| 明清史 |
试论加拿大联邦制的历史演变
徐再荣
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1995年06期
【原文出处】《世界历史》(京)1994年06期第17-24页
【作者简介】徐再荣，1967年生，历史系硕士，现为中国社会科学院世界史所研究人员
联邦制不仅是加拿大立国的基本制度，也是历届政府治国的重要政治原则。因此，考察加拿大联邦制的演变及其原因，有助于深入理解当今加拿大所面临的许多重大政治经济问题。
联邦制的确立
1867年7月1日，《英属北美法案》正式生效。安大略省、魁北克省、新斯科舍省和新不伦瑞克省共同组成统一的加拿大自治领，以约翰·麦克唐纳为总理的第一届自治领联邦政府同时宣布成立，这标志着加拿大联邦的正式确立。
《英属北美法案》按照分权原则划分了加拿大中央与地方各自的权限。法案第91条列举29项属于自治领议会的权力，其中包括公共债务和财产、贸易和商业规章、税制、邮政、军队、国防、货币和铸币、度量衡、版权、印第安人及其保留地、婚姻、刑法、外侨及其归化等。法案第92条列举了专属于各省的权力，其中包括省内直接税、借贷、地方公共设施、省内市政机构、非再生性自然资源、森林资源、电力、财产和民权以及纯属各省地方或私人性质的所有事务。该法案还规定了自治领和各省共管的权力，这主要包括移民和农业。
除了上述列举权力外，法案第91条授权自治领议会“为加拿大的和平、秩序和健全的政府，就一切不属于本法指定专由各省议会管辖的各类事项进行立法”。也就是说，法案将那些没有明确授予各省的剩余权力留给联邦。这与美国联邦制的分权原则形成了鲜明的对比。根据美国宪法第10条修正案的规定，“举凡宪法未授予合众国政府行使，而又不禁止各州行使的各种权力，均保留给各州政府或人民行使之”。①这表明美国宪法的目的在于限制联邦的权力，而《英属北美法案》则旨在加强联邦的权力。
不仅如此，《英属北美法案》还规定，联邦政府有权任命各省省督；有权复审各省法律；有权保留或驳回各省法律，并宣布其无效。可见，联邦政府通过复审、保留和驳回等权力拥有控制各省的手段，使各省在某些权力方面从属于联邦政府。实际上是不符合联邦制原则的。所谓联邦制原则，就是一国的中央政府与地方政府在各自领域内相互独立，彼此不是从属而是协调关系。②换言之，中央政府不得对地方政府独享的权力进行干预，而地方政府可以做中央政府不禁止做的事。只有这样，才能保证权力的纵向制衡。由此可以看出，《英属北美法案》并不具有完全意义上的联邦性质。按政治学家韦尔的说法，它具有准联邦性质。③
应该指出的是，加拿大联邦制是建立在加拿大历史、地理、经济、民族、宗教等多样性基础之上的。可以说，没有这些多样性，也就谈不上联邦式统一。首先，各殖民地都有其独特的历史传统，他们在自治领建立前相继成立了责任政府，并在一定范围内获得自治权。他们不愿在单一制国家中丧失其通过长期斗争所取得的独立性。其次，各殖民地所处的地理环境、经济发展水平和经济结构的差异比较大，因而他们之间的利益也很不相同。他们希望通过联邦式联合来维护他们各自的利益。再次，魁北克省的法裔顽强地保持了本民族独特的语言、宗教、法律和传统的生活方式，他们担心在英裔人口占多数的统一国家中会失去他们的特殊权力。因此，联邦式的联合可以满足他们的要求。事实上，“英裔与法裔的分歧是加拿大之所以是一个联邦制而不是单一制国家的主要原因。”④
那么，为何在实现联邦式联合的同时却又强调加强中央政府的权力？这主要由主客观两方面的因素决定的。客观上，当时的英属北美殖民地面临着来自美国的领土扩张、军事入侵和经济封锁等诸方面的威胁。1861年的“特伦特号”邮轮事件引起了英美战争危机。1866年6月，芬尼党人从美国边境入侵加拿大，反映了美国的不友好态度，甚至有人在国会中提出了一项吞并加拿大的提案。同年，美国单方面中止《美加互惠条约》。所有上述事件都加剧了北美各殖民地的不安全感。他们普遍认为，为了维护殖民地的生存，共同抵御外来的威胁。必须加强中央政府的权力。主观上，以约翰·麦克唐纳为首的联邦之父借鉴了美国联邦制的经验和教训，认为美国之所以发生内战，是因为美国人在制订宪法时犯了一个主要错误，即各州除了把一部分权力交给中央外，剩余权力则留给自己，这样导致州权过大，引起联邦的分裂。因此，在魁北克制宪会议上，他们都有一个共同的愿望，即新建立的联邦政府应是强有力的，它应被赋予足够的权力以解决全国性事务。在通过具体条款实现这一目标时，他们更多强调的是修正而不是照搬美国联邦制的模式。麦克唐纳认为：“我们因此会避免许多缺陷，而这些缺陷正是造成美国分裂的原因。我们避免了权力和权限的各种冲突。一旦宪法付诸实施，我们在事实上将获得一个立法联盟的所有优点”。⑤
省权与联邦权的较量
从1867年至1896年的近30年中，除1873年至1878年自由党执政外，加拿大政坛一直由保守党掌权，其中麦克唐纳任总理的时间长达19年之久。因此，这一时期加拿大联邦制的运作深深打上了麦克唐纳个人的烙印。另一方面，此时加拿大自治领正面临一个“从海洋到海洋”的领土统一任务，即把从大西洋到太平洋的大陆北半部领土全部并入加拿大版图。在麦克唐纳执行的头6年中，自治领政府以惊人的速度完成了这一宏大目标，并在此过程中加强了自身的权力。在省权与联邦权发生抵触时，自治领政府往往行使驳回权。1869年，兼任司法部长的麦克唐纳总理发表了一份关于驳回权行使范围的报告，其中规定：“如果省法案全面或部分违法（或违宪），该法案即可被联邦驳回；如果省法案与现存的联邦法律相抵触，或损害了自治领的总体利益，该法案同样会被驳回。”⑥这样，自治领政府根据上述理由充分行使了驳回权，使各省在很大程度上依附于联邦。
应该指出的是，这一时期联邦权力的高度集中只不过是一种手段，其主要目的是运用这些权力完成领土扩张和铁路建设的目标。一旦这些目标得以完成，中央集权就丧失了其必要的基础。1887年，安大略省总理莫瓦特、新斯科舍省总理费尔丁、新不伦瑞克省总理布兰尔和魁北克省总理麦西尔联合在魁北克召开会议，共同商讨有关各省自治、财政安排和其他涉及各省利益的问题。会议最后通过了若干决定：要求重新调整和稳定对各省的资助；在任命参议员时拥有发言权；建立更加健全的机构以裁定各省法律的效力；取消自治领政府的驳回权等。⑦由于麦克唐纳对会议决定置之不理，这次会议并未取得实际效果。然而应该看到，这是联邦内部结构发生危机的预兆，反映了各省对联邦政府集权化政策的日益不满，并要求重新调整中央与地方权力关系的强烈愿望，标志着“省权运动”的兴起。
