| 明清史 |
清代“乡地”制度考略
魏光奇
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年12期
【原文出处】《北京师范大学学报：社科版》2007年5期第64～78页
【英文标题】"Xiang-Di" Administrative System in Qing Dynasty
WEI Guang-qi
(Department of History, Capital Normal University, Beijing 100037, China)
【作者简介】魏光奇(1950-)，男，河北省易县人，首都师范大学历史系，教授。首都师范大学历史系，北京 100037
【关 键 词】清代/乡役组织/乡地/保甲/里甲the Qing Dynasty/village eorvee/village and region/household unit system
［中图分类号］K249-257 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-0209(2007)05-0064-15
清代在州县以下不设治，国家“政教之下于民”的各项职能，由各种乡村职役组织承担，后者因此具有国家“准行政组织”的性质。显然，如果不能正确把握这种乡役组织的实况，便不可谓真正搞清了有清一代的地方制度。清初，内地各省的主体性乡役组织为里甲，雍乾以后，里甲随着赋役制度的改革而渐趋废弛。对于这一点，学术界大致已有共识。然而，清中期里甲制度趋于废弛后各地乡役组织的实况究竟如何，却始终不甚明了，研究者们的观点多有分歧。笔者认为，这一时期的主体性乡役组织，是在起源、组织和职能上均不同于里甲、保甲的另一种组织，可称为“乡地”。本文即尝试对清代的这种乡地制度进行考究（限于篇幅，本文对乡地人员的设置与管理问题不作探讨）。
一、问题：保甲还是乡地
关于清代的乡役组织形态，长期以来存在一种比较流行的观点，即清前期以里甲为主，而雍乾以后里甲为保甲所取代，只是保甲的职能已经大大扩展。例如萧一山说：
（清初里甲法）以徭役户课为主……后以丁税摊入田赋，里甲制废，代之而兴者，即为图保甲社之名称，是保甲法不过仍袭旧制而加以整饬，如警卫，户籍，赋税诸端，皆事事兼顾，故谓里甲与保甲之关系，犹一物之有二面，或谓（里甲）为保甲组织形式之前身，亦无不可。[1](P629)
当代学者从翰香、张研、孙海泉等也都持类似看法。这些学者也同萧一山一样，强调清中期后取代里甲而成为主要乡役组织的是“保甲”，而其职能已经扩张，不再限于维持治安。如从翰香认为，清代“摊丁入地之后，里甲的编审户口之制渐废，催征赋役的部分功能亦为保甲制所替代”[2](P12)；张研认为，清初里甲负责催征，保甲负责治安，“清中后期官方建立的基层行政组织以保甲为主，向综合性职能发展——既负责治安防卫，又督催钱粮赋役，还参与地方司法，负责乡约月讲，办理赈济事宜”[3](P80)；孙海泉认为，清代里甲与保甲“经历了先后交替的演变过程，保甲制在雍乾之交取代了里甲制”，“而保甲制度则从乾隆朝开始，不再像明末时只负责地方治安保警，而是承担了原来里甲组织所管催征钱粮、勾摄公事以及诉讼命案等”[4](P8,16)。
但这种观点，在事实和逻辑两方面均难以成立。保甲制度自宋代创立始就是一种编户组织，大多数情况下采用十进制原则编联；而其基本职能则在于通过邻里之间的连带法律责任来维持治安，其主要内容或运作方式在于填写悬挂户口牌、编制保甲册和轮流值更等。就事实而言，这种保甲制度在清代始终未能得到持续、有效的施行，当时各类文献的有关记载俯拾即是。其见之于清廷谕旨者如：
(1)清初议行保甲，至康熙四十七年，“以有司奉行不力，言者请加申饬”[5](P5051)。
(2)“自康熙四十七年整饬保甲之后，奉行既久，往往有名无实”；雍正四年发布谕旨批评说：对于保甲制度“地方官惮其烦难，视为故套，奉行不实，稽查不严”[5](P5055)。
(3)乾隆二十二年发布谕旨：“州县编查保甲”，“日久生玩，类以市井无赖之徒承充保长保甲，虽课最内有力行保甲之条，不过具文从事”[5](P5061-5062)
其见之于历朝官员、文人议论者如：
(1)顺治、康熙之际的一位地方官员说：“（对于保甲）每见从来奉行此法者，往往不本实心，虚应故事。不过十甲一牌，书写姓名，官府经过挂之门首，官过则撤，州县官并未汇造成册。即使造册，亦绝不一寓目，不一关心，虽遵奉上行刊刻成书，徒以供覆酱瓿、充废纸之用……甚至经年累月，只此一牌，并不一查，并不一换，真成故套。”[6](P289)
(2)黄六鸿说：“保甲之设，所以弭盗逃而严奸宄，法至善也。惟行之者不得其要，且视为具文。”[7](P240)
(3)汪辉祖说：“力行保甲是注考时必须之政绩，然已成故事矣。往余佐州县幕二十余年，欲赞主人行之，竟不可得。”[8](P305-306)
(4)冯桂芬说：“保甲之法……率视为具文，诏书宪檄，络绎旁午而卒不行；间行之而亦无效。”[9](P92)
(5)刚毅说：对于编查保甲，“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事”[10](P40)。
其见之于地方志记载者如：
(1)雍、乾以后“编查保甲寝成具文”，“道咸以后，虽屡申整饬保甲之严令，而名存实亡”[11]（《民政志一·保甲》）
(2)“自雍乾以至咸同，亦屡办保甲，然时作时辍，视地方之安危以为断。”[12]（《政治志上》）
(3)乾嘉以前保甲制度因“政治清明”而“收效颇巨，及后地方官奉行不力，寝成具文”[13](P274)。
(4)贵州桐梓县咸丰以前“保甲类皆有名无实”[14](P204)
(5)广东曲江县咸丰后“奉行保甲，多循故事”[15](P170)
当代一些学者也都曾指出清代保甲的无效。如萧公权指出：“由于人员问题难以解决，由于与登记和上报相关的障碍无法消除，保甲制度就不可能像创建此制的皇帝所期望的那样有效地运转。”[16](P82)瞿同祖也指出：“事实上，保甲制度总的来讲是没有效率的”，因此清代历朝统治者总是不断颁布诏谕要求各地整顿保甲。他批评说：“闻钧天认为保甲制在清代是十分成功的。不过他的结论主要是基于法律规定，主要是对制度（设计）而不是该制度的实际应用的讨论。”[17](P253-254)甚至就连主张“里甲制废”、保甲“代之而兴”的萧一山也说：保甲制的“实际进展和实行情况并未如法律规定的那样理想，在相当广大的地区，保甲不过是一种有名无实的组织”；“行之能否有效，则恒视长官所以督率之者如何。人存政举，人亡政息”[1](P426,638)。
对于有清一代保甲废弛、时作时辍的大量记载，主张“雍乾以后保甲取代里甲而成为主要乡村职役组织”的学者，没有能够认真面对，应该说是十分遗憾的事情。而事实上，他们也都能感到自己的观点存在着矛盾，因此大都持一种“此保甲已非彼保甲”的主张。如张研说，清中期以后的保、甲，“不是原来意义上的保甲，而是具有综合性职能的基层社会行政组织”[18](P385)；孙海泉也说：“清代的保甲组织不同于历代的保甲，而发生了本质的变化”[19](P190)；“清中期以后保甲实际上已不再是原来意义上的保甲”，不再是“传统意义上的只是负责社会治安的保警组织”[4](P8,16)。但是，这种“此保甲已非彼保甲”论并不能成立。第一，如果认为清中期以后的保甲系由以前的保甲通过增加职能演变而来，那么就与清代保甲废弛的大量历史记载不能相容。因为如果保甲作为治安组织且“虚应故事”、“寝成具文”、“时作时辍”、“名存实亡”，它又如何能将自己的职能扩展至其他领域？正所谓“皮之不存，毛将焉附”。第二，如果说清中叶以后保甲已经发生了“本质的变化”（即已经由一个事物转化为另外一个不同的事物），那么我们为什么仍然要用一个“能指”来指称两个“所指”？尤其是当“传统意义上的只是负责社会治安”的保甲由于清政府的不时整顿也仍然“时作时辍”时，这种以一“名”指称二“实”的做法就更不合理。更为重要的是，以“保甲”来指称清中期后的乡役组织，会严重妨碍我们对其渊源、形态、特征的探讨和把握。
正因为如此，笔者在《清代直隶的里社与乡地》①一文中提出，清代保甲“时作时辍”，不可能替代里甲而成为全面支应官差的常设职役组织，清中期后取代里甲而成为主体性乡役组织的是不同于保甲的另一种组织——乡地。李怀印也持相同的观点。他指出：“无论保甲制还是里甲制，在实际实行过程中，皆因时因地而异。但到18世纪早期，此类官方制度在不少地方已趋于式微。代之而起的是各种非正规做法。在村一级或村之上，乃出现名目不一的半官方人员，承担以前保甲、里甲的职能。官方文献常称此类人员为乡保、地方、乡地、保正或地保。”[20](P75-76)
大量历史资料可以说明，乡地虽然与保甲有关联，但本身并非保甲，它与保甲的真正联系有二：其一，乡地往往是保甲编联的主体，即是说，当各级官府为维持治安而需要建立、整顿保甲时，要将之作为一项“官差”通过乡地组织来执行；其二，乡地奉令编联保甲，往往是在自己的某级组织（如地方、村庄等）之下编排保甲制度所要求的十进制牌、甲。
下面，即对清代乡地制度的特征、起源、形态和职能等问题做具体阐述。
二、乡地的概念、特征与早期形态
（一）“乡地”的概念
“乡地”一语，见于清代文献。如直隶获鹿县各村有乡长、乡约、地方等职役人员，官府文书称之为“乡地”，如“孟同村乡地”、“西同治村乡地”等[21](655-1-376-4、5,655-1-378)。光绪直隶总督颁布的《保甲章程》中也使用“乡地”概念：保甲事务由公正衿耆“督同乡地办理”；户口迁移、增减，“责成乡地签注”；“每于季首，由该乡地等将册送交地方官”[21](655-1-1025)。道光二十七年直隶定州知州刊发《谕阖境里正乡地规条》，称各村所设乡长、地方等人员为“乡地”，规定了这些人员的“应办之事”：村中如有逞凶伤人者，“该乡地立将凶犯拴拿”；花户如有拖欠抗延赋税者，“即属乡地、催头催征不力”；对于差徭事务，“乡地等遇有差票到村”，均匀摊办；诉讼传票到乡，不准“乡地等偏护亲好”；民间诉讼等事，如官府差饬“乡地”查核，须立即遵办；两造如愿讲和，“该乡地即妥为调处”，等等[22](P837-840)。显然，上述文献中所谓“乡地”，系指乡村中的乡长、乡约、地方、地保一类人员。清代典制对于这些人员，虽然未见有用“乡地”一词来统称者，但往往将之并列。例如《清朝文献通考》说：“其以乡人治其乡之事者，乡约、地方等役，类由本乡本里之民保送佥充。”[5](P5045)
