| 明清史 |
江南、湖广、陕西分省过程与清初省制的变化
傅林祥
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2008年08期
【原文出处】《中国历史地理论丛》(西安)2008年第2辑期第118～126页
【作者简介】傅林祥，复旦大学历史地理研究中心副教授。(上海 200433)
【日 期】2007-10-15
【关 键 词】清代/行政区划/江南省/湖广省/陕西省
[中图分类号]K928.2 [文献标识码]A [文章编号]1001-5205(2008)02-0118-09
在清代政治制度史和地方史研究中，有一个问题长期引人关注，就是江南、湖广、陕西三省，何时分置为江苏、安徽、湖北、湖南、陕西、甘肃六省？尤其是江南省何时分置为江苏、安徽两省，更是引起众多学者的讨论。随着讨论的深入，由于视角的不同，研究的结论呈现出一种建省时间日趋模糊、建省标准倾向于多元化的趋势。本文拟从清代省制变化的角度，考察江南等省的分省过程，探寻“江南省”、“湖广省”等省名长期存在的主要原因。
一 现有的观点及存在的问题
在江南等省分省前后，清廷设置过江南省、新疆省。江南省与新疆省的设置日期，史籍有明确的记载。江南等省的分省日期，至今未见各种文献有确凿的记载。乾隆年间官修文献关于三省分省的年份，也是说法各异，由此引发了后人关于三省分省的时间和标准之争。
在以往的讨论中，陕西省分置为陕西、甘肃两省，争议最少；江南省分置为江苏、安徽两省，史籍记载较为繁复，今人讨论也最多。在有关江南分省的诸多观点中，以康熙六年(1667年)、乾隆二十五年(1760年)两说较有代表性。前者认为“衡量安徽是否独立建省的标志，亦即封建社会省级行政区独立建成的条件是什么呢？我认为应该看它是否有了自己固定的名称，是否有了自己完整的政府机构，是否有了自己稳定的疆域，是否有了自己固定的政府驻地。这四个条件缺一不可”①。安徽方志学界于1989年举行过一次学术讨论会，会议认为“安徽确定建省的时间为康熙六年，主要根据三条，一是确定了安徽的省名；二是完成了区域划分；三是任命了行政官员”②。后者的依据主要有以下两点：一是乾隆二十五年(1760年)八月己亥“将安徽布政使仍回驻安庆，而于江苏增设藩司一员驻扎江宁”的上谕，二是康熙、乾隆年间两次修撰的都是《江南通志》。如果康熙六年(1667年)安徽已经建省，那么安徽布政使不应该长期驻扎在邻省，并且“应分别修成《江苏通志》和《安徽通志》，而绝不会糊里糊涂地修出包括今苏、皖两省的《江南通志》来的”③。2002年，又有学者提出新说，认为“江南分省是一个从康熙六年开始，一直到乾隆嘉庆年间才完成的漫长而渐进的历史过程。在这一过程中，江南分省实现了‘名’和‘实’两方面的转变。并且，这种‘名’的转变是建立在‘实’的转变的基础上的”。结论是“明确标出分省的并且有确切年代的是嘉庆十七年版的《大清万年一统地理全图》。由此也可以推断出江南分省是在乾隆末年和嘉庆初年最终完成的”④。
笔者认为，江南等省的分省过程，实质就是行政机构(职官)与行政区划的变动。因此，研究的重点是在该时间段内，即目前争论各方认为的康熙到乾隆时期，“省”的行政长官与行政机构是哪一些？江南等省的行政机构及其管辖区域发生了哪些变化？至于提督、提督学政这一类官职⑤，分属于军政、学政系统，与行政官员分属不同系统，它们的设置或存在与否，并不影响省的置废。如雍正年间，广东省在广州有“提督广南韶等处学院”，在肇庆有“提督肇高廉等处学院”⑥，不能以此就认为广东有分设两省的趋势。旧省名的存在与否，也属次要问题，许多学者关注的“江南省”名称，直到宣统三年(1911年)还见于文献记载。地图在行政区划研究中，对区域范围和大小的判断是很好的材料，起着形象、具体的说明作用，但是对于建省这类与时间有关的研究，并且是清代这个留下许多史料的朝代，已经起不了多大的证明作用。
二 乾隆《清会典》记载的省行政长官与行政机构
本文研究的对象是分省(建省)，因此，首先要明确“省”这一名称，在清代究竟是地方高级政区的正式名称，还是俗称、习称？
与地方行政区划有关的行省制度是元代统治者的发明，全称为“某某等处行中书省”，简称为“某某行省”。行政长官或为“行中书省丞相”，或为“行中书省平章政事”，因制度变化而时有变动。行政长官加上一批级别相对较低的官员和办事机构，共同组成了元代行省这个管理组织⑦。明、清两代，地方最高行政管理机构、长官及其辖区的正式名称，并不称“省”。也就是说，没有一个直接以“省”命名的地方行政机构和政区。明代的地方最高行政机构为“某某等处承宣布政使司”。有清一代，不论是总督、巡抚还是布政使、按察使，其官衔全称中均没有出现“省”字。宣统三年(1911年)，两江总督的官衔为“都察院都御史、总督两江等处地方、提督军务、粮饷、操江、统辖南河事务”，江苏巡抚的官衔为“都察院副都御史、巡抚江苏等处地方、提督军务兼理粮饷”，江苏布政使的官衔为“江南苏松常镇太仓等处承宣布政使司布政使”⑧。有的观点认为“在乾隆朝之前，省的概念已经大量使用于官方的文书之中，并且是地方政区的正式称呼”⑨，依据只是实录中的“某某省”的记载。但是“某某省”并没有在上述官衔中得到体现，“正式称呼”之说不能令人信服。一直到中华民国，“省”才成为行政区划正式名称，它的行政机构先后称为“省公署”、“省政府”，行政长官称为“省长”、“省主席”，行政区域称为“某某省”。
“省”在清代只是习称、俗称，那么，康雍乾时期，管辖一个“省”的区域的行政长官、行政机构有哪一些？这是解决分省问题的关键。《清会典》及《清会典则例》是清朝的法典，研究清代制度变化首先要参考这几部典籍的记载。清代曾经多次编修会典，而本文要讨论的时间段是康雍乾时期，因此，首先了解一下乾隆《清会典》中，有关“省”行政长官及行政机构的设置及两者间相互关系的记载：
直省设总督，统辖文武，诘治军民；巡抚综理教养、刑政；承宣布政使司掌财赋，提刑按察使司主刑名；粮储、驿传、盐法、兵备、河库、茶马、屯田及廵各道核官吏，课农桑，兴贤能，砺风俗，简军实，固封守。督抚挈其纲领，司道布其教令，以倡各府⑩。
两京设尹，崇首善也。外列十有八省，分之为府，府领州县，直隶州亦领县，皆属于布政使司，而统治于总督、廵抚。廵抚专辖本省。总督所统，或三省，或两省。又或以总督管廵抚事，或专设廵抚不隶总督，莫非因地因时而立之经制(11)。
与乾隆《清会典》记载相近的，有皇帝的谕旨与大臣的言论。康熙三十七年(1698年)正月壬寅，湖广总督李辉祖、河南巡抚李国亮等督抚陛辞，康熙谕曰：“一省之事，全在督抚，督抚洁已率属，则府州县自然遵奉。……州县之私派，皆由督、抚、布、按科派所致。若止在州县官，则所害者不过一州一县。巡抚与布政使通同妄行，则合省俱受其害矣。”(12)康熙的谕旨，明显是将州县作为一个层级，督、抚、布、按作为另一个层级——“省”级，并且是以巡抚与布政使管辖全省行政事务。《四库全书》总纂官纪昀等人在乾隆《甘肃通志》的提要中写到：“甘肃所领八府三州，明代皆隶于陕西布政司。至本朝康熙二年，始以陕西右布政司分驻巩昌，辖临洮等府。后又改为甘肃布政司，增置甘凉诸郡，设巡抚以莅之，于是甘肃遂别为一省。”同样认为巡抚、布政使司共同存在并形成隶属关系后，甘肃从此成为单独一省。
