| 明清史 |
胡佛与二十年代的美国经济外交
韩莉
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1995年12期
【原文出处】《首都师范大学学报：社科版》(京)1995年03期第112-117页
【内容提要】 二十年代共和党执政时期的美国凭借其强大的经济实力，在国际经济事务中扮演了一个非常活跃、非常积极的角色，并对国际经济起了举足轻重的作用。而赫伯特·胡佛，做为美国商业部长及著名社会活动家，对美国经济外交政策的形成和执行都起了极为重要的作用。胡佛在担任商业部长期间完成的两项最主要的工作是：控制原材料的价格和形成一项控制对外贷款和投资的政策。这两项工作体现了胡佛的主要经济政策及政府要积极主动与商业和金融界合作的原则。
【关键词】 美国外交 美国经济 赫伯特·胡佛
一、胡佛是这一时期美国经济外交的重要决策人
胡佛在担任商业部长之前就已经是一个有影响的人物。胡佛作为工程师和企业家的成功使他成为美国个人奋斗的榜样，当时人对他的评价是：“他是他那个时代的榜样”。①第一次世界大战中在欧洲的救援工作又为他赢得了国际声誉。凯恩斯曾说：“胡佛先生是唯一一个在巴黎和会的磨难中提高了声誉的人。”②但是在1920年的总统选举中本应被注意的胡佛却没有机会，因为当时他是一个自由派人士。凯洛格曾说：“华盛顿不需要他，因为很明显他不是他们中的一员，也不是他们能控制的一个人。”③正因为胡佛不属于任何一个权势集团，所以不可能当选为总统。但也正因此，他才在商业部长的任职期间起了很大的作用。哈定选择胡佛做部长，正是因为意识到胡佛的非党派性和威望。哈定在延请胡佛担任政府职务时，请他在商业部和内务部中任选一个部长职位。胡佛选择了商业部长，条件是要在重要的经济政策，不论是商业还是外交方面的，有发言权。在后来的柯立芝政府中，他和财政部长梅隆、国务卿休斯被认为是比总统还要重要的三个人物。④这种重要的影响就决定了胡佛的经济思想对美国二十年代经济政策及经济外交起了重要的作用。
胡佛在内务部和商业部这两个职位中选择商业部长，原因是他对商业的重视。哈定为他的新政府定下的口号是“商业中少些政府，政府中多些商业：寻求美国政府与美国商业中的深刻理解，随之而来的将是经济繁荣。”哈定还说：“我们必须建立政府与商业的合作，我们必须保护美国国内的商业，我们必须帮助美国在国外的商业。”⑤胡佛正是这一原则的积极执行者。胡佛是在战后经济危机时就任商业部长的，但是他反对政府的救济财政赤字，而是主张政府帮助制造业和雇主及公共机构工会合作与外国竞争，在恢复经济的基础上解决失业问题。⑥在1920年秋季于芝加哥举行的对外贸易金融讨论会上，胡佛就极力主张美国“应该系统地、持久地以我们的剩余产品向海外的再生产投资。”他还说，美国“应该在海外资产增长方面补贴我国人民的劳动。”这就是说美国应以对外投资为手段帮助美国的出口。胡佛指出美国在20年代的地位就如同英国在19世纪60年代，英国当时用出口商品的利润向海外投资，因而“他们不仅扩大了英国的商品的容量和吸收力而且提高了全世界的生活水平。”⑦胡佛呼吁美国的各大银行、商业、企业、工厂集团合作，而不是相互竞争，只有合作才能使美国“为新的经济时期奠定基础。”⑧这次发言反映了胡佛的一些有关美国经济的主要想法：重视商业，重视发展海外市场；同时强调美国经济界在向海外发展时应合作而不是竞争。商业部在胡佛的领导下代表了美国将要取代当年英国在世界经济中的重要地位的潮流，但是胡佛并不准备取代英国的自由经济的概念。如果照那个观点，美国应该从国外购买便宜的产品。但胡佛主张高关税，用限制进口刺激国内生产。胡佛曾充满信心地说：“我们可以摈弃那种恐惧，认为由于我们增加关税会减少进口，以至于破坏别国从我国购买商品的能力。”⑨胡佛又希望美国自给自足，要能影响世界市场上对重要工业原料的供应，甚至影响咖啡的供应。⑩对于政府的作用，胡佛主张政府虽不应直接卷入经济活动，但应“保护和支持那些有兴趣在海外发展美国企业的美国人”，方式就是与企业界合作。(11)胡佛后来多次重申过他的这些想法，并且成为他为美国制订经济外交政策的重要原则。胡佛在美国政界是以才能和效率闻名的，哈定称“胡佛是我所认识的最惊人聪明的人”。(12)1926年4月在胡佛担任商业部长两年后，全国制造业协会主席约翰·艾德格通称赞胡佛“将商业部从一个无关痛痒的传统机构提高为一个对国家经济不可缺少的重要机构。”1921年胡佛成为部长时，商业部并不很重要，还是一个较新的部。胡佛尽其所能扩大商业部的作用。胡佛在任期间，经费由86万增至500万。(13)胡佛一上任就发现商业组织不善，根本不能适应美国日益增长的贸易需要。胡佛的头一个改革就是重组内外贸易局。其中一项就是建立专门分支机构，每一个都由有关方面的专家担任领导，撤消原来的政治性任命。(14)胡佛善于发现和使用人才，给予他选中的人完全的信任，让他们能充分发挥自己的才能。象他重用的内外贸易局的负责人朱利斯·克莱因博士就是一个既能干又深得胡佛信任的人。(15)胡佛的组织才能使商业部成为政府中最有效率的部门，也成为推行胡佛的政府的一个有力的机构。所以在1929年胡佛御任时有人这样评价他说：“政府与商人之间良好关系的建立归功于那个曾任商业部首脑，现任总统的人。”(16)还有人说：“在胡佛担任部长的1921-1928年，内外贸易局成为提高美国贸易额的重要机构。”(17)