在省权与联邦权的较量中，英帝国枢密院司法委员会的司法解释和司法裁决起了决定性的影响，其结果是限制了自治领政府的权力。
直到1949年，英帝国枢密院司法委员会是加拿大的最高上诉法院，主要职责是解释和裁决《英属北美法案》和主要体现在该法案第91条和第92条中有关权力划分的含义及其纠纷。
1882年，枢密院就自治领的一项法案是否合法进行裁决。该法案禁止在加拿大各城市出售酒精类饮料。根据安大略省的观点，该法案侵犯了各省的财产权和公民权。而自治领则坚持该法案的目的是促进整个加拿大的公共秩序。结果枢密院批准了这项法案。枢密院称：凡真正被认为对国家安全或由于政治原因有必要或者有利的立法，或旨在促进公共秩序、安全和道德的立法，均属于为了“和平、秩序和健全的政府”而制订法律的权力范围之内。⑧可见，在自治领成立初期，枢密院对第91条中的概括性条款作了广义的解释，即如果自治领议会真正坚持其立法是为了加拿大的和平、秩序和健全的政府，枢密院就应认可该项法案。
然而这一趋势很快就发生了逆转。1896年，枢密院就安大略省议会通过的一项法案是否合法进行裁决。该法案按照与自治领有关法律的相同条件管理酒类贸易。枢密院最终批准了安大略省的法案。关于自治领为维护加拿大的和平、秩序和健全的政府而获得的权力，枢密院称：这只能在所有自治领或省议会的列举权力范围外才算有效，而“对一般权力的任何其他解释不仅会违背《英属北美法案》的旨意，而且在实践上会破坏各省的自治。”因此，“除各省议会外，自治领无权就第92条中列举的任何一项权力制订法律。”⑨这样，枢密院通过上述司法解释和司法裁决，阻止了自治领议会利用含义广泛又含糊不清的词句“和平、秩序和健全的政府”逐步侵蚀各省的权力，自治领的权力被限制在第91条列举的权力范围内。
不过，根据枢密院的司法解释，在国家紧急状态下，自治领可以运用其保留权力。1914年第一次世界大战爆发后，自治领议会通过《战争措施法案》，赋于自治领政府广泛的权力，其中许多都是超乎和平时期宪法规定的权力范围的。根据该法案，自治领政府有权规定物价、控制生产、储存和分配食物、控制小麦出口等。这些措施必定会侵犯各省所拥有的财产权和公民权。然而，“前所未有的紧急状态这一事实，保证了其所采取的经济管理措施具有宪法的有效性。”⑩因此，该法案得到了枢密院司法委员会的认可。
联邦制与福利国家
1929-1932年的世界性经济危机对严重依赖国外市场的加拿大来说，无疑是一次沉重的打击。危机年代，加拿大工人大量失业，农民无处谋生，各省财政频于崩溃，难以承担异常庞大的救济费用。当时执政的贝内特政府试图运用联邦政府的干预力量，解决加拿大所面临的严重经济和社会问题，因而采取一系列措施，其中包括：实施失业保险计划和法定最低工资制度等。(11)尽管贝内特政府的改革并未获得完全的成功，但联邦政府的活动范围得到了很大的发展。
第二次世界大战的爆发加速了联邦政府的集权化趋向。在战时紧急状态下，联邦政府再次在加拿大实施《战争措施法案》。1940年6月，联邦议会通过了《全国资源动员法案》，授权联邦总理要求全体加拿大人将其人身和财产交由国家支配。显然，此时防卫的需要压倒了各省的财产和公民权的专有权力。同年，根据罗韦尔——西罗伊斯委员会的建议，通过了一项宪法修正案，将各省对失业保险的立法权移交给联邦。为了支付战争所需的庞大开支，联邦政府宣布临时从各省收回个人和公司领域的征税权。作为回报，联邦政府每年交还各省一笔款项。各省对此颇为不满，但由于形势所迫，只得认可。
从二战一直到60年代初，加拿大经济经历了空前的繁荣。与此同时，加拿大正朝着福利国家的目标迅速迈进，联邦政府的社会立法范围进一步扩大。首先，联邦政府与除安大略和魁北克以外的各省于1945年签订了《税收租借协定》。该协定规定：个人所得税、公司所得税和遗产税归联邦政府征收，各省将获得相应的资助作为补偿。安大略省于1952年在小范围内加入了这一协定。到1955年，联邦政府所征税额占75%，各省和市政府所征税额仅占25%。(12)由于掌握了这笔庞大的财源，联邦政府就掌握了影响和支配各省的有力杠杆。其次，联邦政府建立了“有条件资助”计划，即设立分摊项目。联邦政府资助的项目皆属各省权力范围，如健康、教育和福利领域。只要各省设立的项目符合联邦政府的要求和标准，其部分或全部费用可由联邦政府支付。1949年，联邦政府在医疗领域设立了9个有条件资助项目。1951年通过《老年保障法案》，由联邦和各省共同管理老年养老金项目。1952年，联邦政府向各省（除魁北克省外）的大学提供资助。1957年设立全国医疗保险项目。从50年代到60年代初，联邦政府设立的“有条件资助”项目达数百项。到1967年，“有条件资助”款额占联邦对各省的所有财政转让的83%，即从1946年的5800万加元上升到1968年的15亿加元。(13)
联邦权力的扩大与自由党的长期执政有密切关系。从1935年麦肯齐·金出任总理到1957年路易斯·圣劳伦特总理退出政坛，自由党在加拿大持续执政长达22年之久。自由党一贯奉行凯恩斯主义的经济政策，主张通过加强政府的干预力量，增加就业机会，扩大社会福利范围以达到刺激经济、保持繁荣的目的。这一政策的实行，使联邦政论逐步介入本来属于省权范围的经济和社会领域，省政府的活动范围不断缩小，依赖联邦政府提供资助的领域却越来越大。
加拿大司法制度的重大变化也是影响联邦与各省关系的一个不可忽视的因素。1949年加拿大最高法院成为最高上诉法院。在此以前，各省最高法院的上诉案件直接由英帝国枢密院司法委员会作出裁决。枢密院在联邦权和省权发生抵触而作出判决时，往往强调“省权至上”，结果在很大程度上限制了自治领域的权力。1949年以后，情况发生了根本的改变。根据《英属北美法案》第96条的规定，加拿大最高和各省最高法院的法官由联邦政府任命。这意味着联邦政府有可能通过任命一些“亲联邦”的法官来加强自身的权力。著名政治学家彼得·罗塞尔对此作了如下评论：“相对而言，加拿大的司法制度最具单一制性质而最少联邦性质的。”(14)不过，这一时期加拿大最高法院的司法裁决对联邦制的运用并未产生决定性影响，因为联邦和各省在解决双方矛盾时更多的是通过两级政府有关官员之间的谈判协商。这一方式被称为合作联邦主义。合作联邦主义的形成与有条件资助计划和分摊项目的设立密不可分，它是“建立在妥协、灵活性和实用主义原则基础之上的。”(15)因此，从总体上看，这一时期联邦与各省关系是比较和谐的。