结合对上引法典条文和皇帝、大臣的言论进行分析，可以得出下列结论：在乾隆《清会典》所能反映的时间段内，每一个省的行政长官和行政机构的标准配备是：二个长官(总督和巡抚)(13)、两个行政机构(布政使司、按察使司)，以及多个省级专业官员(盐捕等专业道员)和派出官员(分守分巡道员)。也就是说，新建一个符合清朝乾隆年间法典的“省”，必须配备二个(或一个)行政长官和两个行政机构，缺一不可，这是对明代省级官员都布按三司分权模式的一种修正。以往讨论中采用的建省标准——或是巡抚，或是布政使司，大多是二选一，将省级行政长官和行政机构分割开来，分别作为建省标准。被分割的行政长官和机构，实际上都不能代表这一时段的“省”。由于在新建安徽、湖南、甘肃三省过程中，“省”行政长官与行政机构的设置时间不同步，今人无法得出一个明确的建省时间，于是有的研究者又去寻找别的建省标准。结果是争论越久，标准越多，建省的时间更是五花八门，并且有渐趋模糊化的倾向。
三 江南等省的分省过程
在明确了乾隆《清会典》记载的“省”行政长官与行政机构的标准后，下面来观察一下江苏等省的省级行政长官和行政机构配备完成时间，详见表1。由于江南等三省一直设有总督，故表中不再列出。
表1反映了按照乾隆《清会典》所记载的“省”的标准，江苏等六省的官员与机构配备的时间进程：顺治十八年(1661年)江南省、康熙二年(1667年)湖广省、康熙三年(1668年)陕西省左右布政使先后分驻与分治，标志着分省、建省的开始。康熙三年，江南等省增设按察使司，并实行分驻与分治，标志着分省迈出重要的一步。康熙三年(湖北、湖南)、四年(陕西、甘肃)、五年(江苏、安徽)，这六个区域内的巡抚辖区先后与布按两司辖区重合，并在此后保持着长期稳定，标志着分省、建省事实上的完成，也标志着乾隆《清会典》记载的省制的形成。
资料来源：①《圣祖实录》卷17，康熙四年十一月戊申，《清实录》，第4册，第253页下。
②乾隆《江南通志》卷106《职官志》，《四库全书》本，第510册，第145页。
③《圣祖实录》卷12，康熙三年五月丁卯，《清实录》，第4册，第181页下。
④乾隆《江南通志》卷106《职官志》，第510册，第147页。
⑤《世宗实录》卷97，雍正八年八月壬寅，《清实录》，第8册，第295页下。
⑥《清文献通考》卷276，上海商务印书馆，万有文库本，考7303。
⑦《高宗实录》卷619，乾隆二十五年八月己亥，《清实录》，第16册，第965页下。
⑧《圣祖实录》卷11，康熙三年四月戊申，《清实录》，第4册，第178页。
⑨康熙《清会典》卷18《户部二·州县一》，《近代中国史料丛刊三编》，台湾文海出版社有限公司，1995年，第712册，第665页。
⑩雍正《湖广通志》卷29《职官志》，《四库全书》，第532册，第176页。
(11)《圣祖实录》卷12，康熙三年闰六月辛未，《清实录》，第4册，第189页上。
(12)《圣祖实录》卷15，康熙四年五月丁未，《清实录》，第4册，第229页下。
(13)乾隆《清一统志》卷275《湖南省》，《四库全书》，第480册，第358页。《湖广通志》卷16《公署》：“雍正二年，抚臣魏廷珍以官名与地不相符，咨部改偏沅为湖南。”(第531册，第531页)按：《清实录》康熙后期时称偏沅巡抚，时称湖南巡抚。
(14)《圣祖实录》卷11，康熙三年四月癸巳，《清实录》，第4册，第177页上。
(15)《圣祖实录》卷11，康熙三年三月甲戌，《清实录》，第4册，第175页上。
(16)《圣祖实录》卷7，康熙元年九月壬午，《清实录》，第4册，第121页上。
(17)《圣祖实录》卷11，康熙四年五月丁未，《清实录》，第4册，第229页下。
(18)乾隆《甘肃通志》卷8《公署》，《四库全书》，第557册，第282页。
(19)《清文献通考》卷283，考7331。
(20)乾隆《甘肃通志》卷3上《建置沿革》，第557册，第71页。
(21)《圣祖实录》卷11，康熙三年二月癸丑，《清实录》，第4册，第173页上。
(22)《圣祖实录》卷11，康熙三年三月乙亥，《清实录》，第4册，第175页上。
在江南等省分省后，其它各省仍然是沿袭旧制——每省的布政使司仍有左右两员布政使。康熙六年(1667年)七月，清廷在经过中层以上京官集体讨论后，正式宣布各省只设一员布政使、布政使司的名称必须以驻扎地命名的决定：
吏部题：议政王、贝勒、大臣、九卿、科道等会议裁官一疏，应将河南等十一省俱留布政使各一员，停其左、右布政使之名。至江南、陕西、湖广三省，俱有布政使各二员，驻扎各处分理，亦应停其左、右布政使之名，照驻扎地名称布政使。……得旨允行(14)。
这是一个具有标志性的事件，为清初省制改革，也为新省设立划上句号。如果说，每省只设一位布政使，在江苏等六省是试点，经过此次改革后就成为一种全国性的新制度，也标志着旧制度的消亡。另外，清代设立新的政区，督抚等地方大员是无权为新政区命名的，都要由清廷命名。原已存在的省名，均与布政使司名称相同，因此，江苏等六省“照驻扎地名称布政使”，实际上是为新省命名。由于此前已经裁撤了多余的巡抚，形成了乾隆《清会典》所记载的一个省必须配备的行政长官(巡抚)和两个行政机构(布按二司)的要求，因此，我们如果崇“实”，可以将巡抚与布按二司辖区重合这一年作为分省(建省)的时间；如果尊崇中国文化中的“名正言顺”这一传统，当以康熙六年(1667年)为宜。
此后，原先实行特殊制度的直隶省也逐步实行这一新制度。明代的直隶地区直属明廷六部。清初，直隶省设有总督(或巡抚)，没有设置布政使司、按察使司等行政机构。康熙八年(1669年)六月，改直隶通蓟道为守道，总管钱粮；改霸易道为巡道，总管刑名，同驻保定府(15)，其职能分别相当于布政使、按察使。同年，裁直隶山东河南三省总督，直隶巡抚治所自正定移治保定府，与守道、巡道同城而治。康熙二十四年(1685年)四月，都察院左副都御史胡昇猷上疏：该两位道员负有直隶地区布政使、按察使的责任，不是普通的道员，应该由道员中“廉明素著”者出任，先后获得吏部和康熙的同意(16)。雍正二年(1724年)十二月，雍正帝谕吏部“直隶守道职司通省钱谷，巡道职司通省刑名，即如各省之有藩臬二司也。今若概与诸道员一体，不加分别，似未允协。盖向以畿辅重地，不立布政、按察名色。朕思畿辅与各省有何区别？今应更改划一，著将守道改为布政司、巡道改为按察司”(17)。此年又升直隶巡抚为直隶总督，同驻保定府。至此，直隶与其它各省一样，设有总督(或为巡抚)和布按两司。
新省制虽然在康熙初年已经形成，并在各省逐步施行。但在康雍两朝，皇帝和大臣们并没有对这个重要问题进行理论上的总结，因而康熙、雍正两部《清会典》虽然记载了相关省级职官或机构的具体变化过程，但在“方域”这个栏目下面仍以布政使司为一省之首。至乾隆十三年(1748年)十一月，朝廷终于对这一制度进行了总结：
大学士等议覆，礼部尚书王安国奏称：明洪武初，内事总于六部，外事总于布政使，故以官名其地。其后，设巡抚总制，布政使已为属官，而地方徒冒其名，在明已属牵强。今外官之制，督抚专制一方，而《会典》载天下府县及外官品级，犹以布政使司布政使领之，称名殊觉不顺。请改《会典》所载外官品级，以督抚居首，次及布按两司等语。……督抚总制百官，布按皆为属吏，该尚书所奏，亦属大小相承之义。……从之(18)。
由此，在乾隆二十五年(1760年)重修《清会典》时，这一新省制终于载入国家法典。光绪十年(1883年)十月，新疆建省，也是设置了巡抚及布政使(19)，光绪十三年(1886年)又添设了按察使(20)。直到清末实行新政，省制才再次进行改革。
