| 明清史 |
清代川东道的辖区与职能演变
——兼论地方行政制度中道的性质
苟德仪
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2008年10期
【原文出处】《中国历史地理论丛》(西安)2008年第3辑期第54～62页
【英文标题】Study on the Evolution of the Chuandong Dao's District and Function in the Qing Dynasty
——The Character of the Dao（道） in the Local Adminstrative Organization in the Qing Dynasty
(School of History and Culture, Sichuan University, Chengdu, 610064)
【作者简介】苟德仪，四川乐山人，四川大学历史文化学院博士研究生。
【关 键 词】清代/地方行政制度/川东道/职能演变Qing Dynasty/the local administrative organization/Chuandong Dao（川东道）/evolution of function
［中图分类号］K928 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-5205(2008)03-0054-09 ［收稿日期］2007-10-26
“道”字在中国古典语汇中不仅读音复杂，涵义也不少，仅《辞源》便总结出十种。与本文主旨相涉者为第八种即指行政区划名①。事实上，“道”无论是作为一级地方行政机构，还是政区或是监察区，在中国历史上都扮演过十分重要的角色。
尽管有学者对清代地方行政制度中的道进行过探讨，其中不乏宏观研究，也有个案考察②，然而，与道本身的复杂性相较而言，我们的研究还远远不够。迄今为止，既有研究尚不能证明清代地方行政制度中的道是否是一级独立的行政区划，对道之辖区与职能演变更鲜有论及。因此，本文拟先澄清道的性质，次及川东道之沿革与辖区变迁，再论及川东道职能之演变。管见所及，如有偏颇，敬请指正。
一 地方行政制度中道的性质辨析
地方行政制度中道的性质问题，其实质是道是否为一级独立的行政区划和机构问题。而判定行政区划的标准至少有三：一曰是否有固定治所；二曰是否有固定辖区；三曰行政机构在设置上是否完整，也就是说是否有类似于高层或基层政权机构的完整设置。如果不满足这些标准，就是监察区或派出机构。但也有监察区和行政区划合一的情况。
按此标准，道在战国时期产生，历经秦汉，就是作为县级政区而存在。在唐朝前期，道又作为州以上的监察区出现，后期与方镇结合而成为高层政区。宋初的道后来被路取代，到元朝又用以作为行省以下的监察区或作为省的派出机构或为（行）省以下府以上一级（准）行政区。明清沿袭元制，在省以下府以上设道。
清代地方行政制度中的道是否为一级地方行政机构或区划？换句话说，清代的地方行政是四级、三级，还是五级制？既往研究，可谓众说纷纭。主三级制者有程幸超、朱东安、周振鹤等诸先生③。他们明确说清代为省府县三级制，道为省的派出机构。主张五级制的学者较少，吕思勉先生可算一位。他认为清代地方政区分为省道府州县④。
主四级说者为多⑤。较早者如内政部编的《中华民国行政区域简表》，近者如郭松义等著《清朝典章制度》一书。郭氏之论述较典型，有必要转引如下：“清代的地方行政区划，按照不同的统治方式，分为直省制和军府制两大类型。实行直省制的，大体相当于明代的两直隶和十二布政司，所辖区域，按省（直隶）、府（直隶州、直隶厅）、县（州、厅）三级进行划分。后来，在直省和府之间，又把道作为一级行政组织，但作用并不明显。”道本来“不属于省和府州间的一级行政组织”。只是乾隆二十八年（1763年）后定为正四品，只称守道巡道，再没有参政、参议或副使佥事等兼衔，故“道自乾隆以后，虽成为介乎省和府州间的一级政府机构，但职责并不明确，很多事务仍放在府和州县身上，所以自省以下，府（直隶州）和州县，才是最重要的”⑥。大致论述了道怎样演变为一级政区，还流露出否认道之作用的倾向。
政治史本是传统史学研究的强项，政治制度史更是如此。不可理解的是，在道的性质这个问题上，为何众说纷纭？学术研究本应争鸣，立场、方法不同，结论各异。但这里决非立场之异，更非方法之别，而是研究不深入。此问题的主要症结在于以下四点：
其一，判定政区的标准不明确。
其二，学者们所本的史料本身如《清史稿》在《职官志》中列有道员，而《地理志》中却未明确将道称为一级行政区划。周振鹤先生之三级论就张本于此⑦。
其三，道台位列监司，与藩臬二司通称“司道”，其来往公文用“移”⑧。按诸清制，公文反映的是上下尊卑的等级差异，而“移”一般用于平级之间。尽管司道品级有些不同，在当时人的心目中，大致是同等级的。故往往将道台视为藩臬二司的派出机构。比如清人黄本骥在编《历代职官表》时，就将各道附于藩臬两司后，统称为“司道”⑨。
其四，道之种类繁多，除分守道和分巡道有固定的驻地，一般的道要管理全省某方面事务，如盐法道，粮道，驿传道，盐茶道等，他们均驻省城。显然不能称其为一级行政区划。况且，即使乾隆年间罢各省守道兼布政司参政参议衔，巡道兼按察司副使佥事衔，定为正四品的实官后，守巡各道亦并非单纯驻守某地，管理某事，还要兼理其他各类事务⑩。
正因如此，学者在论述清代地方行政制度中的道时，往往左右为难，自相矛盾。若瞿蜕園先生在《历代官制概述》所称：“道员本是两司的佐贰，明代的道员分属于两司，各有本身的官名。所谓某某道，是沿自元代的行政区域名称。清乾隆中将原来的参政、参议、副使、佥事名称取消，只称守道、巡道，后来又一般简称道员，虽然简易，毕竟名称是不合理的。司道本来平行，但由于后来的道员脱离了司的关系，就直接成了司与府厅中间的一级。州县的文书先申府，府申道，道送司，司再呈督、抚，这是清代外观叠床架屋的一种积弊。”(11)接着，他又否定了自己的结论：“实际上道不能算正式行政区域，而且道员不一定都管地方行政。”(12)有的学者说得更隐讳了：“道本是省的派出机构，是监察区，而不是一级政权，但在清代逐渐增加了政权机构的色彩。”(13)
窃以为，根据上述标准，清代地方行政制度中的分巡、分守道是一级独立的行政区划和机构。因为从乾隆十八年（1753年）后，分守、分巡道不仅有固定的治所，也有固定的辖区，道衙内部设置也完整（如川东道衙门仍设吏、户、礼、兵、刑、工、承发计七房），正所谓“裁去参政等衔，定为正四品，职分乃专”(14)。因之，清代地方行政区划分省道府（直隶州厅）县（散州厅）四级。以学者引以为据的《清史稿》为例，有学者以该书没有采取以道统府州县的体例就说《清史稿》的修撰者否认道是一级独立行政区划。首先须澄清的是，有没有采用这种体例与有无这样的历史事实是两回事。在《地理志》中修撰者确实没有按以道统府州县体例，但是在各府直隶州等后面接着就标明了“某某道治所”，“隶某某道”字样(15)。这正是道作为一级行政区划的标志。换句话说，《清史稿》的修撰者是以府统州县的体例进行论述的，但承认道是一级行政区划。再者，以道统府州县的体例早在万历年间的《蜀中名胜记》中就已采用(16)。晚清更不乏这样的事例(17)。
综上所述，除管理特殊事务的河道，盐道，驿传道，甚至晚清时期的海关道，劝业道，巡警道外，所有分守、分巡道都可看作一级独立的行政区划。1753年后，“某某道属”，如“建昌道属”，“川东道属”等名词，在文献中亦频繁出现(18)。尽管道台位列监司，与藩臬公文往来用“移”，因无相关法律限制他们涉入地方政务，因此在实际生活中，各道都涉入形形色色的事务中。且分守、分巡区别渐失，巡道功能突显，其功能主要在地方行政（司法附之）而非监察，清季还涉入到对外事务中去。以上海道为例，近代以来，其行政职能发生了很大变化，除了传统的民政、财政（管理海关）、防务（兼兵备衔）职能外，增加了办理“夷务”的职能。在整个变动的19世纪，其职责包括：外交谈判、对外贸易、海关监督、情报工作和近代化事务的管理。因此，上海道衙门成为地方政治的中心舞台（尽管并非一概如此）(19)。川东道也不例外。本来，川东道只不过是清代众多分巡道之一(20)。当然具有一般道台的共性，也具有其本身的个性。这表明，研究川东道不仅是对历史独特性的追求，而且还可以加深对清代道台制度乃至整个地方行政制度的理解。因此，下面以其为个案进一步论之。
二 川东道之历史沿革与辖区变迁