联邦制的危机
本世纪60年代以来，随着魁北克民族主义的兴起和西部地方主义的抬头，加拿大政治体制中的离心力量日益增强，联邦内部原有的和谐结构逐渐被打破，从而使中央与地方的关系呈现紧张状态。
首先，魁北克民族主义的崛起，构成了对加拿大联邦制的严重挑战。(16)1960年，莱萨奇领导的自由党开始在魁北克执政。在“成为自己国家的主人”的口号下，自由党政府在政治、经济和社会领域进行了一系列改革，被称为“平静的革命”。在省与联邦的关系上，自由党政府奉行魁北克自治的主张，反对联邦政府的集权化政策，竭力维护法裔的传统权力和独特文化。1970年10月，分离主义组织“魁北克解放阵线”的成员绑架了英国贸易专员和魁北克劳工部长，引起“十月危机”，促使联邦政府宣布实施《战争措施法案》。1976年11月，主张魁北克独立的魁北克人党在省议会大选中获胜，从而成为执政党，统一的加拿大由此面临历史上最严重的威胁。
其次，50、60年代西部省对石油、天然气等矿产资源的开发和利用，使西部地区的经济实力迅速增强，加拿大的经济和人口逐渐西移，西部省与联邦和其他省的矛盾也随之加剧。特别是在1973年石油危机后，加拿大政府为稳定国内油价，缓和中、东部各省的经济困难，决定对西部省所产石油的价格实行双轨制，即出口石油与国际油价挂钩，国内油价低于国际油价。这使国际油价上涨后，西部产油省的收入未能实现同步增长，引起了这些省的强烈反对，地方主义势力迅速崛起。不仅如此，西部省对联邦政府有关“均衡化款项”政策也表示不满。据1982-1983年财政年度的统计，西部4省所获得的联邦转让平均只占各省财政收入的16.5%，而大西洋4省平均占46.1%。(17)可以看出，大西洋4省在财政上更多地依赖联邦政府。西部省认为本省的财源很大一部份流入这些穷省，因此强烈要求改变这种不合理的分配制度。
面对国内所面临的一系列复杂问题，联邦总理和各省总理从1963年起每年召开联邦——省会议。各方平起平坐，共同商讨对策，迄今已成惯例。这种联邦和各省行政首脑通过平等谈判解决双方矛盾的方式，被称为“行政联邦主义”（executive federalism）(18)。行政联邦主义为打破联邦和各省由于某些重大问题的争论和分歧所陷入的僵局提供了重要的渠道，同时提高了各省总理作为地方利益代言人的地位。事实上，“由于渥太华缺乏有效的地域性声音，各省总理不仅在本省事务中，而且在联邦事务中起着越来越重要的作用。”(19)联邦——省会议讨论的问题十分广泛，但核心问题只有两个：一是财政问题，二是修宪问题。
随着60、70年代加拿大社会福利制度的进一步完善，联邦和各省的公共开支激剧增加，财政赤字日益庞大。这是财政问题产生的一个主要原因。财政问题与两级政府的权力分配有密切联系。一方面，社会福利项目属于各省权力的管辖范围，但各省缺乏足以履行自己职责的财力。另一方面，联邦政府利用其控制的大部分重要财源（主要在税收方面），逐步介入本属于各省权力范围的社会福利领域。这样就产生了权限和财源的分离和矛盾的现象。要协调两者之间的关系，就必须重新调整联邦政府的财政政策。在1964年的联邦—省会议上，皮尔逊总理建议各省可根据自愿原则，承担现行分摊项目中的全部财政责任，同时各省通过增收直接税，以取得与原先联邦政府支付的费用相等的款额作为补偿。魁北克省据此取得了同量的税收，并退出现行的大部分分摊项目。1977年，加拿大议会通过了《1977年财政安排法案》。该法案规定，联邦政府在税收领域将给各省更多的转让，并保证资助主要的社会福利项目。但联邦政府的资助金将与加拿大的经济增长率挂钩，这是联邦政府财政政策的一个重大变化，因为在此以前，联邦的资助金是与各省的总开支直接挂钩的。由于现金和税收转让的增多，各省的财政收入逐年增加，因此在社会福利项目的管理上获得了更多的支配权，而联邦在此领域所拥有的指导和监督权力则激剧减弱。从1959年到1979年，联邦政府在全部政府财政收入中所占比例从58%下降到46%，省和地方政府所占比例相应地从42%上升54%。(20)如果将政府间转让的资金计算在内，那么联邦份额的减少就显得更加明显。
《1977年财政安排法案》于1982年失效，此后联邦便宣布：从1982年至1987年的5年内，联邦政府将削减向各省的转让款项，同时提议修改“29点均衡化方案”，拟将部分项目的费用转嫁给富省。结果遭到了各省，尤其是西部各省的强烈反对，联邦政府则寸步不让，决定单方面行动，最后提议议会通过了有关法案。特鲁多总理在记者招待会上的一番讲话生动地表达了联邦政府的意图：“我认为我们可以通过合作共建一个强大的加拿大。我已从幻想中醒悟了。旧式的联邦制——即我们掏钱给各省的，各省因没有得到足够的钱反而倒打我一耙，然后他们一走了之，并大方花钱，却说，‘这钱当然是来自我们的’。——这一类型的联邦制已告终结。”(21)
其次是关于修宪问题。修宪问题在很大程度上是联邦与各省矛盾日益激化的产物。加拿大政界各方都希望通过收回并修改《英属北美法案》，重新调整和确定两级政府间的权力分配，以重建一个新型的加拿大联邦。联邦和各省的修宪谈判可追溯到本世纪20年代末。60年代中期后，修宪活动趋于活跃。1971年6月，联邦政府和各省在不列颠哥伦比亚省的维多利亚市举行修宪谈判，最终提出了一项修宪方案，即《维多利亚宪章》。该方案的很大一部分内容涉及到两级政府的分权问题。但由于会后魁北克省拒绝批准该方案，致使此轮修宪谈判归于失败。1980年初，在魁北克政府举行关于“主权—联系”方案被否决，他将重新推动修宪活动，改革联邦制度。公民表决失败后，联邦政府立即召集各省总理举行修宪会议。经过反复协商，联邦政府于1981年11月与9省政府就修宪问题达成协议。魁北克却认为，协议中关于承认其特殊性并在经济社会改革方面享有更大权力的要求并没有得到反映，因此拒绝签署协议。同年12月，加拿大众参两院先后通过加拿大宪法决议案。1982年4月17日，英国女王伊丽莎白二世亲临渥太华，宣布加拿大议会收回《英属北美法案》，并拥有行使和修改该法案的权力，同时签署了《1982年宪法法案》。