四 史籍记载的年份差异及旧省名长期存在的原因
在基本理清了江南等省的分省过程后，仍有一些问题需要作深入的考察。
问题之一是：为什么清代“三通”等官修文献记载的分省年份会有早有晚，各不相同，而且往往同一部书籍内部也前后不一？这是引起分省争论的原因之一。
乾隆年间，清廷官修了《清朝文献通考》、《清朝通典》、《清朝通志》、《历代职官表》、《清一统志》等史籍。雍正、乾隆年间，相关各省纂修了《江南通志》、《湖广通志》、《陕西通志》、《甘肃通志》等方志。在这些官修著作中，关于江南等省分省(或作“分疆而治”)的年份，有顺治十八年、康熙二年、康熙三年、康熙五年、康熙六年等多种记载，详见表2。
由表2可见，目前学术界争论较多的江苏、安徽建省年份，在这些官修史籍中反而比较简单，只有顺治十八年(1661年)和康熙六年(1667年)两种记载。记载顺治十八年分省的，都是在职官“布政使司”之下，当是以布政使司分治为标准的。认为是康熙六年分省的，都记载在方域(统部、省、州郡等)之下，由于此年只有布政使司命名这一事件与分省有关，其依据当即康熙六年七月御准的吏部题奏。
关于湖广分省，表面上有三说，实际上是康熙三年、六年两说。《清通典》卷34“按察使司”下言顺治十八年分省，当是误载，因为一是均未见其它官修史籍有此记载，二是按察使司设置年份与《清实录》、乾隆《八旗通志》张长庚传的记载有矛盾。康熙三年说，有记载在“方域”之下的，也有记载在“布政使司”下的。言康熙六年分省的，均载于“方域”之下。
陕西分省，表面上有五说，实际上为四说。《清通典》卷34“按察使司”下谓顺治十八年分省，也应该是误载。主张康熙二年分省的，有记载在“布政使司”之下的，也有记载在“方域”之下的。主张康熙五年、六年分省的，全部记载在“方域”之下。《甘肃通志》主张康熙五年甘肃建省，依据是该年陕西右布政使司“改名甘肃布政使司”，与康熙六年分省说的根据相同。
综合一下，发现有这么一个现象，主张康熙六年分省的，依据的都是布政使司改名，而且都是记载在“方域”之下。主张顺治十八年、康熙二年、康熙三年分省的，依据都是布政使司分治，大部分见之于职官“布政使”之下。这个现象，是否与明代和清初的省制有关呢？
明代由布政使、按察使、都指挥使司分掌一省之行政、刑名、军事，以布政使司作为地方行政制度中一省的最高行政机构。《明会典》卷5《官制三》记载“外官”名称时，首列“各布政使司”，每省有左右布政使各一员。清初仍以布按两使作为一省形式上的行政和监察长官，这在地方官员任命过程中得到了反映。顺治二年(1645年)六月，清军攻下南京。闰六月乙巳，清廷九卿科道会议江南官员设置方案，方案之一为“设布按两司，尽去南京名色，并改应天府名色”，后“得旨：南京著改为江南省，设官事宜照各省例行”(21)。七月辛未，任命江南布政使司参政管左布政使事、江南布政使司右布政使、江南按察使司副使管按察使事等职官(22)。与江南省相似，同月己未任命的湖广省官员也是湖广布政使司参政管左布政使事、湖广布政使司右布政使、湖广按察使司按察使(23)。
由这些官员的官衔可知，顺治初年的省制仍然是布按两司并列。巡抚的权力虽然重于布政使，但有些省设有多个巡抚，巡抚辖区与布按辖区不相重合，还不是全省的行政长官，也就是说，巡抚还不是“省”的标志。康熙《清会典》记载了清初的省制：“各省设布政使司以统府州县。州县俱隶府，县或隶州，州或直隶省。”也记载了江南等省的布政使司设置年份(24)。在州县一栏中记载的江苏、安徽、湖北、湖南、西安、平广(即巩昌)布政使司的地位，与其它各省的布政使司相同。由此可见，如果以康熙《清会典》记载的清朝初年省级官员及机构的设置为标准，乾隆年间官修史籍的记载无疑是正确的：以顺治十八年(1661年)、康熙二年(1663年)、康熙三年(1664年)为分省时间的，是以旧省制为标准，因此大多系于“布政使司”之下；以康熙六年为分省时间的，是以新省制为标准，大多系于各省方域之下。但是，布政使司分治，就旧制来说，也只是分省的开始。因为旧制每省除有布政使司外，还要有一个按察使司。康熙三年、五年，这些省内分别增添按察使司，并达到布按两司辖区的统一，从旧省制的角度观察，江南等省也完成了分省过程。
综上所述，清初的省制改革，是在顺治末、康熙初年三省分置为六省的过程中逐步完成的：由布按两司作为省级行政机构，逐步转变为巡抚(或总督加巡抚)与布按两司作为省的行政长官和行政机构。因此，乾隆年间官修史籍，按照新旧省制分别记载了两个分省(建省)的时间，职官类下多按旧制(以布政使司分驻为主)，方域类下多按新制。
《清会典》记载的省制，不能以会典的编纂时间作为该法律的形成或开始施行的时间。有学者根据康熙、乾隆两部《清会典》记载的差异，认为“十八省体制变成‘定制’应该是乾隆二十三年(1758年)以前的事”(25)。这一观点没有考虑到清代法律形成的传统。清代的习惯是：有的制度变革后，得到皇帝认可，下令“永著为例”，正式成为法律，以后均要遵守，皇帝谕旨之日，即是新法律颁布之时；更多的制度改革，是逐步、分阶段进行的，新制度形成以后，只要没有官员提出反对意见，就按事例继续执行下去，直到新的变革产生。前引史料已经证明，康熙六年各省(除直隶省)的官员及机构的配置已经完全符合乾隆《清会典》的要求，是新省制已经形成；雍正二年(1724年)十二月此制在直隶省施行；乾隆十三年(1748年)，清廷在理论上对新省制取得了共识，此后新省制载入乾隆《清会典》。
问题之二：分省后，“江南省”、“湖广省”等旧省名为什么会长期存在？尤其是“江南省”，为什么到宣统三年(1911年)还见之于文献记载？这是分省之争的另一个主要原因。
《清文献通考》卷269的一段文字，有助于我们理解这种现象：
至于省之为名，始于元之中书省及行中书省。明代于两京之外，分置十三布政使司，而亦得称为十三省者，以省为官司之署，其名原可以通用。……本朝设官分职，因时变通，有未可与前代同论者。明之巡抚，多寡无定，有一布政司之地而多至数巡抚者，有事则设，无事则罢，但为持节奉使之臣。我朝则巡抚各有定员，分寄以守土之责，以京朝官之衔而兼统民事，略如古之行台省及元之行中书省。其有专设总督者，亦必以督臣兼巡抚之事。至于布政使司，但与按察使司分理钱谷刑名，自不应专书于各省之首，且如江苏一省，以两布政司而总隶于一巡抚，势不得更将两布政分列也。国家创制，显庸务，崇实政，凡在诏谕所颁，文移所用，并称各省(26)。
“以省为官司之署，其名原可以通用”，“省”不但是省级行政区划的俗称，也是总督、巡抚、布政使司等省级官员和衙门的通称，因此，不管辖地方事务的河道总督衙门也可以称“省”(27)，学政管辖区域有时也称“省”(28)。由于清代的“省”是由行政长官加行政机构组成，这两者的名称或俗称时常会有差异，就会出现同一个省有多个省名的现象。如康熙五十七年(1718年)有“江宁、安徽、江西、偏沅此四省之内”(29)的记载，雍正年间有“苏松省”、“安庆省”(30)、“西安省”(31)的记载。
清代长期存在“江南省”、“湖广省”等省名，一方面是“江南总督”、“湖广总督”、“江南苏松常镇太仓等处承宣布政使司布政使”等职官名称长期存在，因此其奏折中也必然会出现江南、湖广等字样。另一方面是清朝统治者为尊崇列祖列宗，对以前皇帝颁布过的诏谕，是不会明确进行废除的，只是进行改革，旧名的长期存在，也有其文化上的意义。
