| 明清史 |
略论第二次世界大战时期美国的经济体制和经济政策
徐德荣
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】1995年01期
【原文出处】《史学月刊》(开封)1994年06期第103-108页
【作者简介】徐德荣，1964年生，哈尔滨师范大学马列部讲师
现代战争是“经济型”战争。为了满足战争需要，就得进行战时经济动员。战时经济动员是一个国家为实现战争目标，将国家经济由平时状态转向战时状态的过程。在现代战争条件下，它不仅是一种转化机制，而且是一种控制机制。对国家的全部经济力量实行统一控制、调整和分配，对全国物力、财力、人力等资源进行周密计划、科学组织、合理使用，最大限度地发挥其效能，以保障战争的需要，争取战争的胜利。战时经济动员机制和功能发挥作用的程度，对战争的进程和结局，有着重大影响。本文拟就二战期间美国推行的经济体制和经济政策作初步探讨。
一
二战时期，美国建立了一套强有力的、统一的战时经济动员机构，加强对战时经济的管理。
战时经济动员贯穿于战争的全过程，需要反复进行。它涉及国民经济的各个领域，是一项十分庞杂的系统工程。建立一个强有力的指挥中枢，是顺利完成这一工作的前提。
美国的战时经济动员分为两个阶段。第一阶段是1939年8月至1941年12月的局部动员时期。面对法西斯的威胁和日益险恶的世界局势，罗斯福总统冲破各种阻力，迫使国会通过了1939年中立法修正案和1941年的租借法，用扩大军火采购量来刺激美国的军工生产，以供应实力不足、尚待扩充的美国武装部队和英国人。同时，开始设立一些机构来负责战时经济动员的领导工作。这些机构独立于政府的常设机构之外，直接向总统负责。
早在1939年8月，罗斯福就设立了战争资源委员会。它接受陆、海军部的指导，负责对未来作战物资的生产和供应进行全面研究，并备政府咨询。由于该委员会主张让企业界拥有支配一切的权力，遭到劳工、新政派及孤立主义分子的反对，不得不于10月解散。
1940年5月，希特勒大举进攻西欧。5月28日，罗斯福下令在国防委员会下面成立国防咨询委员会，以协调各种经济职能。分设工业生产、劳工、工业原料、物价稳定、运输、农产品、消费者保护等7个机构，由工业界、劳工、政府和大学等方面的代表组成①。
1941年1月建立生产管理局，作为处理战时生产的最高机构，由通用汽车公司总裁威廉·努森任局长，美国钢铁公司经理斯退丁纽斯和海军部长诺克斯也参与其事。4月建立物价管理和民用供应局，以抑制投机活动和控制消费品价格。8月，生产管理局被新成立的供给、优先配给和分配委员会取代。
在局部动员时期，由于美国没有直接参战，尚未形成统一的、有权威的战时经济领导机构，而且各机构之间权责模糊，互相重迭，造成管理上的混乱。但是，这些机构的建立毕竟使美国的国民经济逐渐转入战时状态，到1941年底已有15%的工业生产服务于战争，②，为全面动员奠定了基础。
1941年12月珍珠港事变爆发到1945年二战结束，是美国战时经济动员的第二阶段即全面动员时期。这一时期，美国在战时经济动员和管理机构的建设方面进行了卓有成效的工作。
美国对日宣战后，国会通过了两项重要的法规，授予总统广泛的权力以动员经济从事军工生产。1941年12月通过第一个战时权力法，规定总统有权将行政职能交给需要建立的任何新机构。1942年3月通过第二个战时权力法，规定总统有权根据国防需要，在整个经济范围内优先分配资源③。由于有了这些战时的非常权力，罗斯福得以加强对美国战时经济的动员和管理。
1942年1月16日，罗斯福发布第9024号行政命令，成立了战时经济的最高领导机关——战时生产局。由西尔斯·罗巴克公司经理唐纳德·纳尔逊任局长。它分设六个主要部门：生产、劳动力、原料、采购、工业计划、居民供应，拥有动员全国资源的全权，可以强制企业接受其监督和管理、征用私有财产、分配原材料、停止不急需商品的生产等。仅到5月，它就停止了数百种需用铁和钢的民用产品的生产④，基本上完成了将经济转入总体战的任务。
由于还有许多重要部门不受战时生产局管辖，军方的供应处与它在生产的决策权方面又不断发生冲突，为此，罗斯福于1943年5月建立了战时动员局，由长期担任国会议员的詹姆斯·贝尔纳斯任局长。该局旨在监督战时生产局、经济稳定局、战时人力委员会、战时劳工局、石油管理署、粮食管理署等机构的工作(4）b]，充当竞争激烈的军需和民用生产之间的调停者。“这是第一次有了一个能够协调军事和民用组织之间的需求的机构”⑤。
1943年9月，设立对外经济管理局，接管了经济战委员会（1942年4月成立）、租借管理局（1941年10月）、对外救济局（1942年12月）的工作⑥。
上述各机构在州县都有分支机构，上下自成一体。至此，美国战时经济的纵向管理体制形成。