然而，由于魁北克拒绝签署上述法案，加拿大的修宪问题并未得到全面彻底的解决。1984年保守党领袖马尔罗尼出任联邦总理后，积极推行和解政策，重新调整联邦与魁北克省的关系。1986年5月，魁北克政府间事务部长吉尔·雷米勒宣布：“如果对《1982年宪法法案》进行修改，以满足魁北克省的5项基本要求，那么魁北克将承认该法案的合法性。”这5项要求是：明确承认魁北克是一个特殊社会；保证在移民事务方面拥有更多的权力；限制联邦的开支权；承认魁北克拥有否决权；魁北克有权参与最高法院法官的任命。(22)魁北克的要求立即得到了联邦和其他各省的积极反应。1987年4月30日，联邦政府和各省总理在渥太华北部的米奇湖联邦政府别墅举行会议。经过讨价还价，最后达成一项修宪协议，即《米奇湖协议》。该协定基本上接受了魁北克提出的5项条件，正式确认魁北克省为特殊社会。作为交换条件，魁北克省同意签署《1982年宪法法案》。
遗憾的是，马尼托巴和纽芬兰省议会在1990年6月30日最后期限前未能批准《米奇湖协定》，这使联邦政府争取魁北克签署《1982年宪法案》的努力付诸东流。此次修宪活动的失败，从根本上反映了加拿大英裔与法裔、联邦与各省，以及省与省之间矛盾的复杂性。各方争论和分歧的焦点是：该不该在宪法中承认魁北克是个“特殊社会”。大部分省认为，各省应该是平等的，魁北克只是加拿大的一个省，不应享受比其他省更多的权力。如果在法律上承认魁北克为“特殊社会”，这将会进一步助长该省的独立倾向。还有一些担心，魁北克省将利用宪法赋予它的特殊权力，通过立法损害该省非法裔特别是英裔的权利。而魁北克省坚持认为，只有在宪法上承认魁北克的“特殊性”，魁北克法裔才能获得文化上的安全保障。(23)修宪的失败再度激发了魁北克法裔的民族主义情绪，从而使加拿大的联邦制改革陷入进退两难境地。
100多年来加拿大联邦制的演变过程说明，随着社会经济的变化发展，联邦制在实际运作中也在不断变化和发展。总的趋势是从高度集权的准联邦制向高度分权和联邦制演变。这一演变过程也是中央与地方冲突和协调的过程。一方面，中央政府在有损于地方的情况下，通过战争、经济萧条、福利国家的建立等手段增强了权力；另一方面，各地区由于其地理条件、民族构成、经济结构和经济发展水平等差异，各自的利益要求很不相同，因此对中央政府的集权化政策表现出不同程度的不满。可以说，地方主义一直是加拿大联邦主义的抗衡力量。尽管中央与地方在不同时期发生各种矛盾，但联邦制为解决这种矛盾提供了多种方式，其中包括司法解释和司法裁决、宪法性文件的实施、谈判协商和宪法修改等。联邦制的历史表明，加拿大中央与地方之间的权力转移主要不是通过对成文宪法的修改来完成的。当形势的发展使得用其他方式不能解决两级政府矛盾的时候，修改宪法就成了当务之急。修宪活动的失败说明，魁北克民族主义和西部地方主义仍将是决定加拿大联邦走向的主要因素。
注释：
①赵一凡编：《美国的历史文献》，三联书店1989年版，第5页。
②K.C.韦尔：《联邦政府》（K.C.Wheare，Federal Government），牛津大学出版社1963年版，第11页。
③K.C.韦尔：《联邦政府》，第23页。
④理查德·西蒙、埃·鲁宾逊：《国家、社会和加拿大联邦制的演变》（R. Simeon and I.Robinson，State，Socie ty and the Development of Canadia n Federalism），多伦多大学出版社，1989年版，第20页。
⑤埃德加·麦克英尼斯：《加拿大政治社会史》（Edgar Mc Inn is，Canada：A Political and Social H istory），多伦多1982年版，第360页。
⑥米歇尔·伯盖斯：《加拿大联邦制：过去、现在和将来》（M.Burge ss，Canadian Federalism：Past，Presen t and Future），雷萨斯特大学出版社1990年版，第44页。
⑦埃德加·麦克英尼斯：《加拿大政治社会史》，第418页。
⑧J.R.曼洛雷：《社会信用与加拿大的联邦权力》（J.R.Mallo ry， Social Credit and the Federal Power in Canada），多伦多大学出版社1954年版，第1 2页。
⑨J.R.曼洛雷：《社会信用与加拿大的联邦权力》，第127页。
⑩K.C.韦尔：《联邦政府》，第280页。
(11)罗伯特·波斯韦尔等：《加拿大，1900-1945》（Robert Bothwell etc.，Canada，1900-1945），多伦 多大学出版社1987年版，第264-266页。
(12)罗伯特·波斯韦尔等：《1945年以来的加拿大：权力、政治和省权主义 》（Robert Bothwell etc.，Canada sinc e 1945：Power，Politics and Provinci alism），多伦多大学出版社1989年版，第162页。
(13)米歇尔·伯盖斯：《加拿大联邦制：过去、现在和将来》。第182页。
(14)彼得·罗塞尔：《加拿大的司法制度：政府的第三分支》（P.Russe ll The Fudiciary in Canada：the Thi rd Branch of Government），多伦多大学出版社1 984年版，第49页。
(15)荷曼·巴克维斯、威廉·歇尔德勒编：《联邦制与国家的作用》（H.Ba kvis and W.Chandier eds.，Federalis m and the Role of the State），多伦多大学 出版社1987年，第154页。
(16)关于魁北克问题，可参阅拙作《当代魁北克民族主义初探》，载《加拿大：
民主与政制》，社会科学文献出版社1993年版。
(17)唐纳德.J.萨瓦：《加拿大公共开支的政治学》（K.J.Savoie ，The Politics of Public Spending i n Canada），多伦多大学出版社1990年版，第268页。
(18)理查德·西蒙：《联邦—省外交：加拿大最近政策的制定》（R.Sime on，Federal-Provincial Diplomacy：th e Making of Recent Policy in Canad a），多伦多大学出版社1972年版，第58页。
(19)理查德·西蒙：《联邦—省外交：加拿大最近政策的制定》，第61页。
(20)唐纳德·J·萨瓦：《加拿大公共开支的政治学》，第315页。
(21)《环球邮报》，1982年2月26日，第1版。
(22)米歇尔·皮耶尔斯：《关于1987年宪法协议的不同观点》（Miche l Behiels，The Meech Lake Primer：Co nflicting Views of the 1987 Consti tutional Accord），渥太华大学出版社1989年版，第65页。