胡佛在担任商业部长期间，最主要的两项工作就是：控制原材料的价格和形成一项对外贷款及投资的有关规定的政策。
二、反对英国控制橡胶价格
胡佛认为第一次世界大战后世界经济中最糟糕的潮流是各国政府资助原材料生产并形成卡特尔和康采恩，这种垄断对美国经济发展是一个威胁。根据他掌握的统计，由于垄断价格增长，美国为原料进口在1925年比1922年多付了10亿美元。(18)商业部因此而将反对外国对原材料价格的垄断作为一项重要的措施。在商业部列出的九种国外提高价格的原材料中最主要的是橡胶，具体体现是英国的史蒂文森法。(19)
史蒂文森法是英国第一次世界大战后通过的一个由政府强行控制橡胶产量的立法。根据该法，在英属马来西亚和锡兰，所有种植园以1920年10月31日的产量为“标准”，从1922年11月起，只准生产60%的标准，如果生产了65%，每磅的税从1便士增到4便士，超过65%，每5%征1便士税。为了适应市场变化，可以酬情调整比例。这个计划的目的显然是保护英国的橡胶种植业能有对其有利的利润。这个计划实行后首当其冲的受害者就是美国的汽车业和轮胎制造业。根据胡佛的统计，由于史蒂文森法，每磅橡胶的利润从1922年的20美分升到1925年的1.21美元。对美国来说，就是每年9亿美元。(20)美国橡胶制造业曾试图通过民间渠道与英国橡胶种植业达成某种谅解，但是没有成功。这样美国橡胶制造业开始在橡胶协会的领导下开展了有组织的反对史蒂文森计划的运动。这个运动从一开始就得到商业部和国务院的支持。胡佛在公开的演讲中宣布外国“垄断其生产价格实际上是贸易战”，使美国消费者每年多付3亿美元。胡佛还宣布如果外国希望“贸易战”，“我们要求停战或自卫的时刻已经到来”。(21)胡佛还在报纸上发表文章说：“我们既是原材料的生产大国也是消费大国，我们有能力做出报复。（即控制美国的铜或者小麦产量）”(22)但是胡佛还是主张先不使用报复性的自卫手段。国务院则主要是通过外交渠道与英国交涉。1925年7月，美国驻英大使豪顿在拜见英国外交大臣奥斯汀·张伯伦时就曾警告：美国有可能使用橡胶替代物，并另找供应来源。(23)豪顿说，由于橡胶价格上涨造成的失业有可能“影响舆论发生不利于英国的倾向……有可能改变我们自由出口的立场。”除此之外，在商业部的支持下，美国的报纸对史蒂文森法做了大量的批评，由于胡佛积极支持反对史蒂文森法的运动，以至于后来胡佛当上总统后，英国舆论评论说，胡佛是靠诽谤英国才当上总统的。(24)1926年英国同意将比例增至100%，但是胡佛仍然认为这个比例低于潜在的生产能力。(25)
仅靠外交或舆论攻势仍然达不到目的，美国橡胶业在胡佛的鼓励下建立了联合原料储备库。所谓储备库就是当外国对橡胶原料实行垄断产量和价格时，同行业联合购买原料，目的是防止在原料价格上涨时的损失。储备库的作法是很有效果的。1926年底储备库基本形成，耗资5千万美元。到1927年储备库控制了5万吨橡胶原料。1928年“美国橡胶库”又从银行得到6千万美元的贷款用以增加份额。(26)为了进一步保证美国企业得到价格有利的原材料，众议员牛顿在胡佛及商业部的支持下，1928年提出立法提案，内容是：当外国政府控制某种商品的价格时，允许美国企业联合进口。(27)胡佛在报纸上发表言论，历数储备库的好处，并指出，外国已被迫开始考虑美国的利益。商业部的官员和专家也支持建立进口储备库的立法。(28)牛顿法案后来虽未在国会通过，但是储备库已经形成事实，并确实保障了美国橡胶制造业的利润。英国财政大臣就曾发表文章说，英国橡胶制造业和美国同行付一样的价格，但是美国的业主却增加了40%的利润。(29)这也说明，美国由于实力强大，在与外国进行贸易战时，往往能占上风。但是在反对外国控制原材料价格的运动中，真正得到好处的是一些大企业。例如，菲斯克橡胶公司的利润在1924-1925年增加了100%。(30)胡佛因此而受到美国企业界的领导人的称赞：“尊敬的赫伯特·胡佛以其完美的才干及对美国工业极为有利的工作完成了做为商业部长的职责。”(31)
原料储备库只是胡佛和商业部采取的措施之一，另一重要措施是建立美国自己的原料供应地。美国报界称之为“美国为美国工业控制橡胶。”胡佛的第一目标是荷属远东的橡胶园。1923年初，胡佛就曾和荷兰公使讨论过美国和荷兰在橡胶协会和荷兰谈判，商业部的大量纪录证明胡佛鼓励美国的橡胶产业购买荷兰在远东橡胶园证券。(32)1926年胡佛得到荷兰政府的允诺，在荷属印度向美国出租13万英亩的土地，由美国发展自己的橡胶供应地。商业部让美国橡胶协会做承租人。(33)除此之外，美国橡胶制造界还在其他地区寻找开发橡胶园的可能。在商业部的帮助下美国公司从利比亚获得了一百万亩土地的租让权，用以发展橡胶种植业。和利比亚所有的谈判都是商业部在征得美国制造业的同意后进行的。(34)