此外，还成立了众多分门别类的动员和管理的横向机构。主要有：战时劳工局（1942年1月），负责处理劳资纠纷；战时人力委员会（1942年4月），负责人力资源的有效使用；经济战争局（1943年7月），控制重要和急需原料的贮存。此外，还设立了橡胶署（1942年9月）、战时石油署（1942年12月）、战时固体燃料管理署（1943年4月）、防务运输局（1941年12月）、战时海运署（1942年2月）、物价管理局、战时粮食署等⑦。在工业部门中组织工业委员会，按产品分类，1944年共有1009个⑧，由政界和企业界联合控制。
由此可见，美国战时经济动员和管理机构形成了一个庞大的体系和网络。从中央到地方，上下贯通，纵横交错，顾及国民经济的各个方面。分工很细，各司其职。各级战时生产局构成决策体系，执行国家战时经济的统一筹划和最高决策的职能，负责审定经济动员计划，制定经济动员方针、政策，并监督其贯彻执行。各级战时动员局构成协调体系，是承上启下，联系左右，沟通信息和关系的机制；其主要职能是进行综合平衡，协调军事系统与国民经济部门之间的关系、国民经济内部各部门之间的关系、各地区之间的关系，以保持生产和需求、军事与经济、各部门各行业的正常比例关系。其它众多分门别类的管理局或署构成管理体系，它们根据决策体系和协调体系的要求，具体组织各项战时经济动员任务的完成。决策、协调和管理形成一个有机统一体，成为强有力的战时经济体制。
通过这一整套战时经济体制的建立，美国的战时经济有了一个强有力的指挥中枢，为使它成为反法西斯战争中“民主国家的兵工厂”提供了组织体制上的保证。
二
二战时期，美国政府推行了一整套比较符合战争需要的经济政策。
（一）严格管制原料的生产和分配
早在1939年6月，罗斯福就敦促国会通过了“关于战略原料的法令”，拨款1亿美元收购战略原料加以贮存⑨。1940年，授权复兴金融公司制定计划，保证国防所急需的战略物资生产。1941年授权供给、优先配给和分配委员会在军、民和外国使用者之间分配资源，并限制订购汽车等消耗金属的产品。年底又对战略原料的进出口加以严格管制。列入管制的物资1943年底达880种以上⑩。1942年上半年由于日本占领东南亚大片地区，橡胶和锡的来源受阻。为此，除资助、鼓励某些采矿部门增加产量外，还由政府投资兴建扩建了生产稀缺原料的工厂。共建51个橡胶工厂，1944年合成橡胶产量达80万吨，占美国橡胶消耗量的90%(11)。战时美国生产的橡胶比德日之和还多2倍(12)。
在扩大原料生产的同时，美国政府严格监督原料分配。采取了一系列措施：优先供应与军事有关的部门；限制和禁止非军事部门消费稀缺原料；规定企业的原料储备量；实行标准化及代用品制度；对受管制的原料实行国家直接分配。
通过对原料生产和分配的严格控制，基本上满足了军工生产的需要。
（二）定量配给和物价管制
战时，物资需求往往超过供给。在美国，由于政府大量采购各种军需物资，联邦财政支出剧增，消费者对消费品的需求量也大增，导致购买力远远超过社会上现存的商品。通货膨胀现象在1942年十分严重。为抑制物价上涨，平衡人们对一些紧俏商品的需求，美国政府采取了非价格的定量配给和物价管制措施。
1942年先后对轮胎、石油、食糖、咖啡、天然气实行配给，次年又对听装食品、肉类、黄油、燃料油实行定量供应。战时定量配给的食品达95%(13)。
美国政府吸取一战中缺乏物价管制的教训，在参加二战之前就着手物价管理方面的工作。1940年5月在国防咨询委员会下设物价稳定局，翌年初改建为物价管理和民用供应局，8月升为执行机构——物价管理局。但并无控制物价的实权。1939至1941年底食品价格上涨25%(14)，到1942年2月零售价格以每月2%的速度上升(15)。在这种情形下，罗斯福促使国会通过了“1942年紧急物价控制法”，授权物价管理局规定各地区的最高价格与最高租金，并给予厂商以防止物价上涨所必需的津贴。4月，把所有商品的最高价格冻结在3月份的水准上(16)。10月国会通过“反通货膨胀法”，授权总统把工资、物价、薪俸稳定在9月15日的水平上(17)。并设经济稳定局，规定不经该局局长批准，工薪一律不得上涨。
经过艰苦努力，罗斯福政府终于控制住了物价。1942至1945年，消费品价格仅增长10%，而批发价格只增长7%(18)。
定量配给和物价管制都有助于稳定美国国内经济生活，为战时经济的顺利运转创造了一个相对稳定的环境。
（三）财力动员
财力动员是战时经济的重要组成部分，也是其重要支柱。财力动员的目的在于通过开源节流，统一筹划和运用全国的一切财力，支持和保障战争的顺利进行；同时，它又是战时国家经济活动和人民生活的重要保障。
二战时期，为了筹措战争经费和为战时资本主义扩大再生产提供资金保障，美国政府进行了有力的财力动员，主要方法是增加税收和发行公债，加强对美国人民的剥削。
1940年增辟了为时5年的“暂时性”防务税，拨款40亿美元作为防务费。把个人免税标准从1000降至800美元。降低了税收基点，增加了纳税人数。
1941年又提高了税率，扩大了税收范围。个人累进所得税率为6-77%，个人免税标准降至750美元，公司常规税率从24%提到31%。