川东道乃明代驻扎于巴县、达州、涪州的道台的普通称谓，清代专指驻扎于巴县的分巡兵备道。但见诸官书文札、史乘著述的，极不一律，如“分守上下川东道”、“分巡上下川东道”、“抚治道”、“川东兵备道”、“川东兵备副使”、“重夔兵备道”等，在1891年重庆开埠通商后，川东道还被称为“重庆海关道”。其名称之繁杂，大致因明代有守道、巡道、兵备道之分的缘故。这些道名又来源不同。统治者之所以设道治理，目的在于方便对地方的弹压和控制，或为防止地方权力过大，或由于地方疆域过大而鞭长莫及，正所谓“直省幅员辽阔，两司鞭长莫及。初设左右布政、参政，按察副使、参议、佥事等官，分治各道”(21)。
川东道之设亦然。明洪武二十九年（1396年），改置按察分司为四十一道，此分巡道之始也。时四川有三：曰川东道，曰川西道，曰黔南道(22)。这是较早见诸史籍的分巡川东道。当时川东分为上、下，而分巡道亦然，故《明史》又有四川“上川东道，驻重庆，下东道，驻达州”的记载(23)。分守道起于永乐间，每令方面官巡视民瘼。后遂定右参政、右参议分守各属府州县。明代四川有川西道，川北道，上下川东道，上、下川南道(24)。兵备道之设，仿自洪熙间，弘治时形成规模。此乃宋代文人领兵之遗意，在以文职监督武职。由于军事需要，此类道多设于海防及塞防冲要或叛乱频仍之地。时四川主要有：“松潘道，威茂道，建昌道，重夔道，安绵道，叙泸道。”(25)兹将明代四川之分巡、分守、兵备各道总结为表1。据表1，明代四川分巡道共计六，分驻成都、保宁、重庆、达州等处；分守道有五，上下川东分守道合而为一，驻涪州，其余分驻成都、保宁、雅州、嘉定、叙州、泸州；兵备道也有六道。各道分工不同，辖区各异，互相钳制。
明时上川东道辖区为“一府三州十七县一卫二所。彝司之大者，宣慰曰播州，宣抚曰酉阳；次则黄坪、草塘二安抚司。又自平茶、邑梅而下，九长官司咸隶焉”(26)。其范围大致包括今四川东南部及贵州北部。下川东道驻达州专辖“夔州府卫州县并石砫土司”。分守川东道则驻扎涪州，“兼理本州并忠州、长寿、垫江、南川、丰都、彭水、武隆、黔州、九州县刑名里甲之事”(27)。
清初，从顺治三年（1646年）十一月始，大清肃王入保宁府，经过与张献忠之反清势力的殊死战斗，逐渐在阆中建立政权，作为向四川深入的基地，直到康熙初，清廷将四川的督抚藩臬等机构迁往成都，才基本稳定了在四川的统治(28)。
清初四川各道之设大体保留了明代原貌，即分设川西道、川北道、上下川东道和上下川南道。但并非一成不变。据《四川通志》记载的清初四川各公署的情况，可以窥见其演变概况。该书云，属于藩司的道有五：即分守川西道，分守川北道，分守上下川东道，分守上南道，分守下南道，但后来都裁革了。（见表2）
附于臬司者有十二道：即分巡川西道，分巡川北道，分巡上东道，分巡下东道，分巡上南道，分巡下南道，整饬叙泸道，屯田驿传道，整饬威茂道，整饬安绵道，整饬松茂道，整饬建昌道等等。（见表3）
由上述表2、3可见，清初政权不稳，四川变乱频仍，是故各道的设置亦很复杂。大体而言，主要有分守、分巡、整饬道名目，共计十七道，与明朝相差不大。
表2 清代四川各分守遭及公署所在位置表
资料来源：黄廷桂等修：《四川通志》卷38，《钦定文渊阁四库全书》第560册，第541页。
表3 清代四川各分巡整饬道及公署所在位置表
资料来源：黄廷桂等修：《四川通志》卷38，《钦定文渊阁四库全书》第560册，第541页。
康熙朝是清代道台制度发展的关键时期，经过多次的归并与裁撤，才使得清代的道整齐划一，奠定了后代道台制度之基础。仅康熙六年（1667年）就裁撤各省守巡道一百零八人(29)。此时，四川政局基本稳定，清政府不仅将省府治所迁往成都，还相应裁改了各守巡道。是故康熙八年（1669年）奉旨裁去各道，新设四分巡道：松茂道，川东道，永宁道，建昌道。（见表4）
表4 康熙八年后四川各道及驻地表
资料来源；黄廷桂等修：《四川通志》卷38，《钦定文渊阁四库全书》第560册，第541页。
由此奠定了四川各道政区的基础。从此，川东道就专指驻扎重庆的分巡道。由于川北重镇保宁府之战略地位亦非常重要，原本设有川北道，后裁。雍正初，又于保宁府复设分巡川北道，在省城设驿盐道，兼茶务，是为后来的通省盐茶道。此后，各道所辖区域不尽合理，道之驻地与辖区相距甚远，再加上事繁、难以兼辖等因素，雍正十二年（1734年），经四川巡抚奏请吏部议准将川东道属之顺庆府改隶川北道，川北道属之绵州改隶松茂道，松茂道属之贤州改隶永宁道，使各道辖区与驻地更为合理(30)。
乾隆时，还对四川各道辖区做过些调整。如乾隆二十九年（1764年）八月十四日谕曰：“阿桂奏：‘松茂道驻茂州，有弹压诸番之责。向来道员，每藉口在成都办公，驻茂之日恒少，殊旷职守。请分别改隶，以杜推托’等语。著照所请，将成都、绵州二属，改归驿盐道兼巡。其松茂、龙安、杂谷厅所属，专令松茂道员管辖，并兼兵备衔，改为题调之缺。其松潘镇属各协营，都司以下。均听其节制。该道驻扎地方，所需赏赍颇繁，本任廉俸之外，应于公项内量为增给之处，该督阿尔泰，酌议妥协办理。”(31)藉此加强对松茂、龙安、杂谷等地的管理。此外，乾隆皇帝还非常重视兵备道之职能，以此加强对绿营的监管，减少军民纠纷，增强地方自卫能力。由于川东道等地位之重要，均予加兵备衔，以资弹压(32)。
经过历次调整，嘉庆时期全川共有成绵龙茂道、建昌上南道、川北道、川东道、川南永宁道，分辖所属府州县(33)。兹据《中国历史地图集》中所述，将川东道辖区绘图1如下(34)：
图1 嘉庆二十五年川东道辖区图
由此图可知，川东道之辖区为三府（重庆、夔州、绥定），二直隶州（忠州和酉阳州），二直隶厅（石砫和太平厅）。时重庆府领厅一，州二，县十一；夔州府领县六；绥定府领县五；忠州直隶州领县三；酉阳直隶州领县三(35)。此后一直至清末，除了进行过较小的调整外，一仍其旧。太平厅的变化就是小调整一例，该厅距省城一千三百余里，不当大道。与城口、通江、东乡及陕西兴安府属之西乡县等交界。初为太平直隶厅，直接属于川东道，道光九年（1829年），划厅治之东北隅，另设城口厅，改太平厅为县，隶属绥定府(36)。县治设巡检驻黄冲堡(37)。
清季废科举，设学堂，授新学。当时华阳小学堂教习龚煦春曾专为学生讲授四川之地理，其讲义称：“所讲先论其疆域形势之大概，次山脉，次水道，次五道所辖府州县厅，又次则蜀之历史及疆域沿革之大略，使学者知其地古今之沿革，而后于五道所属之府直隶州厅分析次第以言之。”(38)因为太平厅发生了上述变故，故龚氏所作的川东道辖区图就少了太平厅，其余如旧(39)。此时重庆府仍领厅一，州二，县十一；夔州府领县六；绥定府领厅一，县六；忠州领县三；酉阳州领县三(40)，与嘉庆时基本相同。这表明经过康雍乾时期的调整，政区基本稳定了(41)。而川东道的辖区亦稳定下来。
三 清代川东道功能之演变
明代之川东道有分巡、分守等名目，职能亦异。分巡道主要在监察地方民政，分守道却不仅在财政，民政，还涉及到刑名，姑毋论矣。我们主要考察清代驻重庆的川东道的职能演变。
从清初到康熙八年（1669年），本有上川东道驻重庆，下川东道驻达州。1669年，裁下川东道，统为川东兵备道，仍驻重庆。川东道的职能主要是监督民事行政，比如盘查钱粮，缉审命盗案件，有叛乱时带兵镇压。
当时，川东道在地方行政中的作用并不明显。按照朝廷规定，道的长官有盘查钱粮，审缉命盗案件之责，是以州县有亏空迟延之事，道员与司、府一例处分。但在雍正时期，四川所属州县，刑名钱谷，直详藩臬，道员并不与闻，若有处分，则将该道一并参罚，甚为屈抑，显违朝廷设官分职本意。是故，雍正八年（1730年），谕吏部行文四川巡抚“令该省四道，于所属州县，每年巡历一周。如有亏空挪移讳盗等事，即咨牒两司，详报巡抚，确查题参。其地方词讼，该道亦得听受审断。凡各州县案件，俱从该道申转，以专守巡之职”(42)。显然，这是朝廷欲加强道之作用的举措，亦推动了道向一级政区的转化。此后，道台的司法权力明显增强(43)。
不仅如此，川东道很快涉入了地方海关的管理，所以才有雍正十二年（1734年）将川东道原管之渝关税务改为重庆府经理之事。而在乾隆十五年（1750年），四川总督策楞又题准由川东道积行接征夔关税务(44)。乾隆三十二年（1767年），川东道加兵备衔。乾隆四十三年（1778年）开始管理驿站事务。这些均表明川东道职能不仅监督地方民政事务和军事行动，还涉及到财政、军务。此时的川东道已俨然为一级正式政区了。鸦片战争不仅是中国历史的转折，亦是道台制度的转折点。战后城下之盟，随即五口通商，在条约体系的规范下，道台与领事同品的规定出台。作为一种对西力的因应，道台不仅被用来管理新设的海关，专门经理对外交涉事宜，还管理近代化事业(45)。