(23)米歇尔·皮耶尔斯：《关于1987年宪法协议的不同观点》，第80-82页。^
【专 题 号】K5
【复印期号】1995年06期
【原文出处】《世界历史》(京)1994年06期第17-24页
【作者简介】徐再荣，1967年生，历史系硕士，现为中国社会科学院世界史所研究人员
联邦制的确立
1867年7月1日，《英属北美法案》正式生效。安大略省、魁北克省、新斯科舍省和新不伦瑞克省共同组成统一的加拿大自治领，以约翰·麦克唐纳为总理的第一届自治领联邦政府同时宣布成立，这标志着加拿大联邦的正式确立。
《英属北美法案》按照分权原则划分了加拿大中央与地方各自的权限。法案第91条列举29项属于自治领议会的权力，其中包括公共债务和财产、贸易和商业规章、税制、邮政、军队、国防、货币和铸币、度量衡、版权、印第安人及其保留地、婚姻、刑法、外侨及其归化等。法案第92条列举了专属于各省的权力，其中包括省内直接税、借贷、地方公共设施、省内市政机构、非再生性自然资源、森林资源、电力、财产和民权以及纯属各省地方或私人性质的所有事务。该法案还规定了自治领和各省共管的权力，这主要包括移民和农业。
除了上述列举权力外，法案第91条授权自治领议会“为加拿大的和平、秩序和健全的政府，就一切不属于本法指定专由各省议会管辖的各类事项进行立法”。也就是说，法案将那些没有明确授予各省的剩余权力留给联邦。这与美国联邦制的分权原则形成了鲜明的对比。根据美国宪法第10条修正案的规定，“举凡宪法未授予合众国政府行使，而又不禁止各州行使的各种权力，均保留给各州政府或人民行使之”。①这表明美国宪法的目的在于限制联邦的权力，而《英属北美法案》则旨在加强联邦的权力。
不仅如此，《英属北美法案》还规定，联邦政府有权任命各省省督；有权复审各省法律；有权保留或驳回各省法律，并宣布其无效。可见，联邦政府通过复审、保留和驳回等权力拥有控制各省的手段，使各省在某些权力方面从属于联邦政府。实际上是不符合联邦制原则的。所谓联邦制原则，就是一国的中央政府与地方政府在各自领域内相互独立，彼此不是从属而是协调关系。②换言之，中央政府不得对地方政府独享的权力进行干预，而地方政府可以做中央政府不禁止做的事。只有这样，才能保证权力的纵向制衡。由此可以看出，《英属北美法案》并不具有完全意义上的联邦性质。按政治学家韦尔的说法，它具有准联邦性质。③
应该指出的是，加拿大联邦制是建立在加拿大历史、地理、经济、民族、宗教等多样性基础之上的。可以说，没有这些多样性，也就谈不上联邦式统一。首先，各殖民地都有其独特的历史传统，他们在自治领建立前相继成立了责任政府，并在一定范围内获得自治权。他们不愿在单一制国家中丧失其通过长期斗争所取得的独立性。其次，各殖民地所处的地理环境、经济发展水平和经济结构的差异比较大，因而他们之间的利益也很不相同。他们希望通过联邦式联合来维护他们各自的利益。再次，魁北克省的法裔顽强地保持了本民族独特的语言、宗教、法律和传统的生活方式，他们担心在英裔人口占多数的统一国家中会失去他们的特殊权力。因此，联邦式的联合可以满足他们的要求。事实上，“英裔与法裔的分歧是加拿大之所以是一个联邦制而不是单一制国家的主要原因。”④
那么，为何在实现联邦式联合的同时却又强调加强中央政府的权力？这主要由主客观两方面的因素决定的。客观上，当时的英属北美殖民地面临着来自美国的领土扩张、军事入侵和经济封锁等诸方面的威胁。1861年的“特伦特号”邮轮事件引起了英美战争危机。1866年6月，芬尼党人从美国边境入侵加拿大，反映了美国的不友好态度，甚至有人在国会中提出了一项吞并加拿大的提案。同年，美国单方面中止《美加互惠条约》。所有上述事件都加剧了北美各殖民地的不安全感。他们普遍认为，为了维护殖民地的生存，共同抵御外来的威胁。必须加强中央政府的权力。主观上，以约翰·麦克唐纳为首的联邦之父借鉴了美国联邦制的经验和教训，认为美国之所以发生内战，是因为美国人在制订宪法时犯了一个主要错误，即各州除了把一部分权力交给中央外，剩余权力则留给自己，这样导致州权过大，引起联邦的分裂。因此，在魁北克制宪会议上，他们都有一个共同的愿望，即新建立的联邦政府应是强有力的，它应被赋予足够的权力以解决全国性事务。在通过具体条款实现这一目标时，他们更多强调的是修正而不是照搬美国联邦制的模式。麦克唐纳认为：“我们因此会避免许多缺陷，而这些缺陷正是造成美国分裂的原因。我们避免了权力和权限的各种冲突。一旦宪法付诸实施，我们在事实上将获得一个立法联盟的所有优点”。⑤
省权与联邦权的较量
从1867年至1896年的近30年中，除1873年至1878年自由党执政外，加拿大政坛一直由保守党掌权，其中麦克唐纳任总理的时间长达19年之久。因此，这一时期加拿大联邦制的运作深深打上了麦克唐纳个人的烙印。另一方面，此时加拿大自治领正面临一个“从海洋到海洋”的领土统一任务，即把从大西洋到太平洋的大陆北半部领土全部并入加拿大版图。在麦克唐纳执行的头6年中，自治领政府以惊人的速度完成了这一宏大目标，并在此过程中加强了自身的权力。在省权与联邦权发生抵触时，自治领政府往往行使驳回权。1869年，兼任司法部长的麦克唐纳总理发表了一份关于驳回权行使范围的报告，其中规定：“如果省法案全面或部分违法（或违宪），该法案即可被联邦驳回；如果省法案与现存的联邦法律相抵触，或损害了自治领的总体利益，该法案同样会被驳回。”⑥这样，自治领政府根据上述理由充分行使了驳回权，使各省在很大程度上依附于联邦。
应该指出的是，这一时期联邦权力的高度集中只不过是一种手段，其主要目的是运用这些权力完成领土扩张和铁路建设的目标。一旦这些目标得以完成，中央集权就丧失了其必要的基础。1887年，安大略省总理莫瓦特、新斯科舍省总理费尔丁、新不伦瑞克省总理布兰尔和魁北克省总理麦西尔联合在魁北克召开会议，共同商讨有关各省自治、财政安排和其他涉及各省利益的问题。会议最后通过了若干决定：要求重新调整和稳定对各省的资助；在任命参议员时拥有发言权；建立更加健全的机构以裁定各省法律的效力；取消自治领政府的驳回权等。⑦由于麦克唐纳对会议决定置之不理，这次会议并未取得实际效果。然而应该看到，这是联邦内部结构发生危机的预兆，反映了各省对联邦政府集权化政策的日益不满，并要求重新调整中央与地方权力关系的强烈愿望，标志着“省权运动”的兴起。
在省权与联邦权的较量中，英帝国枢密院司法委员会的司法解释和司法裁决起了决定性的影响，其结果是限制了自治领政府的权力。