胡佛对反对英国控制橡胶价格的行动评价很高，他说这是“对使美国民族独立于经济和政治困难的一个贡献。”胡佛认为在这一行动中体现了商业界合作，由政府帮助的原则。(35)二十年代的共和党政府是提倡政府不干预经济的，胡佛是这一政策的热心倡导者。但这种不干预决不是一般意义上的不干预，而胡佛自己说过：“政府必须为那些不能找到解决办法的人行动。但是政府可能提供的最好服务是确定事实，刺激和与我们民族生活中的志愿力量合作。”(36)这种不干预只是政府不直接参与经营活动而已。商业部实际上一直在积极地参与和组织对美国企业，特别是大企业有利的经济活动。这就是胡佛主张的政府与企业界的合作。因此有一个英国政治家说：“我们不仅与美国商业竞争，还要与商业部竞争。”(37)另外胡佛在反对“史蒂文森法”时，不断引以为据的是自由贸易的原则，但是实际上，他所提倡的两项措施都是违反自由贸易原则的。所以胡佛的自由贸易是针对英国的，而美国并不实行。或者说，在英国和其他国家不再实行严格的自由贸易后，美国也只是将自由贸易原则用来批评别国，而自己并不准备实行。这也是第一次世界大战后世界贸易中的一个潮流。
三、形成一个控制对外贷款投资的政策
在担任商业部长之前，胡佛就开始关注对外贷款及投资的控制。他主张应通过有组织的努力“防止不偿还，浪费或损失”对外投资。(38)胡佛一上任就着手制订一个长期贷款政策。1921年5月，在胡佛的促成下，哈定总统在白宫召开了讨论贷款政策的会议。除胡佛外，休斯、梅隆和总统哈定做为政府方面的人参加了会议。银行界的一些重要集团也派代表参加了会议，例如摩根集团的代表托马斯·雷蒙特。这次讨论的结果是银行界正式同意向政府贷款咨询。在会议召开后六个月，1921年12月7日，国务院提出了一个控制贷款的目的和程序的方案交给商业部和财政部。方案认为：政府要仔细考虑计划中的贷款，需要明确贷款必须用于生产性的目的而“不是用于军事性开支和弥补国家财政赤字”。(39)1922年底胡佛又进一步为控制对外贷款和投资设计了这样的运程：1.将资本转入再生产性项目。2.允许财政部长梅隆对那些尚未还清美国战争债务的国家关闭资本市场。3.允许国务卿休斯对那些有可能威胁美国外交目标的贷款投否决票。银行应先将一个预计的贷款项目呈送国务院，同时将副本呈送财政部和商业部。(40)
但是控制对外贷款和投资的方案从一开始实行，政府就和银行界发生了矛盾。争论中代表政府的主要人物就是胡佛。银行界反对控制对外贷款及投资的根本原因是因为害怕由于有附加条件而影响美国银行在国际金融市场中的竞争。代表银行界反对意见的发言人是纽约联邦储备银行的总裁本杰明·斯特朗。他在1922年4月14日给休斯的备忘录中说：“我相信，正是因为正在讨论的这种贷款限制试图要求借贷国以比其他地方更高的价格购买美国市场的货物最终会造成美国出口贸易的减少。”他认为美国的对外贸易能否增长不在于向外国贷款时要限制它们购买美国货，而在于这些外国公司的购买能力。美国借出去的钱即使不被借债国花在美国，最终也会被别的国家花在美国。(41)休斯将斯特朗的备忘录转交胡佛。胡佛能够同意斯特朗据说中的，从美国贷款最终能促进美国的商品和黄金的出口，而不必考虑它最初是否从美国市场购买货物。但是胡佛同时认为即使国会不立法，银行应该在贷款前提出一些要求借贷国从美国购买货物的条件，因为“还有一些比斯特朗总裁所历数的更重要的考虑。”银行界有“对我们国内商业的某种义务。”(42)胡佛同意斯特朗所说的“强制借钱国买美国产品无疑是个坏主意”，但胡佛认为这已成为“事实”，其他国家都在这样做，例如英国。(43)胡佛还认为非生产性贷款容易造成不能还债，这会引起一系列经济政治问题，还会使政府被迫参与。正因为美国银行在借钱时没有这些准则，所以政府要管。(44)胡佛说：“我们联邦政府应该告知我国公民这些国家有可能宣布无力偿付借贷”(45)胡佛提出的控制贷款的目的主要是两个：一是要有利美国出口和掌握国际市场。另一个是要保证贷款和投资能有效，有利地得到偿还。
头一个目的代表的是美国制造业的利益。制造业这时正在宣传应要求外国从美国得到的贷款必须购买美国货。1922年3月10日，美国全国外贸协会秘书奥斯卡·戴维斯在给纽约商会秘书的信中要求纽约商会与之合作“努力去争取接受一项对美国对外贷款限制的政策。”目的是“所有或部分发放的贷款应该用于购买美国的产品”。戴维斯也向胡佛陈述了同样的要求。随后通用电器、福特汽车、美孚石油、美国钢铁都向政府提出了同样的要求。(46)银行界则是坚持斯特朗的那个简单的经济逻辑，即：美国借出的钱总归会以间接途径回来购买美国产品。(47)在这场争论中，胡佛站在制造业一边，他认为美国经济在向海外争夺市场时，金融界应给予合作。他的目的是要利用美国的经济优势，尽力拓展美国的国际市场，正如他在1928年总统竞选中所说：“在用我们的剩余资本帮助落后或虚弱的国家的过程中为我们自已谋利，这是我们对外贸易正常发展的一个基本部分。”(48)为了促成美国银行界在对外贷款及投资中能得到有利于美国商品出口的条件，胡佛及其领导的商业部做了大量的努力。这样的例子可以举出很多。