尽管此时重庆尚未开埠，但是许多史料证明川东道已在办理重庆的“夷务”了，如1863年的重庆教案，川东道吴镐没有办理好而被撤任。再如1865年爆发的酉阳教案也是由川东道锡佩办理的。锡佩一改吴镐强硬之态度，一味迁就法国的要挟，最后赔偿教会银八万两而结束。1873年的黔江教案也是由川东道主办的，他既是情报员又是与主教范若瑟交涉之主角。1875年爆发的黔江教案最后的议结条约由川东道签字生效(46)。不仅教案的交涉，外商和冒险家常以考察为名，在重庆开埠前多次出没于长江上游，也引起很多交涉。这些交涉也主要由川东道处理。如1880年，英国人麦士尼·为能拟在渝城做分金之事，就是由总督丁宝桢令川东道查办的(47)。这些事例正是川东道之民事行政和司法职能的体现。
重庆开埠是近代四川的重大事件。对清廷而言，重庆通商只不过承沿海五口及长江各口通商之余绪。然而，对川省来讲，面临着“向无通商口岸，于征收支发一切章程均未熟悉，属僚中亦少谙习商务之员”的困难，故川督刘秉璋称“必须得所依据，始可仿照核办”(48)。因事属初创，章程未定，对“如何改设关道，如何征收税项，按结造报，及请铸监督关防，开支各项经费”等具体问题尚不明确(49)。上谕要求总署咨明川督详细奏明。而川督刘秉璋先后转令川东道台张华奎预期筹办。
开埠例必设关，设关首在派定监督，方足以专责成。所以将川东道改为关道，此自然之事。对此，李鸿章可算是首倡者。光绪十六年（1890年）正月初五，李致函总署论重庆通商称：“重庆既作为通商处所，该府本有川东道驻扎，应请奏令川督遴选熟悉通商条约者，改为关道，逐渐筹办宜昌关，事隶隔省，情形未谙，亦虑呼应不灵，尚祈裁夺。”(50)是为较早由川东道兼理海关之议。由李氏提出此议自非偶然。同治九年（1870年）他就主持了津海关道设立。在酌议津海关道章程时道出了内心真实想法：“查天津添设关道，原期遇有中外交涉事件，先由关道与各国领事官会商妥办，再行详禀，以归简易。若事关重大，或关道与领事官意见不合，未能妥速了结，始禀请督臣核示饬办，免致辄因细故便须督臣亲身与领事官接见辩论，盖显示以照条约，即隐藉以维体制也。”(51)不久后，川督刘秉璋奏曰：“惟念此次改川东道为关道须用监督关防，若俟各省章程到齐逐款核定后再行奏请，恐滋迟误，合五仰恳天恩勒部先铸四川重庆关监督关防一颗，咨发来川，即以川东道兼监督，以便届时转发应用。”(52)他还提到这已通过与总理衙门咨商。尽管有证据表明前此刘总督已上奏皇上请铸关防，并于光绪十六年（1890年）七月得到皇帝的批准(53)。然所见史料尚不能证明刘总督前于李鸿章就提及以川东道为重庆关道。可见，经过李鸿章而总署而刘秉璋，以川东道兼理海关终成定局了。
海关监督派定后，还要选派外籍税务司、勘定关址、拟定海关章程。这些均在总督的监督和干预下，主要由川东道张华奎筹办。
光绪十七年正月二十一日（1891年3月1日），张华奎禀报重庆关开关，标志重庆正式开埠。随后与税务司堪定南岸王家沱为商埠地址。从此，川东道被任命为重庆洋关监督，兼办通商事宜。从此，川东道不仅交涉事件尤繁，又兼统防军数营，还管理重庆旧厘局。此外，还有管理民政、防务、监督下属官员的职责。故周询论述说，川东道属辖境复广，自来政务，即称殷繁，尤其在光绪十七年（1891年），“重庆开为商埠后，道员监督海关，各国领事亦驻此，交涉事件尤繁，又兼统防军数营 ，并总管重庆旧厘局”，成为清季的重要官缺(54)。
如上所述，川东道职能的演变是随着川东经济和社会发展、人口数目的增加带来的，也与近代西力东渐相连，是内外合力的结果。从清初到清亡，其职能的扩大过程可以通过图2表示出来。如图2显示，川东道职能的扩大大致有四个阶段：(1)第一阶段（清初—1670年）：川东道台的职能主要是民事行政和军事监督。(2)第二阶段（1671-1840年）：川东道职能不仅监督地方事务和军事行动，还不时地管理渝关或夔关，在川东道库存放税银，涉及到财政工作。(3)第三阶段（1840-1890年）：鸦片战争后，在条约体系的规范下，道台与领事同品的规定出台。此时重庆尚未开埠，但川东各属对外交涉事务是由川东道主持的，原来的职能仍保持。(4)第四阶段（1891-1911年）：1891年，重庆据约开放，川东道监督重庆洋关并兼办通商事宜。许多近代化的事业亦由其经理。如川东洋务启蒙学堂就由黎庶昌创办和经理。川东道的职能扩大到洋务、近代化项目、防务、民政、财政等方面。
图2 川东道职能的扩大图
说明：此图仿梁元生著，陈同译：《上海道台研究——转变社会中之联系人物，1843-1890》（上海古籍出版社，2003年）第21页的图所制。
四 余论
川东道辖区及职能演变，是解读清代地方行政制度的典型范本。通过考察，再次证明了道由一种临时性的藩臬二司派出机构，逐渐演变成有固定辖区和治所且机构设置完整的府以上省以下的地方行政区划和机构。道之因应时变及灵活性和敏感性，使得道在晚清被迫附加了很多原本不相关的职能。这是社会变迁和西力冲击二者合力的结果。
但是，道本身并非一个完全近代化的机构。但就地方行政之功能而言，由于府以上省以下的空隙过大，才有道的设立。辛亥革故，民国新造，本来裁废道制的袁世凯也不得不于1913年按照其预定的“废省改道”计划，把四川分为川西，上、下川南，川北，川东，边西、东共七道，实行“军民分治”。1914年，又复更改盆地东部五道名称：改川西道为西川道，上川南道为建昌道，下川南道为永宁道，川北道为嘉陵道，川东道为东川道(55)。直至1950年，根据中央的决定，还将四川划分为川西、川东、川北、川南几个行署区，均属西南军政委员会直接领导(56)。这几个行署区的划分与元朝至元十六年（1279年）春，分川蜀为四道惊人的相似。由此，我们可以看出，这种省以下的中层地方机构，在中国由于省级区划过大，始终是需要的。
川东道只不过是清代地方行政制度中“冰山之一角”。但是，川东道如果不具有比它本身更大的价值，那关注它的意义就不大了。或许，由道这一级地方区划入手来反观过去的地方行政制度，来透视当时政治的地方运作，来研究衙门与地方社会之互动，等等，都将会得到意外的惊喜(57)。
注释：
①商务印书馆编辑部编：《辞海》第4册，（北京）商务印书馆，1996年，第3073页。
②李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1972年第3期（上册）；汤熙勇：《清初道员的任用及其相关问题》，《人文及社会科学集刊》（台北），1993年第1期；梁元生：《上海道台研究——转变社会中之联系人物，1843-1890》，（上海）上海古籍出版社，2003年；梁元生：《清末的天津道与津海关道》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1996年第25期；朱东安：《关于清代的道和道员》，《近代史研究》，1982年第4期；吴轶群：《清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变》，《中国历史地理论丛》，2007年第3辑。
③周振鹤：《中国地方行政制度史》，（上海）上海人民出版社，2005年，第79页；程幸超：《中国地方行政制度史》，（成都）四川人民出版社，1992年；朱东安：《关于清代的道和道员》，《近代史研究》，1982年4期。
④吕思勉：《中国制度史》，（上海）上海教育出版社，2005年，第412页。
⑤内政部编：《中华民国行政区域简表》，（北京）商务印书馆，民国36年，第2页；孔令纪：《中国历代官制》，（济南）齐鲁书社，1993年，第354页；郭松义等：《清朝典章制度》，（长春）吉林文史出版社，2002年，第181页；萧一山：《清代通史》（一），（上海）华东师范大学出版社，2005年，第428页；蒙默等：《四川古代史稿》，（成都）四川人民出版社，1989年，第419页；李孔怀：《中国古代政治与行政制度》， （上海）复旦大学出版社，1993年，第215页。等等。
⑥郭松义等：《清朝典章制度》，（长春）吉林文史出版社，2002年，第181、194页。
⑦周振鹤：《中国地方行政制度史》，（上海）上海人民出版社，2005年，第79页。
⑧周询：《蜀海丛谈》，（成都）巴蜀书社，1986年，第171页。
⑨［清］黄本骥：《历代职官表》，（上海）上海古籍出版社，1982年，第262页。
⑩嘉庆《钦定大清会典事例》卷22，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第3编第65辑第643册，（台北）文海出版社有限公司，第933页。
(11)［清］黄本骥：《历代职官表》，（上海）上海古籍出版社，1982年，第68页。
(12)［清］黄本骥：《历代职官表》，（上海）上海古籍出版社，1982年，第68页。
(13)隗瀛涛主编：《近代重庆城市史》，（成都）四川大学出版社，1991年，第519页。
(14)［清］刘锦藻：《清朝续文献通考》卷134《职官考二十》，（杭州）浙江古籍出版社，1988年，第8939页。