乡长、乡保、乡约、地方等人员，“名”异而“职”同，是清中期以后各地主体性乡役组织的责任者，笔者因此主张使用“乡地”这一概念来指称清中期以后各地的主体性乡村职役组织。
（二）地缘结构：乡地组织的根本特征
清代“乡地”与里甲、保甲的最大不同在于它的地缘性质；换言之，乡地是以一定的地域为自己的管理对象，而里甲和保甲则是以一定数额的户口为管理对象。
里甲作为一种赋役组织，从明代始建之初就是一种“编户”组织，就以固定的人户为管辖对象。明清里甲编置之初，就地域而编户，这在一定程度上模糊了其组织特征的非（反）地缘性。但随着时间的推移，人户四处迁移，而他们所属的里甲“版籍”却仍然不变，里甲组织的非（反）地缘性质便凸现出来。对于里甲制度的这种反地缘性质，有地方志记载了其在本地的表现：“里有分名而五分界，东北之里或窜入西南西北之里，或插入东南，有相去数十里者。”[23](P350)明清两代的历史均表明，一旦里甲的“编户”原则因人口迁徙而难以维持，里甲制度本身就会受到致命的伤害。有关研究已经表明，正是严重的人户“跳里窜甲”、“籍”在本里而“居住四远”的问题，导致了清代里甲制度的废弛。保甲也是一种以人口为管理对象的编民组织，其编户虽然是以地域为基础，但归根结底旨在管“户”而不在管“地”。保甲一般以十户一牌（甲）、十牌一甲（保）、十甲一保的十进制作为组织原则，这使得它有时会将一个自然聚落分割为两个以上单位，或将两个以上自然聚落联为一个单位。
乡地与里甲、保甲不同，它的各级组织均以一定的地域为管理对象，而不问其人户多寡。它的基本组织特点是：将一州县全境划分为若干地域，每一地域统辖若干同属于地缘单位的下级组织，而以自然聚落为最基层（详后文）。当然，所谓乡地管辖一定地域，不可能离开对这一地域中人户的管理；但关键在于，对于乡地组织来说，“人户”只是附属于自己辖地的“偶然”性要素，其增减迁徙，对自己的组织和职能均无本质影响。一人一户，只要居住于某乡地所管地域，就成为其管理对象；只要迁出其所管地域，就不再归其管辖。对于乡地这种就“地”而管“人”的地缘特征，乾隆间曾有人十分准确地作出归纳——“按里而稽尺地，一民靡得而漏也”[24](P316)。试举河南仪封县的乡地组织为例，该县乾隆中叶分25保，地缘性质十分明显：第一，各保均有固定地域；第二，“保”以若干村庄（而不是以固定数额的户口）为管辖对象，村庄不割裂、不跨保；因此，第三，各保所管辖的户数多寡不均。试举其东路各保为例：
第一保管44村庄，东西长10里，南北宽8里，共992户；第二保管25村庄，东西长6里，南北宽6里，共466户；第三保管16村庄，东西长6里，南北宽5里，共810户；第四保管12村庄，东西长6里，南北宽5里，共421户；第五保管25村庄，东西长4里，南北宽4里，共434户；第六保管20村庄，东西长5里，南北宽5里，共375户。[25]（《建置志，村庄》）
即使是那些起源于里甲改革或与保甲编联有一定关联的乡地，也无不以地缘性为其组织特征。例如，四川巴县存在“里一甲一牌”的组织，每里十甲，就甲编牌，表面看像似里甲。但需要注意的是：(1)“甲”也称“乡”，或一甲分为若干“乡”；(2)每甲所管牌数、户数多寡不等；(3)各甲或有外县户、外省户，因此可以断定为实际居户而非粮户。例如，乾隆三十九年智里五甲共“烟户”391户，其中巴县330户，外县3户，湖广27户，江西5户，福建1户，广东8户，“本省”17户；乾隆四十五年廉里十甲共“烟户”76户，其中巴县籍73户，福建籍1户，无籍者2户[26](P216-218)。由此可见，“里”、“甲”已经不再是里甲制度下的编户单位，而是地域单位。四川三台县的乡地系统为“乡—保—甲—牌”，其保、甲、牌或起于某一时期的编排保甲，但所遵循的却是地域原则，“以乡之广狭分保，以保之大小分甲，以甲内户口之多寡分牌，自保以下，相土划分，不拘一格”[27]（《舆地志一·区镇》）。
（三）乡地的组织层次
乡地组织一般以村、庄、圩、寨、坊、厢、街、巷等自然聚落为基层单位（其人户居住分散者，或联合数个自然聚落为基层单位），试举一例：同治间，直隶栾城县城乡有自然聚落150个，其中村72个，庄50个，此外还有11营、8铺、4屯、1寨、1峪、1园、1道、1胡同。这些自然聚落原来隶属于里甲各社，后分隶于乡地组织12牌。地方志对于各个自然聚落，均注其原来所属社名、地理位置、户口数目、地亩数额。如：“高家庄，属固意社，在东关东相接；户口：民户肆拾柒，口叁佰肆拾捌；地亩：捌顷贰拾亩。”还各注其差徭份额（单位为牌、分、厘），如高家庄8分，故意庄为1牌2分，康家庄为2分5厘，等[28](P137-177,259-267)。
基层单位之上，或置一级、或置二级甚至三级组织，名称因地而异，可统称地方。这样，乡地的组织层次就可以分为二级、三级和三级以上的不同类型。兹列表举例如下（见表1、表2）：
有少数地方的乡地组织，二级与三级间杂，因其一级地方的地域广狭而不同。例如广东四会县，全县城乡共分52铺，大铺分甲，小铺不分甲；村庄或隶属于铺，或隶属于甲[29](P82-88)。
（四）乡地组织的早期形态
在中国古代社会，以自然聚落为基础的地域组织最具活力，所以不论各种乡职、乡役组织的法定组织原则如何，其运作都不能不谋求与地域组织（尤其是自然聚落）的协调，都不得不对地域性机制加以利用。在清代，乡地之成为主体性乡役组织虽然是在雍、乾以后，但作为一种地缘性组织，其早期形态可以追溯至清初。换言之，早在清初，以地缘为纽带的乡役组织就以某些形式存在，它们大致可以分为以下几类：
表1 乡地二级制例表
表2 乡地三级制例表
其一，宋、元、明以来存在于一些地区的“都”，始终是一种地域组织。明初编排里甲，将黄册与鱼鳞册制度相互结合，故里（图）甲虽为编户组织，但同时也有地域性。在南方一些省份，里（图）甲编排以都为地域基础，以都辖图，图不跨都。后里甲紊乱，里民实际居住地与版籍分离，田亩版籍与业主版籍分离，甚至田亩版籍、业主版籍与业主实际居住地三者互不统一，某人可以户籍属甲图，居住在乙图，所置田产属丙图，里（图）的地域逐渐模糊、混乱。但是，“都”的地域性却始终如一，没有变化。清初，有些地方的“都”一方面管辖作为编户组织的里（图），另一方面管辖地域性的“地方”，形成“都—地方—村庄”的地缘组织系统。例如：
广东顺德县清初分东涌、马宁、西淋三都，三“都”一方面各辖编户组织图、甲，形成“都—图—甲”里甲系统；另一方面“各隶有村堡”，形成“都—堡—村”地域系统（堡、村为地域组织，全县40堡距城近远不同；294村“分统于堡”）[30]（卷三《舆地略》）。
广东惠来县分5都，至迟在雍正时还存在地域性的堡，以都辖堡，以堡辖村，全县5都共辖29堡、132村[31](P107-110)。
其二，有些地方，虽然州县之下没有“都”的划分，但同样在里甲系统之外存在科层地域组织系统。例如：
(1)河南淮宁县自顺治十六年“裁卫归州”，民、卫共编9里90甲，地方则分为87保，管辖各地方3147个村庄[32](P280)。
(2)河南商水县除“作为完纳钱粮”的里甲组织（4里40甲、更名里4甲、天井坡1牌、增垦里）外，至迟在顺治十六年就存在各辖若干村庄的“地方”，全县计在城4关厢和28乡村，“康熙初改置二十四地方，后增七地方，共三十一地方”[33](P301-304)。
(3)江西信封县清初因明制，全县有里甲组织7里（图），同时又有地域单位40堡，县东12堡，县南18堡，县西7堡，县北3堡[34](P145-147)。
(4)陕西安康县在康熙二十二年以前，除里甲24里外还设有地域性的“铺”，全县共16铺；后“更置二十七铺”[35](P225-226)。
(5)山东新城县在康熙间存在里甲组织40里；此外又按地域分40约，各辖村庄；各约设乡约，各村设庄头；40里人户“散居各约，其共约者多不共里”，“共里者多不共约”[36](P95-96)。
(6)直隶盐山县清初先后分24里、15里，同时又分30铺，“里铺并行”，康熙初年的差徭，“有按三十铺者，有按十五里者”[37]（《法制略·建置篇》）。
其三，有些地方，明代曾就里甲而设立某种地域组织；清初里甲或归并、或紊乱，但原来的地域性组织仍继续存在。例如：
(1)山东阳信县明代里甲分为72里，同时按地域编保甲。后里甲制度陷于紊乱，“此里之地鬻于彼里之人，赋既推之而去；彼里之地鬻于此里之人，赋又收之而来；或以一里之赋而散于六乡，或以六乡之赋而收聚于一里，无定所亦无定额”。但是，保甲地域却比较稳定，所谓“保甲有定在，田赋无定所”。于是，清初改革将田赋并为53里，保甲并为66里，“田赋保甲各自为里”[38](P160-161)。
(2)湖南汝城县明代曾按里甲编立地域组织“团”，后里甲人户窜里跳甲而团制却始终稳定，所谓“民户迁移而团不易”。这种制度“沿至于清，亦复相仍”，乾隆志载全县分28团[39](P102)。
其四，即使在里甲制度有效运作时期，各地自然村落也始终设有办理公务的首领人员。如康熙时人黄六鸿说，山东一些州县“庄头无庄不有”，各地存在“地方、庄头”、“庄镇长”、“小庄庄头”、“村镇长庄头”等自然聚落首领人员[7](P156,242)。
（五）乡地的职能特征
“乡地”之所以应被视为一种不同于里甲和保甲的乡役组织，重要原因之一在于它的职能特征。里甲组织的主要职能在于赋役，保甲组织的主要职能在于治安，而乡地组织则职能全面，为官府办理各种公务，诸如催征田赋、摊派差徭、递送传票、编联保甲、办理赈务、报告治安事件、查理官府饬办事件等，无不属其责任范围。对此，下文再详细阐述。
三、乡地组织的起源与形态
清代雍乾以后各地乡地组织的产生，其主要背景在于里甲制度的废弛。
