异的伟大假说。可见，督政府时代是大革命时期法国教育、文化和科学研究事业成绩辉煌的年代。
综上所述，作为一个过渡政府，督政府基本上完成了自己的历史使命，实现了法国由非常状态向正常状态的过渡，大体上恢复和重建了法国资本主义发展所需的正常秩序。然而，正如著名的大革命史学家勒费弗尔所说的那样：“人们对此没有作出公正的评价”[①①]。本文意在弥补这一缺憾。
注释：
①、②米涅著，北京编译社译，郑福熙校：《法国革命史》，商务印书馆1983年版，第228页、284～285页。
③、④、⑤、⑨、⑩索布尔著，端木正译，王德辉校：《法国革命》，三联书店1956年版，第218页、224页、218页、252页、254页。
⑥、⑦Samnle.F.Scott，ed: Historical Dictionary of the French Revolution1789～1799，Green—Wood Press，1985，p37，p509。
⑧Colin: Science and Social Change 1700～1900，The Micnillan Press，1983，p127。
①①乔治·勒费弗尔著，顾良等译：《法国革命史》，商务印书馆1989年版，第441页。
【专 题 号】K5
【复印期号】1996年07期
【原文出处】《河南大学学报：社科版》(开封)1996年01期第82-87页
【作者简介】丁建定，男，1964年生，河南大学历史系讲师
一
雅各宾派非常统治瓦解后，在法国这样一个历经革命动荡、国情十分复杂的国度，十分自然地出现了一种混乱局面。督政府首先应该承担的历史使命是结束混乱状态，恢复和重建法国资本主义发展所需的正常政治秩序。督政府为完成这一历史使命，采取了一系列措施。
第一，确立以法立国、以法治国的方针，以宪法为依据，以分权制衡理论为原则，改造和重建法国资产阶级中央政府，防止专制独裁和恐怖统治的再度出现。
奠定督政府政治统治基础的是1795年宪法。在制定这部宪法的过程中，制宪者们明确提出：“必须在使国民保持某些政治活动的同时恢复秩序”[①]。他们认为，要恢复秩序，防止专制恐怖统治的再度发生，只能实行法治，并按分权制衡原则，改造和重建中央政府。这样，1795年宪法在有关中央政府的规定方面，处处体现着分权制衡理论的灵魂。
宪法规定，立法机关分为两院。众议院由500人组成，议员必须是年满30岁的男子，它负责创制法律草案，讨论法律议案。元老院由250人组成，议员必须是年满40岁的男子，它拥有批准和否决法律的权力。两院的产生和任期完全相同，职责和权力相互制约，以防止一院制可能造成的专制局面。在新的议会中，原国民公会的议员必须占有三分之二的比例，因为，“只有这样才能从民主派或反革命派手中拯救共和国”[②]，这里所说的国民公会议员，实指热月党人。为保持立法机关的稳定性，避免过多议员进退带来立法机构的动荡，每年改选议员的三分之一。为防止立法工作过于仓促，使其失去严肃性，宪法又规定，各项法案必须在元老院三读通过后，方可批准生效，每次宣读至少间隔五天，紧急情况下，可不依此项规定，至于何种情况属于紧急，由元老院确定。这样，在立法机关中不仅实现了分权制衡，还保证了资产阶级能牢牢地主宰议会，并使立法工作正常“健康”地进行。