直到1949年，英帝国枢密院司法委员会是加拿大的最高上诉法院，主要职责是解释和裁决《英属北美法案》和主要体现在该法案第91条和第92条中有关权力划分的含义及其纠纷。
1882年，枢密院就自治领的一项法案是否合法进行裁决。该法案禁止在加拿大各城市出售酒精类饮料。根据安大略省的观点，该法案侵犯了各省的财产权和公民权。而自治领则坚持该法案的目的是促进整个加拿大的公共秩序。结果枢密院批准了这项法案。枢密院称：凡真正被认为对国家安全或由于政治原因有必要或者有利的立法，或旨在促进公共秩序、安全和道德的立法，均属于为了“和平、秩序和健全的政府”而制订法律的权力范围之内。⑧可见，在自治领成立初期，枢密院对第91条中的概括性条款作了广义的解释，即如果自治领议会真正坚持其立法是为了加拿大的和平、秩序和健全的政府，枢密院就应认可该项法案。
然而这一趋势很快就发生了逆转。1896年，枢密院就安大略省议会通过的一项法案是否合法进行裁决。该法案按照与自治领有关法律的相同条件管理酒类贸易。枢密院最终批准了安大略省的法案。关于自治领为维护加拿大的和平、秩序和健全的政府而获得的权力，枢密院称：这只能在所有自治领或省议会的列举权力范围外才算有效，而“对一般权力的任何其他解释不仅会违背《英属北美法案》的旨意，而且在实践上会破坏各省的自治。”因此，“除各省议会外，自治领无权就第92条中列举的任何一项权力制订法律。”⑨这样，枢密院通过上述司法解释和司法裁决，阻止了自治领议会利用含义广泛又含糊不清的词句“和平、秩序和健全的政府”逐步侵蚀各省的权力，自治领的权力被限制在第91条列举的权力范围内。
不过，根据枢密院的司法解释，在国家紧急状态下，自治领可以运用其保留权力。1914年第一次世界大战爆发后，自治领议会通过《战争措施法案》，赋于自治领政府广泛的权力，其中许多都是超乎和平时期宪法规定的权力范围的。根据该法案，自治领政府有权规定物价、控制生产、储存和分配食物、控制小麦出口等。这些措施必定会侵犯各省所拥有的财产权和公民权。然而，“前所未有的紧急状态这一事实，保证了其所采取的经济管理措施具有宪法的有效性。”⑩因此，该法案得到了枢密院司法委员会的认可。
联邦制与福利国家
1929-1932年的世界性经济危机对严重依赖国外市场的加拿大来说，无疑是一次沉重的打击。危机年代，加拿大工人大量失业，农民无处谋生，各省财政频于崩溃，难以承担异常庞大的救济费用。当时执政的贝内特政府试图运用联邦政府的干预力量，解决加拿大所面临的严重经济和社会问题，因而采取一系列措施，其中包括：实施失业保险计划和法定最低工资制度等。(11)尽管贝内特政府的改革并未获得完全的成功，但联邦政府的活动范围得到了很大的发展。
第二次世界大战的爆发加速了联邦政府的集权化趋向。在战时紧急状态下，联邦政府再次在加拿大实施《战争措施法案》。1940年6月，联邦议会通过了《全国资源动员法案》，授权联邦总理要求全体加拿大人将其人身和财产交由国家支配。显然，此时防卫的需要压倒了各省的财产和公民权的专有权力。同年，根据罗韦尔——西罗伊斯委员会的建议，通过了一项宪法修正案，将各省对失业保险的立法权移交给联邦。为了支付战争所需的庞大开支，联邦政府宣布临时从各省收回个人和公司领域的征税权。作为回报，联邦政府每年交还各省一笔款项。各省对此颇为不满，但由于形势所迫，只得认可。
从二战一直到60年代初，加拿大经济经历了空前的繁荣。与此同时，加拿大正朝着福利国家的目标迅速迈进，联邦政府的社会立法范围进一步扩大。首先，联邦政府与除安大略和魁北克以外的各省于1945年签订了《税收租借协定》。该协定规定：个人所得税、公司所得税和遗产税归联邦政府征收，各省将获得相应的资助作为补偿。安大略省于1952年在小范围内加入了这一协定。到1955年，联邦政府所征税额占75%，各省和市政府所征税额仅占25%。(12)由于掌握了这笔庞大的财源，联邦政府就掌握了影响和支配各省的有力杠杆。其次，联邦政府建立了“有条件资助”计划，即设立分摊项目。联邦政府资助的项目皆属各省权力范围，如健康、教育和福利领域。只要各省设立的项目符合联邦政府的要求和标准，其部分或全部费用可由联邦政府支付。1949年，联邦政府在医疗领域设立了9个有条件资助项目。1951年通过《老年保障法案》，由联邦和各省共同管理老年养老金项目。1952年，联邦政府向各省（除魁北克省外）的大学提供资助。1957年设立全国医疗保险项目。从50年代到60年代初，联邦政府设立的“有条件资助”项目达数百项。到1967年，“有条件资助”款额占联邦对各省的所有财政转让的83%，即从1946年的5800万加元上升到1968年的15亿加元。(13)
联邦权力的扩大与自由党的长期执政有密切关系。从1935年麦肯齐·金出任总理到1957年路易斯·圣劳伦特总理退出政坛，自由党在加拿大持续执政长达22年之久。自由党一贯奉行凯恩斯主义的经济政策，主张通过加强政府的干预力量，增加就业机会，扩大社会福利范围以达到刺激经济、保持繁荣的目的。这一政策的实行，使联邦政论逐步介入本来属于省权范围的经济和社会领域，省政府的活动范围不断缩小，依赖联邦政府提供资助的领域却越来越大。
加拿大司法制度的重大变化也是影响联邦与各省关系的一个不可忽视的因素。1949年加拿大最高法院成为最高上诉法院。在此以前，各省最高法院的上诉案件直接由英帝国枢密院司法委员会作出裁决。枢密院在联邦权和省权发生抵触而作出判决时，往往强调“省权至上”，结果在很大程度上限制了自治领域的权力。1949年以后，情况发生了根本的改变。根据《英属北美法案》第96条的规定，加拿大最高和各省最高法院的法官由联邦政府任命。这意味着联邦政府有可能通过任命一些“亲联邦”的法官来加强自身的权力。著名政治学家彼得·罗塞尔对此作了如下评论：“相对而言，加拿大的司法制度最具单一制性质而最少联邦性质的。”(14)不过，这一时期加拿大最高法院的司法裁决对联邦制的运用并未产生决定性影响，因为联邦和各省在解决双方矛盾时更多的是通过两级政府有关官员之间的谈判协商。这一方式被称为合作联邦主义。合作联邦主义的形成与有条件资助计划和分摊项目的设立密不可分，它是“建立在妥协、灵活性和实用主义原则基础之上的。”(15)因此，从总体上看，这一时期联邦与各省关系是比较和谐的。
联邦制的危机
本世纪60年代以来，随着魁北克民族主义的兴起和西部地方主义的抬头，加拿大政治体制中的离心力量日益增强，联邦内部原有的和谐结构逐渐被打破，从而使中央与地方的关系呈现紧张状态。