清初里甲因明制，以编征赋役为主要职能，此外也承担着征发差徭、报告案件、应付各种官差的职能。这些职能（尤其是催征赋役）对于国家来说不可一日缺位，所以当里甲制度趋于废弛时，必须有某种常设的、能够有效运行的乡役组织来承担。显然，长期以来“虚应故事”、“寝成具文”、“时作时辍”、“名存实亡”的保甲，决然不可能扮演这一角色。事实也正是如此，清中期后承里甲之弊而代兴的乡役组织，不是保甲，而是本文所说的乡地。对于乡地的起源，有地方志做了这样的记载：
原夫里甲之制，期在野无旷土，人无游民，举凡田赋户役之数、保受比伍之法，靡不条贯其中。洎后地乏常姓，民鲜恒居，或此里之地，属之别里之人，或此里之人，迁居别里之地。故里仅能制其田赋，不能限其居民，所有征发、勾摄、保甲不得不以现在之村庄为断。然村庄之上，大都更置一级，为里、为屯、为铺、为乡、为区，以并散为整，便于统摄。[40]（《方舆志·疆域》）
这段资料十分精辟，它明确指出乡地产生的背景在于里甲制度的废弛；明确指出乡地的组织特征在于以自然村庄为基本单元，并使之统摄于一种更大的区域单位；也明确指出乡地并非源于保甲，相反，办理保甲倒是属于乡地的一种职能。
笔者在查阅内地所有省份一千多种地方志和其他资料的基础上，对乡地组织的起源和形态进行了分类，是否妥当，还待方家指教。兹阐述如下：
（一）某些地区的乡役组织从一开始就具有地缘性质，就可以被视为乡地，或在某个时候转变为乡地
这类乡地起源和形态又可分为两种情况：
其一，西北移民屯垦地区赋役制度不同于内地，本无里甲组织。其乡村组织一般按自然聚落划分，设立职役人员，全面负责本地的租赋、治安乃至农事、教化等事务。例如：甘肃敦煌县自雍正三年迁内地五十六州县无业贫民至该地开垦，按地域方位分六隅，每隅60-13坊不等，共57坊。各隅设农长一名，负责“耕耘灌溉、播种收成”；设乡约一名，负责“考课勤惰，化导愚顽”；每坊设坊长一名，负责“稽察匪类、酗酒、赌博，催各户种地，以及不许私自他往等事”；每十户立甲长一名，负责稽察各户“不许靡费口粮，并督令勤心喂养牛骡，守催耕种地亩”[41](P111-114)。山陕蒙古地方多有内地人民居住开垦。乾隆八年，清廷令每堡设牌头四名，总甲一名，负责稽查垦殖民人“拖欠地租并犯偷窃等事，及来历不明之人”[5](P5061)。
其二，有些边远偏僻地区地广人稀，里甲从一开始就难以按十进制编排，而只能照顾地域条件；后来情况变化，又进一步改划乡地。例如，甘肃合水县原分2里18甲，后就18甲而分74“村堡”，或一甲一村堡，或一甲数村堡，村堡辖自然村[42](P103-108)；湖北兴山县清初里甲组织为二乡20甲，“其后生齿日繁”，“而甲之数仍以十为率”，不能增加，乃在各甲内“稍稍分析”，“有一甲而析为二、析为三四者”，全县共分为36区[43](P66)。四川的这类情况颇多，例如：合江县清初经战乱后，“地广人稀，仅编三里”；雍正七年“生聚渐繁，乃改编东南西北四乡，更析为十七支，支下设保，保下设甲，甲约百家”[44]（《舆地志·沿革》）。双流于雍正八年重新置县，按方位分为“西一甲永丰乡”、“西南二甲永福乡”等5乡（甲）；咸同年间，又按方位分为中东南西北五路，各路辖4-8乡不等，全县共26乡[45](P59)。名山县里甲仅2里，每里10甲；又按地域分堡，或每甲为一堡，或数甲为一堡，或一甲为数堡，视地域广狭、人口多少而定，全县共28堡[46](P72-73)。万县里甲仅3里29甲，每甲领1-5个地方，均为较大的场、铺、村、镇，全县共37个地方[47](P281-284)。
此外，四川各地交通相对发达的集镇称“场”，有的地方清初里甲的划分就是基于“场”的地域，形成了以“场”为中心的职役区。例如，东乡县清初存在15个“场”，里甲编排“以一场为一甲”，全县共分为3里15甲[48](P213)。
（二）原本作为编户组织的里甲被地域化，从而转化为乡地组织
乡地的这种起源又可以分为两种情况：
其一，里甲经“顺庄编里”转变为乡地。雍乾时期，为解决里甲征收系统紊乱的问题，浙江、江苏及其他一些省份实行“顺庄编里”改革，其做法是：不论粮户田产坐落何方，统编于本户名下，同时将各粮户按居位地编庄；在此基础上，以编庄为单位向各粮户征收赋役，即所谓“以田从人，以人从地”。“顺庄编里”后，有些地方一方面以里（图）统领村庄，另一方面将若干里（图）联为一地方，里（图）甲编户组织遂转变为地域性乡地组织。例如：江苏高邮州顺庄后，全州74里各领若干自然村，均有固定方位和固定田亩数，如一总第一里“在城东，向南延长十余里，田407顷20亩1分1厘”；在图（里）之上也设立了新的地域区划，雍正间为6厢23村，嘉庆间又设7总[49](P56-57)[50](P266-270)。河南阳武县原有里甲组织28保，乾隆五年“改为二十八地方，挨里顺庄，遵用滚单”；“嗣后改为三十二地方”，地丁与差徭“均按三十二地方办理”[51](P183-184)；山东利津县原有“里图”40里，雍正年间“编庄”为40“地方”，各辖若干自然村；“自编庄后一切事宜按地方不按里分”[52](P29-30)[53](P24-25)。
其二，里甲经组织机制改革而转变为乡地。清代里甲虽为编户组织，但其编排必限于一定地域（“跳里窜甲”是后来人户迁徙、土地买卖的结果）。随着时间推移，里甲的人户数额不再能够坚持原来定制，其地域特征自然日益凸现。于是，有些地方的里甲改变组织机制，无形之中演变成为了乡地。所谓里甲组织机制的改变，主要有两个内容：
1.改变里甲管辖固定人户而不论其居住何方的制度，使之统领固定的街巷、村庄，雍乾以后，很多地方的里甲都完成了这种转变。例如，广东新宁县里甲分为67里，各里分辖若干村庄，全县共493村[54]（《舆地略一·都堡》）；广西北流县分16里，各领数十村庄[55]（《舆地志·街郭》）；江西德兴县里甲以里领都，以都领图，以图辖村，全县65图辖484村[56](P24-28)；该省婺源、崇仁、金溪、南昌、新建、进贤、奉新、靖安、武宁、义宁、高安、上高、上饶、万年等州县无不如此。这种情况也存在于北方各省，如山东莘县里甲分18里，每里10甲，每甲辖数村[57](P43)
2.在里、甲之下设立新的地域组织层次，旧里甲与这些新的下级地域组织共同构成了乡地系统。例如：直隶蓟州清初分为15里，“各里犬牙相错”；康熙三十三年“按里依方分派管理”，每里领1-4保，共28保，每保辖若干村庄[58](P195-196)。直隶宝坻县分20里，后“以里分保”，保各辖若干村庄[24](P316-346)。河南中牟县共26里，每里辖1-7个地方，每地方辖若干村庄[59]（《地理志》）。河南正阳县旧有里甲组织15保，后在保之下分店，共55店[60]（《地理志·治区沿革》）。山西浮山县清初分8里，后里下分所，共38所[61](P215-219)。陕西定远厅分5里，每里又分4-5地，共24地[62]（《地理志·乡里、保甲》）。湖北孝感县分23里，“以里统会”，共178会[63]（卷十一《赋役》）。
经过这种演变之后，里甲其名仍旧，但地域特征已经十分明显。例如，河南禹县里甲在康熙初并为十里，每里为十甲，而各里已均有确定的方位和面积，已经成为地域组织；光绪三十年人口统计，其各里户口最少者为一万五千多，最多者达三万六千多，每里卢口当不下五六千户[64](P43,514-515)。此外如河南长葛县里甲于康熙十一年并为12“保”，地方志对于各保的方位、四至、方圆、地势、土质等均有明确标注[65](P51-55)。
清初，严重的“跳里窜甲”现象使得里甲无固定地域，所以除赋役征收外其他职能均难以履行。里甲经地域化而演变为乡地后，开始设置经常性首领人员，全面履行征收、差徭、治安、诉讼等各种职能。例如：江苏嘉定县在旧里甲制度下，各图设排年轮流“承应赋役”；除此之外，“其助理地方行政者，向无专责；有大兴革，则会集绅耆而咨决匡襄”；顺庄后图、圩改隶于“厂”，各厂设厂董，各图设图董，负全面职责[66](P30-31)。江苏海州顺庄后实行镇、保制，镇设保正，各庄设庄长，“司催科勾摄，稽察缉捕之事”[67](P277)。山东长清县以里甲44保分辖村庄，各村庄设有“约地”，“一切催征钱粮、命盗词讼等事”，均“归约地办理”[68](P328)。设立乡地常任职役人员后，里甲以甲户轮充的“现年”的做法被禁止。例如，乾隆三十二年河南当局发布命令，说“一里之中必有地方，一庄之内必有牌头”，禁止以轮充现年催征钱粮[69](P388)。
（三）废除旧里甲而另外建立乡地组织
上文所述“里甲经地域化而演变为乡地”，可以视为是里甲自身的蜕变，其“实”虽亡而其“名”犹存。而在另外一些地方，里甲因紊乱、废弛而实在无法运作，因而被彻底废除，“实”“名”俱亡。与此同时，建立起了新的地域性乡地组织。资料表明，乡地组织的这种起源，至少存在三种不同的情况：
其一，有些地方的顺庄改革，只“顺庄”而不再“编里”，旧里甲因而被新乡地所取代。例如：江苏江阴县清初都图系统为50都、365图。康熙三年，为清丈田亩而设立了地域性的“镇一保”系统，全境分36镇，共444保，“镇各领保”，但“征赋均役，则仍循都图旧制”。至雍正十一年通行顺庄法，以镇保为序编庄，“都图遂废”[70](P300-301)。江苏赣榆县于乾隆二十七年将原有里甲组织14社56里“一切并省”，全县分为30镇，田赋按镇分列，如青口镇田652顷零，龙王庙镇田193顷零，等[71](P97,133)。山东寿光县里甲制度以十隅统率各社，“各立社约、隅头，分理花户粮银”；康、雍间实行“滚单催征”后，“改为顺庄，而隅制社制遂废”；此后全县分128约，各领村庄[72](P174-175)。山东定陶县原有里甲19社，“自雍正年各社地顺村”，改按地域方位划分为48个职役“村”，后增为59村；每村管自然村庄“或十数，或廿余”[73](P221)。
其二，有些地方，里甲因田赋“自封投柜”制度的实行而消亡，乡地因新的催征系统的建立而产生。例如，直隶井陉县旧分14社，各设里长催征地丁，雍正四年“革去里长，令花户自封投柜”。然而，由于“贫民之银几钱几分不等，自封投柜究有未便，故各村择公正殷实之人，设一乡长，花户不论何社，皆乡长一人催收粮银，到柜分社投纳”；后来“又即14社之地分为72庄”（以后又改为31庄、29庄、36庄），分别统辖一百九十多个自然村庄（此外还存在不属各庄统辖的72个“孤村”，“另立地方甲保”），地域性乡地系统最终建立[74](P43,45)。