宪法明确规定，行政机关与立法机关分开，为防止行政权力过于集中造成个人专权，宪法把行政大权交给由五名督政官组成的督政府，每年改选督政官中的五分之一。五名督政官在政府中轮流担任主席，掌管签署权和国玺，主席任期三个月。为使立法和行政两权保持制衡，宪法还规定：督政官产生的办法是，先由众议院挑选50人作为候选人，再由元老院从这50名候选人中选出五人作为督政官。两院不能罢免督政官，但可以审判督政官。元老院还有权变更两院及督政府所在地。督政官有权统率全国武装力量，任免官吏，进行外交谈判，但不能掌握财政大权。国家财政大权交由另经选举产生的六人委员会共同掌管。政府经费由议会批准拨给。督政官无权提出法律，并要对其部长或将领的行为负责。这样，法国资产阶级基本上重新建立了中央政府。实现了由专制政府向分权政府的过渡，并为其他政治措施的实行创造了条件。
第二，改革地方政制，削弱地方权力，加强中央对地方的控制。
法国政治制度史上的一个突出特点是，地方自治传统造成的地方权力过大，中央政府难以控制地方政府。随着资产阶级革命的爆发，长期政治动荡使地方权力进一步膨胀，在一定程度上阻碍着中央政府政策、措施在全国范围内的贯彻执行。督政府依据宪法有关规定改革地方政府，巴黎及地方城市不再设立公社，也不再设市长，而是划分为区，巴黎就被划分为12个区。5000人以上的城市设市镇官，其他城镇一律设联络员或联络员助理。区的首府由联络员会议组成市镇当局，中央政府可以取消市镇当局的决定。各州的首府设立一个由五人组成的“行政中心”，县级建制被取消。中央政府可以任免部分或全部地方行政官员的职务，在全体地方行政官员被撤职时，新的地方官员由中央任命，否则，缺职由聘任补足。此外，督政府还向各地派遣特派员，常驻各地，监督、指导日常工作，定期向中央政府报告其所在地的情况，从而大大削弱了地方权力，加强了中央对地方的控制。
督政府时期中央和地方政权建设在近代法国政治制度史上具有重要的影响。1.分权制衡原则成为法国资产阶级组织政府的基本原则。分权制衡理论产生于法国，是近代西方资产阶级组织政府的基本原则之一。然而，这一原则在资产阶级革命后的法国长期未能付诸实施。1795年宪法明确规定以分权制衡为原则重建资产阶级政府，第一次以宪法的形式确立了分权制衡理论在法国政治生活中的地位，这一理论从此开始真正成为法国资产阶级组织政府的基本原则，启蒙思想家的美好愿望在其故乡首次变为现实。2.督政府推行的地方政治改革，迈出了近代法国政治制度史上解决地方权力问题的第一步，它为拿破仑帝国时期的进一步改革，最终实行郡长制奠定了基础，也为中央政府各项政策的顺利实施提供了有力的保证。这一改革，看似简单，实属不易，其影响更是不容忽视。
第三，消除与法国资产阶级相抵触的各派势力，确保资产阶级革命成果的稳固，保证法国资本主义发展正常秩序的长期稳定和资产阶级统治的长治久安。
在雅各宾专政时代，专制统治在政治生活中的一个突出表现是雅各宾派一枝独秀的局面。雅各宾派垮台后，一时出现了较为宽松的政治氛围，长期受到雅各宾派压抑的各种社会派别犹如雨后百草，竞相滋生。反动的王党势力死灰复燃，四处策划反革命暴动；雅各宾残余势力到处活动，试图重振旧业；更为激进的巴贝夫派鼓噪呐喊，准备推翻政府。
在这种情况下，督政府虽然急于重建法国资产阶级政治秩序，但在一开始并未决定以武力清洗各派，而是试图和平解决问题。督政府给各派负责人写信，希望和平共处，共同为建立正常的秩序而努力，信中说：“你们是我们邀请来共同分担任务的，你们应该和我们一道推行这部共和宪法。”[③]然而，其后的历史事实表明，督政府的这种和平努力只是一厢情愿。巴贝夫派在各地组建俱乐部，招兵买马，甚至组成所谓的“公安督政府”；王党派一面试图控制选举，通过选举进入议会，从内部瓦解督政府，另一方面又在各地煽动暴乱，企图内外合一，一举推翻政府；雅各宾残余势力也积极活动，希望能在选举中获胜，进入议会，实现卷土重来的目的。