清朝没有对相关的中央六部机构进行同步改革，这是旧省名长期存在的第二个因素。明代制度，中央六部中的户部、刑部都设有清吏司，每个清吏司专管地方上的一个省(布政使司或按察使司)的相关事务。顺治初年，改南京为江南省，在六部中添置江南清吏司，因此清初吏部共为十四清吏司。到三省分置为六省时，布政使司、按察司增加了，清吏司没有同步增加。康熙《清会典》记载户部江南清吏司分管江苏、安徽二布政使司，湖广清吏司分管湖北、湖南二布政使司，陕西清吏司分管西安、巩昌二布政使司(32)。这一方面是承认了当时布政使司分治的事实，另一方面是便利于这三个清吏司工作事务的继承，减少了拆分清吏司所带来的巨大工作量。但是在刑部下面，同样是十四清吏司，所管辖的仍为十四省，没有像户部那样进行改革。
文书制度的滞后，是旧省名长期存在的第三个因素。雍正十一年(1733年)，皇帝为此专门谕内阁：
督、抚、提、镇为封疆大吏，总理军务、粮储、刑名、钱谷、营伍、汛防等事，责任甚重，是以简命之初，颁给坐名敕书，将所管辖地方，所节制官员，并应行事宜，备细开载，令其详酌施行。而督、抚、提、镇等，于奉到之日，即誊黄刊刻，通行所属，各为遵守。此定例也。但国家承平百年，因革损益，备极周详，各省州、县、卫、所，有原隶该省，后经改隶邻省者；有邻省所属，原听本省兼辖，今已无须兼理者；有文武官弁，原系本职，后经另改职衔者；有地方改设已久，员缺裁汰多年者。而敕书所载，只照旧式缮誊，并未另行改定，是竟视为具文矣。其何所遵守？嗣后颁给敕书，该衙门务将督、抚、提、镇等现在管辖之地方，节制之官弁，与任内一切应行事宜，逐细查明，详确开载，俾节制经理，厘然可据，庶不换慎重封疆，以昭职守之至意(33)。
敕书是清廷颁给总督、巡抚、提督、总兵等文武封疆大吏的委任状，必须明确记载该大员的管辖地方、节制官员、职责范围等几项要素。而雍正年间的敕书，“只照旧式缮誊，并未另行改定”。而“旧式”这个问题，此前在康熙年间也曾经议及。康熙二十四年(1685年)三月壬戌，吏部议复江南道御史郑为旭疏言：“诰命、敕命，皆系顺治十年所撰旧文，今宜改撰。应如所请”，康熙帝“从之”(34)。此后，《清实录》中，“湖北巡抚”、“湖南巡抚”、“江苏巡抚”及相关的布、按两司名称，逐渐增多，“湖广巡抚”、“偏沅巡抚”、“江宁巡抚”及相关的湖广、江南布按两司的名称，逐渐减少。从康熙二十四年至雍正十一年，相距近五十年，地方行政制度与行政区划又发生了很大变化，雍正帝为此不得不特别下一道谕旨，提醒大臣们关注这种变化。清代行政文书中极为重要的敕书，长期沿用旧的格式和官衔、政区等名称，可以几十年不变，更何况其它文献的记载。由于上述诸多因素的存在，《清实录》中康熙、雍正年间屡屡出现“江南省”、“湖广省”、“江宁巡抚”、“湖广布政使司”等名称，也就很容易理解了。
五 结语
以往在讨论这个问题时，有的学者将行政区划的分省与广义的分省(包含提督、提督学政等非行政官员的分置，地方官员与民众对新省的认知过程等等)混杂在一起，又没有关注清初新旧省制的变化，并且将巡抚与布政使司看作为一对矛盾，遂使分省讨论陷入混乱。
本文通过对康熙、乾隆《清会典》记载的地方职官制度的考察，发现江南、湖广、陕西等三省分置为江苏、安徽、湖北、湖南、陕西、甘肃六省的过程是清楚的：第一步是从顺治十八年开始，将原先同管一省、同驻一城的左、右布政使司分驻，分别管理相应的区域；第二步是添设三个按察使司，使按察使司辖区与布政使司辖区得
注释：
①王社教：《安徽称省时间与建省标志》，《中国历史地理论丛》，1991年第1期，第173—174页。
②安徽省地方志办公室：《修志参考》，1989年第6期。转引自季士家：《江南分省考实》，《中国历史地理论丛》，1990年第2期，第110页。
③季士家：《江南分省考实》，《中国历史地理论丛》，1990年第2期，第115页。
④公一兵：《江南分省考议》，《中国历史地理论丛》，2002年第1期，第75—84页。
⑤刘范弟：《湖南建省考疑》，《湖南社会科学》，1992年第2期，第50—54页，认为雍正三年湖南设立提督学政标志着“湖南省政已基本完整独立”。
⑥雍正《广东通志》卷17《公署志》，《四库全书》，台湾商务印书馆，第562册，第617、645页。郭松义等著：《清朝典章制度》：“凡翰詹科道派任(提督学政)者称学院，由部曹出任者叫学道。雍正时，提高学政地位，一律称为学院，并加翰林院官衔。”(长春)吉林文史出版社，2001年，第193页。
⑦李治安：《行省制度研究》，(天津)南开大学出版社，2000年，第18—44页。
⑧《职官录(宣统三年冬季)》，内阁印铸局发行，(台北)台湾文海出版社影印本，第686、693页。
⑨公一兵：《江南分省考议》，《中国历史地理论丛》，2002年第1期，第83页。
⑩乾隆《清会典》卷4《官制四·外官》，《四库全书》，第619册，第57页。
(11)乾隆《清会典》卷8《户部·疆理》，《四库全书》，第619册，第96页。
(12)《圣祖实录》卷187，康熙三十七年正月壬寅，《清实录》，第5册，(北京)中华书局影印本，1985年，第991页下。
(13)直隶、山西、河南、山东等省由于地理位置特殊，大部分时间只设总督或巡抚，为单一长官制。
(14)《圣祖实录》卷23，康熙六年七月甲寅，《清实录》，第4册，第315页上。
(15)《圣祖实隶》卷30，康熙八年六月丙子，《清实录》，第4册，第407页下。
(16)《圣祖实录》卷120，康熙二十四年四月辛亥，《清实录》，第5册，第269页上。
(17)《世祖实录》卷27，雍正二年十二月戊寅，《清实录》，第7册，第413页下。
(18)《高宗实录》卷328，乾隆十三年十一月丙辰，《清实录》，第13册，第426页下。
(19)光绪十年九月三十日上谕设立新疆省并添设新疆巡抚、布政使各一员，十月初二任命新疆巡抚、布政使。详见《光绪宣统两朝上谕档》，(桂林)广西师范大学出版社，1996年，第10册，第301、305、306页。
(20)光绪《清会典事例》第1册，(北京)中华书局，1991年，第310页下。
(21)《世祖实录》卷18，顺治二年闰六月乙巳，《清实录》，第3册，第164页上。
(22)《世祖实录》卷19，顺治二年七月辛未，《清实录》，第3册，第172页下。
(23)《世祖实录》卷19，顺治二年七月已未，《清实录》，第3册，第169页上。
(24)康熙《清会典》卷18《户部二·州县一》，第712册，第665页。
(25)真水康树：《明清地方行政制度研究》，(北京)燕山出版社，1997年，第73、75页。
(26)《清文献通考》卷269，考7264。
(27)《圣祖实录》卷233，康熙四十七年五月辛巳，《清实录》，第4册，第326页下。
(28)乾隆《江南通志》卷105《职官志》，第510册，第133页。
(29)《圣祖实录》卷281，康熙五十七年闰八月乙亥，《清实录》，第6册，第746页下。
(30)《雍正朝汉文硃批奏折汇编》，(南京)江苏古籍出版社，1991年，第25册，第742页。
(31)《雍正朝汉文硃批奏折汇编》，第9册，第800页。又，第20册，第991页。
(32)康熙《清会典》卷17《户部一·十四司职掌》，第712册，第644—654页。
(33)《世宗实录》卷136，雍正十一年十月癸酉，《清实录》，第8册，第745页上。
(34)《圣祖实录》卷120，康熙二十四年三月壬戌，《清实录》，第5册，第257页上。^
【专 题 号】K24
【复印期号】2008年08期