其三，在另外一些地方，有关历史记载不能直接表明里甲被废、乡地代兴与赋役改革之间存在何种关系，但其字里行间却传达出这样一种信息，即废里甲、改乡地是为使官府从整体上加强对乡村社会的管理，以便利各项政务的推行。例如，山西灵石县旧里甲系统为19里，而后来实际运作的系统是按方位建立的“五大里”，每里10甲，共50甲，分领904村；改革后除每甲设一名“总户头”催办地粮外，每个村庄还分设“小甲”一、二名，以“管理地方公事，纠察奸匿”[75](P152)；山东莒州原分28社（里），“后以户口繁衍，立社益多，难于统率”，遂将全境划分为20牌，以牌统社，全县共495社[76](P136)。
（四）保留里甲，使之继续承担某种赋役职能；同时另外建立乡地组织以承担其他各种职役
雍乾以后，里甲制度趋于废弛，但若要将它彻底废除，则相当困难。原因在于，清初各地里甲的编制大多沿自前明，从一开始就严重存在名实不符的问题；而在此后直至清末的近270年间，清政府也从来没有尝试建立能够正常运作的土地产权登记和赋役变动登记制度。其结果，各州县官衙保存的赋役册从不定时重编，土地产权变动和相应赋役负担变动全靠各里里书私下“过割”；而里书将自己保存的土地册视为私产，或世代相传，或私相买卖，甚至可以作为嫁妆陪送。在这种情况下，朝廷和地方官员如果不下大决心、花大气力，决不可能将里甲制彻底废除，否则就会冒赋役征收无凭的极大风险。正因为如此，诸如顺庄编里等彻底废除里甲的改革，许多地方始终未予实行。里甲既不能彻底废除，其紊乱又严重影响国家各项行政在乡村的贯彻，于是只能在它之外另建乡地系统。
这样，各地就出现了许多里甲与乡地并存的情况。例如，直隶南宫县里甲分24社，乡地分48牌[77]（《法制志·建置篇》）；宝鸡县里甲分53里，又按照地域将村落分为20“联”[78](P120-126)；湖北黄梅县除有里甲42图外，另分36镇，“镇以辖村”[79](P51,71)。在江西、广东一些地方，里甲与乡地两个系统一“首”二“身”，均隶属于地域性的“都”。例如：江西广信府所属7个县均分为若干都，“都”一身三任，设册书一名，“管理赋税造册推收”，履行里甲职能；保正一名，“主烟火贼盗之事”，履行保甲职能；练总一名，“勾摄公事，稽察奸匪”，履行乡地职能；而都之下则里甲与乡地分立，每都一方面分若干“里”，负责赋役；另一方面辖若干“甲”，勾摄公事[80](P61)。广东永安县分3都，其下一方面分7图，另一方面分38约社，约社各领若干村[81](P143-158)。
在保留里甲而别建乡地的地方，一般说来是仍以里甲承担赋役功能，而以乡地承担征发差徭、勾摄公事等其他职能。例如：河南叶县有里甲组织31里和乡地组织24“村”，“里出丁粮，村出差徭”，直至晚清“率由未改”[82](P349-350)。陕西安康县里甲分24里，“设里书征收钱粮”；乡地分27铺，置乡约、保正司“讼狱、公务”[83](P226)。陕西同官县乾隆间存在以“里”领村的里甲系统和以“堡”领村的乡地系统，里有里长，堡有乡保。该县乾隆志分析这两个系统在职能上的区别说：“五方杂厝，居徙无常，地不能以限人，人亦不能属于里。故里长之所统者，地亩之所居也；乡保之所管者，室家之所定也。析里于里，而赋役有经；联村于乡，而保甲可按。”[84](P77-101)
所谓里甲承担赋役职能，对于有些地方来说仅仅意味着赋役册籍仍按里甲编列，以及州县征收田赋时仍按里甲设柜，但对于赋役制度来说更具实质意义的催征，则已改由乡地系统承担。例如，直隶大名县在里甲制度下，由里长、甲长负责催征。后里甲系统紊乱，赋役册仍按里编制和办理奏销，而催征则“改按村庄，分为各路”，实行滚单制度，“或有玩户，则惟乡地是问，不责之里甲”[85]（《田赋志》）。还有许多地方，表面看里甲与乡地并存，但实际上里甲仅存其名，或仅存在于赋役册簿。这种情况在北方地区较为普遍。例如：直隶交河县有里甲14里和乡地4镇63地方，“清季里甲虽存，仅循故事，童子应试所书某里某甲，证之旧有门牌，已多不合”[86]（《舆地志》）。直隶满城县直至清末田赋征收仍按里甲造册，但往往“仅沿社甲之空名，其实已不可考”[87]（《建置志》）。山西寿阳县清初里甲分22都，早已紊乱，其实际运行的是按方位划分的乡地组织92“所”；22都仅用于赋役册，“某乡某都之称，用以纳正供，虽迁居而不改，故有家于西而尚称东几都，家于北而尚称南几都者”[88](P78-79)。
（五）次生形态：乡地通过编联保甲得到充实
清中期后，湖北、江西以及湖南、广东、山东、陕西、四川等地还存在各种以“保”、“甲”为其不同组织层次命名的乡役组织，但这并不意味着它们一定属于保甲组织；相反，它们一般不采用保甲编户的十进制，而是采用地域原则，属于乡地组织。试举湖北的两个州县为例：鹤峰州原有地域化里甲组织本城和12里；后本城分为2保，其他12里各分为4-7保不等，全县共57保，各保俱以地命名；保之分甲，数目也视地域广狭而有不同，“或分为二甲、三甲”[89](P359-360)。长乐县光绪间行“保甲法”，全县共分34保，均以地命名，有固定方位（如湾潭保“在城西南九十里”等）；“保”或不分“甲”，或分2-4“甲”，视地域广狭而定；“甲”分牌，数目同样多寡不等[90](P112,130-131)。这种“保甲”除基层十家牌外，“保”和“甲”均为地域组织。
在很多情况下，这种“保”、“甲”可以说是乡地的次生形态。即是说，这些地方原来就存在地域性乡地组织，当各级官府下令整顿保甲时，它们即在自己的组织框架内办理，尤其是在自然村庄内实行牌甲编民。而当乡地组织这样运作时，其自身就得到了充实和不同程度的更新。例如：山东长清县有“保（里）—村庄”两级乡地组织，道光六年编查保甲，以村庄为单位，每村庄为一甲，“甲长即庄长也”；甲下分牌，10家一牌[91](P303-328)。湖北施恩县存在乡地化里甲组织25甲，乡地之“甲”内部又分保甲之“甲”，每“甲”统10牌，每牌设牌头1名[92](P118-122)。江西瑞州府各县同治间办理保甲，以地域化都、图为基本框架，在各图内部实行编户，设“牌头”、“防长”、“保甲”等首领人员，“稽察匪类逃人及违禁等事”[93](P110)。广东顺德县清初原有地域组织40堡，在“编查保甲”时，在堡之下设立各级编民组织，“户统以甲，甲统以村，村统以堡”[94]（《舆地略》）。四川桐梓县存在地域化里甲组织为17甲，其地域广阔者下分为若干“村甲”；乾隆四十年编联保甲，其方法是各“村甲”根据地域广狭编分1-4保，每保根据其地域广狭编分若干“牌”[95](P83)
这种地域性的“保”、“甲”，即使最初是为治安目的建立，也往往会在无形之中演变为职能全面的乡地组织。例如，乾隆二十二年湖北省东湖县编联保甲后，至迟不过同治初年，各铺保正、甲长已仅各剩1名，与乡约、耆老同为乡地首领，各铺“凡公私大小之事，必闻于乡耆保甲，以为一方之首，俨若官司”[96](P384)；鹤峰州的保正、甲长，“专责”本来是“稽查协捕”，但实际上却须应付各种官差，“但供期会奔走”[89](P360)。
四、乡地组织的职能
清代里甲组织以田赋征收为主要职能，保甲以维持治安为主要职能，乡地组织则职能比较全面，负责办理国家行政落实于乡村（即所谓“政教之下于民”）的各种事务①。清代典籍谈“乡约、地方等役”的职责说：
凡一州县分地若干，一地方管村庄若干，其管内税粮完欠、田宅争辨、词讼曲直、盗贼生发、命案审理，一切皆与有责；遇有差役，所需器物责令催办，所用人夫责令摄管……[5](P5045)
这一规定，不仅适用于“地方”，也同样适用于街、巷、村、庄等乡地基层单位的人员——里正、乡长、乡约、地方、庄头、村长等等。如道光山东《长清县志》记：该县各村庄设有“约地”，“一切催征钱粮、命盗词讼等事”，均“归约地办理”[68](P328)；直隶藁城的一部方志记该县“凡村皆有村长佐，掌一村之事，而乡长（亦名门户，又名地方）助理之。如排难解纷，保护乡里，维持学务，守望相助之事，皆村长佐应负之责任”[97]（上册《村落》）。综合言之，各级乡地组织承担着以下各种职能：
（一）催征田赋、杂税
催征田赋本是里甲组织的主要职能，在那些里甲通过顺庄、重编等方式被乡地取代的地方，后者承担起了催征的职能。例如直隶栾城里甲编12社，乡地“分为若干牌”，“社有里长，主丁赋；牌有地方，管杂务”；后里甲紊乱，“于是里长裁而赋与杂务责在地方矣”[28](P136)。道光间直隶定州规定，花户抗欠钱粮，“即属乡地催头催征不力，定当传案比追”[22](P839)。顺天府宝坻县的清代档案也显示，乡保有“承催粮租之责”；各里花户如果欠缴钱粮，则由乡保赔垫；乡保如果不能将本里钱粮全数催征缴清，会受到“比较”，其“误比”者会受到拘传[98](2-88-003、012、032,2-89-14,2-91-076、110)。直隶获鹿县的清代档案表明，村庄乡地还负责监督民间田房契税的投缴，当本村庄发生田房交易时，负责填写官府颁布的税契，呈报县府；并在奉有县官命令时同差役一起检查本庄的契税缴纳情况；如有隐匿不报者，查出后“将该乡长从严究惩”[99](655-1-859)。
（二）摊派、征发差徭
清代在实行“摊丁入亩“后，官府遇有兴作仍向民间摊派，且往往形成常例，称差徭，北方地区尤重，由各级乡地负责办理。各乡村“遇有差票到村”，乡地人员须立即“均匀摊办”[22](P838-839)。有些地方，甚至乡地的最初起源就在于办理差徭。如河南叶县于里甲31里外置乡地组织24村，“特为村出差徭”[23](P350)；直隶满城县以社甲征收田赋，“差徭则析为南北20约”[87]（《建置志》）；河南新安县田赋征收系统为18里，此外又有52牌，负责支应兵差、流差人力车马[100](P214,464,467)。民户欠缴差徭，由乡地代垫，而后者同时可以向官府禀控追缴[99](655-1-901、997)。
（三）报告刑事和治安事件