1942年税法预计每年增税70亿美元，比和平时期任何一年的总岁入都多。税率极高，范围至广，是美国历史上最大的税收法案。交纳联邦所得税的人数1941年为1300万，1942年则高达5000万。
1943年实行“付工资时预扣所得税”制度，使政府征到更多的税款。1944年增税22亿，把超额利得税提到95%，个人累进所得税提至20-91%。
二战时期，美国人均联邦税额创历史新纪录，达171美元，为一战时的4倍多，南北战争时的38倍(19)。1939至1944年，个人所得税从10亿增至197亿美元，公司税从110亿增至147亿美元。1941至1945年，税收提供了联邦支出的43.7%(20)。由此可见，税收是战时美国的主要财源，为战时巨额开支提供了保障。
发行公债是美国政府分配战争负担的另一项政策。美国共发行七次战时公债和一次胜利公债，总额为1569亿美元(21)。各类公债从1939年的404亿增至1945年的2587亿美元(22)，增长540%。巨额公债也是战时美国的重要财源。
此外，美国政府还实行了以下一些措施来加强财力动员：压缩非军事开支；增发纸币；用行政手段控制资金的流动和分配，以集中于军工生产；通过价格政策调节财政金融的聚集和使用；通过对工资的控制和增长，促使劳动力向军事生产部门转移，从而保障军工生产的加速发展。
上述财力动员措施，使美国政府筹集到了战争所需要的巨额经费，促进了战时经济的正常运行。
（四）重视劳工政策
工人阶级是推动美国社会经济运转的主力军。30年代罗斯福“新政”的重要内容之一，就是调整劳资关系。在战争情况下，为了实现维护垄断资产阶级根本利益、充当“民主国家兵工厂”和战胜法西斯的三重目标，更需要重视劳工问题。罗斯福曾说：工人“劳动的速度……会挽救我们处于危险中的国家”。二战全面爆发后他多次强调“保护”劳工权利，要求劳资加强合作，并表示“对付我们中间少数逃避责任或制造麻烦的人，最好的方式是，首先使用爱国主义的榜样使他们羞愧；如果这样做无效，就运用政府的统治权来维护统治”(23)。在此原则指导下，罗斯福在战时采取了怀柔与强硬两手兼施的劳工政策。
怀柔政策表现在以下几个方面：
第一，在战时机构中接纳适当的劳工代表。如战时生产局下设19个劳工咨询委员会，提出劳工对军事生产的建议。各工业部门任命了各种劳工助理，从而使“劳工在一定程度上参加了政府。……在各工业部门的工作中体现了劳工的观点和政策”（产联主席莫莱语），协调了政府、资方和劳工之间的相互关系，有助于政策的合理性。
第二，培训劳工，到1941年底达400万人。这既有助于工人素质的提高，也带有安抚劳工的性质。
第三，支付加班费、奖金及节假日工资。加班时间付给1.5倍的工薪，从而大大提高了工人们的生产积极性，是增加战时生产很有效的刺激办法。
在怀柔的同时，对工人也采取了强制手段：
第一，1941年12月罗斯福宣布，劳联和产联都已保证战时不举行罢工，作为对资方许诺不关闭工厂的回答。
第二，严格管制劳动力的分配。战时人力委员会有权对军事工业的职工补充和职业训练进行监督，有权将工人安置在最需要的地方。不经美国就业局批准，国防工业工人不得擅自转移。动员500万妇女加入劳动大军(24)，促使500万农业人口参军或加入劳工队伍(25)。1939至1943年，军事工业就业人数由280万增至1040万，民用工业由490万增至560万。
第三，加强反劳工立法。1943年“反罢工法”授权总统在劳工活动干扰战时生产时接管工厂，规定罢工等待期30天等。
尽管如此，战时美国仍发生了14731起罢工，参加人次670万。但与和平时期相比，具有次数较少、持续时间短、损失工时少等特点。这主要是因为战时劳工局等机构有效的调解和裁决，美国工人阶级对战时生产紧迫性的认识，以及怀柔政策在一定程度上缓和了劳资矛盾。
由此可见，罗斯福政府的战时劳工政策是比较成功的，它为保证劳工队伍的稳定创造了条件，有助于战时生产的正常运转。
（五）重点生产飞机和舰船
第二次世界大战是一场现代化战争，需要陆海空各兵种的协同作战。飞机和舰船的作用十分重要。
为适应现代战争特点，罗斯福于1942年1月提出美国军工生产计划，把飞机和舰船列为重点。要求大大提高飞机生产速度：1942年6万架，1943年12.5万架；要求把造船速度从1941年的110万吨提高到1942年的600万吨和1943年的1000万吨。
在该计划指导下，珍珠港事件发生后的数周内，军方就订购了60亿美元的飞机及其设备。1940至1943年，美国飞机工厂从41家猛增至81家，飞机生产和装配车间的占地面积从1400万扩大到1.7亿平方英尺(26)。飞机工业就业人数从1940年的20.4万增至1942年的85.9万(27)，1944年达200万(28)。在整个工业中飞机工业的地位从战前的第60位升至战时的第10位。战时美国生产飞机29.7万架(29)，居世界首位，为美英苏三大盟国总产量的60%，德日之和的1.7倍。
重点生产飞机所取得的成就，使它在1941至1943年6月间为盟国提供了价值20亿美元的1.3万架飞机(30)。