首先，魁北克民族主义的崛起，构成了对加拿大联邦制的严重挑战。(16)1960年，莱萨奇领导的自由党开始在魁北克执政。在“成为自己国家的主人”的口号下，自由党政府在政治、经济和社会领域进行了一系列改革，被称为“平静的革命”。在省与联邦的关系上，自由党政府奉行魁北克自治的主张，反对联邦政府的集权化政策，竭力维护法裔的传统权力和独特文化。1970年10月，分离主义组织“魁北克解放阵线”的成员绑架了英国贸易专员和魁北克劳工部长，引起“十月危机”，促使联邦政府宣布实施《战争措施法案》。1976年11月，主张魁北克独立的魁北克人党在省议会大选中获胜，从而成为执政党，统一的加拿大由此面临历史上最严重的威胁。
其次，50、60年代西部省对石油、天然气等矿产资源的开发和利用，使西部地区的经济实力迅速增强，加拿大的经济和人口逐渐西移，西部省与联邦和其他省的矛盾也随之加剧。特别是在1973年石油危机后，加拿大政府为稳定国内油价，缓和中、东部各省的经济困难，决定对西部省所产石油的价格实行双轨制，即出口石油与国际油价挂钩，国内油价低于国际油价。这使国际油价上涨后，西部产油省的收入未能实现同步增长，引起了这些省的强烈反对，地方主义势力迅速崛起。不仅如此，西部省对联邦政府有关“均衡化款项”政策也表示不满。据1982-1983年财政年度的统计，西部4省所获得的联邦转让平均只占各省财政收入的16.5%，而大西洋4省平均占46.1%。(17)可以看出，大西洋4省在财政上更多地依赖联邦政府。西部省认为本省的财源很大一部份流入这些穷省，因此强烈要求改变这种不合理的分配制度。
面对国内所面临的一系列复杂问题，联邦总理和各省总理从1963年起每年召开联邦——省会议。各方平起平坐，共同商讨对策，迄今已成惯例。这种联邦和各省行政首脑通过平等谈判解决双方矛盾的方式，被称为“行政联邦主义”（executive federalism）(18)。行政联邦主义为打破联邦和各省由于某些重大问题的争论和分歧所陷入的僵局提供了重要的渠道，同时提高了各省总理作为地方利益代言人的地位。事实上，“由于渥太华缺乏有效的地域性声音，各省总理不仅在本省事务中，而且在联邦事务中起着越来越重要的作用。”(19)联邦——省会议讨论的问题十分广泛，但核心问题只有两个：一是财政问题，二是修宪问题。
随着60、70年代加拿大社会福利制度的进一步完善，联邦和各省的公共开支激剧增加，财政赤字日益庞大。这是财政问题产生的一个主要原因。财政问题与两级政府的权力分配有密切联系。一方面，社会福利项目属于各省权力的管辖范围，但各省缺乏足以履行自己职责的财力。另一方面，联邦政府利用其控制的大部分重要财源（主要在税收方面），逐步介入本属于各省权力范围的社会福利领域。这样就产生了权限和财源的分离和矛盾的现象。要协调两者之间的关系，就必须重新调整联邦政府的财政政策。在1964年的联邦—省会议上，皮尔逊总理建议各省可根据自愿原则，承担现行分摊项目中的全部财政责任，同时各省通过增收直接税，以取得与原先联邦政府支付的费用相等的款额作为补偿。魁北克省据此取得了同量的税收，并退出现行的大部分分摊项目。1977年，加拿大议会通过了《1977年财政安排法案》。该法案规定，联邦政府在税收领域将给各省更多的转让，并保证资助主要的社会福利项目。但联邦政府的资助金将与加拿大的经济增长率挂钩，这是联邦政府财政政策的一个重大变化，因为在此以前，联邦的资助金是与各省的总开支直接挂钩的。由于现金和税收转让的增多，各省的财政收入逐年增加，因此在社会福利项目的管理上获得了更多的支配权，而联邦在此领域所拥有的指导和监督权力则激剧减弱。从1959年到1979年，联邦政府在全部政府财政收入中所占比例从58%下降到46%，省和地方政府所占比例相应地从42%上升54%。(20)如果将政府间转让的资金计算在内，那么联邦份额的减少就显得更加明显。
《1977年财政安排法案》于1982年失效，此后联邦便宣布：从1982年至1987年的5年内，联邦政府将削减向各省的转让款项，同时提议修改“29点均衡化方案”，拟将部分项目的费用转嫁给富省。结果遭到了各省，尤其是西部各省的强烈反对，联邦政府则寸步不让，决定单方面行动，最后提议议会通过了有关法案。特鲁多总理在记者招待会上的一番讲话生动地表达了联邦政府的意图：“我认为我们可以通过合作共建一个强大的加拿大。我已从幻想中醒悟了。旧式的联邦制——即我们掏钱给各省的，各省因没有得到足够的钱反而倒打我一耙，然后他们一走了之，并大方花钱，却说，‘这钱当然是来自我们的’。——这一类型的联邦制已告终结。”(21)
其次是关于修宪问题。修宪问题在很大程度上是联邦与各省矛盾日益激化的产物。加拿大政界各方都希望通过收回并修改《英属北美法案》，重新调整和确定两级政府间的权力分配，以重建一个新型的加拿大联邦。联邦和各省的修宪谈判可追溯到本世纪20年代末。60年代中期后，修宪活动趋于活跃。1971年6月，联邦政府和各省在不列颠哥伦比亚省的维多利亚市举行修宪谈判，最终提出了一项修宪方案，即《维多利亚宪章》。该方案的很大一部分内容涉及到两级政府的分权问题。但由于会后魁北克省拒绝批准该方案，致使此轮修宪谈判归于失败。1980年初，在魁北克政府举行关于“主权—联系”方案被否决，他将重新推动修宪活动，改革联邦制度。公民表决失败后，联邦政府立即召集各省总理举行修宪会议。经过反复协商，联邦政府于1981年11月与9省政府就修宪问题达成协议。魁北克却认为，协议中关于承认其特殊性并在经济社会改革方面享有更大权力的要求并没有得到反映，因此拒绝签署协议。同年12月，加拿大众参两院先后通过加拿大宪法决议案。1982年4月17日，英国女王伊丽莎白二世亲临渥太华，宣布加拿大议会收回《英属北美法案》，并拥有行使和修改该法案的权力，同时签署了《1982年宪法法案》。
然而，由于魁北克拒绝签署上述法案，加拿大的修宪问题并未得到全面彻底的解决。1984年保守党领袖马尔罗尼出任联邦总理后，积极推行和解政策，重新调整联邦与魁北克省的关系。1986年5月，魁北克政府间事务部长吉尔·雷米勒宣布：“如果对《1982年宪法法案》进行修改，以满足魁北克省的5项基本要求，那么魁北克将承认该法案的合法性。”这5项要求是：明确承认魁北克是一个特殊社会；保证在移民事务方面拥有更多的权力；限制联邦的开支权；承认魁北克拥有否决权；魁北克有权参与最高法院法官的任命。(22)魁北克的要求立即得到了联邦和其他各省的积极反应。1987年4月30日，联邦政府和各省总理在渥太华北部的米奇湖联邦政府别墅举行会议。经过讨价还价，最后达成一项修宪协议，即《米奇湖协议》。该协定基本上接受了魁北克提出的5项条件，正式确认魁北克省为特殊社会。作为交换条件，魁北克省同意签署《1982年宪法法案》。