乡村发生人命、盗窃等刑事案件，本村庄、本地方乡地人员负责向官府禀报。试举顺天府宝坻县的几个案例：嘉庆十七年，蓟运河堤埝上发现一倒毙无名男子，厚俗里乡保张宇斯立即禀报知县[98](1-66-65)。道光十二年三月，马各庄村民刘永发酒后失足落井而死，事发后尚节里乡保酆瑜、马各庄牌头田文佑、甲长张德醇即联名向知县禀告[98](4-209)。同治十三年十一月，侯家庄村民芮林生在自己家中自缢身死，该庄牌头李承发立即报告乡保薛明德，后者随后向县报案[98](3-157-098、103)。光绪间山西孝义县某村乡地郭增锡“夜出巡田”，发现生员王培祚家被劫，“社首陈筮镒闻声往看”，随即报县[101](P744-747)。对于各种治安事件，乡地人员也须报告，如直隶定州官府规定：各村“如有窝贼、偷窃、聚赌、窝娼、生事扰害之人，准里正、乡地等查明实据禀究”，“如敢隐匿不禀，别经发觉，即一并究惩”[22](P837)。
（四）在民事诉讼和刑事案件审理中承担各种责任
如直隶定州官府明确规定，乡地人员须负责递送传票和调查、调节民事诉讼，官府词讼差票到乡，乡地等须将票传“词内牵连人证”立即送案；如官府差饬乡地查核案情，须立即遵办，据实禀复；如两造“情愿息讼”，“该乡地即妥为调处，带领原被来案具结”[22](P840)。历史档案中对这类事例多有记载。例如：同治三年，宝坻县得义里霍各庄民人李永和控刘永顺因宅院纠纷将其殴伤，知县批令差役“协同乡保查明”调节，“毋庸涉讼”；后经乡保刘万巨调解息讼，“两造均无异说”[98](2-111-084、087、090)。获鹿县某年的传票底册记录，是年知县曾多次签发差票，饬令乡地调查案情、落实执行民事诉讼判决，如“饬赵陵铺村乡地查明许二孩控情禀复”，“饬岭底村乡地查明张平士控情禀复”，“饬大谈村等村乡地催令孙洛平等将欠郑继德钱文归还禀复”，“饬毡蔑屯村乡地催令王各影将王自修代垫粮差钱文归还”，等等[99](655-2-586)。此外，乡地人员还负有为释放涉案人员具保、为失主领回赃物具保、具领本地流民、具领死刑犯尸首等责任[98](1-56-006,1-59-149,1-76-099,2-122-092,1-66-54,2-88-008,1-55-156)
（五）道德教化和调解民事纠纷
如河南嵩县乡地分40保，各保设有地方、村首、保正、甲长、乡约等人员，其中“乡约宣谕劝化”，“同其风俗”被认为是保的一个功能，对于“家庭微嫌、邻里口角”，可以在保内“戒免消释”[102](P58-59)。河南修武县编户12里，属于职能全面的乡地组织，各里设有乡约、乡总、保长、保正、甲长等人员，其中乡约专司朔望宣讲《圣谕》[103](P179)。四川巴县也规定，甲乡约有责任“每逢朔望会集公所宣讲《圣谕》，化导愚顽，务使敦伦睦族”[104]（乾隆朝一百零四卷）。
（六）办理保甲，统计户口
本文立论指出，清代的乡地与保甲是两种不同的职役组织，两者之间的一层真正关系，在于乡地往往是保甲编联的主体；即是说，当清廷和各级官府因形势需要而谕令编查、整顿保甲时，一般依靠乡地组织进行。这方面的记载很多，试举几例：
(1)直隶获鹿县嘉庆九年“奉宪檄”编查保甲，“刊发册本门牌”，令各村乡长填写；道光九年北寨村的户口册，系由该村保长张士美、甲长张海、乡长张节共同签名造报；光绪四年西里村的保甲册，系由乡长白彦廷、王南棠和首事白彦钊、白崇修共同签名造报；是年直隶省发布的《保甲章程》规定：“乡约地保，本有经管户口之责”，“户口迁移，人数增减，即专责成乡地签注”，保甲册二本“一本由乡保收执，一本送官存查”[99](655-2-342,655-1-570,655-1-1025)
(2)道光二十五年直隶定州编联保甲，以村为单位，“令各里胥”办理[22](P544)。
(3)山东寿张县乡地组织以里（保）领村庄，晚清办团练，丁册“发给庄长，按户填写”[105](P769)。
(4)河南新安县乡地组织为60“牌”，各辖若干村庄，而保甲系“各牌所立”[100](P214,464,467)。
(5)江苏省宝山有乡地组织14厂，晚清筹办民团，“每厂为一总团，即以厂董为团董”；光绪二十三年举办保甲团练，知县“照会各厂绅董督促进行”[106](P59-71,562-566)。
（七）办理与抗灾、赈济有关的事务
例如，张集馨任山西平朔府知府，境内发生蝗灾，乃谕令“乡保并地主、租佃人”捕蝗[107](P28)；顺天府宝坻县每逢汛期“河水涨发”，均由“乡保昼夜督率牌甲拨夫巡查”，修筑堤埝，“日夜在埝防守”[98](2-88-001,2-89-18,2-87-016)。同治初宝坻县办理赈济，涉及后黄土坎等51个村庄，吴兆顺等5名乡保参与其事，具结保证赈务工作没有舞弊情事[98](1-46)。
（八）其他职能
乡地还须奉官府饬令办理各种临时性事务，难以尽述，举例证之：
(1)清代官员任职，需要获得由本乡出具、经本籍地方官用印的干结，证明其“身家清白，并无过继、抗粮、违碍情弊”，这种干结需要本村庄乡地人员列名出具[98](1-2-005)。
(2)乾隆间江苏令各地乡地承担保举报社仓社长的责任，说“社长一年一换，岁岁需人，不得不责之乡保开报”[108](P1436-1437)。
在城乡地人员还承担一些特殊杂差，包括县署值班、支应衙署夫役、看管枷号人犯等。如嘉庆间宝坻县的一名在城乡保说：自己作为本城乡保，“轮流在署值班伺候，署内应用夫役等项一切差务”，“俱系身一人在署常川伺候”[98](2-121-135)；某年，获鹿县的一名在城地方禀知县说：“发在城看守”的枷号犯人王某“枷限已满”，请示处置办法[99](655-2-485)
最后探讨一下乡地的治安职能问题。各地乡地人员往往负有本地的治安责任，有学者将乡地与保甲相混淆，这是一个重要原因。然而究其实，这一问题存在三个层面的情况：
其一，清统治者要求乡役中的治安职能与其他职能相互剥离，前者专责于保甲，后者责成于乡地。乾隆二十二年，清廷要求各地整顿保甲的那道著名上谕明确要求：“保甲之设，所以弥盗安民”，“其一切田土、户婚、催粮拘犯等事，另设地方一名承值”不由保甲长负责[5](P5062)。这一主旨在一些地方得到了贯彻。例如，直隶鸡泽县乾隆三十一年前后令各村编排保甲，仅令“地方”造册领牌，另外每村设保长一名，“亦称练总，专管巡查稽察之事；十家为牌，牌头一名，拨夫巡警”[109]（《武备志》）。山东寿张县光绪二十六年《团练章程》规定：团练“专司捕盗”，“其余钱漕词讼人命一切大小案件，各团长不准稍有干预”，仍令乡地办理[105](P769-770)。
其二，在一般情况下，治安职责是由乡地人员承担的。例如，四川巴县于乡地组织各甲设立保长、乡约，两者均有维持治安的职责。官府颁发的执照规定，保长对于本甲“外来咽噜匪类、酗酒赌博以及私宰，一切不法之徒”，须“扭禀”官府[26](P201-202)；乡约除朔望宣讲《圣谕》外，须“不时稽查啯匪、娼妓、私宰、私铸、邪教、端公、酗酒、赌博，以及外来面生可疑之人”，禀县拿究[104]（乾隆朝一百零四卷）。又如，直隶定州乡地以44约统440余村，各村设有里正、乡长、地方、催头等役，分办本村催征、治安等事务，包括缉拿凶犯、“防拿贼匪”、报告村中聚赌窝娼、勾通贼匪、传习邪教、惑众敛钱、行凶强霸、调词唆讼以及结伙共殴行窃等事[22](P836-841)；江苏睢宁县光绪间“清查保甲”，“责成圩董、庄长”[110](P626-627)。有的地方乡地人员互有分工，有人专门负责治安事务，如山东东阿县乡地分86“村”，“每村设甲总一人，掌田赋户籍；乡约一人，掌教化词讼；保正一人，掌巡防盗贼”[111](P108)。顺天府宝坻县的乡保也负有清查户口门牌、拨夫巡逻、修整窝铺、设置更夫的职责[98](2-87-016,1-40-001,1-40-005,1-40-003)
其三，治安事务由乡地人员负责，但当每逢奉令编排保甲，即在乡地基层设立专职保甲人员。例如，顺天府宝坻县光绪二十五年“办理保甲”，由乡地组织46保进行，每十家设一“小牌头”，每百家设一“总牌头”，经管支更拿贼之事，而各甲的“该管乡约”仍然负责[98](1-37-003)。
五、余论：两个典型事例的启示
清代乡地问题，可做理论阐发之处颇多，但由于篇幅所限，本文着重进行史考工作。在文章即将收尾时，笔者拟选择两个在自己看来具有典型意义的事例再赘言几句，一则希望对清代乡地的起源和组织形态做一点补充，二则希望以此为窗口对中国政治史中某些相对宏观的问题做一点窥测。
其一，中国古代在县以下不设治（即时人所谓“皇权不下县”），在县以下普设区乡一级行政是近代的事情。但通过对清代乡地问题的探讨可以发现，有清雍乾以后，州县以下一级行政已有萌芽，广东、湖北等南方各省存在的以州县佐杂统辖乡役组织的制度，就是其表现。
清代州县佐贰杂职（州同、州判、县丞、主簿、吏目、典史、巡检等）既非正印官副职，也非乡职；除管理监狱、捕盗事务的州吏目、县典史普设于各州县外，其他仅根据具体情况设置于部分地区，分管粮务、水利、缉捕、粮马、征税等职能性事务。雍乾以后，一些地方在州县全境系统划分治安区，分别以县丞、主簿、典史、巡检等佐杂负其责任，而以各级乡地为其下级组织。例如，广东曲江县全境分为捕属（典史辖区）、濛过巡检司属和平圃巡检司属三个佐杂分防区，分别统辖全县27墟，墟辖村庄，从而形成“佐杂辖区—市墟—村庄”三级乡村组织系统[112](P103-106)。其他如陆丰、花县、顺德、三水、清远、新会、南海、龙门、东莞、新安等县，以及湖北的施恩、黄冈、利川等县，情况也大致相同。这种体制的实行，实际上意味着在州县之下划分了行政区（尽管职能单一），设置了国家正式官员，所谓“皇权不下县”的体制因此被打开了缺口。这种情况说明，在中国政治发展中，国家组织逐渐向乡村社会延伸的趋势，至迟在18世纪上半期就已经开始。
其二，中国传统政治在制度建设问题上，主张“不法常可”、“因时设治”，与西方人追求“理想国”的理性主义传统形成鲜明对比。这种政治实用主义、功利主义，在清代乡役制度的实施中表现得十分明显。有清一代，朝廷与各级官厅虽曾多次发布政令建立、整顿里甲、保甲等制度，但所有这些都遵从“实事求是”的功利原则，只追求近期某种政府职能（如赋役、户口、治安等）能够得到履行，而不从长远角度考虑组织、制度建设如何规范与合理。除此之外，清政府从未能够在全国范围内建立起某种模式划一的乡役制度，也从来没有明令废除过任何乡村职役制度（包括长期废弛的里甲制度）。清中期后出现于各地的乡地，其建立往往都是出于办理某项具体事务的需要。在这方面，江苏嘉定县是一个十分典型的例子，其乡地系统的建立完全是出于赈灾的需要：