即使在这种形势下，督政府也未放弃和平解决问题的希望。政府对各派予以警告，劝其停止与政府敌对的行为，政府警告说：“凡煽动恢复王室统治或恢复1793年宪法……或利用土地均分法的名义而煽动对私人财产抢劫或瓜分者”[④]都要处以死刑。对此，各派置之不理，仍按自己的意愿行事。督政府最后只得决定使用武力。于是先在其发表的文告中宣布：“严格取缔一切派系，熄灭任何党派精神，消除任何报复愿望，而达到协和统治”，要以“重建社会秩序代替多次革命产生的混乱”[⑤]。接着先镇压了巴贝夫派，又镇压了王党派，并取缔雅各宾残余势力，方使政府转危为安。这样，督政府基本上稳定了国内的政治局势，大体上实现了从专制恐怖统治的非常状态到分权政府的正常状态的过渡，并为在其他领域恢复和重建正常秩序准备了政治条件。
二
督政府成立时，面临严重的经济问题。指券贬值，1791年1月，面值100锂的指券实际价值为91锂，到1795年已跌至60个苏。物价飞涨，一磅面包卖到50锂左右[⑥]。人民生活苦不堪言，共和四年，塞纳地区因无粮而饿死者逾万人。国家财政十分困难，政府甚至连派出信使所必需的一点钱也拿不出来，整个社会经济陷于混乱、崩溃状态。如何解决社会经济问题便成为督政府应当承担的又一历史使命。督政府采取整顿与发展相结合，以整顿促发展的方针，对社会经济生活的各个方面进行整顿，消除了经济混乱，重建了经济秩序，收到了明显效果。
首先，整顿货币。严重贬值的指券，成了法国社会经济的一颗毒瘤。督政府决定以指券为突破口，进行全面整顿。1795年12月23日，督政府决定停止印刷和发行指券；1796年1月28日，众议院决定毁掉印刷指券的铜版；2月，任命拉梅尔为财政部长，负责主持整顿货币的具体工作；3月18日，督政府正式宣布废除指券，发行一种新的纸币——土地票，原来的指券以30∶1的比率兑换土地票。为了防止土地票的贬值，政府决定严格控制土地票的发行量，第一期发行额不得超过8亿锂，并以价值15亿锂的国有产业作担保。由于人们对纸币早已失去信任，再加上一刻也没有停止过的战争对国家财政的巨大压力，要想真正严格控制土地票的发行量实为不易。这样，土地票并未受到人们的欢迎。1797年5月2日，督政府决定废除土地票，一切租税均需用硬币交纳，货币重新回到金属铸币的轨道。我们在此无暇多论这种回归在货币史上该作如何评价，但有一点是无可质疑的，即在当时的法国，这种回归在人们的心中的确产生一种放心感、稳定感，对物价上涨和通货膨胀起到了一定的抑制作用。
其次，清理债务。长期战争造成的巨额国债是压在督政府身上的一个巨大包袱，国家财政支出的大部分用于偿还债务及利息。为了减少政府财政支出，督政府决定清理和削减债务。1798年9月30日，财政部长拉梅尔提出改革方案，政府的所有债务包括终身年金、养老金及利息等都以三分之二机动调整的办法进行清理。国家债册上仅留债权人三分之一的债券，这些债券可以用来交纳税款、支付购买国有产业时必须用铸币偿还的部分，余下三分之二的债券，一律改为银行券，可以用来抵偿购买国有产业时须用铸币支付部分以外的价款，这便是法国近代财政史上著名的“拉梅尔清帐”。