【原文出处】《中国历史地理论丛》(西安)2008年第2辑期第118～126页
【作者简介】傅林祥，复旦大学历史地理研究中心副教授。(上海 200433)
| 【内容提要】 | 江南、湖广、陕西三省分省，是清代行政区划变迁史和地方行政制度变化过程中的重要环节。本文从康熙、乾隆两部《清会典》记载的省制这一角度出发，对江南等省的分省过程进行了详细的分析，揭示了这是一个始于顺治十八年、终于康熙六年的渐变过程，清代的省制也在这个过程中完成了从旧到新的转变。本文又从多个角度分析了分省过程结束后，“江南省”、“湖广省”等省名长期存在的主要原因。 |
【关 键 词】清代/行政区划/江南省/湖广省/陕西省
在清代政治制度史和地方史研究中，有一个问题长期引人关注，就是江南、湖广、陕西三省，何时分置为江苏、安徽、湖北、湖南、陕西、甘肃六省？尤其是江南省何时分置为江苏、安徽两省，更是引起众多学者的讨论。随着讨论的深入，由于视角的不同，研究的结论呈现出一种建省时间日趋模糊、建省标准倾向于多元化的趋势。本文拟从清代省制变化的角度，考察江南等省的分省过程，探寻“江南省”、“湖广省”等省名长期存在的主要原因。
一 现有的观点及存在的问题
在江南等省分省前后，清廷设置过江南省、新疆省。江南省与新疆省的设置日期，史籍有明确的记载。江南等省的分省日期，至今未见各种文献有确凿的记载。乾隆年间官修文献关于三省分省的年份，也是说法各异，由此引发了后人关于三省分省的时间和标准之争。
在以往的讨论中，陕西省分置为陕西、甘肃两省，争议最少；江南省分置为江苏、安徽两省，史籍记载较为繁复，今人讨论也最多。在有关江南分省的诸多观点中，以康熙六年(1667年)、乾隆二十五年(1760年)两说较有代表性。前者认为“衡量安徽是否独立建省的标志，亦即封建社会省级行政区独立建成的条件是什么呢？我认为应该看它是否有了自己固定的名称，是否有了自己完整的政府机构，是否有了自己稳定的疆域，是否有了自己固定的政府驻地。这四个条件缺一不可”①。安徽方志学界于1989年举行过一次学术讨论会，会议认为“安徽确定建省的时间为康熙六年，主要根据三条，一是确定了安徽的省名；二是完成了区域划分；三是任命了行政官员”②。后者的依据主要有以下两点：一是乾隆二十五年(1760年)八月己亥“将安徽布政使仍回驻安庆，而于江苏增设藩司一员驻扎江宁”的上谕，二是康熙、乾隆年间两次修撰的都是《江南通志》。如果康熙六年(1667年)安徽已经建省，那么安徽布政使不应该长期驻扎在邻省，并且“应分别修成《江苏通志》和《安徽通志》，而绝不会糊里糊涂地修出包括今苏、皖两省的《江南通志》来的”③。2002年，又有学者提出新说，认为“江南分省是一个从康熙六年开始，一直到乾隆嘉庆年间才完成的漫长而渐进的历史过程。在这一过程中，江南分省实现了‘名’和‘实’两方面的转变。并且，这种‘名’的转变是建立在‘实’的转变的基础上的”。结论是“明确标出分省的并且有确切年代的是嘉庆十七年版的《大清万年一统地理全图》。由此也可以推断出江南分省是在乾隆末年和嘉庆初年最终完成的”④。
笔者认为，江南等省的分省过程，实质就是行政机构(职官)与行政区划的变动。因此，研究的重点是在该时间段内，即目前争论各方认为的康熙到乾隆时期，“省”的行政长官与行政机构是哪一些？江南等省的行政机构及其管辖区域发生了哪些变化？至于提督、提督学政这一类官职⑤，分属于军政、学政系统，与行政官员分属不同系统，它们的设置或存在与否，并不影响省的置废。如雍正年间，广东省在广州有“提督广南韶等处学院”，在肇庆有“提督肇高廉等处学院”⑥，不能以此就认为广东有分设两省的趋势。旧省名的存在与否，也属次要问题，许多学者关注的“江南省”名称，直到宣统三年(1911年)还见于文献记载。地图在行政区划研究中，对区域范围和大小的判断是很好的材料，起着形象、具体的说明作用，但是对于建省这类与时间有关的研究，并且是清代这个留下许多史料的朝代，已经起不了多大的证明作用。
二 乾隆《清会典》记载的省行政长官与行政机构
本文研究的对象是分省(建省)，因此，首先要明确“省”这一名称，在清代究竟是地方高级政区的正式名称，还是俗称、习称？
与地方行政区划有关的行省制度是元代统治者的发明，全称为“某某等处行中书省”，简称为“某某行省”。行政长官或为“行中书省丞相”，或为“行中书省平章政事”，因制度变化而时有变动。行政长官加上一批级别相对较低的官员和办事机构，共同组成了元代行省这个管理组织⑦。明、清两代，地方最高行政管理机构、长官及其辖区的正式名称，并不称“省”。也就是说，没有一个直接以“省”命名的地方行政机构和政区。明代的地方最高行政机构为“某某等处承宣布政使司”。有清一代，不论是总督、巡抚还是布政使、按察使，其官衔全称中均没有出现“省”字。宣统三年(1911年)，两江总督的官衔为“都察院都御史、总督两江等处地方、提督军务、粮饷、操江、统辖南河事务”，江苏巡抚的官衔为“都察院副都御史、巡抚江苏等处地方、提督军务兼理粮饷”，江苏布政使的官衔为“江南苏松常镇太仓等处承宣布政使司布政使”⑧。有的观点认为“在乾隆朝之前，省的概念已经大量使用于官方的文书之中，并且是地方政区的正式称呼”⑨，依据只是实录中的“某某省”的记载。但是“某某省”并没有在上述官衔中得到体现，“正式称呼”之说不能令人信服。一直到中华民国，“省”才成为行政区划正式名称，它的行政机构先后称为“省公署”、“省政府”，行政长官称为“省长”、“省主席”，行政区域称为“某某省”。
“省”在清代只是习称、俗称，那么，康雍乾时期，管辖一个“省”的区域的行政长官、行政机构有哪一些？这是解决分省问题的关键。《清会典》及《清会典则例》是清朝的法典，研究清代制度变化首先要参考这几部典籍的记载。清代曾经多次编修会典，而本文要讨论的时间段是康雍乾时期，因此，首先了解一下乾隆《清会典》中，有关“省”行政长官及行政机构的设置及两者间相互关系的记载：
直省设总督，统辖文武，诘治军民；巡抚综理教养、刑政；承宣布政使司掌财赋，提刑按察使司主刑名；粮储、驿传、盐法、兵备、河库、茶马、屯田及廵各道核官吏，课农桑，兴贤能，砺风俗，简军实，固封守。督抚挈其纲领，司道布其教令，以倡各府⑩。
两京设尹，崇首善也。外列十有八省，分之为府，府领州县，直隶州亦领县，皆属于布政使司，而统治于总督、廵抚。廵抚专辖本省。总督所统，或三省，或两省。又或以总督管廵抚事，或专设廵抚不隶总督，莫非因地因时而立之经制(11)。
与乾隆《清会典》记载相近的，有皇帝的谕旨与大臣的言论。康熙三十七年(1698年)正月壬寅，湖广总督李辉祖、河南巡抚李国亮等督抚陛辞，康熙谕曰：“一省之事，全在督抚，督抚洁已率属，则府州县自然遵奉。……州县之私派，皆由督、抚、布、按科派所致。若止在州县官，则所害者不过一州一县。巡抚与布政使通同妄行，则合省俱受其害矣。”(12)康熙的谕旨，明显是将州县作为一个层级，督、抚、布、按作为另一个层级——“省”级，并且是以巡抚与布政使管辖全省行政事务。《四库全书》总纂官纪昀等人在乾隆《甘肃通志》的提要中写到：“甘肃所领八府三州，明代皆隶于陕西布政司。至本朝康熙二年，始以陕西右布政司分驻巩昌，辖临洮等府。后又改为甘肃布政司，增置甘凉诸郡，设巡抚以莅之，于是甘肃遂别为一省。”同样认为巡抚、布政使司共同存在并形成隶属关系后，甘肃从此成为单独一省。