(15)如论成都府时曰“成绵龙茂道治所”；论及重庆府前曰“川东道治所”；提及顺庆府时称“隶川北道”，等。赵尔巽等撰：《清史稿》，（北京）中华书局，1976年、第2208、2211、2216页。
(16)［明］曹学佺著，刘知渐等整理：《蜀中名胜记》目录，（重庆）重庆出版社，1984年。
(17)清末华阳小学堂教习龚煦春在讲授清代四川地理时就用的以道统府州县的体例。［清］四川省学务处编：《四川学报》，光绪三十一年（1905年），第四册。
(18)王纲主编：《大清历朝实录四川史料》，（成都）电子科技大学出版社，1991年，第1049、1092页。
(19)梁元生著，陈同译：《上海道台研究——转变社会中之联系人物，1843-1890》，（上海）上海古籍出版社，2003年，第21、128页。
(20)清代之道的数目，有81、94、93、89之说。谭其骧主编：《中国历史地图集》第8册（清时期），（北京）中国地图出版社，1987年；李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1972年第3期（上册），第164-169页；嘉庆《钦定大清会典事例》卷22，收入沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》3编第65辑第643册，（台北）文海出版社有限公司，第901-904页；［清］黄本骥：《历代职官表》卷5，（上海）上海古籍出版社，1982年，第262-263页；朱东安：《关于清代的道和道员》，《近代史研究》，1982年第4期，第191-211页；程幸超：《中国地方行政制度史》，（成都）四川人民出版社，1992年，第267-277页；梁元生著，陈同译：《上海道台研究——转变社会中之联系人物，1843-1890》，（上海）上海古籍出版社，2003年，第6-7页。
(21)［清］福格：《听语丛谈》卷2，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第3编第69辑第684册，（台北）文海出版有限公司印行，第36页。
(22)［清］张廷玉等： 《明史》， （北京）中华书局，1974年，第1840-1841页。
(23)［清］张廷玉等：《明史》，（北京）中华书局，1974年，第1843页。
(24)［清］张廷玉等：《明史》，（北京）中华书局，1974年，第1842页。
(25)［清］张廷玉等：《明史》，（北京）中华书局，1974年，第1844页。
(26)乾隆《巴县志》卷12。
(27)［明］谭纶：《谭襄敏奏议》卷4，《钦定文渊阁四库全书》，第429册，第645-648页。
(28)其详细过程参阅王纲《清代四川史》第一、二章，（成都）成都科技大学出版社，1991年。
(29)嘉庆《钦定大清会典事例》卷22，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第3编第65辑第643册，（台北）文海出版社有限公司，第910页。
(30)王纲主编：《大清历朝实录四川史料》（上卷），（成都）电子科技大学出版社，1991年，第379-380页。
(31)王纲主编：《大清历朝实录四川史料》（上卷），（成都）电子科技大学出版社，1991年，第1111页。
(32)乾隆三十二年三月十一日（1767年4月9日）吏部议准，四川总督阿尔泰遵旨议奏：“查川省道员，除松茂道，现有兼衔，及驻省之驿盐道，无提镇同城之永宁道，均无庸加衔。惟川北、川东二道，系与各镇同驻，又建昌道，驻守泸州，管辖各土司地方，尤资弹压，并请加兵备衔……并铸给关防。”参阅王纲主编：《大清历朝实录四川史料》（上卷），（成都）电子科技大学出版社，1991年，第1139页。
(33)蒙默等：《四川古代史稿》，（成都）四川人民出版社，1989年，第419页。
(34)谭其骧主编：《中国历史地图集》第8册（清时期），（北京）中国地图出版社，1987年，第40页。
(35)赵尔巽等撰：《清史稿》，（北京）中华书局，1976年，第2211-2240页。
(36)赵尔巽等撰：《清史稿》，（北京）中华书局，1976年，第2227页。
(37)周询：《蜀海丛谈》，（成都）巴蜀书社，1986年，第88、91页。
(38)［清］四川省学务处编：《四川学报》，光绪三十一年（1905年）第四册。
(39)［清］四川省学务处编：《四川学报》，光绪三十一年（1905年）第四册。
(40)赵尔巽等撰：《清史稿》，（北京）中华书局，1976年，第2211-2240页。
(41)关于川省五道及其辖区还可参阅周询《蜀海丛谈》，（成都）巴蜀书社，1986年，第60-61页。
(42)王纲主编：《大清历朝实录四川史料》（上卷），（成都）电子科技大学出版社，1991年，第348页。
(43)“川东道札委重庆府等会审梁山拿获之犯李显昌等一案”，乾隆四十八年八月，缩微胶卷，四川省档案馆藏，四川分巡川东兵备道档案4/1；“川东道示谕凡刑事案件报官府查讯公断不准死者家属私自报复械斗索财的告示条规”，道光五年十月，缩微胶卷，四川省档案馆藏，四川分巡川东兵备道档案4/2。
(44)道光《夔州府志》卷13《榷政志》。
(45)李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1972年第3期（上册）；梁元生：《清末的天津道与津海关道》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1996年第25期。
(46)同治《筹办夷务始末》卷14，第36-38页；卷92，第1-8、10-12页，中华民国十九年（1913年）故宫博物院影本；四川省档案馆编：《四川教案与义和拳档案》，（成都）四川人民出版社，1985年，第365页。
(47)“川东道为督宪批本道具禀遵札查明英商禀请化银取金一案渝城久经示禁现未开复详细具禀饬巴县随时严密查禁并传谕该英民知照卷”，光绪六年十一月，缩微胶卷，四川省档案馆藏，巴县档案6/6/2350。
(48)朱寿朋：《光绪朝东华录》，（北京）中华书局，1958年，总第2776页。
(49)朱寿朋：《光绪朝东华录》，（北京）中华书局，1958年，总第2776页。
(50)邱迎春等点校：《李鸿章全集》，（长春）时代文艺出版社，1998年，第4942页。
(51)［清］吴汝沦主编：《李鸿章全集》第2册，（海口）海南出版社，1997年，第589页。
(52)朱寿朋：《光绪朝东华录》，（北京）中华书局，1958年，总第2776页。
(53)《清德宗实录》，（北京）中华书局，1987年影印本，第821页。
(54)周询：《蜀海丛谈》，（成都）巴蜀书社，1986年，第61页。
(55)蒲孝荣编著：《四川历代政区治地今释》（下册），（成都）四川省哲学社会科学研究所印，1978年，第353-361页。
(56)蒲孝荣编著：《四川历代政区治地今释》（下册），（成都）四川省哲学社会科学研究所印，1978年，第399-402页。
(57)美国著名学者施坚雅就惊异于清代地方行政中道的“异常现象”和“奇怪职责”，故对其“特殊作用”进行过初步的探索。施氏初步用他的区系理论于道这一级行政区划的分析，得出了精辟的结论：“道这个行政级别所有的灵活性和敏感性，使一个城市在行政层级中的地位，更加接近于它在经济层级中的地位”。参阅施坚雅编：《中华帝国晚期的城市》，（北京）中华书局，2002年，第386-392页。^NU1
【专 题 号】K24
【复印期号】2008年10期
【原文出处】《中国历史地理论丛》(西安)2008年第3辑期第54～62页
【英文标题】Study on the Evolution of the Chuandong Dao's District and Function in the Qing Dynasty
——The Character of the Dao（道） in the Local Adminstrative Organization in the Qing Dynasty
(School of History and Culture, Sichuan University, Chengdu, 610064)
【作者简介】苟德仪，四川乐山人，四川大学历史文化学院博士研究生。