再次，整顿税制。税收是国家财政收入的主要来源。整顿税制是解决财政困难的根本途径。1798年，督政府决定在各州设立直接税局，课税基数及税册的编制由政府派往各地的特派员和纳税人代表共同商定，废除了1789年以来实行的只有民选机构才能编制税册并负责征收的做法。同时，督政府决定增设新税，恢复旧税。在直接税上新增门窗税，在间接税上新增交通税和烟税，恢复营业税、动产税、印花税、注册税及地产税。并进一步完善税法，1799年初颁布关税法，取消了房产税的累进制，改行比例制。在整顿税制的过程中，为保持社会安定，督政府实行增加税种不增加税额的办法，征税额不但没有提高，有些税种的征收额反而有所下降，1791年土地税和动产税总额分别为2.4亿法郎和6000万法郎，到1799年两者分别降至2.1亿法郎和3000万法郎[⑦]。因此，新的税制没有遇到大的阻力，得以顺利实施。
第四，严惩投机和营私舞弊行为。1798年8月，国防部长谢雷的几位助手被撤职，其中有谢雷的兄弟，因为人们控告他们犯有受贿罪。1799年8月6日，督政府颁布法令，责令投机商必须将其全部收入用于购买国债。10月29日，众议院又通过决议，剥夺军火商从国库中优先领款的权力，以防止国库空虚，保证对外战争的需要。为防止投机商及金融家控制国家金融，议会始终没承认1796年创立的往来客户银行、1797年创立的商业透支银行以及外省银行发行货币的权力，国库也不得接收上述银行所发之货币。议会还拒不同意成立拥有纸币发行垄断权的国家银行，以保证议会对国家金融的控制，实现货币合理发行和国家金融的基本稳定。
督政府深知，节流固然重要，开源才是根本，因此采取措施发展社会经济和对外贸易。政府解除了雅各宾专政时期推行的经济国家化政策，进行了法国历史上第一次有计划的人口普查和第一次农业统计，机器及新工艺、新技术在许多经济部门开始使用。特别是1798年9月，督政府在巴黎举办了规模盛大的工业技术博览会，此举不仅促进了法国经济技术的进步，也大大提高了法国当时的国际知名度，一位参加博览会的荷兰代表赞誉“法国政府的这一做法给全世界树立了辉煌的榜样”[⑧]。
为了扩大法国的对外贸易，在同普鲁士、西班牙、荷兰、奥地利等国缔结和平条约后，督政府降低了这些国家货物的进口税，以促进和扩大双边贸易。同时对英国实行贸易封锁。1796年10月，督政府颁布法令，追查英国货物，范围包括货物数量及真实产地，要求英国以外其他各国货物必须备有各国领事签发的产地证明书。1797年，督政府又通知各中立国，如果他们继续顺从英国，其货物将予以没收，即使在海上也不例外。1798年1月，政府再次宣布，凡顺从英国法规，或夹带英国货物的中立国船只，一律予以扣留，即使是水手用的小刀或餐具也不行，以打击英国的海外贸易，扩大法国的贸易范围。上述措施体现了督政府试图从根本上解决社会经济问题的意图，这些措施的施行，使得法国资本主义发展所需的正常经济秩序逐步得以恢复和重建。
三
督政府成立时，第一次反法联盟依然威胁着法国的安全，这使刚刚成立的督政府在解决千头万绪的国内事务的同时，还必须承担起一项更为重要的使命，这就是击败反法联盟的进攻，确保法国的安全，为在国内重建秩序创造一个和平、安定的国际环境。督政府面对强敌，审时度势，选贤任能，制定正确的战略战术，粉碎了第一次反法联盟，取得了对外战争的重大胜利。
当时，第一次反法联盟中剩下英国和奥地利两个国家。奥地利地处欧洲大陆，社会经济不发达，国内阶级矛盾及民族矛盾十分尖锐。英国国内发生资产阶级急进运动，无暇顾及自己的盟友奥地利。据此，督政府认为：首先进攻奥地利更为现实。遂任命拿破仑指挥意大利方面军，儒尔当指挥桑布尔—马斯河方面军，莫罗指挥莱茵河方面军。按照战略部署，三路大军分别从德意志、意大利发动进攻，会师提罗尔隘口，然后以品字型攻势直捣维也纳。同时，为了牵制英国军队，又派奥什将军指挥的一支爱尔兰军队集结在布勒斯特，发动对英国的佯攻。