1922年，澳大利亚为修建昆士兰铁路，准备从美国国家城市银行贷款两千万元。胡佛准备以此事为例非正式强制银行要给美国制造业一个提供设备的公平机会。城市银行立即表示尽可能保证让贷款花在美国。国务院因此便正式批准这项贷款。国务院还明确了对公平机会的理解是：投标条件的规定要给美国制造业以平等机会；要取消关税歧视；投标条件要同时在伦敦和纽约公布。胡佛还认为要确保在投标中保证美国有公平机会，就要反对英国和澳大利亚之间的帝国特惠制。但是最后昆士兰决定要购买昆士兰当地产的铁轨，这比进口铁轨要便宜。美国制造业因此而什么订单都没有拿到。(49)澳大利亚贷款一事，虽未达到胡佛希望的结果，但却体现了他主张贷款控制政策的目标，即帮助美国制造业向海外扩张市场。
为了帮助美国公司向海外投资，商业部非常重视亚太地区，商业部发现，外国向中国贷款时，要求借债国购买本国材料。例如英国总是在合同中写上要求中国雇佣英国工程师指导中国的项目。这些英国工程师就决定购买英国产品，即使这些产品价格较高。商业部要求美国的合同也写上同样的内容：“愿意将全部款项用于公共工程……由美国工程师和美国资本修建。”(50)再如1922年12月，当日本东方发展公司向美国银行贷款时，国务院迟迟不批准，原因是不相信日本曾做出的门户开放原则的保证。直至确认这项贷款不会威胁门户开放才批准。同样，当日本所控制的南满铁路向纽约借贷2500万美元时，也是经国务院批准才成立的。(51)
胡佛提出的第二个目标是为了保障金融界的长远利益，虽然这个目的并没有被金融界所完全接受。控制对外贷款及投资，在政府分工中应主要是财政部的工作，但是胡佛领导的商业部几乎独立承担了有关贷款控制政策的全部工作。商业部定期向对外投资的有关公司和银行提供货币市场货币汇率、银行利率、通货膨胀率及其它与贷款有关的数据。而且这些数据涉及国家广泛，内容具体细致。例如：将奥地利、匈牙利、波兰列入可以承受高利息的国家之中；帮助投资者分清德国的国家级的、省级的公司的债券，等等。(52)1922年7月，商业部专门成立了一个金融投资部负责美国对外的投资和与贸易有关的金融问题。这成为商业部和银行之间的联系纽带。(53)以至国务卿凯洛格曾说，商业部是“银行咨询的正式渠道。”(54)
胡佛为了保证美国贷款的安全，还实行了贷款禁运政策。这一政策的主要内容是对那些没有还清美国战争债务的欧洲国家实行部分贷款禁运。1922年罗马尼亚因为没有签署战争债务协定而未能得到新贷款，后来签署有关协定后才得到了希望的贷款。(55)对签署了战争债务协定的捷克斯洛伐克，美国官员称之为“坚强而又自尊”，不以贫穷或贷币虚弱为理由提要求。”(56)商业部因此批准继续向捷克斯洛伐克贷款。(57)二十年代美国对法国的贷款禁运更是一个突出的例子。
到1922年，一些资本短缺的国家开始大量向美国借款，而且这些借款都多数由借贷国政府担保或控制，这就很有诱惑力。在这些贷款中银行完全无视胡佛呼吁的要再生产性的项目和要考虑对国内制造业的责任。而且银行界还认为战后初期的经济危机是因为产品过剩，所以不愿再向国内投资。而投资欧洲股票又不安全。这样，有政府担保的贷款就成了最理想的选择。(56)胡佛曾警告一旦贷款耗费掉又收不回来时，有政府担保也没有用。商业部曾公开警告：“德国地方政府及其他债务由于列在赔偿之后，能否偿付是最令人怀疑的。”(57)这话后来被29年所证明。(58)1929年德国银行、商业公司和政府公司共欠美国30亿美元，到大萧条时，德国宣布它的32%的债务无力偿还时，美国损失重大。(59)
胡佛二十年代担任美国商业部长期间所推行的经济外交政策虽然没有完全达到他所预期的目的，但确实对美国及世界的经济都产生了重要的作用。胡佛所推行的充分利用美国的经济实力去争夺国际市场的政策，主张政府积极与美国经济界，特别是大企业合作的原则，是美国对第一次世界大战后世界经济的新潮流的反应。从这一角度看，胡佛的经济外交政策是意义深远的。
注释：
①②③④⑤⑨(12)(13)(15)(16)(17)(19)(20)(21)(22)(23)(24)(25)(26)(27)(28)(29)(30)(31)(32)(33)(34)(35)(36)(45)(52)(54)(55)(56)(59)(48)(50)：约瑟夫·勃兰德斯：《赫伯特·胡佛与经济外交，商业部的政策，1921-1928》，匹兹堡大学出版，1962年版，第25页；第22页；第23页；第26-27页；第16页；第31页；第4页；第8-9页；第21页；第13页；第64-66页；第86页；第65页；第66页；第89页；第95页；第91页；第99页；第98页；第97页；第102页；第102页；第105页；第114页；第115页；第119页；第107页；第106页；第154页；第155页；第158页；第172页；第178页；第178页；第181页；第160页；第162页。
⑦⑧(11)(38)(39)(40)(41)(42)(43)(44)(46)(47)(53)(56)(59)(49)(51)：卡尔普·帕里尼：《帝国继承人，美国经济外交，1916-1923》，匹兹堡大学出版社，第88-89页；第90页；第89页；第184页；第186-187页；第195页；第188-189页；第188页；第191页；第190页；第191-192页；第193-194页；第205-206页；第209-210页；第211页；第195-200页；第205-206页。