| 【内容提要】 | 川东道是解读清代地方行政制度的典型范本。通过考察，再次证明了道由一种临时性的藩臬二司派出机构，逐渐演变成有固定辖区和治所的府以上省以下的地方行政区划和机构。因应时变、灵活性和敏感性，使得川东道在晚清被附加了很多原本不相关的职能。尽管它本身不是一个完全近代化的职官，但由于府以上省以下的空隙过大，这种中层地方机构，在中国历史上始终是需要的。 This article is about the evolution of the district and function of Chuandong Dao（川东道）, serving as a typical form to understand the system of local administrative organizations in Qing Dynasty. This research again proves that Dao, as a derivatiye from the temporary organization of the provincial treasurer and judge, gradually evolves into a local administrative division and organization with fixed juristic district, which hierarcnically lies between prefectures and provinces. Because of its time-oriented nature and its flexibility and sensitivity, a lot of origial irrelevant functions have been added to Chuandong Dao in late Qing Dynasty. Though Chuandong Dao itself is not a fully modern official organization, for the great gap between prefectures and provinces, it as a local administrative organization in middle level is always needed in the history of China all the time. |
“道”字在中国古典语汇中不仅读音复杂，涵义也不少，仅《辞源》便总结出十种。与本文主旨相涉者为第八种即指行政区划名①。事实上，“道”无论是作为一级地方行政机构，还是政区或是监察区，在中国历史上都扮演过十分重要的角色。
尽管有学者对清代地方行政制度中的道进行过探讨，其中不乏宏观研究，也有个案考察②，然而，与道本身的复杂性相较而言，我们的研究还远远不够。迄今为止，既有研究尚不能证明清代地方行政制度中的道是否是一级独立的行政区划，对道之辖区与职能演变更鲜有论及。因此，本文拟先澄清道的性质，次及川东道之沿革与辖区变迁，再论及川东道职能之演变。管见所及，如有偏颇，敬请指正。
一 地方行政制度中道的性质辨析
地方行政制度中道的性质问题，其实质是道是否为一级独立的行政区划和机构问题。而判定行政区划的标准至少有三：一曰是否有固定治所；二曰是否有固定辖区；三曰行政机构在设置上是否完整，也就是说是否有类似于高层或基层政权机构的完整设置。如果不满足这些标准，就是监察区或派出机构。但也有监察区和行政区划合一的情况。
按此标准，道在战国时期产生，历经秦汉，就是作为县级政区而存在。在唐朝前期，道又作为州以上的监察区出现，后期与方镇结合而成为高层政区。宋初的道后来被路取代，到元朝又用以作为行省以下的监察区或作为省的派出机构或为（行）省以下府以上一级（准）行政区。明清沿袭元制，在省以下府以上设道。
清代地方行政制度中的道是否为一级地方行政机构或区划？换句话说，清代的地方行政是四级、三级，还是五级制？既往研究，可谓众说纷纭。主三级制者有程幸超、朱东安、周振鹤等诸先生③。他们明确说清代为省府县三级制，道为省的派出机构。主张五级制的学者较少，吕思勉先生可算一位。他认为清代地方政区分为省道府州县④。
主四级说者为多⑤。较早者如内政部编的《中华民国行政区域简表》，近者如郭松义等著《清朝典章制度》一书。郭氏之论述较典型，有必要转引如下：“清代的地方行政区划，按照不同的统治方式，分为直省制和军府制两大类型。实行直省制的，大体相当于明代的两直隶和十二布政司，所辖区域，按省（直隶）、府（直隶州、直隶厅）、县（州、厅）三级进行划分。后来，在直省和府之间，又把道作为一级行政组织，但作用并不明显。”道本来“不属于省和府州间的一级行政组织”。只是乾隆二十八年（1763年）后定为正四品，只称守道巡道，再没有参政、参议或副使佥事等兼衔，故“道自乾隆以后，虽成为介乎省和府州间的一级政府机构，但职责并不明确，很多事务仍放在府和州县身上，所以自省以下，府（直隶州）和州县，才是最重要的”⑥。大致论述了道怎样演变为一级政区，还流露出否认道之作用的倾向。
政治史本是传统史学研究的强项，政治制度史更是如此。不可理解的是，在道的性质这个问题上，为何众说纷纭？学术研究本应争鸣，立场、方法不同，结论各异。但这里决非立场之异，更非方法之别，而是研究不深入。此问题的主要症结在于以下四点：
其一，判定政区的标准不明确。
其二，学者们所本的史料本身如《清史稿》在《职官志》中列有道员，而《地理志》中却未明确将道称为一级行政区划。周振鹤先生之三级论就张本于此⑦。
其三，道台位列监司，与藩臬二司通称“司道”，其来往公文用“移”⑧。按诸清制，公文反映的是上下尊卑的等级差异，而“移”一般用于平级之间。尽管司道品级有些不同，在当时人的心目中，大致是同等级的。故往往将道台视为藩臬二司的派出机构。比如清人黄本骥在编《历代职官表》时，就将各道附于藩臬两司后，统称为“司道”⑨。
其四，道之种类繁多，除分守道和分巡道有固定的驻地，一般的道要管理全省某方面事务，如盐法道，粮道，驿传道，盐茶道等，他们均驻省城。显然不能称其为一级行政区划。况且，即使乾隆年间罢各省守道兼布政司参政参议衔，巡道兼按察司副使佥事衔，定为正四品的实官后，守巡各道亦并非单纯驻守某地，管理某事，还要兼理其他各类事务⑩。
正因如此，学者在论述清代地方行政制度中的道时，往往左右为难，自相矛盾。若瞿蜕園先生在《历代官制概述》所称：“道员本是两司的佐贰，明代的道员分属于两司，各有本身的官名。所谓某某道，是沿自元代的行政区域名称。清乾隆中将原来的参政、参议、副使、佥事名称取消，只称守道、巡道，后来又一般简称道员，虽然简易，毕竟名称是不合理的。司道本来平行，但由于后来的道员脱离了司的关系，就直接成了司与府厅中间的一级。州县的文书先申府，府申道，道送司，司再呈督、抚，这是清代外观叠床架屋的一种积弊。”(11)接着，他又否定了自己的结论：“实际上道不能算正式行政区域，而且道员不一定都管地方行政。”(12)有的学者说得更隐讳了：“道本是省的派出机构，是监察区，而不是一级政权，但在清代逐渐增加了政权机构的色彩。”(13)
窃以为，根据上述标准，清代地方行政制度中的分巡、分守道是一级独立的行政区划和机构。因为从乾隆十八年（1753年）后，分守、分巡道不仅有固定的治所，也有固定的辖区，道衙内部设置也完整（如川东道衙门仍设吏、户、礼、兵、刑、工、承发计七房），正所谓“裁去参政等衔，定为正四品，职分乃专”(14)。因之，清代地方行政区划分省道府（直隶州厅）县（散州厅）四级。以学者引以为据的《清史稿》为例，有学者以该书没有采取以道统府州县的体例就说《清史稿》的修撰者否认道是一级独立行政区划。首先须澄清的是，有没有采用这种体例与有无这样的历史事实是两回事。在《地理志》中修撰者确实没有按以道统府州县体例，但是在各府直隶州等后面接着就标明了“某某道治所”，“隶某某道”字样(15)。这正是道作为一级行政区划的标志。换句话说，《清史稿》的修撰者是以府统州县的体例进行论述的，但承认道是一级行政区划。再者，以道统府州县的体例早在万历年间的《蜀中名胜记》中就已采用(16)。晚清更不乏这样的事例(17)。
综上所述，除管理特殊事务的河道，盐道，驿传道，甚至晚清时期的海关道，劝业道，巡警道外，所有分守、分巡道都可看作一级独立的行政区划。1753年后，“某某道属”，如“建昌道属”，“川东道属”等名词，在文献中亦频繁出现(18)。尽管道台位列监司，与藩臬公文往来用“移”，因无相关法律限制他们涉入地方政务，因此在实际生活中，各道都涉入形形色色的事务中。且分守、分巡区别渐失，巡道功能突显，其功能主要在地方行政（司法附之）而非监察，清季还涉入到对外事务中去。以上海道为例，近代以来，其行政职能发生了很大变化，除了传统的民政、财政（管理海关）、防务（兼兵备衔）职能外，增加了办理“夷务”的职能。在整个变动的19世纪，其职责包括：外交谈判、对外贸易、海关监督、情报工作和近代化事务的管理。因此，上海道衙门成为地方政治的中心舞台（尽管并非一概如此）(19)。川东道也不例外。本来，川东道只不过是清代众多分巡道之一(20)。当然具有一般道台的共性，也具有其本身的个性。这表明，研究川东道不仅是对历史独特性的追求，而且还可以加深对清代道台制度乃至整个地方行政制度的理解。因此，下面以其为个案进一步论之。