遗憾的是，马尼托巴和纽芬兰省议会在1990年6月30日最后期限前未能批准《米奇湖协定》，这使联邦政府争取魁北克签署《1982年宪法案》的努力付诸东流。此次修宪活动的失败，从根本上反映了加拿大英裔与法裔、联邦与各省，以及省与省之间矛盾的复杂性。各方争论和分歧的焦点是：该不该在宪法中承认魁北克是个“特殊社会”。大部分省认为，各省应该是平等的，魁北克只是加拿大的一个省，不应享受比其他省更多的权力。如果在法律上承认魁北克为“特殊社会”，这将会进一步助长该省的独立倾向。还有一些担心，魁北克省将利用宪法赋予它的特殊权力，通过立法损害该省非法裔特别是英裔的权利。而魁北克省坚持认为，只有在宪法上承认魁北克的“特殊性”，魁北克法裔才能获得文化上的安全保障。(23)修宪的失败再度激发了魁北克法裔的民族主义情绪，从而使加拿大的联邦制改革陷入进退两难境地。
100多年来加拿大联邦制的演变过程说明，随着社会经济的变化发展，联邦制在实际运作中也在不断变化和发展。总的趋势是从高度集权的准联邦制向高度分权和联邦制演变。这一演变过程也是中央与地方冲突和协调的过程。一方面，中央政府在有损于地方的情况下，通过战争、经济萧条、福利国家的建立等手段增强了权力；另一方面，各地区由于其地理条件、民族构成、经济结构和经济发展水平等差异，各自的利益要求很不相同，因此对中央政府的集权化政策表现出不同程度的不满。可以说，地方主义一直是加拿大联邦主义的抗衡力量。尽管中央与地方在不同时期发生各种矛盾，但联邦制为解决这种矛盾提供了多种方式，其中包括司法解释和司法裁决、宪法性文件的实施、谈判协商和宪法修改等。联邦制的历史表明，加拿大中央与地方之间的权力转移主要不是通过对成文宪法的修改来完成的。当形势的发展使得用其他方式不能解决两级政府矛盾的时候，修改宪法就成了当务之急。修宪活动的失败说明，魁北克民族主义和西部地方主义仍将是决定加拿大联邦走向的主要因素。
注释：
①赵一凡编：《美国的历史文献》，三联书店1989年版，第5页。
②K.C.韦尔：《联邦政府》（K.C.Wheare，Federal Government），牛津大学出版社1963年版，第11页。
③K.C.韦尔：《联邦政府》，第23页。
④理查德·西蒙、埃·鲁宾逊：《国家、社会和加拿大联邦制的演变》（R. Simeon and I.Robinson，State，Socie ty and the Development of Canadia n Federalism），多伦多大学出版社，1989年版，第20页。
⑤埃德加·麦克英尼斯：《加拿大政治社会史》（Edgar Mc Inn is，Canada：A Political and Social H istory），多伦多1982年版，第360页。
⑥米歇尔·伯盖斯：《加拿大联邦制：过去、现在和将来》（M.Burge ss，Canadian Federalism：Past，Presen t and Future），雷萨斯特大学出版社1990年版，第44页。
⑦埃德加·麦克英尼斯：《加拿大政治社会史》，第418页。
⑧J.R.曼洛雷：《社会信用与加拿大的联邦权力》（J.R.Mallo ry， Social Credit and the Federal Power in Canada），多伦多大学出版社1954年版，第1 2页。
⑨J.R.曼洛雷：《社会信用与加拿大的联邦权力》，第127页。
⑩K.C.韦尔：《联邦政府》，第280页。
(11)罗伯特·波斯韦尔等：《加拿大，1900-1945》（Robert Bothwell etc.，Canada，1900-1945），多伦 多大学出版社1987年版，第264-266页。
(12)罗伯特·波斯韦尔等：《1945年以来的加拿大：权力、政治和省权主义 》（Robert Bothwell etc.，Canada sinc e 1945：Power，Politics and Provinci alism），多伦多大学出版社1989年版，第162页。
(13)米歇尔·伯盖斯：《加拿大联邦制：过去、现在和将来》。第182页。
(14)彼得·罗塞尔：《加拿大的司法制度：政府的第三分支》（P.Russe ll The Fudiciary in Canada：the Thi rd Branch of Government），多伦多大学出版社1 984年版，第49页。
(15)荷曼·巴克维斯、威廉·歇尔德勒编：《联邦制与国家的作用》（H.Ba kvis and W.Chandier eds.，Federalis m and the Role of the State），多伦多大学 出版社1987年，第154页。
(16)关于魁北克问题，可参阅拙作《当代魁北克民族主义初探》，载《加拿大：
民主与政制》，社会科学文献出版社1993年版。
(17)唐纳德.J.萨瓦：《加拿大公共开支的政治学》（K.J.Savoie ，The Politics of Public Spending i n Canada），多伦多大学出版社1990年版，第268页。
(18)理查德·西蒙：《联邦—省外交：加拿大最近政策的制定》（R.Sime on，Federal-Provincial Diplomacy：th e Making of Recent Policy in Canad a），多伦多大学出版社1972年版，第58页。
(19)理查德·西蒙：《联邦—省外交：加拿大最近政策的制定》，第61页。
(20)唐纳德·J·萨瓦：《加拿大公共开支的政治学》，第315页。
(21)《环球邮报》，1982年2月26日，第1版。
(22)米歇尔·皮耶尔斯：《关于1987年宪法协议的不同观点》（Miche l Behiels，The Meech Lake Primer：Co nflicting Views of the 1987 Consti tutional Accord），渥太华大学出版社1989年版，第65页。
(23)米歇尔·皮耶尔斯：《关于1987年宪法协议的不同观点》，第80-82页。^