(13)(22)(66)：《赫伯特·胡佛回忆录》，第三卷，麦克米兰公司，纽约1952年版，第45页；第82-83页；第81页；第90页。
(14)(37)：多拉西·霍顿·麦克吉：《赫伯特·胡佛：工程师，慈善家，政治家》，纽约，1959年版，第196页；第201页。
【专 题 号】K5
【复印期号】1995年12期
【原文出处】《首都师范大学学报：社科版》(京)1995年03期第112-117页
【关键词】 美国外交 美国经济 赫伯特·胡佛
一、胡佛是这一时期美国经济外交的重要决策人
胡佛在担任商业部长之前就已经是一个有影响的人物。胡佛作为工程师和企业家的成功使他成为美国个人奋斗的榜样，当时人对他的评价是：“他是他那个时代的榜样”。①第一次世界大战中在欧洲的救援工作又为他赢得了国际声誉。凯恩斯曾说：“胡佛先生是唯一一个在巴黎和会的磨难中提高了声誉的人。”②但是在1920年的总统选举中本应被注意的胡佛却没有机会，因为当时他是一个自由派人士。凯洛格曾说：“华盛顿不需要他，因为很明显他不是他们中的一员，也不是他们能控制的一个人。”③正因为胡佛不属于任何一个权势集团，所以不可能当选为总统。但也正因此，他才在商业部长的任职期间起了很大的作用。哈定选择胡佛做部长，正是因为意识到胡佛的非党派性和威望。哈定在延请胡佛担任政府职务时，请他在商业部和内务部中任选一个部长职位。胡佛选择了商业部长，条件是要在重要的经济政策，不论是商业还是外交方面的，有发言权。在后来的柯立芝政府中，他和财政部长梅隆、国务卿休斯被认为是比总统还要重要的三个人物。④这种重要的影响就决定了胡佛的经济思想对美国二十年代经济政策及经济外交起了重要的作用。
胡佛在内务部和商业部这两个职位中选择商业部长，原因是他对商业的重视。哈定为他的新政府定下的口号是“商业中少些政府，政府中多些商业：寻求美国政府与美国商业中的深刻理解，随之而来的将是经济繁荣。”哈定还说：“我们必须建立政府与商业的合作，我们必须保护美国国内的商业，我们必须帮助美国在国外的商业。”⑤胡佛正是这一原则的积极执行者。胡佛是在战后经济危机时就任商业部长的，但是他反对政府的救济财政赤字，而是主张政府帮助制造业和雇主及公共机构工会合作与外国竞争，在恢复经济的基础上解决失业问题。⑥在1920年秋季于芝加哥举行的对外贸易金融讨论会上，胡佛就极力主张美国“应该系统地、持久地以我们的剩余产品向海外的再生产投资。”他还说，美国“应该在海外资产增长方面补贴我国人民的劳动。”这就是说美国应以对外投资为手段帮助美国的出口。胡佛指出美国在20年代的地位就如同英国在19世纪60年代，英国当时用出口商品的利润向海外投资，因而“他们不仅扩大了英国的商品的容量和吸收力而且提高了全世界的生活水平。”⑦胡佛呼吁美国的各大银行、商业、企业、工厂集团合作，而不是相互竞争，只有合作才能使美国“为新的经济时期奠定基础。”⑧这次发言反映了胡佛的一些有关美国经济的主要想法：重视商业，重视发展海外市场；同时强调美国经济界在向海外发展时应合作而不是竞争。商业部在胡佛的领导下代表了美国将要取代当年英国在世界经济中的重要地位的潮流，但是胡佛并不准备取代英国的自由经济的概念。如果照那个观点，美国应该从国外购买便宜的产品。但胡佛主张高关税，用限制进口刺激国内生产。胡佛曾充满信心地说：“我们可以摈弃那种恐惧，认为由于我们增加关税会减少进口，以至于破坏别国从我国购买商品的能力。”⑨胡佛又希望美国自给自足，要能影响世界市场上对重要工业原料的供应，甚至影响咖啡的供应。⑩对于政府的作用，胡佛主张政府虽不应直接卷入经济活动，但应“保护和支持那些有兴趣在海外发展美国企业的美国人”，方式就是与企业界合作。(11)胡佛后来多次重申过他的这些想法，并且成为他为美国制订经济外交政策的重要原则。胡佛在美国政界是以才能和效率闻名的，哈定称“胡佛是我所认识的最惊人聪明的人”。(12)1926年4月在胡佛担任商业部长两年后，全国制造业协会主席约翰·艾德格通称赞胡佛“将商业部从一个无关痛痒的传统机构提高为一个对国家经济不可缺少的重要机构。”1921年胡佛成为部长时，商业部并不很重要，还是一个较新的部。胡佛尽其所能扩大商业部的作用。胡佛在任期间，经费由86万增至500万。(13)胡佛一上任就发现商业组织不善，根本不能适应美国日益增长的贸易需要。胡佛的头一个改革就是重组内外贸易局。其中一项就是建立专门分支机构，每一个都由有关方面的专家担任领导，撤消原来的政治性任命。(14)胡佛善于发现和使用人才，给予他选中的人完全的信任，让他们能充分发挥自己的才能。象他重用的内外贸易局的负责人朱利斯·克莱因博士就是一个既能干又深得胡佛信任的人。(15)胡佛的组织才能使商业部成为政府中最有效率的部门，也成为推行胡佛的政府的一个有力的机构。所以在1929年胡佛御任时有人这样评价他说：“政府与商人之间良好关系的建立归功于那个曾任商业部首脑，现任总统的人。”(16)还有人说：“在胡佛担任部长的1921-1928年，内外贸易局成为提高美国贸易额的重要机构。”(17)
胡佛在担任商业部长期间，最主要的两项工作就是：控制原材料的价格和形成一项对外贷款及投资的有关规定的政策。