二 川东道之历史沿革与辖区变迁
川东道乃明代驻扎于巴县、达州、涪州的道台的普通称谓，清代专指驻扎于巴县的分巡兵备道。但见诸官书文札、史乘著述的，极不一律，如“分守上下川东道”、“分巡上下川东道”、“抚治道”、“川东兵备道”、“川东兵备副使”、“重夔兵备道”等，在1891年重庆开埠通商后，川东道还被称为“重庆海关道”。其名称之繁杂，大致因明代有守道、巡道、兵备道之分的缘故。这些道名又来源不同。统治者之所以设道治理，目的在于方便对地方的弹压和控制，或为防止地方权力过大，或由于地方疆域过大而鞭长莫及，正所谓“直省幅员辽阔，两司鞭长莫及。初设左右布政、参政，按察副使、参议、佥事等官，分治各道”(21)。
川东道之设亦然。明洪武二十九年（1396年），改置按察分司为四十一道，此分巡道之始也。时四川有三：曰川东道，曰川西道，曰黔南道(22)。这是较早见诸史籍的分巡川东道。当时川东分为上、下，而分巡道亦然，故《明史》又有四川“上川东道，驻重庆，下东道，驻达州”的记载(23)。分守道起于永乐间，每令方面官巡视民瘼。后遂定右参政、右参议分守各属府州县。明代四川有川西道，川北道，上下川东道，上、下川南道(24)。兵备道之设，仿自洪熙间，弘治时形成规模。此乃宋代文人领兵之遗意，在以文职监督武职。由于军事需要，此类道多设于海防及塞防冲要或叛乱频仍之地。时四川主要有：“松潘道，威茂道，建昌道，重夔道，安绵道，叙泸道。”(25)兹将明代四川之分巡、分守、兵备各道总结为表1。据表1，明代四川分巡道共计六，分驻成都、保宁、重庆、达州等处；分守道有五，上下川东分守道合而为一，驻涪州，其余分驻成都、保宁、雅州、嘉定、叙州、泸州；兵备道也有六道。各道分工不同，辖区各异，互相钳制。
明时上川东道辖区为“一府三州十七县一卫二所。彝司之大者，宣慰曰播州，宣抚曰酉阳；次则黄坪、草塘二安抚司。又自平茶、邑梅而下，九长官司咸隶焉”(26)。其范围大致包括今四川东南部及贵州北部。下川东道驻达州专辖“夔州府卫州县并石砫土司”。分守川东道则驻扎涪州，“兼理本州并忠州、长寿、垫江、南川、丰都、彭水、武隆、黔州、九州县刑名里甲之事”(27)。
清初，从顺治三年（1646年）十一月始，大清肃王入保宁府，经过与张献忠之反清势力的殊死战斗，逐渐在阆中建立政权，作为向四川深入的基地，直到康熙初，清廷将四川的督抚藩臬等机构迁往成都，才基本稳定了在四川的统治(28)。
清初四川各道之设大体保留了明代原貌，即分设川西道、川北道、上下川东道和上下川南道。但并非一成不变。据《四川通志》记载的清初四川各公署的情况，可以窥见其演变概况。该书云，属于藩司的道有五：即分守川西道，分守川北道，分守上下川东道，分守上南道，分守下南道，但后来都裁革了。（见表2）
附于臬司者有十二道：即分巡川西道，分巡川北道，分巡上东道，分巡下东道，分巡上南道，分巡下南道，整饬叙泸道，屯田驿传道，整饬威茂道，整饬安绵道，整饬松茂道，整饬建昌道等等。（见表3）
由上述表2、3可见，清初政权不稳，四川变乱频仍，是故各道的设置亦很复杂。大体而言，主要有分守、分巡、整饬道名目，共计十七道，与明朝相差不大。
表2 清代四川各分守遭及公署所在位置表
道名 公署位置 备注 分守川西道 在旧司内 后奉裁 分守川北道 在保宁府西 后奉裁 分守上下川东道 在涪州西 后奉裁 分守上南道 嘉定府、雅州 后奉裁 分守下南道 叙州府、泸州 后奉裁 合计 5道 |
资料来源：黄廷桂等修：《四川通志》卷38，《钦定文渊阁四库全书》第560册，第541页。
表3 清代四川各分巡整饬道及公署所在位置表
道名 公署位置 备注 分巡川西道 在旧司内 后奉裁 分巡川北道 在保宁府东 后奉裁 分巡上东道 在重庆府东北 后奉裁 分巡下东道 在达州 后奉裁 分巡上南道 在邛州东 后奉裁 分巡下南道 在泸州西 后奉裁 整饬叙泸道 在永宁城和马湖 后奉裁 屯田驿传道 在按察司内 后奉裁 整饬威茂道 在茂州北 后奉裁 整饬安绵道 在绵州城内 后奉裁 整饬松茂道 在松潘城内 后奉裁 整饬建昌道 在建昌城内 后奉裁 |
资料来源：黄廷桂等修：《四川通志》卷38，《钦定文渊阁四库全书》第560册，第541页。
康熙朝是清代道台制度发展的关键时期，经过多次的归并与裁撤，才使得清代的道整齐划一，奠定了后代道台制度之基础。仅康熙六年（1667年）就裁撤各省守巡道一百零八人(29)。此时，四川政局基本稳定，清政府不仅将省府治所迁往成都，还相应裁改了各守巡道。是故康熙八年（1669年）奉旨裁去各道，新设四分巡道：松茂道，川东道，永宁道，建昌道。（见表4）
表4 康熙八年后四川各道及驻地表
道名 分巡松茂道 分巡川东道 分巡永宁道 分巡建昌道 驻地 茂州 重庆府 叙永厅 宁远府 |
资料来源；黄廷桂等修：《四川通志》卷38，《钦定文渊阁四库全书》第560册，第541页。
由此奠定了四川各道政区的基础。从此，川东道就专指驻扎重庆的分巡道。由于川北重镇保宁府之战略地位亦非常重要，原本设有川北道，后裁。雍正初，又于保宁府复设分巡川北道，在省城设驿盐道，兼茶务，是为后来的通省盐茶道。此后，各道所辖区域不尽合理，道之驻地与辖区相距甚远，再加上事繁、难以兼辖等因素，雍正十二年（1734年），经四川巡抚奏请吏部议准将川东道属之顺庆府改隶川北道，川北道属之绵州改隶松茂道，松茂道属之贤州改隶永宁道，使各道辖区与驻地更为合理(30)。
乾隆时，还对四川各道辖区做过些调整。如乾隆二十九年（1764年）八月十四日谕曰：“阿桂奏：‘松茂道驻茂州，有弹压诸番之责。向来道员，每藉口在成都办公，驻茂之日恒少，殊旷职守。请分别改隶，以杜推托’等语。著照所请，将成都、绵州二属，改归驿盐道兼巡。其松茂、龙安、杂谷厅所属，专令松茂道员管辖，并兼兵备衔，改为题调之缺。其松潘镇属各协营，都司以下。均听其节制。该道驻扎地方，所需赏赍颇繁，本任廉俸之外，应于公项内量为增给之处，该督阿尔泰，酌议妥协办理。”(31)藉此加强对松茂、龙安、杂谷等地的管理。此外，乾隆皇帝还非常重视兵备道之职能，以此加强对绿营的监管，减少军民纠纷，增强地方自卫能力。由于川东道等地位之重要，均予加兵备衔，以资弹压(32)。
经过历次调整，嘉庆时期全川共有成绵龙茂道、建昌上南道、川北道、川东道、川南永宁道，分辖所属府州县(33)。兹据《中国历史地图集》中所述，将川东道辖区绘图1如下(34)：
图1 嘉庆二十五年川东道辖区图
由此图可知，川东道之辖区为三府（重庆、夔州、绥定），二直隶州（忠州和酉阳州），二直隶厅（石砫和太平厅）。时重庆府领厅一，州二，县十一；夔州府领县六；绥定府领县五；忠州直隶州领县三；酉阳直隶州领县三(35)。此后一直至清末，除了进行过较小的调整外，一仍其旧。太平厅的变化就是小调整一例，该厅距省城一千三百余里，不当大道。与城口、通江、东乡及陕西兴安府属之西乡县等交界。初为太平直隶厅，直接属于川东道，道光九年（1829年），划厅治之东北隅，另设城口厅，改太平厅为县，隶属绥定府(36)。县治设巡检驻黄冲堡(37)。
清季废科举，设学堂，授新学。当时华阳小学堂教习龚煦春曾专为学生讲授四川之地理，其讲义称：“所讲先论其疆域形势之大概，次山脉，次水道，次五道所辖府州县厅，又次则蜀之历史及疆域沿革之大略，使学者知其地古今之沿革，而后于五道所属之府直隶州厅分析次第以言之。”(38)因为太平厅发生了上述变故，故龚氏所作的川东道辖区图就少了太平厅，其余如旧(39)。此时重庆府仍领厅一，州二，县十一；夔州府领县六；绥定府领厅一，县六；忠州领县三；酉阳州领县三(40)，与嘉庆时基本相同。这表明经过康雍乾时期的调整，政区基本稳定了(41)。而川东道的辖区亦稳定下来。
三 清代川东道功能之演变
明代之川东道有分巡、分守等名目，职能亦异。分巡道主要在监察地方民政，分守道却不仅在财政，民政，还涉及到刑名，姑毋论矣。我们主要考察清代驻重庆的川东道的职能演变。
从清初到康熙八年（1669年），本有上川东道驻重庆，下川东道驻达州。1669年，裁下川东道，统为川东兵备道，仍驻重庆。川东道的职能主要是监督民事行政，比如盘查钱粮，缉审命盗案件，有叛乱时带兵镇压。
当时，川东道在地方行政中的作用并不明显。按照朝廷规定，道的长官有盘查钱粮，审缉命盗案件之责，是以州县有亏空迟延之事，道员与司、府一例处分。但在雍正时期，四川所属州县，刑名钱谷，直详藩臬，道员并不与闻，若有处分，则将该道一并参罚，甚为屈抑，显违朝廷设官分职本意。是故，雍正八年（1730年），谕吏部行文四川巡抚“令该省四道，于所属州县，每年巡历一周。如有亏空挪移讳盗等事，即咨牒两司，详报巡抚，确查题参。其地方词讼，该道亦得听受审断。凡各州县案件，俱从该道申转，以专守巡之职”(42)。显然，这是朝廷欲加强道之作用的举措，亦推动了道向一级政区的转化。此后，道台的司法权力明显增强(43)。