在舰船生产方面，1940年7月至1945年8月，共生产5520万吨商船，等于盟国商船吨位的67%，还生产了64500艘登陆艇，6500艘其它军舰。
重点生产舰船所取得的成就，使美国在1941至1943年6月间为盟国提供了价值10亿美元的战舰、登出艇和商船(31)。
战时美国武器生产总值为1845亿美元，飞机和舰船产值即达860亿美元，约占武器总产值的一半，成为“民主国家兵工厂”的支柱。
（六） 注意军工和民用生产的相对“平衡”
战时经济动员过程，就是扩大军事生产、压缩民用生产，增强战争经济实力的过程。但这是个有限度的过程，即军事生产达到最高限度（指把军事生产扩大到必要规模，以不冲破民用生产最低限度为界），民用生产保持最低限度（指保证最基本的人民生活需要，保障生产中劳动消耗的补偿和再生产的进行），二者相互制约。保持适当的比例是战时经济正常运行的基本条件。其中任何一个限度的打破，都会造成比例失调，轻则引起生产下降，重则导致整个国民经济崩溃。
与德国“宁要大炮，不要黄油”政策不同，美国统治阶级在战时较为“合理”地分配各种资源，使民用生产下降幅度不至过大，军工和民用生产得以相对“平衡”地发展。
分配劳动力时，在军事工业就业人数增加的基础上使非军事工业的就业人数也有所增加。分配生产资料方面，在集中军需的同时，统筹兼顾民用。故许多民用生产也有所增长。如1939至1944年，加工食品产量增长41%，毛纺织品产量增长44%。(32)。在国民生产总值中，消费额亦不断增加：1939年为668亿，1944年达1083亿美元，增长62%。1942至1945年，消费额在国民生产总值中占58.4%。(33)
从以上分析可以看出，美国军事工业的繁荣不全是靠大幅度削减民用生产而主要是通过扩充整个生产取得的。尽管战时也出现过民用消费品紧张的现象，但美国人的消费水平在国民生产总值中并未低于一半。这在大规模的战争环境下，不能不说是一大“奇迹”。美国是战时唯一创造了军工和民用生产两“繁荣”的国家。
美国之所以能够成为世界反法西斯战争中“民主国家的兵工厂”和唯一的“两繁荣”国家，是多种因素合力的结果。但其中最根本的是美国人民的战时努力和流血牺牲。同时，笔者认为，美国统治者所推行的一套强有力的战时经济体制和适合战争需要的战时经济政策也是一个十分重要的因素，并为我们提供了有益的经验：和平时期必须注重综合国力建设，必须建立决策、协调、管理等一整套强有力的经济指挥系统；战时要注意军工和民用生产的相对平衡，应根据战争特点确定军工生产重点项目。
注释：
①舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》上册，商务印书馆1980年版，第225页。
②卡蒙帕格纳：《1917至1985年美国的国民经济政策》，纽约1987年版，第160页。
③贝茨：《1933-1973年美国史》上卷，人民出版社1984年版，第387-388页。
④格雷布纳：《全球大国时代，1939年以来的美国》，纽约1979年版，第35页。
⑤琼斯：《美国的财富，自由社会经济史》，纽约1963年版，第312页。
⑥菲荣：《战争、繁荣与萧条－1917到1945年的美国经济》，堪萨斯大学出版社1987年版，第276页。
⑦《罗斯福公开文件和演说集（1943年卷），纽约1950年版，第406-408页。
⑧莫里斯：《美国历史百科全书》，纽约1982年第6版，第449-452页。
⑨樊亢等：《外国经济史》，“近代现代”，第3册，人民出版社1980年版，第65页。
⑩史密斯：《军队与经济动员——二战中的美国军队》，华盛顿1959年版，第40页。
(11)樊亢等：前引书，第67页。
(12)格雷布纳：前引书，第37页。
(13)R·A·戴维：《美国的过去和现在》，斯科特－弗斯曼公司1984年版，第792页。
(14)沙伊贝：《近百年美国经济史》，中国社会科学出版社1983年版，第472页。
(15)(17)卡蒙帕格纳：前引书，第167、168页。
(16)阿瑟·林克等：《美国时代——1900年以来的美国史》第1卷，纽约1987年版，第343页。
(18)阿瑟·林克等：《美国时代——1900年以来的美国史》第一卷，纽约1987年版第344页。
(19)卡蒙帕格纳：前引书，第170页。
(20)波特：《美国经济史百科全书》第3卷，纽约1980年版，第950页。
(21)(23)卡蒙帕格纳：前引书，第180页。
(22)默菲：《战争和转折时期的国债》，纽约1950年版，第154页。
(23)关在汉编译：《罗斯福选集》，商务印书馆1982年版，第340、277页。
(24)苏里万：《美国经济史——从富足到紧张》，纽约1981年版，第194页。
(25)美国商业部和人口普查局：《美国历史统计，从殖民时代至1957年》，美国政府印刷局1960年版，序列K[,1]。
(26)(28)贝勒：《美国国内战线》，新泽西1977年版，第82页。
(27)切斯：《我们正在经历的道路1941-1942年》，纽约1942年版；第55页。