二、反对英国控制橡胶价格
胡佛认为第一次世界大战后世界经济中最糟糕的潮流是各国政府资助原材料生产并形成卡特尔和康采恩，这种垄断对美国经济发展是一个威胁。根据他掌握的统计，由于垄断价格增长，美国为原料进口在1925年比1922年多付了10亿美元。(18)商业部因此而将反对外国对原材料价格的垄断作为一项重要的措施。在商业部列出的九种国外提高价格的原材料中最主要的是橡胶，具体体现是英国的史蒂文森法。(19)
史蒂文森法是英国第一次世界大战后通过的一个由政府强行控制橡胶产量的立法。根据该法，在英属马来西亚和锡兰，所有种植园以1920年10月31日的产量为“标准”，从1922年11月起，只准生产60%的标准，如果生产了65%，每磅的税从1便士增到4便士，超过65%，每5%征1便士税。为了适应市场变化，可以酬情调整比例。这个计划的目的显然是保护英国的橡胶种植业能有对其有利的利润。这个计划实行后首当其冲的受害者就是美国的汽车业和轮胎制造业。根据胡佛的统计，由于史蒂文森法，每磅橡胶的利润从1922年的20美分升到1925年的1.21美元。对美国来说，就是每年9亿美元。(20)美国橡胶制造业曾试图通过民间渠道与英国橡胶种植业达成某种谅解，但是没有成功。这样美国橡胶制造业开始在橡胶协会的领导下开展了有组织的反对史蒂文森计划的运动。这个运动从一开始就得到商业部和国务院的支持。胡佛在公开的演讲中宣布外国“垄断其生产价格实际上是贸易战”，使美国消费者每年多付3亿美元。胡佛还宣布如果外国希望“贸易战”，“我们要求停战或自卫的时刻已经到来”。(21)胡佛还在报纸上发表文章说：“我们既是原材料的生产大国也是消费大国，我们有能力做出报复。（即控制美国的铜或者小麦产量）”(22)但是胡佛还是主张先不使用报复性的自卫手段。国务院则主要是通过外交渠道与英国交涉。1925年7月，美国驻英大使豪顿在拜见英国外交大臣奥斯汀·张伯伦时就曾警告：美国有可能使用橡胶替代物，并另找供应来源。(23)豪顿说，由于橡胶价格上涨造成的失业有可能“影响舆论发生不利于英国的倾向……有可能改变我们自由出口的立场。”除此之外，在商业部的支持下，美国的报纸对史蒂文森法做了大量的批评，由于胡佛积极支持反对史蒂文森法的运动，以至于后来胡佛当上总统后，英国舆论评论说，胡佛是靠诽谤英国才当上总统的。(24)1926年英国同意将比例增至100%，但是胡佛仍然认为这个比例低于潜在的生产能力。(25)
仅靠外交或舆论攻势仍然达不到目的，美国橡胶业在胡佛的鼓励下建立了联合原料储备库。所谓储备库就是当外国对橡胶原料实行垄断产量和价格时，同行业联合购买原料，目的是防止在原料价格上涨时的损失。储备库的作法是很有效果的。1926年底储备库基本形成，耗资5千万美元。到1927年储备库控制了5万吨橡胶原料。1928年“美国橡胶库”又从银行得到6千万美元的贷款用以增加份额。(26)为了进一步保证美国企业得到价格有利的原材料，众议员牛顿在胡佛及商业部的支持下，1928年提出立法提案，内容是：当外国政府控制某种商品的价格时，允许美国企业联合进口。(27)胡佛在报纸上发表言论，历数储备库的好处，并指出，外国已被迫开始考虑美国的利益。商业部的官员和专家也支持建立进口储备库的立法。(28)牛顿法案后来虽未在国会通过，但是储备库已经形成事实，并确实保障了美国橡胶制造业的利润。英国财政大臣就曾发表文章说，英国橡胶制造业和美国同行付一样的价格，但是美国的业主却增加了40%的利润。(29)这也说明，美国由于实力强大，在与外国进行贸易战时，往往能占上风。但是在反对外国控制原材料价格的运动中，真正得到好处的是一些大企业。例如，菲斯克橡胶公司的利润在1924-1925年增加了100%。(30)胡佛因此而受到美国企业界的领导人的称赞：“尊敬的赫伯特·胡佛以其完美的才干及对美国工业极为有利的工作完成了做为商业部长的职责。”(31)
原料储备库只是胡佛和商业部采取的措施之一，另一重要措施是建立美国自己的原料供应地。美国报界称之为“美国为美国工业控制橡胶。”胡佛的第一目标是荷属远东的橡胶园。1923年初，胡佛就曾和荷兰公使讨论过美国和荷兰在橡胶协会和荷兰谈判，商业部的大量纪录证明胡佛鼓励美国的橡胶产业购买荷兰在远东橡胶园证券。(32)1926年胡佛得到荷兰政府的允诺，在荷属印度向美国出租13万英亩的土地，由美国发展自己的橡胶供应地。商业部让美国橡胶协会做承租人。(33)除此之外，美国橡胶制造界还在其他地区寻找开发橡胶园的可能。在商业部的帮助下美国公司从利比亚获得了一百万亩土地的租让权，用以发展橡胶种植业。和利比亚所有的谈判都是商业部在征得美国制造业的同意后进行的。(34)