不仅如此，川东道很快涉入了地方海关的管理，所以才有雍正十二年（1734年）将川东道原管之渝关税务改为重庆府经理之事。而在乾隆十五年（1750年），四川总督策楞又题准由川东道积行接征夔关税务(44)。乾隆三十二年（1767年），川东道加兵备衔。乾隆四十三年（1778年）开始管理驿站事务。这些均表明川东道职能不仅监督地方民政事务和军事行动，还涉及到财政、军务。此时的川东道已俨然为一级正式政区了。鸦片战争不仅是中国历史的转折，亦是道台制度的转折点。战后城下之盟，随即五口通商，在条约体系的规范下，道台与领事同品的规定出台。作为一种对西力的因应，道台不仅被用来管理新设的海关，专门经理对外交涉事宜，还管理近代化事业(45)。
尽管此时重庆尚未开埠，但是许多史料证明川东道已在办理重庆的“夷务”了，如1863年的重庆教案，川东道吴镐没有办理好而被撤任。再如1865年爆发的酉阳教案也是由川东道锡佩办理的。锡佩一改吴镐强硬之态度，一味迁就法国的要挟，最后赔偿教会银八万两而结束。1873年的黔江教案也是由川东道主办的，他既是情报员又是与主教范若瑟交涉之主角。1875年爆发的黔江教案最后的议结条约由川东道签字生效(46)。不仅教案的交涉，外商和冒险家常以考察为名，在重庆开埠前多次出没于长江上游，也引起很多交涉。这些交涉也主要由川东道处理。如1880年，英国人麦士尼·为能拟在渝城做分金之事，就是由总督丁宝桢令川东道查办的(47)。这些事例正是川东道之民事行政和司法职能的体现。
重庆开埠是近代四川的重大事件。对清廷而言，重庆通商只不过承沿海五口及长江各口通商之余绪。然而，对川省来讲，面临着“向无通商口岸，于征收支发一切章程均未熟悉，属僚中亦少谙习商务之员”的困难，故川督刘秉璋称“必须得所依据，始可仿照核办”(48)。因事属初创，章程未定，对“如何改设关道，如何征收税项，按结造报，及请铸监督关防，开支各项经费”等具体问题尚不明确(49)。上谕要求总署咨明川督详细奏明。而川督刘秉璋先后转令川东道台张华奎预期筹办。
开埠例必设关，设关首在派定监督，方足以专责成。所以将川东道改为关道，此自然之事。对此，李鸿章可算是首倡者。光绪十六年（1890年）正月初五，李致函总署论重庆通商称：“重庆既作为通商处所，该府本有川东道驻扎，应请奏令川督遴选熟悉通商条约者，改为关道，逐渐筹办宜昌关，事隶隔省，情形未谙，亦虑呼应不灵，尚祈裁夺。”(50)是为较早由川东道兼理海关之议。由李氏提出此议自非偶然。同治九年（1870年）他就主持了津海关道设立。在酌议津海关道章程时道出了内心真实想法：“查天津添设关道，原期遇有中外交涉事件，先由关道与各国领事官会商妥办，再行详禀，以归简易。若事关重大，或关道与领事官意见不合，未能妥速了结，始禀请督臣核示饬办，免致辄因细故便须督臣亲身与领事官接见辩论，盖显示以照条约，即隐藉以维体制也。”(51)不久后，川督刘秉璋奏曰：“惟念此次改川东道为关道须用监督关防，若俟各省章程到齐逐款核定后再行奏请，恐滋迟误，合五仰恳天恩勒部先铸四川重庆关监督关防一颗，咨发来川，即以川东道兼监督，以便届时转发应用。”(52)他还提到这已通过与总理衙门咨商。尽管有证据表明前此刘总督已上奏皇上请铸关防，并于光绪十六年（1890年）七月得到皇帝的批准(53)。然所见史料尚不能证明刘总督前于李鸿章就提及以川东道为重庆关道。可见，经过李鸿章而总署而刘秉璋，以川东道兼理海关终成定局了。
海关监督派定后，还要选派外籍税务司、勘定关址、拟定海关章程。这些均在总督的监督和干预下，主要由川东道张华奎筹办。
光绪十七年正月二十一日（1891年3月1日），张华奎禀报重庆关开关，标志重庆正式开埠。随后与税务司堪定南岸王家沱为商埠地址。从此，川东道被任命为重庆洋关监督，兼办通商事宜。从此，川东道不仅交涉事件尤繁，又兼统防军数营，还管理重庆旧厘局。此外，还有管理民政、防务、监督下属官员的职责。故周询论述说，川东道属辖境复广，自来政务，即称殷繁，尤其在光绪十七年（1891年），“重庆开为商埠后，道员监督海关，各国领事亦驻此，交涉事件尤繁，又兼统防军数营 ，并总管重庆旧厘局”，成为清季的重要官缺(54)。
如上所述，川东道职能的演变是随着川东经济和社会发展、人口数目的增加带来的，也与近代西力东渐相连，是内外合力的结果。从清初到清亡，其职能的扩大过程可以通过图2表示出来。如图2显示，川东道职能的扩大大致有四个阶段：(1)第一阶段（清初—1670年）：川东道台的职能主要是民事行政和军事监督。(2)第二阶段（1671-1840年）：川东道职能不仅监督地方事务和军事行动，还不时地管理渝关或夔关，在川东道库存放税银，涉及到财政工作。(3)第三阶段（1840-1890年）：鸦片战争后，在条约体系的规范下，道台与领事同品的规定出台。此时重庆尚未开埠，但川东各属对外交涉事务是由川东道主持的，原来的职能仍保持。(4)第四阶段（1891-1911年）：1891年，重庆据约开放，川东道监督重庆洋关并兼办通商事宜。许多近代化的事业亦由其经理。如川东洋务启蒙学堂就由黎庶昌创办和经理。川东道的职能扩大到洋务、近代化项目、防务、民政、财政等方面。
图2 川东道职能的扩大图
说明：此图仿梁元生著，陈同译：《上海道台研究——转变社会中之联系人物，1843-1890》（上海古籍出版社，2003年）第21页的图所制。
四 余论
川东道辖区及职能演变，是解读清代地方行政制度的典型范本。通过考察，再次证明了道由一种临时性的藩臬二司派出机构，逐渐演变成有固定辖区和治所且机构设置完整的府以上省以下的地方行政区划和机构。道之因应时变及灵活性和敏感性，使得道在晚清被迫附加了很多原本不相关的职能。这是社会变迁和西力冲击二者合力的结果。
但是，道本身并非一个完全近代化的机构。但就地方行政之功能而言，由于府以上省以下的空隙过大，才有道的设立。辛亥革故，民国新造，本来裁废道制的袁世凯也不得不于1913年按照其预定的“废省改道”计划，把四川分为川西，上、下川南，川北，川东，边西、东共七道，实行“军民分治”。1914年，又复更改盆地东部五道名称：改川西道为西川道，上川南道为建昌道，下川南道为永宁道，川北道为嘉陵道，川东道为东川道(55)。直至1950年，根据中央的决定，还将四川划分为川西、川东、川北、川南几个行署区，均属西南军政委员会直接领导(56)。这几个行署区的划分与元朝至元十六年（1279年）春，分川蜀为四道惊人的相似。由此，我们可以看出，这种省以下的中层地方机构，在中国由于省级区划过大，始终是需要的。
川东道只不过是清代地方行政制度中“冰山之一角”。但是，川东道如果不具有比它本身更大的价值，那关注它的意义就不大了。或许，由道这一级地方区划入手来反观过去的地方行政制度，来透视当时政治的地方运作，来研究衙门与地方社会之互动，等等，都将会得到意外的惊喜(57)。
注释：
①商务印书馆编辑部编：《辞海》第4册，（北京）商务印书馆，1996年，第3073页。
②李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1972年第3期（上册）；汤熙勇：《清初道员的任用及其相关问题》，《人文及社会科学集刊》（台北），1993年第1期；梁元生：《上海道台研究——转变社会中之联系人物，1843-1890》，（上海）上海古籍出版社，2003年；梁元生：《清末的天津道与津海关道》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1996年第25期；朱东安：《关于清代的道和道员》，《近代史研究》，1982年第4期；吴轶群：《清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变》，《中国历史地理论丛》，2007年第3辑。
③周振鹤：《中国地方行政制度史》，（上海）上海人民出版社，2005年，第79页；程幸超：《中国地方行政制度史》，（成都）四川人民出版社，1992年；朱东安：《关于清代的道和道员》，《近代史研究》，1982年4期。
④吕思勉：《中国制度史》，（上海）上海教育出版社，2005年，第412页。
⑤内政部编：《中华民国行政区域简表》，（北京）商务印书馆，民国36年，第2页；孔令纪：《中国历代官制》，（济南）齐鲁书社，1993年，第354页；郭松义等：《清朝典章制度》，（长春）吉林文史出版社，2002年，第181页；萧一山：《清代通史》（一），（上海）华东师范大学出版社，2005年，第428页；蒙默等：《四川古代史稿》，（成都）四川人民出版社，1989年，第419页；李孔怀：《中国古代政治与行政制度》， （上海）复旦大学出版社，1993年，第215页。等等。