(29)杜蒙德：《现代美国，1896-1946年》，商务印书馆1984年版，第676页。
(30)(31)斯退丁纽斯：《租借——胜利的武器》，纽约1944年，第314、315页。
(32)战时生产局：《战争对工业经济的影响》，华盛顿1945年版，第27号文件。
(33)经济顾问委员会：《总统的经济报告》，美国政府印刷局1967年版，第213页。
【专 题 号】K5
【复印期号】1995年01期
【原文出处】《史学月刊》(开封)1994年06期第103-108页
【作者简介】徐德荣，1964年生，哈尔滨师范大学马列部讲师
一
二战时期，美国建立了一套强有力的、统一的战时经济动员机构，加强对战时经济的管理。
战时经济动员贯穿于战争的全过程，需要反复进行。它涉及国民经济的各个领域，是一项十分庞杂的系统工程。建立一个强有力的指挥中枢，是顺利完成这一工作的前提。
美国的战时经济动员分为两个阶段。第一阶段是1939年8月至1941年12月的局部动员时期。面对法西斯的威胁和日益险恶的世界局势，罗斯福总统冲破各种阻力，迫使国会通过了1939年中立法修正案和1941年的租借法，用扩大军火采购量来刺激美国的军工生产，以供应实力不足、尚待扩充的美国武装部队和英国人。同时，开始设立一些机构来负责战时经济动员的领导工作。这些机构独立于政府的常设机构之外，直接向总统负责。
早在1939年8月，罗斯福就设立了战争资源委员会。它接受陆、海军部的指导，负责对未来作战物资的生产和供应进行全面研究，并备政府咨询。由于该委员会主张让企业界拥有支配一切的权力，遭到劳工、新政派及孤立主义分子的反对，不得不于10月解散。
1940年5月，希特勒大举进攻西欧。5月28日，罗斯福下令在国防委员会下面成立国防咨询委员会，以协调各种经济职能。分设工业生产、劳工、工业原料、物价稳定、运输、农产品、消费者保护等7个机构，由工业界、劳工、政府和大学等方面的代表组成①。
1941年1月建立生产管理局，作为处理战时生产的最高机构，由通用汽车公司总裁威廉·努森任局长，美国钢铁公司经理斯退丁纽斯和海军部长诺克斯也参与其事。4月建立物价管理和民用供应局，以抑制投机活动和控制消费品价格。8月，生产管理局被新成立的供给、优先配给和分配委员会取代。
在局部动员时期，由于美国没有直接参战，尚未形成统一的、有权威的战时经济领导机构，而且各机构之间权责模糊，互相重迭，造成管理上的混乱。但是，这些机构的建立毕竟使美国的国民经济逐渐转入战时状态，到1941年底已有15%的工业生产服务于战争，②，为全面动员奠定了基础。
1941年12月珍珠港事变爆发到1945年二战结束，是美国战时经济动员的第二阶段即全面动员时期。这一时期，美国在战时经济动员和管理机构的建设方面进行了卓有成效的工作。
美国对日宣战后，国会通过了两项重要的法规，授予总统广泛的权力以动员经济从事军工生产。1941年12月通过第一个战时权力法，规定总统有权将行政职能交给需要建立的任何新机构。1942年3月通过第二个战时权力法，规定总统有权根据国防需要，在整个经济范围内优先分配资源③。由于有了这些战时的非常权力，罗斯福得以加强对美国战时经济的动员和管理。
1942年1月16日，罗斯福发布第9024号行政命令，成立了战时经济的最高领导机关——战时生产局。由西尔斯·罗巴克公司经理唐纳德·纳尔逊任局长。它分设六个主要部门：生产、劳动力、原料、采购、工业计划、居民供应，拥有动员全国资源的全权，可以强制企业接受其监督和管理、征用私有财产、分配原材料、停止不急需商品的生产等。仅到5月，它就停止了数百种需用铁和钢的民用产品的生产④，基本上完成了将经济转入总体战的任务。
由于还有许多重要部门不受战时生产局管辖，军方的供应处与它在生产的决策权方面又不断发生冲突，为此，罗斯福于1943年5月建立了战时动员局，由长期担任国会议员的詹姆斯·贝尔纳斯任局长。该局旨在监督战时生产局、经济稳定局、战时人力委员会、战时劳工局、石油管理署、粮食管理署等机构的工作(4）b]，充当竞争激烈的军需和民用生产之间的调停者。“这是第一次有了一个能够协调军事和民用组织之间的需求的机构”⑤。
1943年9月，设立对外经济管理局，接管了经济战委员会（1942年4月成立）、租借管理局（1941年10月）、对外救济局（1942年12月）的工作⑥。
上述各机构在州县都有分支机构，上下自成一体。至此，美国战时经济的纵向管理体制形成。
此外，还成立了众多分门别类的动员和管理的横向机构。主要有：战时劳工局（1942年1月），负责处理劳资纠纷；战时人力委员会（1942年4月），负责人力资源的有效使用；经济战争局（1943年7月），控制重要和急需原料的贮存。此外，还设立了橡胶署（1942年9月）、战时石油署（1942年12月）、战时固体燃料管理署（1943年4月）、防务运输局（1941年12月）、战时海运署（1942年2月）、物价管理局、战时粮食署等⑦。在工业部门中组织工业委员会，按产品分类，1944年共有1009个⑧，由政界和企业界联合控制。