意大利战场是决定法国对奥战争胜负之关键。经过拿破仑苦心训练仅三个月的意大利方面军，以令人难以置信的速度挺进。1796年4月28日皮埃蒙特求和，5月15日，双方订立和约，把尼斯和萨费依两地以及九个要塞和其他一些地区割给法国。此前一天的5月14日，法军又攻入米兰，包围曼图阿要塞，意大利各小公国摩地那、帕尔马等及教皇国所向皆降。10月，热那亚及那不勒斯也表示屈服。至此，法军已基本荡平意大利，为顺利进军奥地利奠定了坚实的基础。
意大利战场只是法国对奥战争的前奏。法军要想进军奥地利，只有攻下曼图阿要塞。此要塞是穿过阿尔卑斯山，由意大利进入奥地利的咽喉要道。对于奥地利来说，失去此要塞，就意味着打开了进入其国门的铜锁。于是，双方在此进行了长达8个月的争夺战。奥军为保此要塞，三易主帅，终不能阻挡法国强兵骁将的攻势，只得于1797年2月2日宣布投降，法军打通了进入奥地利的通道。拿破仑抓住机会，一方面稳定意大利局势，迫使意大利诸小公国一一订立和约，并建立一系列共和国，以稳定后方；另一方面，乘胜进军，于3月份进入德意志境内。4月，法国的德意志方面军也发动攻势，这就形成了对奥地利的夹击之势。奥军无力抵抗、无心再战，于4月18日求和。10月17日，法奥双方签订《坎坡—佛米奥和约》，奥地利答应意大利北部和比利时由法国占领，法国同意奥地利拥有威尼斯地区，对奥战争胜利结束。
对奥战争胜利后，第一次反法联盟中仅剩英国。督政府认为要想打击英国势力，直接进攻其本土是不可能的，也是不现实的。于是接受拿破仑的建议，进攻埃及，远征印度，通过打击英国殖民地达到削弱英国力量的目的。为了配合这一战略，督政府又采取两项辅助性措施，一是佯攻英国本土，牵制英国本土的军事力量；一是加紧对英国的贸易封锁。1798年5月19日，拿破仑从土伦出发，进军埃及，势如破竹，6月11日占领马耳他；7月1日攻克亚历山大城；7月23日占领开罗，结束埃及战事。8月1日法国海军在阿布基尔港受挫后，拿破仑决定以陆上行动为主，进军叙利亚，于1799年3月攻占亚发城，但在进攻阿克尔要塞时，因缺乏大炮，久攻不下，法军撤回埃及。此时，法国国内政局有变，拿破仑丢下远征战事，匆匆返回巴黎，远征计划搁浅。
至此可见，督政府在1799年3月以前同反法联盟的战争中，取得的胜利是巨大的，是前此法国各派资产阶级政府无与伦比的；其战略战术也是正确的，也是前此各派政府无可比拟的。1799年3月第二次反法联盟出现后，法国对外战争虽然失败，但督政府并非如一些史著所说的那样毫无作为，听任失败，而是采取措施，积极备战。第一，为了扩大兵源，1799年6月28日，议会通过“儒尔当法”，规定一切法国人都有当兵服役保卫国家的义务，所有21～25岁的青年男子按年龄分为五级，听候政府的命令，应召入伍，义务兵役制在法国建立起来。第二，为了解决战争急需，1799年8月6日，政府决定发行一亿法郎的强制性公债，在交纳300法郎以上地产税的纳税人或流动收入在10000法郎以上的人中摊派，流动收入的数字由不需认购公债的公民秉公评议。第三，严惩投机行为，已述于前。第四，为了稳定国内政治秩序，政府采取招抚与严惩相结合的办法，平息国内暴乱。政府发布敕令，所有暴乱者，除为首者外，只要交出武器，均可免于治罪，否则，捕获后，即刻解送军事法庭，一经验明正身，格杀勿论。督政府末期的对外战争固然失败了，但其为争取战争胜利做出的种种努力是不能一笔抹杀的。总之，督政府的对外战争在一个较长时期里保卫了法兰西民族的安全，捍卫了法国资产阶级革命的胜利成果，也为资产阶级恢复和重建国内秩序赢得了宝贵的时间，提供了良好的环境。