结合对上引法典条文和皇帝、大臣的言论进行分析，可以得出下列结论：在乾隆《清会典》所能反映的时间段内，每一个省的行政长官和行政机构的标准配备是：二个长官(总督和巡抚)(13)、两个行政机构(布政使司、按察使司)，以及多个省级专业官员(盐捕等专业道员)和派出官员(分守分巡道员)。也就是说，新建一个符合清朝乾隆年间法典的“省”，必须配备二个(或一个)行政长官和两个行政机构，缺一不可，这是对明代省级官员都布按三司分权模式的一种修正。以往讨论中采用的建省标准——或是巡抚，或是布政使司，大多是二选一，将省级行政长官和行政机构分割开来，分别作为建省标准。被分割的行政长官和机构，实际上都不能代表这一时段的“省”。由于在新建安徽、湖南、甘肃三省过程中，“省”行政长官与行政机构的设置时间不同步，今人无法得出一个明确的建省时间，于是有的研究者又去寻找别的建省标准。结果是争论越久，标准越多，建省的时间更是五花八门，并且有渐趋模糊化的倾向。
三 江南等省的分省过程
在明确了乾隆《清会典》记载的“省”行政长官与行政机构的标准后，下面来观察一下江苏等省的省级行政长官和行政机构配备完成时间，详见表1。由于江南等三省一直设有总督，故表中不再列出。
表1反映了按照乾隆《清会典》所记载的“省”的标准，江苏等六省的官员与机构配备的时间进程：顺治十八年(1661年)江南省、康熙二年(1667年)湖广省、康熙三年(1668年)陕西省左右布政使先后分驻与分治，标志着分省、建省的开始。康熙三年，江南等省增设按察使司，并实行分驻与分治，标志着分省迈出重要的一步。康熙三年(湖北、湖南)、四年(陕西、甘肃)、五年(江苏、安徽)，这六个区域内的巡抚辖区先后与布按两司辖区重合，并在此后保持着长期稳定，标志着分省、建省事实上的完成，也标志着乾隆《清会典》记载的省制的形成。
资料来源：①《圣祖实录》卷17，康熙四年十一月戊申，《清实录》，第4册，第253页下。
②乾隆《江南通志》卷106《职官志》，《四库全书》本，第510册，第145页。
③《圣祖实录》卷12，康熙三年五月丁卯，《清实录》，第4册，第181页下。
④乾隆《江南通志》卷106《职官志》，第510册，第147页。
⑤《世宗实录》卷97，雍正八年八月壬寅，《清实录》，第8册，第295页下。
⑥《清文献通考》卷276，上海商务印书馆，万有文库本，考7303。
⑦《高宗实录》卷619，乾隆二十五年八月己亥，《清实录》，第16册，第965页下。
⑧《圣祖实录》卷11，康熙三年四月戊申，《清实录》，第4册，第178页。
⑨康熙《清会典》卷18《户部二·州县一》，《近代中国史料丛刊三编》，台湾文海出版社有限公司，1995年，第712册，第665页。
⑩雍正《湖广通志》卷29《职官志》，《四库全书》，第532册，第176页。
(11)《圣祖实录》卷12，康熙三年闰六月辛未，《清实录》，第4册，第189页上。
(12)《圣祖实录》卷15，康熙四年五月丁未，《清实录》，第4册，第229页下。
(13)乾隆《清一统志》卷275《湖南省》，《四库全书》，第480册，第358页。《湖广通志》卷16《公署》：“雍正二年，抚臣魏廷珍以官名与地不相符，咨部改偏沅为湖南。”(第531册，第531页)按：《清实录》康熙后期时称偏沅巡抚，时称湖南巡抚。
(14)《圣祖实录》卷11，康熙三年四月癸巳，《清实录》，第4册，第177页上。
(15)《圣祖实录》卷11，康熙三年三月甲戌，《清实录》，第4册，第175页上。
(16)《圣祖实录》卷7，康熙元年九月壬午，《清实录》，第4册，第121页上。
(17)《圣祖实录》卷11，康熙四年五月丁未，《清实录》，第4册，第229页下。
(18)乾隆《甘肃通志》卷8《公署》，《四库全书》，第557册，第282页。
(19)《清文献通考》卷283，考7331。
(20)乾隆《甘肃通志》卷3上《建置沿革》，第557册，第71页。
(21)《圣祖实录》卷11，康熙三年二月癸丑，《清实录》，第4册，第173页上。
(22)《圣祖实录》卷11，康熙三年三月乙亥，《清实录》，第4册，第175页上。
在江南等省分省后，其它各省仍然是沿袭旧制——每省的布政使司仍有左右两员布政使。康熙六年(1667年)七月，清廷在经过中层以上京官集体讨论后，正式宣布各省只设一员布政使、布政使司的名称必须以驻扎地命名的决定：
吏部题：议政王、贝勒、大臣、九卿、科道等会议裁官一疏，应将河南等十一省俱留布政使各一员，停其左、右布政使之名。至江南、陕西、湖广三省，俱有布政使各二员，驻扎各处分理，亦应停其左、右布政使之名，照驻扎地名称布政使。……得旨允行(14)。
这是一个具有标志性的事件，为清初省制改革，也为新省设立划上句号。如果说，每省只设一位布政使，在江苏等六省是试点，经过此次改革后就成为一种全国性的新制度，也标志着旧制度的消亡。另外，清代设立新的政区，督抚等地方大员是无权为新政区命名的，都要由清廷命名。原已存在的省名，均与布政使司名称相同，因此，江苏等六省“照驻扎地名称布政使”，实际上是为新省命名。由于此前已经裁撤了多余的巡抚，形成了乾隆《清会典》所记载的一个省必须配备的行政长官(巡抚)和两个行政机构(布按二司)的要求，因此，我们如果崇“实”，可以将巡抚与布按二司辖区重合这一年作为分省(建省)的时间；如果尊崇中国文化中的“名正言顺”这一传统，当以康熙六年(1667年)为宜。
此后，原先实行特殊制度的直隶省也逐步实行这一新制度。明代的直隶地区直属明廷六部。清初，直隶省设有总督(或巡抚)，没有设置布政使司、按察使司等行政机构。康熙八年(1669年)六月，改直隶通蓟道为守道，总管钱粮；改霸易道为巡道，总管刑名，同驻保定府(15)，其职能分别相当于布政使、按察使。同年，裁直隶山东河南三省总督，直隶巡抚治所自正定移治保定府，与守道、巡道同城而治。康熙二十四年(1685年)四月，都察院左副都御史胡昇猷上疏：该两位道员负有直隶地区布政使、按察使的责任，不是普通的道员，应该由道员中“廉明素著”者出任，先后获得吏部和康熙的同意(16)。雍正二年(1724年)十二月，雍正帝谕吏部“直隶守道职司通省钱谷，巡道职司通省刑名，即如各省之有藩臬二司也。今若概与诸道员一体，不加分别，似未允协。盖向以畿辅重地，不立布政、按察名色。朕思畿辅与各省有何区别？今应更改划一，著将守道改为布政司、巡道改为按察司”(17)。此年又升直隶巡抚为直隶总督，同驻保定府。至此，直隶与其它各省一样，设有总督(或为巡抚)和布按两司。
新省制虽然在康熙初年已经形成，并在各省逐步施行。但在康雍两朝，皇帝和大臣们并没有对这个重要问题进行理论上的总结，因而康熙、雍正两部《清会典》虽然记载了相关省级职官或机构的具体变化过程，但在“方域”这个栏目下面仍以布政使司为一省之首。至乾隆十三年(1748年)十一月，朝廷终于对这一制度进行了总结：
大学士等议覆，礼部尚书王安国奏称：明洪武初，内事总于六部，外事总于布政使，故以官名其地。其后，设巡抚总制，布政使已为属官，而地方徒冒其名，在明已属牵强。今外官之制，督抚专制一方，而《会典》载天下府县及外官品级，犹以布政使司布政使领之，称名殊觉不顺。请改《会典》所载外官品级，以督抚居首，次及布按两司等语。……督抚总制百官，布按皆为属吏，该尚书所奏，亦属大小相承之义。……从之(18)。
由此，在乾隆二十五年(1760年)重修《清会典》时，这一新省制终于载入国家法典。光绪十年(1883年)十月，新疆建省，也是设置了巡抚及布政使(19)，光绪十三年(1886年)又添设了按察使(20)。直到清末实行新政，省制才再次进行改革。