由此可见，美国战时经济动员和管理机构形成了一个庞大的体系和网络。从中央到地方，上下贯通，纵横交错，顾及国民经济的各个方面。分工很细，各司其职。各级战时生产局构成决策体系，执行国家战时经济的统一筹划和最高决策的职能，负责审定经济动员计划，制定经济动员方针、政策，并监督其贯彻执行。各级战时动员局构成协调体系，是承上启下，联系左右，沟通信息和关系的机制；其主要职能是进行综合平衡，协调军事系统与国民经济部门之间的关系、国民经济内部各部门之间的关系、各地区之间的关系，以保持生产和需求、军事与经济、各部门各行业的正常比例关系。其它众多分门别类的管理局或署构成管理体系，它们根据决策体系和协调体系的要求，具体组织各项战时经济动员任务的完成。决策、协调和管理形成一个有机统一体，成为强有力的战时经济体制。
通过这一整套战时经济体制的建立，美国的战时经济有了一个强有力的指挥中枢，为使它成为反法西斯战争中“民主国家的兵工厂”提供了组织体制上的保证。
二
二战时期，美国政府推行了一整套比较符合战争需要的经济政策。
（一）严格管制原料的生产和分配
早在1939年6月，罗斯福就敦促国会通过了“关于战略原料的法令”，拨款1亿美元收购战略原料加以贮存⑨。1940年，授权复兴金融公司制定计划，保证国防所急需的战略物资生产。1941年授权供给、优先配给和分配委员会在军、民和外国使用者之间分配资源，并限制订购汽车等消耗金属的产品。年底又对战略原料的进出口加以严格管制。列入管制的物资1943年底达880种以上⑩。1942年上半年由于日本占领东南亚大片地区，橡胶和锡的来源受阻。为此，除资助、鼓励某些采矿部门增加产量外，还由政府投资兴建扩建了生产稀缺原料的工厂。共建51个橡胶工厂，1944年合成橡胶产量达80万吨，占美国橡胶消耗量的90%(11)。战时美国生产的橡胶比德日之和还多2倍(12)。
在扩大原料生产的同时，美国政府严格监督原料分配。采取了一系列措施：优先供应与军事有关的部门；限制和禁止非军事部门消费稀缺原料；规定企业的原料储备量；实行标准化及代用品制度；对受管制的原料实行国家直接分配。
通过对原料生产和分配的严格控制，基本上满足了军工生产的需要。
（二）定量配给和物价管制
战时，物资需求往往超过供给。在美国，由于政府大量采购各种军需物资，联邦财政支出剧增，消费者对消费品的需求量也大增，导致购买力远远超过社会上现存的商品。通货膨胀现象在1942年十分严重。为抑制物价上涨，平衡人们对一些紧俏商品的需求，美国政府采取了非价格的定量配给和物价管制措施。
1942年先后对轮胎、石油、食糖、咖啡、天然气实行配给，次年又对听装食品、肉类、黄油、燃料油实行定量供应。战时定量配给的食品达95%(13)。
美国政府吸取一战中缺乏物价管制的教训，在参加二战之前就着手物价管理方面的工作。1940年5月在国防咨询委员会下设物价稳定局，翌年初改建为物价管理和民用供应局，8月升为执行机构——物价管理局。但并无控制物价的实权。1939至1941年底食品价格上涨25%(14)，到1942年2月零售价格以每月2%的速度上升(15)。在这种情形下，罗斯福促使国会通过了“1942年紧急物价控制法”，授权物价管理局规定各地区的最高价格与最高租金，并给予厂商以防止物价上涨所必需的津贴。4月，把所有商品的最高价格冻结在3月份的水准上(16)。10月国会通过“反通货膨胀法”，授权总统把工资、物价、薪俸稳定在9月15日的水平上(17)。并设经济稳定局，规定不经该局局长批准，工薪一律不得上涨。
经过艰苦努力，罗斯福政府终于控制住了物价。1942至1945年，消费品价格仅增长10%，而批发价格只增长7%(18)。
定量配给和物价管制都有助于稳定美国国内经济生活，为战时经济的顺利运转创造了一个相对稳定的环境。
（三）财力动员
财力动员是战时经济的重要组成部分，也是其重要支柱。财力动员的目的在于通过开源节流，统一筹划和运用全国的一切财力，支持和保障战争的顺利进行；同时，它又是战时国家经济活动和人民生活的重要保障。
二战时期，为了筹措战争经费和为战时资本主义扩大再生产提供资金保障，美国政府进行了有力的财力动员，主要方法是增加税收和发行公债，加强对美国人民的剥削。
1940年增辟了为时5年的“暂时性”防务税，拨款40亿美元作为防务费。把个人免税标准从1000降至800美元。降低了税收基点，增加了纳税人数。
1941年又提高了税率，扩大了税收范围。个人累进所得税率为6-77%，个人免税标准降至750美元，公司常规税率从24%提到31%。
1942年税法预计每年增税70亿美元，比和平时期任何一年的总岁入都多。税率极高，范围至广，是美国历史上最大的税收法案。交纳联邦所得税的人数1941年为1300万，1942年则高达5000万。
1943年实行“付工资时预扣所得税”制度，使政府征到更多的税款。1944年增税22亿，把超额利得税提到95%，个人累进所得税提至20-91%。