四
督政府还十分重视教育、文化和科学事业，肩负起为法国资本主义发展培养人才、提高技术、培养公民道德精神的历史使命。
督政府颁布法令，在各郡设立一所中央学校，取代以往的传统中学。中央学校的学生分为三个年龄阶段，依次要学习三个单元的课程，12～14岁学习语言、自然史、图画等；14～16岁学习自然科学；16～18岁学习文学、历史、法律等课程。中央学校注重学生全面发展，讲究循序渐进，因此，被西方史学家称为法国大革命时期最值得纪念的创举之一。为了彻底摧毁教会对教育的垄断，政府对几乎全部是由天主教会办的私立学校严加管制，下令所有私立学校必须置于市镇当局的监督之下，禁止公职人员的子女进入私立学校学习，规定，今后政府官员将从公立学校毕业生中择优录用。1798年，政府又成立了公共教育委员会，并筹建法兰西子弟学校，以补充中央学校的不足。
尤其值得指出的是，督政府认为培养公民的道德精神与传授知识同等重要，把道德精神、热爱法国、拥护革命的思想教育放在学校及社会教育的重要位置上。政府规定，初等教育必须用法语教学，一切学校都必须宣读和解释权力宣言及共和国宪法。督政府经常举办一些规模盛大的节日庆典活动，如庆祝胜利节、坎坡—佛米奥和平节、追悼奥什节、纪念卢梭节等，弘扬民族精神和革命传统，培养热爱法国的公民意识。特别是1798年7月举办的自由与艺术节，集服饰艺术、仪仗艺术、音乐艺术、绘画艺术于一体，达到了督政府时代“社会与公民建设的顶峰”[⑨]。
督政府非常重视科学研究事业。它创办了至今仍然著名的法兰西国家学院，下设三个分部：自然科学部、道德与政治学部、文学与艺术部，以体现科学的统一性。整个督政府时期科学研究事业呈现出一派繁荣景象。在社会科学方面，特拉西创立了认识哲学的观念学派；卡巴尼斯首创经验心理学；皮内尔发表了法国第一部病理心理学著作；让格拉和福利埃尔把历史批判主义应用于文学和艺术研究。在自然科学方面，拉普拉斯于1796年发表了《宇宙体系解说》，提出了宇宙起源的星云假说；1799年，蒙日发表了《投影几何论》，创立了投影几何学。这样，1796年、1799年连同拉瓦节发表《化学论》的1798年被后人誉为“人类文化发展与进步史上三个重大的年代”[⑩]。此外，屈维尔出版了《比较解剖学教程》，拉马克提出了关于物种变异的伟大假说。可见，督政府时代是大革命时期法国教育、文化和科学研究事业成绩辉煌的年代。
综上所述，作为一个过渡政府，督政府基本上完成了自己的历史使命，实现了法国由非常状态向正常状态的过渡，大体上恢复和重建了法国资本主义发展所需的正常秩序。然而，正如著名的大革命史学家勒费弗尔所说的那样：“人们对此没有作出公正的评价”[①①]。本文意在弥补这一缺憾。
注释：
①、②米涅著，北京编译社译，郑福熙校：《法国革命史》，商务印书馆1983年版，第228页、284～285页。
③、④、⑤、⑨、⑩索布尔著，端木正译，王德辉校：《法国革命》，三联书店1956年版，第218页、224页、218页、252页、254页。
⑥、⑦Samnle.F.Scott，ed: Historical Dictionary of the French Revolution1789～1799，Green—Wood Press，1985，p37，p509。
⑧Colin: Science and Social Change 1700～1900，The Micnillan Press，1983，p127。
①①乔治·勒费弗尔著，顾良等译：《法国革命史》，商务印书馆1989年版，第441页。