胡佛对反对英国控制橡胶价格的行动评价很高，他说这是“对使美国民族独立于经济和政治困难的一个贡献。”胡佛认为在这一行动中体现了商业界合作，由政府帮助的原则。(35)二十年代的共和党政府是提倡政府不干预经济的，胡佛是这一政策的热心倡导者。但这种不干预决不是一般意义上的不干预，而胡佛自己说过：“政府必须为那些不能找到解决办法的人行动。但是政府可能提供的最好服务是确定事实，刺激和与我们民族生活中的志愿力量合作。”(36)这种不干预只是政府不直接参与经营活动而已。商业部实际上一直在积极地参与和组织对美国企业，特别是大企业有利的经济活动。这就是胡佛主张的政府与企业界的合作。因此有一个英国政治家说：“我们不仅与美国商业竞争，还要与商业部竞争。”(37)另外胡佛在反对“史蒂文森法”时，不断引以为据的是自由贸易的原则，但是实际上，他所提倡的两项措施都是违反自由贸易原则的。所以胡佛的自由贸易是针对英国的，而美国并不实行。或者说，在英国和其他国家不再实行严格的自由贸易后，美国也只是将自由贸易原则用来批评别国，而自己并不准备实行。这也是第一次世界大战后世界贸易中的一个潮流。
三、形成一个控制对外贷款投资的政策
在担任商业部长之前，胡佛就开始关注对外贷款及投资的控制。他主张应通过有组织的努力“防止不偿还，浪费或损失”对外投资。(38)胡佛一上任就着手制订一个长期贷款政策。1921年5月，在胡佛的促成下，哈定总统在白宫召开了讨论贷款政策的会议。除胡佛外，休斯、梅隆和总统哈定做为政府方面的人参加了会议。银行界的一些重要集团也派代表参加了会议，例如摩根集团的代表托马斯·雷蒙特。这次讨论的结果是银行界正式同意向政府贷款咨询。在会议召开后六个月，1921年12月7日，国务院提出了一个控制贷款的目的和程序的方案交给商业部和财政部。方案认为：政府要仔细考虑计划中的贷款，需要明确贷款必须用于生产性的目的而“不是用于军事性开支和弥补国家财政赤字”。(39)1922年底胡佛又进一步为控制对外贷款和投资设计了这样的运程：1.将资本转入再生产性项目。2.允许财政部长梅隆对那些尚未还清美国战争债务的国家关闭资本市场。3.允许国务卿休斯对那些有可能威胁美国外交目标的贷款投否决票。银行应先将一个预计的贷款项目呈送国务院，同时将副本呈送财政部和商业部。(40)
但是控制对外贷款和投资的方案从一开始实行，政府就和银行界发生了矛盾。争论中代表政府的主要人物就是胡佛。银行界反对控制对外贷款及投资的根本原因是因为害怕由于有附加条件而影响美国银行在国际金融市场中的竞争。代表银行界反对意见的发言人是纽约联邦储备银行的总裁本杰明·斯特朗。他在1922年4月14日给休斯的备忘录中说：“我相信，正是因为正在讨论的这种贷款限制试图要求借贷国以比其他地方更高的价格购买美国市场的货物最终会造成美国出口贸易的减少。”他认为美国的对外贸易能否增长不在于向外国贷款时要限制它们购买美国货，而在于这些外国公司的购买能力。美国借出去的钱即使不被借债国花在美国，最终也会被别的国家花在美国。(41)休斯将斯特朗的备忘录转交胡佛。胡佛能够同意斯特朗据说中的，从美国贷款最终能促进美国的商品和黄金的出口，而不必考虑它最初是否从美国市场购买货物。但是胡佛同时认为即使国会不立法，银行应该在贷款前提出一些要求借贷国从美国购买货物的条件，因为“还有一些比斯特朗总裁所历数的更重要的考虑。”银行界有“对我们国内商业的某种义务。”(42)胡佛同意斯特朗所说的“强制借钱国买美国产品无疑是个坏主意”，但胡佛认为这已成为“事实”，其他国家都在这样做，例如英国。(43)胡佛还认为非生产性贷款容易造成不能还债，这会引起一系列经济政治问题，还会使政府被迫参与。正因为美国银行在借钱时没有这些准则，所以政府要管。(44)胡佛说：“我们联邦政府应该告知我国公民这些国家有可能宣布无力偿付借贷”(45)胡佛提出的控制贷款的目的主要是两个：一是要有利美国出口和掌握国际市场。另一个是要保证贷款和投资能有效，有利地得到偿还。
头一个目的代表的是美国制造业的利益。制造业这时正在宣传应要求外国从美国得到的贷款必须购买美国货。1922年3月10日，美国全国外贸协会秘书奥斯卡·戴维斯在给纽约商会秘书的信中要求纽约商会与之合作“努力去争取接受一项对美国对外贷款限制的政策。”目的是“所有或部分发放的贷款应该用于购买美国的产品”。戴维斯也向胡佛陈述了同样的要求。随后通用电器、福特汽车、美孚石油、美国钢铁都向政府提出了同样的要求。(46)银行界则是坚持斯特朗的那个简单的经济逻辑，即：美国借出的钱总归会以间接途径回来购买美国产品。(47)在这场争论中，胡佛站在制造业一边，他认为美国经济在向海外争夺市场时，金融界应给予合作。他的目的是要利用美国的经济优势，尽力拓展美国的国际市场，正如他在1928年总统竞选中所说：“在用我们的剩余资本帮助落后或虚弱的国家的过程中为我们自已谋利，这是我们对外贸易正常发展的一个基本部分。”(48)为了促成美国银行界在对外贷款及投资中能得到有利于美国商品出口的条件，胡佛及其领导的商业部做了大量的努力。这样的例子可以举出很多。
1922年，澳大利亚为修建昆士兰铁路，准备从美国国家城市银行贷款两千万元。胡佛准备以此事为例非正式强制银行要给美国制造业一个提供设备的公平机会。城市银行立即表示尽可能保证让贷款花在美国。国务院因此便正式批准这项贷款。国务院还明确了对公平机会的理解是：投标条件的规定要给美国制造业以平等机会；要取消关税歧视；投标条件要同时在伦敦和纽约公布。胡佛还认为要确保在投标中保证美国有公平机会，就要反对英国和澳大利亚之间的帝国特惠制。但是最后昆士兰决定要购买昆士兰当地产的铁轨，这比进口铁轨要便宜。美国制造业因此而什么订单都没有拿到。(49)澳大利亚贷款一事，虽未达到胡佛希望的结果，但却体现了他主张贷款控制政策的目标，即帮助美国制造业向海外扩张市场。