该县原有里甲组织18都349图。康熙十年饥荒，知县赵昕在四乡分设粥厂；嘉庆十一年大水，知县吴桓“以县境方五十里只设数厂，不便于饥民，乃设厂三十一所”；嘉庆二十年旱灾，城乡各镇各设一厂，“以本厂捐款济本厂饥民”。“原其初，分厂所任之事不过赈灾，后乃等于佐治职”，每厂设董事一二人，“凡一厂地方行政，由知县委任助理，名曰厂董；图又择一二人，由县官给谕，助理一图之事，名曰图董（亦称经董）”。“分厂以后”都图制度式微，各种公务均归“厂”办理，“厂”逐渐成为职能全面的正式组织[66](P24-38,219-221)。
在政治实用主义理念的指导和作用下，清朝直至覆亡时都不存在统一的乡役组织体制。“预备立宪”的相关调查统计说：“州县旧制，城曰坊厢，乡曰里甲，或称都图里保，或称村庄集市，以及屯铺堡寨等项，虽复名号纷歧，亦有递相管摄之法。”[113](P354)可见，对于作为国家组织末梢的乡村职役组织状况，就连清政府自己也搞不清楚。
中国传统政治的这种实用主义被西方政治学指为“非理性”、“反现代”，但中国人却往往看法不同，认为这是应该予以肯定的“实事求是”。在现实的地方行政体制建设和改革中，这类实用主义的原则与做法究竟是与现代化根本相悖，还是具有某种“符合国情”的合理性？当思考这类问题时，有关清代乡地问题的研究可以给我们提供重要启示。
［收稿日期］2007-07-10
注释：
①乡地有时也承担一些本乡“自治”事务，如修葺地方公共设施、救济本乡孤贫人户等，本文不予涉及。
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年12期
【原文出处】《北京师范大学学报：社科版》2007年5期第64～78页
【英文标题】"Xiang-Di" Administrative System in Qing Dynasty
WEI Guang-qi
(Department of History, Capital Normal University, Beijing 100037, China)
【作者简介】魏光奇(1950-)，男，河北省易县人，首都师范大学历史系，教授。首都师范大学历史系，北京 100037
| 【内容提要】 | 清代雍乾以后里甲制度趋于废弛，“乡地”成为各地的主体性乡村职役组织。乡地不同于保甲，是一种职能全面的地域性乡役组织，一般以村、庄等自然聚落为基层单位，其上置各级“地方”。各地乡地组织的生成途径互有不同，有些是出于原有地域性乡役组织的转化，有些是出于里甲组织的地域化演变，有些是伴随里甲制度的废除而创建，有些则长期与里甲组织共存，此外，有些地方的乡地通过编联保甲得到充实，呈现次生形态。乡地组织承担的职能包括催征田赋杂税、摊派征发差徭、报告刑事和治安事件、在民事诉讼和刑事案件审理中承担各种责任、进行道德教化和调节民事纠纷、办理保甲和统计户口、办理抗灾赈济事务，以及奉官府饬令办理各种临时性事务。清中期以后的乡地制度，可以折射出中国传统政治的实用主义特征，可以反映中国政治发展中国家组织逐渐向乡村社会延伸的趋势。 The "Li-Jia" system (i. e. five households a Li and ten a Jia) after Yongzheng and Qianlong emperors almost came to its end; instead, "Xiang--Di" or Village--and--Region system became the main local administrative organization. The latter differs from the former in that Xiang--Di is a manifold administrative unit which was generally formed with a natural village. Above the unit of village is Region. Each Village and Region unit had come its own way. Some were transformed from their original local organizations, others were set up owing to the abandonment of the former Li-Jia organization, still others long co-existed with Li-Jia organization. Furthermore, some local Xiang-Di units were enforced and there hence appeared a sub-ecological system. The role these units played is to levy land or other taxes, apportion corvees, report criminal and civil affairs, shoulder all kinds of responsibility in trying civil and criminal cases, carry on moral education, adjust and mediate civil disputes, record household members, take measures in fighting against natural calamities and provide relieves, and fulfill various affairs provisionally assigned by governments. Such a system after the middle Qing Dynasty could reveal a pragmatic nature of the traditional Chinese politics and reflect its extension tendency from the national organizations towards village societies. |
清代在州县以下不设治，国家“政教之下于民”的各项职能，由各种乡村职役组织承担，后者因此具有国家“准行政组织”的性质。显然，如果不能正确把握这种乡役组织的实况，便不可谓真正搞清了有清一代的地方制度。清初，内地各省的主体性乡役组织为里甲，雍乾以后，里甲随着赋役制度的改革而渐趋废弛。对于这一点，学术界大致已有共识。然而，清中期里甲制度趋于废弛后各地乡役组织的实况究竟如何，却始终不甚明了，研究者们的观点多有分歧。笔者认为，这一时期的主体性乡役组织，是在起源、组织和职能上均不同于里甲、保甲的另一种组织，可称为“乡地”。本文即尝试对清代的这种乡地制度进行考究（限于篇幅，本文对乡地人员的设置与管理问题不作探讨）。
一、问题：保甲还是乡地
关于清代的乡役组织形态，长期以来存在一种比较流行的观点，即清前期以里甲为主，而雍乾以后里甲为保甲所取代，只是保甲的职能已经大大扩展。例如萧一山说：
（清初里甲法）以徭役户课为主……后以丁税摊入田赋，里甲制废，代之而兴者，即为图保甲社之名称，是保甲法不过仍袭旧制而加以整饬，如警卫，户籍，赋税诸端，皆事事兼顾，故谓里甲与保甲之关系，犹一物之有二面，或谓（里甲）为保甲组织形式之前身，亦无不可。[1](P629)
当代学者从翰香、张研、孙海泉等也都持类似看法。这些学者也同萧一山一样，强调清中期后取代里甲而成为主要乡役组织的是“保甲”，而其职能已经扩张，不再限于维持治安。如从翰香认为，清代“摊丁入地之后，里甲的编审户口之制渐废，催征赋役的部分功能亦为保甲制所替代”[2](P12)；张研认为，清初里甲负责催征，保甲负责治安，“清中后期官方建立的基层行政组织以保甲为主，向综合性职能发展——既负责治安防卫，又督催钱粮赋役，还参与地方司法，负责乡约月讲，办理赈济事宜”[3](P80)；孙海泉认为，清代里甲与保甲“经历了先后交替的演变过程，保甲制在雍乾之交取代了里甲制”，“而保甲制度则从乾隆朝开始，不再像明末时只负责地方治安保警，而是承担了原来里甲组织所管催征钱粮、勾摄公事以及诉讼命案等”[4](P8,16)。
但这种观点，在事实和逻辑两方面均难以成立。保甲制度自宋代创立始就是一种编户组织，大多数情况下采用十进制原则编联；而其基本职能则在于通过邻里之间的连带法律责任来维持治安，其主要内容或运作方式在于填写悬挂户口牌、编制保甲册和轮流值更等。就事实而言，这种保甲制度在清代始终未能得到持续、有效的施行，当时各类文献的有关记载俯拾即是。其见之于清廷谕旨者如：
(1)清初议行保甲，至康熙四十七年，“以有司奉行不力，言者请加申饬”[5](P5051)。
(2)“自康熙四十七年整饬保甲之后，奉行既久，往往有名无实”；雍正四年发布谕旨批评说：对于保甲制度“地方官惮其烦难，视为故套，奉行不实，稽查不严”[5](P5055)。
(3)乾隆二十二年发布谕旨：“州县编查保甲”，“日久生玩，类以市井无赖之徒承充保长保甲，虽课最内有力行保甲之条，不过具文从事”[5](P5061-5062)
其见之于历朝官员、文人议论者如：
(1)顺治、康熙之际的一位地方官员说：“（对于保甲）每见从来奉行此法者，往往不本实心，虚应故事。不过十甲一牌，书写姓名，官府经过挂之门首，官过则撤，州县官并未汇造成册。即使造册，亦绝不一寓目，不一关心，虽遵奉上行刊刻成书，徒以供覆酱瓿、充废纸之用……甚至经年累月，只此一牌，并不一查，并不一换，真成故套。”[6](P289)
(2)黄六鸿说：“保甲之设，所以弭盗逃而严奸宄，法至善也。惟行之者不得其要，且视为具文。”[7](P240)
(3)汪辉祖说：“力行保甲是注考时必须之政绩，然已成故事矣。往余佐州县幕二十余年，欲赞主人行之，竟不可得。”[8](P305-306)
(4)冯桂芬说：“保甲之法……率视为具文，诏书宪檄，络绎旁午而卒不行；间行之而亦无效。”[9](P92)