⑥郭松义等：《清朝典章制度》，（长春）吉林文史出版社，2002年，第181、194页。
⑦周振鹤：《中国地方行政制度史》，（上海）上海人民出版社，2005年，第79页。
⑧周询：《蜀海丛谈》，（成都）巴蜀书社，1986年，第171页。
⑨［清］黄本骥：《历代职官表》，（上海）上海古籍出版社，1982年，第262页。
⑩嘉庆《钦定大清会典事例》卷22，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第3编第65辑第643册，（台北）文海出版社有限公司，第933页。
(11)［清］黄本骥：《历代职官表》，（上海）上海古籍出版社，1982年，第68页。
(12)［清］黄本骥：《历代职官表》，（上海）上海古籍出版社，1982年，第68页。
(13)隗瀛涛主编：《近代重庆城市史》，（成都）四川大学出版社，1991年，第519页。
(14)［清］刘锦藻：《清朝续文献通考》卷134《职官考二十》，（杭州）浙江古籍出版社，1988年，第8939页。
(15)如论成都府时曰“成绵龙茂道治所”；论及重庆府前曰“川东道治所”；提及顺庆府时称“隶川北道”，等。赵尔巽等撰：《清史稿》，（北京）中华书局，1976年、第2208、2211、2216页。
(16)［明］曹学佺著，刘知渐等整理：《蜀中名胜记》目录，（重庆）重庆出版社，1984年。
(17)清末华阳小学堂教习龚煦春在讲授清代四川地理时就用的以道统府州县的体例。［清］四川省学务处编：《四川学报》，光绪三十一年（1905年），第四册。
(18)王纲主编：《大清历朝实录四川史料》，（成都）电子科技大学出版社，1991年，第1049、1092页。
(19)梁元生著，陈同译：《上海道台研究——转变社会中之联系人物，1843-1890》，（上海）上海古籍出版社，2003年，第21、128页。
(20)清代之道的数目，有81、94、93、89之说。谭其骧主编：《中国历史地图集》第8册（清时期），（北京）中国地图出版社，1987年；李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1972年第3期（上册），第164-169页；嘉庆《钦定大清会典事例》卷22，收入沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》3编第65辑第643册，（台北）文海出版社有限公司，第901-904页；［清］黄本骥：《历代职官表》卷5，（上海）上海古籍出版社，1982年，第262-263页；朱东安：《关于清代的道和道员》，《近代史研究》，1982年第4期，第191-211页；程幸超：《中国地方行政制度史》，（成都）四川人民出版社，1992年，第267-277页；梁元生著，陈同译：《上海道台研究——转变社会中之联系人物，1843-1890》，（上海）上海古籍出版社，2003年，第6-7页。
(21)［清］福格：《听语丛谈》卷2，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第3编第69辑第684册，（台北）文海出版有限公司印行，第36页。
(22)［清］张廷玉等： 《明史》， （北京）中华书局，1974年，第1840-1841页。
(23)［清］张廷玉等：《明史》，（北京）中华书局，1974年，第1843页。
(24)［清］张廷玉等：《明史》，（北京）中华书局，1974年，第1842页。
(25)［清］张廷玉等：《明史》，（北京）中华书局，1974年，第1844页。
(26)乾隆《巴县志》卷12。
(27)［明］谭纶：《谭襄敏奏议》卷4，《钦定文渊阁四库全书》，第429册，第645-648页。
(28)其详细过程参阅王纲《清代四川史》第一、二章，（成都）成都科技大学出版社，1991年。
(29)嘉庆《钦定大清会典事例》卷22，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第3编第65辑第643册，（台北）文海出版社有限公司，第910页。
(30)王纲主编：《大清历朝实录四川史料》（上卷），（成都）电子科技大学出版社，1991年，第379-380页。
(31)王纲主编：《大清历朝实录四川史料》（上卷），（成都）电子科技大学出版社，1991年，第1111页。
(32)乾隆三十二年三月十一日（1767年4月9日）吏部议准，四川总督阿尔泰遵旨议奏：“查川省道员，除松茂道，现有兼衔，及驻省之驿盐道，无提镇同城之永宁道，均无庸加衔。惟川北、川东二道，系与各镇同驻，又建昌道，驻守泸州，管辖各土司地方，尤资弹压，并请加兵备衔……并铸给关防。”参阅王纲主编：《大清历朝实录四川史料》（上卷），（成都）电子科技大学出版社，1991年，第1139页。
(33)蒙默等：《四川古代史稿》，（成都）四川人民出版社，1989年，第419页。
(34)谭其骧主编：《中国历史地图集》第8册（清时期），（北京）中国地图出版社，1987年，第40页。
(35)赵尔巽等撰：《清史稿》，（北京）中华书局，1976年，第2211-2240页。
(36)赵尔巽等撰：《清史稿》，（北京）中华书局，1976年，第2227页。
(37)周询：《蜀海丛谈》，（成都）巴蜀书社，1986年，第88、91页。
(38)［清］四川省学务处编：《四川学报》，光绪三十一年（1905年）第四册。
(39)［清］四川省学务处编：《四川学报》，光绪三十一年（1905年）第四册。
(40)赵尔巽等撰：《清史稿》，（北京）中华书局，1976年，第2211-2240页。
(41)关于川省五道及其辖区还可参阅周询《蜀海丛谈》，（成都）巴蜀书社，1986年，第60-61页。
(42)王纲主编：《大清历朝实录四川史料》（上卷），（成都）电子科技大学出版社，1991年，第348页。
(43)“川东道札委重庆府等会审梁山拿获之犯李显昌等一案”，乾隆四十八年八月，缩微胶卷，四川省档案馆藏，四川分巡川东兵备道档案4/1；“川东道示谕凡刑事案件报官府查讯公断不准死者家属私自报复械斗索财的告示条规”，道光五年十月，缩微胶卷，四川省档案馆藏，四川分巡川东兵备道档案4/2。
(44)道光《夔州府志》卷13《榷政志》。
(45)李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1972年第3期（上册）；梁元生：《清末的天津道与津海关道》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北），1996年第25期。
(46)同治《筹办夷务始末》卷14，第36-38页；卷92，第1-8、10-12页，中华民国十九年（1913年）故宫博物院影本；四川省档案馆编：《四川教案与义和拳档案》，（成都）四川人民出版社，1985年，第365页。
(47)“川东道为督宪批本道具禀遵札查明英商禀请化银取金一案渝城久经示禁现未开复详细具禀饬巴县随时严密查禁并传谕该英民知照卷”，光绪六年十一月，缩微胶卷，四川省档案馆藏，巴县档案6/6/2350。
(48)朱寿朋：《光绪朝东华录》，（北京）中华书局，1958年，总第2776页。
(49)朱寿朋：《光绪朝东华录》，（北京）中华书局，1958年，总第2776页。
(50)邱迎春等点校：《李鸿章全集》，（长春）时代文艺出版社，1998年，第4942页。
(51)［清］吴汝沦主编：《李鸿章全集》第2册，（海口）海南出版社，1997年，第589页。
(52)朱寿朋：《光绪朝东华录》，（北京）中华书局，1958年，总第2776页。
(53)《清德宗实录》，（北京）中华书局，1987年影印本，第821页。
(54)周询：《蜀海丛谈》，（成都）巴蜀书社，1986年，第61页。
(55)蒲孝荣编著：《四川历代政区治地今释》（下册），（成都）四川省哲学社会科学研究所印，1978年，第353-361页。
(56)蒲孝荣编著：《四川历代政区治地今释》（下册），（成都）四川省哲学社会科学研究所印，1978年，第399-402页。
(57)美国著名学者施坚雅就惊异于清代地方行政中道的“异常现象”和“奇怪职责”，故对其“特殊作用”进行过初步的探索。施氏初步用他的区系理论于道这一级行政区划的分析，得出了精辟的结论：“道这个行政级别所有的灵活性和敏感性，使一个城市在行政层级中的地位，更加接近于它在经济层级中的地位”。参阅施坚雅编：《中华帝国晚期的城市》，（北京）中华书局，2002年，第386-392页。^NU1