为了帮助美国公司向海外投资，商业部非常重视亚太地区，商业部发现，外国向中国贷款时，要求借债国购买本国材料。例如英国总是在合同中写上要求中国雇佣英国工程师指导中国的项目。这些英国工程师就决定购买英国产品，即使这些产品价格较高。商业部要求美国的合同也写上同样的内容：“愿意将全部款项用于公共工程……由美国工程师和美国资本修建。”(50)再如1922年12月，当日本东方发展公司向美国银行贷款时，国务院迟迟不批准，原因是不相信日本曾做出的门户开放原则的保证。直至确认这项贷款不会威胁门户开放才批准。同样，当日本所控制的南满铁路向纽约借贷2500万美元时，也是经国务院批准才成立的。(51)
胡佛提出的第二个目标是为了保障金融界的长远利益，虽然这个目的并没有被金融界所完全接受。控制对外贷款及投资，在政府分工中应主要是财政部的工作，但是胡佛领导的商业部几乎独立承担了有关贷款控制政策的全部工作。商业部定期向对外投资的有关公司和银行提供货币市场货币汇率、银行利率、通货膨胀率及其它与贷款有关的数据。而且这些数据涉及国家广泛，内容具体细致。例如：将奥地利、匈牙利、波兰列入可以承受高利息的国家之中；帮助投资者分清德国的国家级的、省级的公司的债券，等等。(52)1922年7月，商业部专门成立了一个金融投资部负责美国对外的投资和与贸易有关的金融问题。这成为商业部和银行之间的联系纽带。(53)以至国务卿凯洛格曾说，商业部是“银行咨询的正式渠道。”(54)
胡佛为了保证美国贷款的安全，还实行了贷款禁运政策。这一政策的主要内容是对那些没有还清美国战争债务的欧洲国家实行部分贷款禁运。1922年罗马尼亚因为没有签署战争债务协定而未能得到新贷款，后来签署有关协定后才得到了希望的贷款。(55)对签署了战争债务协定的捷克斯洛伐克，美国官员称之为“坚强而又自尊”，不以贫穷或贷币虚弱为理由提要求。”(56)商业部因此批准继续向捷克斯洛伐克贷款。(57)二十年代美国对法国的贷款禁运更是一个突出的例子。
到1922年，一些资本短缺的国家开始大量向美国借款，而且这些借款都多数由借贷国政府担保或控制，这就很有诱惑力。在这些贷款中银行完全无视胡佛呼吁的要再生产性的项目和要考虑对国内制造业的责任。而且银行界还认为战后初期的经济危机是因为产品过剩，所以不愿再向国内投资。而投资欧洲股票又不安全。这样，有政府担保的贷款就成了最理想的选择。(56)胡佛曾警告一旦贷款耗费掉又收不回来时，有政府担保也没有用。商业部曾公开警告：“德国地方政府及其他债务由于列在赔偿之后，能否偿付是最令人怀疑的。”(57)这话后来被29年所证明。(58)1929年德国银行、商业公司和政府公司共欠美国30亿美元，到大萧条时，德国宣布它的32%的债务无力偿还时，美国损失重大。(59)
胡佛二十年代担任美国商业部长期间所推行的经济外交政策虽然没有完全达到他所预期的目的，但确实对美国及世界的经济都产生了重要的作用。胡佛所推行的充分利用美国的经济实力去争夺国际市场的政策，主张政府积极与美国经济界，特别是大企业合作的原则，是美国对第一次世界大战后世界经济的新潮流的反应。从这一角度看，胡佛的经济外交政策是意义深远的。
注释：
①②③④⑤⑨(12)(13)(15)(16)(17)(19)(20)(21)(22)(23)(24)(25)(26)(27)(28)(29)(30)(31)(32)(33)(34)(35)(36)(45)(52)(54)(55)(56)(59)(48)(50)：约瑟夫·勃兰德斯：《赫伯特·胡佛与经济外交，商业部的政策，1921-1928》，匹兹堡大学出版，1962年版，第25页；第22页；第23页；第26-27页；第16页；第31页；第4页；第8-9页；第21页；第13页；第64-66页；第86页；第65页；第66页；第89页；第95页；第91页；第99页；第98页；第97页；第102页；第102页；第105页；第114页；第115页；第119页；第107页；第106页；第154页；第155页；第158页；第172页；第178页；第178页；第181页；第160页；第162页。
⑦⑧(11)(38)(39)(40)(41)(42)(43)(44)(46)(47)(53)(56)(59)(49)(51)：卡尔普·帕里尼：《帝国继承人，美国经济外交，1916-1923》，匹兹堡大学出版社，第88-89页；第90页；第89页；第184页；第186-187页；第195页；第188-189页；第188页；第191页；第190页；第191-192页；第193-194页；第205-206页；第209-210页；第211页；第195-200页；第205-206页。
(13)(22)(66)：《赫伯特·胡佛回忆录》，第三卷，麦克米兰公司，纽约1952年版，第45页；第82-83页；第81页；第90页。
(14)(37)：多拉西·霍顿·麦克吉：《赫伯特·胡佛：工程师，慈善家，政治家》，纽约，1959年版，第196页；第201页。