(5)刚毅说：对于编查保甲，“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事”[10](P40)。
其见之于地方志记载者如：
(1)雍、乾以后“编查保甲寝成具文”，“道咸以后，虽屡申整饬保甲之严令，而名存实亡”[11]（《民政志一·保甲》）
(2)“自雍乾以至咸同，亦屡办保甲，然时作时辍，视地方之安危以为断。”[12]（《政治志上》）
(3)乾嘉以前保甲制度因“政治清明”而“收效颇巨，及后地方官奉行不力，寝成具文”[13](P274)。
(4)贵州桐梓县咸丰以前“保甲类皆有名无实”[14](P204)
(5)广东曲江县咸丰后“奉行保甲，多循故事”[15](P170)
当代一些学者也都曾指出清代保甲的无效。如萧公权指出：“由于人员问题难以解决，由于与登记和上报相关的障碍无法消除，保甲制度就不可能像创建此制的皇帝所期望的那样有效地运转。”[16](P82)瞿同祖也指出：“事实上，保甲制度总的来讲是没有效率的”，因此清代历朝统治者总是不断颁布诏谕要求各地整顿保甲。他批评说：“闻钧天认为保甲制在清代是十分成功的。不过他的结论主要是基于法律规定，主要是对制度（设计）而不是该制度的实际应用的讨论。”[17](P253-254)甚至就连主张“里甲制废”、保甲“代之而兴”的萧一山也说：保甲制的“实际进展和实行情况并未如法律规定的那样理想，在相当广大的地区，保甲不过是一种有名无实的组织”；“行之能否有效，则恒视长官所以督率之者如何。人存政举，人亡政息”[1](P426,638)。
对于有清一代保甲废弛、时作时辍的大量记载，主张“雍乾以后保甲取代里甲而成为主要乡村职役组织”的学者，没有能够认真面对，应该说是十分遗憾的事情。而事实上，他们也都能感到自己的观点存在着矛盾，因此大都持一种“此保甲已非彼保甲”的主张。如张研说，清中期以后的保、甲，“不是原来意义上的保甲，而是具有综合性职能的基层社会行政组织”[18](P385)；孙海泉也说：“清代的保甲组织不同于历代的保甲，而发生了本质的变化”[19](P190)；“清中期以后保甲实际上已不再是原来意义上的保甲”，不再是“传统意义上的只是负责社会治安的保警组织”[4](P8,16)。但是，这种“此保甲已非彼保甲”论并不能成立。第一，如果认为清中期以后的保甲系由以前的保甲通过增加职能演变而来，那么就与清代保甲废弛的大量历史记载不能相容。因为如果保甲作为治安组织且“虚应故事”、“寝成具文”、“时作时辍”、“名存实亡”，它又如何能将自己的职能扩展至其他领域？正所谓“皮之不存，毛将焉附”。第二，如果说清中叶以后保甲已经发生了“本质的变化”（即已经由一个事物转化为另外一个不同的事物），那么我们为什么仍然要用一个“能指”来指称两个“所指”？尤其是当“传统意义上的只是负责社会治安”的保甲由于清政府的不时整顿也仍然“时作时辍”时，这种以一“名”指称二“实”的做法就更不合理。更为重要的是，以“保甲”来指称清中期后的乡役组织，会严重妨碍我们对其渊源、形态、特征的探讨和把握。
正因为如此，笔者在《清代直隶的里社与乡地》①一文中提出，清代保甲“时作时辍”，不可能替代里甲而成为全面支应官差的常设职役组织，清中期后取代里甲而成为主体性乡役组织的是不同于保甲的另一种组织——乡地。李怀印也持相同的观点。他指出：“无论保甲制还是里甲制，在实际实行过程中，皆因时因地而异。但到18世纪早期，此类官方制度在不少地方已趋于式微。代之而起的是各种非正规做法。在村一级或村之上，乃出现名目不一的半官方人员，承担以前保甲、里甲的职能。官方文献常称此类人员为乡保、地方、乡地、保正或地保。”[20](P75-76)
大量历史资料可以说明，乡地虽然与保甲有关联，但本身并非保甲，它与保甲的真正联系有二：其一，乡地往往是保甲编联的主体，即是说，当各级官府为维持治安而需要建立、整顿保甲时，要将之作为一项“官差”通过乡地组织来执行；其二，乡地奉令编联保甲，往往是在自己的某级组织（如地方、村庄等）之下编排保甲制度所要求的十进制牌、甲。
下面，即对清代乡地制度的特征、起源、形态和职能等问题做具体阐述。
二、乡地的概念、特征与早期形态
（一）“乡地”的概念
“乡地”一语，见于清代文献。如直隶获鹿县各村有乡长、乡约、地方等职役人员，官府文书称之为“乡地”，如“孟同村乡地”、“西同治村乡地”等[21](655-1-376-4、5,655-1-378)。光绪直隶总督颁布的《保甲章程》中也使用“乡地”概念：保甲事务由公正衿耆“督同乡地办理”；户口迁移、增减，“责成乡地签注”；“每于季首，由该乡地等将册送交地方官”[21](655-1-1025)。道光二十七年直隶定州知州刊发《谕阖境里正乡地规条》，称各村所设乡长、地方等人员为“乡地”，规定了这些人员的“应办之事”：村中如有逞凶伤人者，“该乡地立将凶犯拴拿”；花户如有拖欠抗延赋税者，“即属乡地、催头催征不力”；对于差徭事务，“乡地等遇有差票到村”，均匀摊办；诉讼传票到乡，不准“乡地等偏护亲好”；民间诉讼等事，如官府差饬“乡地”查核，须立即遵办；两造如愿讲和，“该乡地即妥为调处”，等等[22](P837-840)。显然，上述文献中所谓“乡地”，系指乡村中的乡长、乡约、地方、地保一类人员。清代典制对于这些人员，虽然未见有用“乡地”一词来统称者，但往往将之并列。例如《清朝文献通考》说：“其以乡人治其乡之事者，乡约、地方等役，类由本乡本里之民保送佥充。”[5](P5045)
乡长、乡保、乡约、地方等人员，“名”异而“职”同，是清中期以后各地主体性乡役组织的责任者，笔者因此主张使用“乡地”这一概念来指称清中期以后各地的主体性乡村职役组织。
（二）地缘结构：乡地组织的根本特征
清代“乡地”与里甲、保甲的最大不同在于它的地缘性质；换言之，乡地是以一定的地域为自己的管理对象，而里甲和保甲则是以一定数额的户口为管理对象。
里甲作为一种赋役组织，从明代始建之初就是一种“编户”组织，就以固定的人户为管辖对象。明清里甲编置之初，就地域而编户，这在一定程度上模糊了其组织特征的非（反）地缘性。但随着时间的推移，人户四处迁移，而他们所属的里甲“版籍”却仍然不变，里甲组织的非（反）地缘性质便凸现出来。对于里甲制度的这种反地缘性质，有地方志记载了其在本地的表现：“里有分名而五分界，东北之里或窜入西南西北之里，或插入东南，有相去数十里者。”[23](P350)明清两代的历史均表明，一旦里甲的“编户”原则因人口迁徙而难以维持，里甲制度本身就会受到致命的伤害。有关研究已经表明，正是严重的人户“跳里窜甲”、“籍”在本里而“居住四远”的问题，导致了清代里甲制度的废弛。保甲也是一种以人口为管理对象的编民组织，其编户虽然是以地域为基础，但归根结底旨在管“户”而不在管“地”。保甲一般以十户一牌（甲）、十牌一甲（保）、十甲一保的十进制作为组织原则，这使得它有时会将一个自然聚落分割为两个以上单位，或将两个以上自然聚落联为一个单位。
乡地与里甲、保甲不同，它的各级组织均以一定的地域为管理对象，而不问其人户多寡。它的基本组织特点是：将一州县全境划分为若干地域，每一地域统辖若干同属于地缘单位的下级组织，而以自然聚落为最基层（详后文）。当然，所谓乡地管辖一定地域，不可能离开对这一地域中人户的管理；但关键在于，对于乡地组织来说，“人户”只是附属于自己辖地的“偶然”性要素，其增减迁徙，对自己的组织和职能均无本质影响。一人一户，只要居住于某乡地所管地域，就成为其管理对象；只要迁出其所管地域，就不再归其管辖。对于乡地这种就“地”而管“人”的地缘特征，乾隆间曾有人十分准确地作出归纳——“按里而稽尺地，一民靡得而漏也”[24](P316)。试举河南仪封县的乡地组织为例，该县乾隆中叶分25保，地缘性质十分明显：第一，各保均有固定地域；第二，“保”以若干村庄（而不是以固定数额的户口）为管辖对象，村庄不割裂、不跨保；因此，第三，各保所管辖的户数多寡不均。试举其东路各保为例：
第一保管44村庄，东西长10里，南北宽8里，共992户；第二保管25村庄，东西长6里，南北宽6里，共466户；第三保管16村庄，东西长6里，南北宽5里，共810户；第四保管12村庄，东西长6里，南北宽5里，共421户；第五保管25村庄，东西长4里，南北宽4里，共434户；第六保管20村庄，东西长5里，南北宽5里，共375户。[25]（《建置志，村庄》）
即使是那些起源于里甲改革或与保甲编联有一定关联的乡地，也无不以地缘性为其组织特征。例如，四川巴县存在“里一甲一牌”的组织，每里十甲，就甲编牌，表面看像似里甲。但需要注意的是：(1)“甲”也称“乡”，或一甲分为若干“乡”；(2)每甲所管牌数、户数多寡不等；(3)各甲或有外县户、外省户，因此可以断定为实际居户而非粮户。例如，乾隆三十九年智里五甲共“烟户”391户，其中巴县330户，外县3户，湖广27户，江西5户，福建1户，广东8户，“本省”17户；乾隆四十五年廉里十甲共“烟户”76户，其中巴县籍73户，福建籍1户，无籍者2户[26](P216-218)。由此可见，“里”、“甲”已经不再是里甲制度下的编户单位，而是地域单位。四川三台县的乡地系统为“乡—保—甲—牌”，其保、甲、牌或起于某一时期的编排保甲，但所遵循的却是地域原则，“以乡之广狭分保，以保之大小分甲，以甲内户口之多寡分牌，自保以下，相土划分，不拘一格”[27]（《舆地志一·区镇》）。
（三）乡地的组织层次
乡地组织一般以村、庄、圩、寨、坊、厢、街、巷等自然聚落为基层单位（其人户居住分散者，或联合数个自然聚落为基层单位），试举一例：同治间，直隶栾城县城乡有自然聚落150个，其中村72个，庄50个，此外还有11营、8铺、4屯、1寨、1峪、1园、1道、1胡同。这些自然聚落原来隶属于里甲各社，后分隶于乡地组织12牌。地方志对于各个自然聚落，均注其原来所属社名、地理位置、户口数目、地亩数额。如：“高家庄，属固意社，在东关东相接；户口：民户肆拾柒，口叁佰肆拾捌；地亩：捌顷贰拾亩。”还各注其差徭份额（单位为牌、分、厘），如高家庄8分，故意庄为1牌2分，康家庄为2分5厘，等[28](P137-177,259-267)。