二战时期，美国人均联邦税额创历史新纪录，达171美元，为一战时的4倍多，南北战争时的38倍(19)。1939至1944年，个人所得税从10亿增至197亿美元，公司税从110亿增至147亿美元。1941至1945年，税收提供了联邦支出的43.7%(20)。由此可见，税收是战时美国的主要财源，为战时巨额开支提供了保障。
发行公债是美国政府分配战争负担的另一项政策。美国共发行七次战时公债和一次胜利公债，总额为1569亿美元(21)。各类公债从1939年的404亿增至1945年的2587亿美元(22)，增长540%。巨额公债也是战时美国的重要财源。
此外，美国政府还实行了以下一些措施来加强财力动员：压缩非军事开支；增发纸币；用行政手段控制资金的流动和分配，以集中于军工生产；通过价格政策调节财政金融的聚集和使用；通过对工资的控制和增长，促使劳动力向军事生产部门转移，从而保障军工生产的加速发展。
上述财力动员措施，使美国政府筹集到了战争所需要的巨额经费，促进了战时经济的正常运行。
（四）重视劳工政策
工人阶级是推动美国社会经济运转的主力军。30年代罗斯福“新政”的重要内容之一，就是调整劳资关系。在战争情况下，为了实现维护垄断资产阶级根本利益、充当“民主国家兵工厂”和战胜法西斯的三重目标，更需要重视劳工问题。罗斯福曾说：工人“劳动的速度……会挽救我们处于危险中的国家”。二战全面爆发后他多次强调“保护”劳工权利，要求劳资加强合作，并表示“对付我们中间少数逃避责任或制造麻烦的人，最好的方式是，首先使用爱国主义的榜样使他们羞愧；如果这样做无效，就运用政府的统治权来维护统治”(23)。在此原则指导下，罗斯福在战时采取了怀柔与强硬两手兼施的劳工政策。
怀柔政策表现在以下几个方面：
第一，在战时机构中接纳适当的劳工代表。如战时生产局下设19个劳工咨询委员会，提出劳工对军事生产的建议。各工业部门任命了各种劳工助理，从而使“劳工在一定程度上参加了政府。……在各工业部门的工作中体现了劳工的观点和政策”（产联主席莫莱语），协调了政府、资方和劳工之间的相互关系，有助于政策的合理性。
第二，培训劳工，到1941年底达400万人。这既有助于工人素质的提高，也带有安抚劳工的性质。
第三，支付加班费、奖金及节假日工资。加班时间付给1.5倍的工薪，从而大大提高了工人们的生产积极性，是增加战时生产很有效的刺激办法。
在怀柔的同时，对工人也采取了强制手段：
第一，1941年12月罗斯福宣布，劳联和产联都已保证战时不举行罢工，作为对资方许诺不关闭工厂的回答。
第二，严格管制劳动力的分配。战时人力委员会有权对军事工业的职工补充和职业训练进行监督，有权将工人安置在最需要的地方。不经美国就业局批准，国防工业工人不得擅自转移。动员500万妇女加入劳动大军(24)，促使500万农业人口参军或加入劳工队伍(25)。1939至1943年，军事工业就业人数由280万增至1040万，民用工业由490万增至560万。
第三，加强反劳工立法。1943年“反罢工法”授权总统在劳工活动干扰战时生产时接管工厂，规定罢工等待期30天等。
尽管如此，战时美国仍发生了14731起罢工，参加人次670万。但与和平时期相比，具有次数较少、持续时间短、损失工时少等特点。这主要是因为战时劳工局等机构有效的调解和裁决，美国工人阶级对战时生产紧迫性的认识，以及怀柔政策在一定程度上缓和了劳资矛盾。
由此可见，罗斯福政府的战时劳工政策是比较成功的，它为保证劳工队伍的稳定创造了条件，有助于战时生产的正常运转。
（五）重点生产飞机和舰船
第二次世界大战是一场现代化战争，需要陆海空各兵种的协同作战。飞机和舰船的作用十分重要。
为适应现代战争特点，罗斯福于1942年1月提出美国军工生产计划，把飞机和舰船列为重点。要求大大提高飞机生产速度：1942年6万架，1943年12.5万架；要求把造船速度从1941年的110万吨提高到1942年的600万吨和1943年的1000万吨。
在该计划指导下，珍珠港事件发生后的数周内，军方就订购了60亿美元的飞机及其设备。1940至1943年，美国飞机工厂从41家猛增至81家，飞机生产和装配车间的占地面积从1400万扩大到1.7亿平方英尺(26)。飞机工业就业人数从1940年的20.4万增至1942年的85.9万(27)，1944年达200万(28)。在整个工业中飞机工业的地位从战前的第60位升至战时的第10位。战时美国生产飞机29.7万架(29)，居世界首位，为美英苏三大盟国总产量的60%，德日之和的1.7倍。
重点生产飞机所取得的成就，使它在1941至1943年6月间为盟国提供了价值20亿美元的1.3万架飞机(30)。
在舰船生产方面，1940年7月至1945年8月，共生产5520万吨商船，等于盟国商船吨位的67%，还生产了64500艘登陆艇，6500艘其它军舰。
重点生产舰船所取得的成就，使美国在1941至1943年6月间为盟国提供了价值10亿美元的战舰、登出艇和商船(31)。
战时美国武器生产总值为1845亿美元，飞机和舰船产值即达860亿美元，约占武器总产值的一半，成为“民主国家兵工厂”的支柱。