四 史籍记载的年份差异及旧省名长期存在的原因
在基本理清了江南等省的分省过程后，仍有一些问题需要作深入的考察。
问题之一是：为什么清代“三通”等官修文献记载的分省年份会有早有晚，各不相同，而且往往同一部书籍内部也前后不一？这是引起分省争论的原因之一。
乾隆年间，清廷官修了《清朝文献通考》、《清朝通典》、《清朝通志》、《历代职官表》、《清一统志》等史籍。雍正、乾隆年间，相关各省纂修了《江南通志》、《湖广通志》、《陕西通志》、《甘肃通志》等方志。在这些官修著作中，关于江南等省分省(或作“分疆而治”)的年份，有顺治十八年、康熙二年、康熙三年、康熙五年、康熙六年等多种记载，详见表2。
由表2可见，目前学术界争论较多的江苏、安徽建省年份，在这些官修史籍中反而比较简单，只有顺治十八年(1661年)和康熙六年(1667年)两种记载。记载顺治十八年分省的，都是在职官“布政使司”之下，当是以布政使司分治为标准的。认为是康熙六年分省的，都记载在方域(统部、省、州郡等)之下，由于此年只有布政使司命名这一事件与分省有关，其依据当即康熙六年七月御准的吏部题奏。
关于湖广分省，表面上有三说，实际上是康熙三年、六年两说。《清通典》卷34“按察使司”下言顺治十八年分省，当是误载，因为一是均未见其它官修史籍有此记载，二是按察使司设置年份与《清实录》、乾隆《八旗通志》张长庚传的记载有矛盾。康熙三年说，有记载在“方域”之下的，也有记载在“布政使司”下的。言康熙六年分省的，均载于“方域”之下。
陕西分省，表面上有五说，实际上为四说。《清通典》卷34“按察使司”下谓顺治十八年分省，也应该是误载。主张康熙二年分省的，有记载在“布政使司”之下的，也有记载在“方域”之下的。主张康熙五年、六年分省的，全部记载在“方域”之下。《甘肃通志》主张康熙五年甘肃建省，依据是该年陕西右布政使司“改名甘肃布政使司”，与康熙六年分省说的根据相同。
综合一下，发现有这么一个现象，主张康熙六年分省的，依据的都是布政使司改名，而且都是记载在“方域”之下。主张顺治十八年、康熙二年、康熙三年分省的，依据都是布政使司分治，大部分见之于职官“布政使”之下。这个现象，是否与明代和清初的省制有关呢？
明代由布政使、按察使、都指挥使司分掌一省之行政、刑名、军事，以布政使司作为地方行政制度中一省的最高行政机构。《明会典》卷5《官制三》记载“外官”名称时，首列“各布政使司”，每省有左右布政使各一员。清初仍以布按两使作为一省形式上的行政和监察长官，这在地方官员任命过程中得到了反映。顺治二年(1645年)六月，清军攻下南京。闰六月乙巳，清廷九卿科道会议江南官员设置方案，方案之一为“设布按两司，尽去南京名色，并改应天府名色”，后“得旨：南京著改为江南省，设官事宜照各省例行”(21)。七月辛未，任命江南布政使司参政管左布政使事、江南布政使司右布政使、江南按察使司副使管按察使事等职官(22)。与江南省相似，同月己未任命的湖广省官员也是湖广布政使司参政管左布政使事、湖广布政使司右布政使、湖广按察使司按察使(23)。
由这些官员的官衔可知，顺治初年的省制仍然是布按两司并列。巡抚的权力虽然重于布政使，但有些省设有多个巡抚，巡抚辖区与布按辖区不相重合，还不是全省的行政长官，也就是说，巡抚还不是“省”的标志。康熙《清会典》记载了清初的省制：“各省设布政使司以统府州县。州县俱隶府，县或隶州，州或直隶省。”也记载了江南等省的布政使司设置年份(24)。在州县一栏中记载的江苏、安徽、湖北、湖南、西安、平广(即巩昌)布政使司的地位，与其它各省的布政使司相同。由此可见，如果以康熙《清会典》记载的清朝初年省级官员及机构的设置为标准，乾隆年间官修史籍的记载无疑是正确的：以顺治十八年(1661年)、康熙二年(1663年)、康熙三年(1664年)为分省时间的，是以旧省制为标准，因此大多系于“布政使司”之下；以康熙六年为分省时间的，是以新省制为标准，大多系于各省方域之下。但是，布政使司分治，就旧制来说，也只是分省的开始。因为旧制每省除有布政使司外，还要有一个按察使司。康熙三年、五年，这些省内分别增添按察使司，并达到布按两司辖区的统一，从旧省制的角度观察，江南等省也完成了分省过程。
综上所述，清初的省制改革，是在顺治末、康熙初年三省分置为六省的过程中逐步完成的：由布按两司作为省级行政机构，逐步转变为巡抚(或总督加巡抚)与布按两司作为省的行政长官和行政机构。因此，乾隆年间官修史籍，按照新旧省制分别记载了两个分省(建省)的时间，职官类下多按旧制(以布政使司分驻为主)，方域类下多按新制。
《清会典》记载的省制，不能以会典的编纂时间作为该法律的形成或开始施行的时间。有学者根据康熙、乾隆两部《清会典》记载的差异，认为“十八省体制变成‘定制’应该是乾隆二十三年(1758年)以前的事”(25)。这一观点没有考虑到清代法律形成的传统。清代的习惯是：有的制度变革后，得到皇帝认可，下令“永著为例”，正式成为法律，以后均要遵守，皇帝谕旨之日，即是新法律颁布之时；更多的制度改革，是逐步、分阶段进行的，新制度形成以后，只要没有官员提出反对意见，就按事例继续执行下去，直到新的变革产生。前引史料已经证明，康熙六年各省(除直隶省)的官员及机构的配置已经完全符合乾隆《清会典》的要求，是新省制已经形成；雍正二年(1724年)十二月此制在直隶省施行；乾隆十三年(1748年)，清廷在理论上对新省制取得了共识，此后新省制载入乾隆《清会典》。
问题之二：分省后，“江南省”、“湖广省”等旧省名为什么会长期存在？尤其是“江南省”，为什么到宣统三年(1911年)还见之于文献记载？这是分省之争的另一个主要原因。
《清文献通考》卷269的一段文字，有助于我们理解这种现象：
至于省之为名，始于元之中书省及行中书省。明代于两京之外，分置十三布政使司，而亦得称为十三省者，以省为官司之署，其名原可以通用。……本朝设官分职，因时变通，有未可与前代同论者。明之巡抚，多寡无定，有一布政司之地而多至数巡抚者，有事则设，无事则罢，但为持节奉使之臣。我朝则巡抚各有定员，分寄以守土之责，以京朝官之衔而兼统民事，略如古之行台省及元之行中书省。其有专设总督者，亦必以督臣兼巡抚之事。至于布政使司，但与按察使司分理钱谷刑名，自不应专书于各省之首，且如江苏一省，以两布政司而总隶于一巡抚，势不得更将两布政分列也。国家创制，显庸务，崇实政，凡在诏谕所颁，文移所用，并称各省(26)。
“以省为官司之署，其名原可以通用”，“省”不但是省级行政区划的俗称，也是总督、巡抚、布政使司等省级官员和衙门的通称，因此，不管辖地方事务的河道总督衙门也可以称“省”(27)，学政管辖区域有时也称“省”(28)。由于清代的“省”是由行政长官加行政机构组成，这两者的名称或俗称时常会有差异，就会出现同一个省有多个省名的现象。如康熙五十七年(1718年)有“江宁、安徽、江西、偏沅此四省之内”(29)的记载，雍正年间有“苏松省”、“安庆省”(30)、“西安省”(31)的记载。
清代长期存在“江南省”、“湖广省”等省名，一方面是“江南总督”、“湖广总督”、“江南苏松常镇太仓等处承宣布政使司布政使”等职官名称长期存在，因此其奏折中也必然会出现江南、湖广等字样。另一方面是清朝统治者为尊崇列祖列宗，对以前皇帝颁布过的诏谕，是不会明确进行废除的，只是进行改革，旧名的长期存在，也有其文化上的意义。