（六） 注意军工和民用生产的相对“平衡”
战时经济动员过程，就是扩大军事生产、压缩民用生产，增强战争经济实力的过程。但这是个有限度的过程，即军事生产达到最高限度（指把军事生产扩大到必要规模，以不冲破民用生产最低限度为界），民用生产保持最低限度（指保证最基本的人民生活需要，保障生产中劳动消耗的补偿和再生产的进行），二者相互制约。保持适当的比例是战时经济正常运行的基本条件。其中任何一个限度的打破，都会造成比例失调，轻则引起生产下降，重则导致整个国民经济崩溃。
与德国“宁要大炮，不要黄油”政策不同，美国统治阶级在战时较为“合理”地分配各种资源，使民用生产下降幅度不至过大，军工和民用生产得以相对“平衡”地发展。
分配劳动力时，在军事工业就业人数增加的基础上使非军事工业的就业人数也有所增加。分配生产资料方面，在集中军需的同时，统筹兼顾民用。故许多民用生产也有所增长。如1939至1944年，加工食品产量增长41%，毛纺织品产量增长44%。(32)。在国民生产总值中，消费额亦不断增加：1939年为668亿，1944年达1083亿美元，增长62%。1942至1945年，消费额在国民生产总值中占58.4%。(33)
从以上分析可以看出，美国军事工业的繁荣不全是靠大幅度削减民用生产而主要是通过扩充整个生产取得的。尽管战时也出现过民用消费品紧张的现象，但美国人的消费水平在国民生产总值中并未低于一半。这在大规模的战争环境下，不能不说是一大“奇迹”。美国是战时唯一创造了军工和民用生产两“繁荣”的国家。
美国之所以能够成为世界反法西斯战争中“民主国家的兵工厂”和唯一的“两繁荣”国家，是多种因素合力的结果。但其中最根本的是美国人民的战时努力和流血牺牲。同时，笔者认为，美国统治者所推行的一套强有力的战时经济体制和适合战争需要的战时经济政策也是一个十分重要的因素，并为我们提供了有益的经验：和平时期必须注重综合国力建设，必须建立决策、协调、管理等一整套强有力的经济指挥系统；战时要注意军工和民用生产的相对平衡，应根据战争特点确定军工生产重点项目。
注释：
①舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》上册，商务印书馆1980年版，第225页。
②卡蒙帕格纳：《1917至1985年美国的国民经济政策》，纽约1987年版，第160页。
③贝茨：《1933-1973年美国史》上卷，人民出版社1984年版，第387-388页。
④格雷布纳：《全球大国时代，1939年以来的美国》，纽约1979年版，第35页。
⑤琼斯：《美国的财富，自由社会经济史》，纽约1963年版，第312页。
⑥菲荣：《战争、繁荣与萧条－1917到1945年的美国经济》，堪萨斯大学出版社1987年版，第276页。
⑦《罗斯福公开文件和演说集（1943年卷），纽约1950年版，第406-408页。
⑧莫里斯：《美国历史百科全书》，纽约1982年第6版，第449-452页。
⑨樊亢等：《外国经济史》，“近代现代”，第3册，人民出版社1980年版，第65页。
⑩史密斯：《军队与经济动员——二战中的美国军队》，华盛顿1959年版，第40页。
(11)樊亢等：前引书，第67页。
(12)格雷布纳：前引书，第37页。
(13)R·A·戴维：《美国的过去和现在》，斯科特－弗斯曼公司1984年版，第792页。
(14)沙伊贝：《近百年美国经济史》，中国社会科学出版社1983年版，第472页。
(15)(17)卡蒙帕格纳：前引书，第167、168页。
(16)阿瑟·林克等：《美国时代——1900年以来的美国史》第1卷，纽约1987年版，第343页。
(18)阿瑟·林克等：《美国时代——1900年以来的美国史》第一卷，纽约1987年版第344页。
(19)卡蒙帕格纳：前引书，第170页。
(20)波特：《美国经济史百科全书》第3卷，纽约1980年版，第950页。
(21)(23)卡蒙帕格纳：前引书，第180页。
(22)默菲：《战争和转折时期的国债》，纽约1950年版，第154页。
(23)关在汉编译：《罗斯福选集》，商务印书馆1982年版，第340、277页。
(24)苏里万：《美国经济史——从富足到紧张》，纽约1981年版，第194页。
(25)美国商业部和人口普查局：《美国历史统计，从殖民时代至1957年》，美国政府印刷局1960年版，序列K[,1]。
(26)(28)贝勒：《美国国内战线》，新泽西1977年版，第82页。
(27)切斯：《我们正在经历的道路1941-1942年》，纽约1942年版；第55页。
(29)杜蒙德：《现代美国，1896-1946年》，商务印书馆1984年版，第676页。
(30)(31)斯退丁纽斯：《租借——胜利的武器》，纽约1944年，第314、315页。
(32)战时生产局：《战争对工业经济的影响》，华盛顿1945年版，第27号文件。
(33)经济顾问委员会：《总统的经济报告》，美国政府印刷局1967年版，第213页。