清朝没有对相关的中央六部机构进行同步改革，这是旧省名长期存在的第二个因素。明代制度，中央六部中的户部、刑部都设有清吏司，每个清吏司专管地方上的一个省(布政使司或按察使司)的相关事务。顺治初年，改南京为江南省，在六部中添置江南清吏司，因此清初吏部共为十四清吏司。到三省分置为六省时，布政使司、按察司增加了，清吏司没有同步增加。康熙《清会典》记载户部江南清吏司分管江苏、安徽二布政使司，湖广清吏司分管湖北、湖南二布政使司，陕西清吏司分管西安、巩昌二布政使司(32)。这一方面是承认了当时布政使司分治的事实，另一方面是便利于这三个清吏司工作事务的继承，减少了拆分清吏司所带来的巨大工作量。但是在刑部下面，同样是十四清吏司，所管辖的仍为十四省，没有像户部那样进行改革。
文书制度的滞后，是旧省名长期存在的第三个因素。雍正十一年(1733年)，皇帝为此专门谕内阁：
督、抚、提、镇为封疆大吏，总理军务、粮储、刑名、钱谷、营伍、汛防等事，责任甚重，是以简命之初，颁给坐名敕书，将所管辖地方，所节制官员，并应行事宜，备细开载，令其详酌施行。而督、抚、提、镇等，于奉到之日，即誊黄刊刻，通行所属，各为遵守。此定例也。但国家承平百年，因革损益，备极周详，各省州、县、卫、所，有原隶该省，后经改隶邻省者；有邻省所属，原听本省兼辖，今已无须兼理者；有文武官弁，原系本职，后经另改职衔者；有地方改设已久，员缺裁汰多年者。而敕书所载，只照旧式缮誊，并未另行改定，是竟视为具文矣。其何所遵守？嗣后颁给敕书，该衙门务将督、抚、提、镇等现在管辖之地方，节制之官弁，与任内一切应行事宜，逐细查明，详确开载，俾节制经理，厘然可据，庶不换慎重封疆，以昭职守之至意(33)。
敕书是清廷颁给总督、巡抚、提督、总兵等文武封疆大吏的委任状，必须明确记载该大员的管辖地方、节制官员、职责范围等几项要素。而雍正年间的敕书，“只照旧式缮誊，并未另行改定”。而“旧式”这个问题，此前在康熙年间也曾经议及。康熙二十四年(1685年)三月壬戌，吏部议复江南道御史郑为旭疏言：“诰命、敕命，皆系顺治十年所撰旧文，今宜改撰。应如所请”，康熙帝“从之”(34)。此后，《清实录》中，“湖北巡抚”、“湖南巡抚”、“江苏巡抚”及相关的布、按两司名称，逐渐增多，“湖广巡抚”、“偏沅巡抚”、“江宁巡抚”及相关的湖广、江南布按两司的名称，逐渐减少。从康熙二十四年至雍正十一年，相距近五十年，地方行政制度与行政区划又发生了很大变化，雍正帝为此不得不特别下一道谕旨，提醒大臣们关注这种变化。清代行政文书中极为重要的敕书，长期沿用旧的格式和官衔、政区等名称，可以几十年不变，更何况其它文献的记载。由于上述诸多因素的存在，《清实录》中康熙、雍正年间屡屡出现“江南省”、“湖广省”、“江宁巡抚”、“湖广布政使司”等名称，也就很容易理解了。
五 结语
以往在讨论这个问题时，有的学者将行政区划的分省与广义的分省(包含提督、提督学政等非行政官员的分置，地方官员与民众对新省的认知过程等等)混杂在一起，又没有关注清初新旧省制的变化，并且将巡抚与布政使司看作为一对矛盾，遂使分省讨论陷入混乱。
本文通过对康熙、乾隆《清会典》记载的地方职官制度的考察，发现江南、湖广、陕西等三省分置为江苏、安徽、湖北、湖南、陕西、甘肃六省的过程是清楚的：第一步是从顺治十八年开始，将原先同管一省、同驻一城的左、右布政使司分驻，分别管理相应的区域；第二步是添设三个按察使司，使按察使司辖区与布政使司辖区得
注释：
①王社教：《安徽称省时间与建省标志》，《中国历史地理论丛》，1991年第1期，第173—174页。
②安徽省地方志办公室：《修志参考》，1989年第6期。转引自季士家：《江南分省考实》，《中国历史地理论丛》，1990年第2期，第110页。
③季士家：《江南分省考实》，《中国历史地理论丛》，1990年第2期，第115页。
④公一兵：《江南分省考议》，《中国历史地理论丛》，2002年第1期，第75—84页。
⑤刘范弟：《湖南建省考疑》，《湖南社会科学》，1992年第2期，第50—54页，认为雍正三年湖南设立提督学政标志着“湖南省政已基本完整独立”。
⑥雍正《广东通志》卷17《公署志》，《四库全书》，台湾商务印书馆，第562册，第617、645页。郭松义等著：《清朝典章制度》：“凡翰詹科道派任(提督学政)者称学院，由部曹出任者叫学道。雍正时，提高学政地位，一律称为学院，并加翰林院官衔。”(长春)吉林文史出版社，2001年，第193页。
⑦李治安：《行省制度研究》，(天津)南开大学出版社，2000年，第18—44页。
⑧《职官录(宣统三年冬季)》，内阁印铸局发行，(台北)台湾文海出版社影印本，第686、693页。
⑨公一兵：《江南分省考议》，《中国历史地理论丛》，2002年第1期，第83页。
⑩乾隆《清会典》卷4《官制四·外官》，《四库全书》，第619册，第57页。
(11)乾隆《清会典》卷8《户部·疆理》，《四库全书》，第619册，第96页。
(12)《圣祖实录》卷187，康熙三十七年正月壬寅，《清实录》，第5册，(北京)中华书局影印本，1985年，第991页下。
(13)直隶、山西、河南、山东等省由于地理位置特殊，大部分时间只设总督或巡抚，为单一长官制。
(14)《圣祖实录》卷23，康熙六年七月甲寅，《清实录》，第4册，第315页上。
(15)《圣祖实隶》卷30，康熙八年六月丙子，《清实录》，第4册，第407页下。
(16)《圣祖实录》卷120，康熙二十四年四月辛亥，《清实录》，第5册，第269页上。
(17)《世祖实录》卷27，雍正二年十二月戊寅，《清实录》，第7册，第413页下。
(18)《高宗实录》卷328，乾隆十三年十一月丙辰，《清实录》，第13册，第426页下。
(19)光绪十年九月三十日上谕设立新疆省并添设新疆巡抚、布政使各一员，十月初二任命新疆巡抚、布政使。详见《光绪宣统两朝上谕档》，(桂林)广西师范大学出版社，1996年，第10册，第301、305、306页。
(20)光绪《清会典事例》第1册，(北京)中华书局，1991年，第310页下。
(21)《世祖实录》卷18，顺治二年闰六月乙巳，《清实录》，第3册，第164页上。
(22)《世祖实录》卷19，顺治二年七月辛未，《清实录》，第3册，第172页下。
(23)《世祖实录》卷19，顺治二年七月已未，《清实录》，第3册，第169页上。
(24)康熙《清会典》卷18《户部二·州县一》，第712册，第665页。
(25)真水康树：《明清地方行政制度研究》，(北京)燕山出版社，1997年，第73、75页。
(26)《清文献通考》卷269，考7264。
(27)《圣祖实录》卷233，康熙四十七年五月辛巳，《清实录》，第4册，第326页下。
(28)乾隆《江南通志》卷105《职官志》，第510册，第133页。
(29)《圣祖实录》卷281，康熙五十七年闰八月乙亥，《清实录》，第6册，第746页下。
(30)《雍正朝汉文硃批奏折汇编》，(南京)江苏古籍出版社，1991年，第25册，第742页。
(31)《雍正朝汉文硃批奏折汇编》，第9册，第800页。又，第20册，第991页。
(32)康熙《清会典》卷17《户部一·十四司职掌》，第712册，第644—654页。
(33)《世宗实录》卷136，雍正十一年十月癸酉，《清实录》，第8册，第745页上。
(34)《圣祖实录》卷120，康熙二十四年三月壬戌，《清实录》，第5册，第257页上。^