基层单位之上，或置一级、或置二级甚至三级组织，名称因地而异，可统称地方。这样，乡地的组织层次就可以分为二级、三级和三级以上的不同类型。兹列表举例如下（见表1、表2）：
有少数地方的乡地组织，二级与三级间杂，因其一级地方的地域广狭而不同。例如广东四会县，全县城乡共分52铺，大铺分甲，小铺不分甲；村庄或隶属于铺，或隶属于甲[29](P82-88)。
（四）乡地组织的早期形态
在中国古代社会，以自然聚落为基础的地域组织最具活力，所以不论各种乡职、乡役组织的法定组织原则如何，其运作都不能不谋求与地域组织（尤其是自然聚落）的协调，都不得不对地域性机制加以利用。在清代，乡地之成为主体性乡役组织虽然是在雍、乾以后，但作为一种地缘性组织，其早期形态可以追溯至清初。换言之，早在清初，以地缘为纽带的乡役组织就以某些形式存在，它们大致可以分为以下几类：
表1 乡地二级制例表
州县 地方 基层聚落 资料来源 甘肃合水县 74村堡 庄 乾隆《合水县志》 广东翁源县 28铺 村庄 嘉庆《翁源县志》 山东乐陵县 118约 947庄 乾隆《乐陵县志》 直隶定州 44约 440余村 道光《定州志》 直隶丰润县 21镇 村庄 光绪《丰润县志》 直隶沧州 54铺 村 乾隆《沧州志》 直隶南皮县 20地方 村 民国《南皮县志》 直隶冀县 72官村 村 民国《冀县志》 直隶武邑县 28甲 村 同治《武邑县志》 顺天香河县 16保 村 民国《香河县志》 顺天顺义县 10路 村 民国《顺义县志》 云南石屏州 18约保、2伙头 372村寨 乾隆《石屏州志》 |
表2 乡地三级制例表
州县 一级地方 二级地方 基层聚落 资料来源 直隶束鹿县 18疃 78庄 314村庄 光绪《束鹿县志》 直隶吴桥县 21保正 42地方 村庄 光绪《吴桥县志》 直隶三河县 8路 15地方 村庄 民国《三河县志》 直隶宝坻县 20里 46保 村庄 乾隆《宝坻县志》 直隶蓟州 15里 28保 972村 民国《蓟县志》 江苏睢宁县 88保 335寨 3557村庄 民国《睢宁县志》 河南中牟县 26里 若干地方 村庄 民国《中牟县志》 甘肃镇原县 8镇 若干村 小村 民国《镇原县志》 广东罗定县 19团 226堡 村庄 民国《罗定县志》 四川荣经县 4棚 34坝 名称不一 民国《荣经县志》 |
其一，宋、元、明以来存在于一些地区的“都”，始终是一种地域组织。明初编排里甲，将黄册与鱼鳞册制度相互结合，故里（图）甲虽为编户组织，但同时也有地域性。在南方一些省份，里（图）甲编排以都为地域基础，以都辖图，图不跨都。后里甲紊乱，里民实际居住地与版籍分离，田亩版籍与业主版籍分离，甚至田亩版籍、业主版籍与业主实际居住地三者互不统一，某人可以户籍属甲图，居住在乙图，所置田产属丙图，里（图）的地域逐渐模糊、混乱。但是，“都”的地域性却始终如一，没有变化。清初，有些地方的“都”一方面管辖作为编户组织的里（图），另一方面管辖地域性的“地方”，形成“都—地方—村庄”的地缘组织系统。例如：
广东顺德县清初分东涌、马宁、西淋三都，三“都”一方面各辖编户组织图、甲，形成“都—图—甲”里甲系统；另一方面“各隶有村堡”，形成“都—堡—村”地域系统（堡、村为地域组织，全县40堡距城近远不同；294村“分统于堡”）[30]（卷三《舆地略》）。
广东惠来县分5都，至迟在雍正时还存在地域性的堡，以都辖堡，以堡辖村，全县5都共辖29堡、132村[31](P107-110)。
其二，有些地方，虽然州县之下没有“都”的划分，但同样在里甲系统之外存在科层地域组织系统。例如：
(1)河南淮宁县自顺治十六年“裁卫归州”，民、卫共编9里90甲，地方则分为87保，管辖各地方3147个村庄[32](P280)。
(2)河南商水县除“作为完纳钱粮”的里甲组织（4里40甲、更名里4甲、天井坡1牌、增垦里）外，至迟在顺治十六年就存在各辖若干村庄的“地方”，全县计在城4关厢和28乡村，“康熙初改置二十四地方，后增七地方，共三十一地方”[33](P301-304)。
(3)江西信封县清初因明制，全县有里甲组织7里（图），同时又有地域单位40堡，县东12堡，县南18堡，县西7堡，县北3堡[34](P145-147)。
(4)陕西安康县在康熙二十二年以前，除里甲24里外还设有地域性的“铺”，全县共16铺；后“更置二十七铺”[35](P225-226)。
(5)山东新城县在康熙间存在里甲组织40里；此外又按地域分40约，各辖村庄；各约设乡约，各村设庄头；40里人户“散居各约，其共约者多不共里”，“共里者多不共约”[36](P95-96)。
(6)直隶盐山县清初先后分24里、15里，同时又分30铺，“里铺并行”，康熙初年的差徭，“有按三十铺者，有按十五里者”[37]（《法制略·建置篇》）。
其三，有些地方，明代曾就里甲而设立某种地域组织；清初里甲或归并、或紊乱，但原来的地域性组织仍继续存在。例如：
(1)山东阳信县明代里甲分为72里，同时按地域编保甲。后里甲制度陷于紊乱，“此里之地鬻于彼里之人，赋既推之而去；彼里之地鬻于此里之人，赋又收之而来；或以一里之赋而散于六乡，或以六乡之赋而收聚于一里，无定所亦无定额”。但是，保甲地域却比较稳定，所谓“保甲有定在，田赋无定所”。于是，清初改革将田赋并为53里，保甲并为66里，“田赋保甲各自为里”[38](P160-161)。
(2)湖南汝城县明代曾按里甲编立地域组织“团”，后里甲人户窜里跳甲而团制却始终稳定，所谓“民户迁移而团不易”。这种制度“沿至于清，亦复相仍”，乾隆志载全县分28团[39](P102)。
其四，即使在里甲制度有效运作时期，各地自然村落也始终设有办理公务的首领人员。如康熙时人黄六鸿说，山东一些州县“庄头无庄不有”，各地存在“地方、庄头”、“庄镇长”、“小庄庄头”、“村镇长庄头”等自然聚落首领人员[7](P156,242)。
（五）乡地的职能特征
“乡地”之所以应被视为一种不同于里甲和保甲的乡役组织，重要原因之一在于它的职能特征。里甲组织的主要职能在于赋役，保甲组织的主要职能在于治安，而乡地组织则职能全面，为官府办理各种公务，诸如催征田赋、摊派差徭、递送传票、编联保甲、办理赈务、报告治安事件、查理官府饬办事件等，无不属其责任范围。对此，下文再详细阐述。
三、乡地组织的起源与形态
清代雍乾以后各地乡地组织的产生，其主要背景在于里甲制度的废弛。
清初里甲因明制，以编征赋役为主要职能，此外也承担着征发差徭、报告案件、应付各种官差的职能。这些职能（尤其是催征赋役）对于国家来说不可一日缺位，所以当里甲制度趋于废弛时，必须有某种常设的、能够有效运行的乡役组织来承担。显然，长期以来“虚应故事”、“寝成具文”、“时作时辍”、“名存实亡”的保甲，决然不可能扮演这一角色。事实也正是如此，清中期后承里甲之弊而代兴的乡役组织，不是保甲，而是本文所说的乡地。对于乡地的起源，有地方志做了这样的记载：
原夫里甲之制，期在野无旷土，人无游民，举凡田赋户役之数、保受比伍之法，靡不条贯其中。洎后地乏常姓，民鲜恒居，或此里之地，属之别里之人，或此里之人，迁居别里之地。故里仅能制其田赋，不能限其居民，所有征发、勾摄、保甲不得不以现在之村庄为断。然村庄之上，大都更置一级，为里、为屯、为铺、为乡、为区，以并散为整，便于统摄。[40]（《方舆志·疆域》）
这段资料十分精辟，它明确指出乡地产生的背景在于里甲制度的废弛；明确指出乡地的组织特征在于以自然村庄为基本单元，并使之统摄于一种更大的区域单位；也明确指出乡地并非源于保甲，相反，办理保甲倒是属于乡地的一种职能。
笔者在查阅内地所有省份一千多种地方志和其他资料的基础上，对乡地组织的起源和形态进行了分类，是否妥当，还待方家指教。兹阐述如下：
（一）某些地区的乡役组织从一开始就具有地缘性质，就可以被视为乡地，或在某个时候转变为乡地
这类乡地起源和形态又可分为两种情况：
其一，西北移民屯垦地区赋役制度不同于内地，本无里甲组织。其乡村组织一般按自然聚落划分，设立职役人员，全面负责本地的租赋、治安乃至农事、教化等事务。例如：甘肃敦煌县自雍正三年迁内地五十六州县无业贫民至该地开垦，按地域方位分六隅，每隅60-13坊不等，共57坊。各隅设农长一名，负责“耕耘灌溉、播种收成”；设乡约一名，负责“考课勤惰，化导愚顽”；每坊设坊长一名，负责“稽察匪类、酗酒、赌博，催各户种地，以及不许私自他往等事”；每十户立甲长一名，负责稽察各户“不许靡费口粮，并督令勤心喂养牛骡，守催耕种地亩”[41](P111-114)。山陕蒙古地方多有内地人民居住开垦。乾隆八年，清廷令每堡设牌头四名，总甲一名，负责稽查垦殖民人“拖欠地租并犯偷窃等事，及来历不明之人”[5](P5061)。
其二，有些边远偏僻地区地广人稀，里甲从一开始就难以按十进制编排，而只能照顾地域条件；后来情况变化，又进一步改划乡地。例如，甘肃合水县原分2里18甲，后就18甲而分74“村堡”，或一甲一村堡，或一甲数村堡，村堡辖自然村[42](P103-108)；湖北兴山县清初里甲组织为二乡20甲，“其后生齿日繁”，“而甲之数仍以十为率”，不能增加，乃在各甲内“稍稍分析”，“有一甲而析为二、析为三四者”，全县共分为36区[43](P66)。四川的这类情况颇多，例如：合江县清初经战乱后，“地广人稀，仅编三里”；雍正七年“生聚渐繁，乃改编东南西北四乡，更析为十七支，支下设保，保下设甲，甲约百家”[44]（《舆地志·沿革》）。双流于雍正八年重新置县，按方位分为“西一甲永丰乡”、“西南二甲永福乡”等5乡（甲）；咸同年间，又按方位分为中东南西北五路，各路辖4-8乡不等，全县共26乡[45](P59)。名山县里甲仅2里，每里10甲；又按地域分堡，或每甲为一堡，或数甲为一堡，或一甲为数堡，视地域广狭、人口多少而定，全县共28堡[46](P72-73)。万县里甲仅3里29甲，每甲领1-5个地方，均为较大的场、铺、村、镇，全县共37个地方[47](P281-284)。
此外，四川各地交通相对发达的集镇称“场”，有的地方清初里甲的划分就是基于“场”的地域，形成了以“场”为中心的职役区。例如，东乡县清初存在15个“场”，里甲编排“以一场为一甲”，全县共分为3里15甲[48](P213)。
（二）原本作为编户组织的里甲被地域化，从而转化为乡地组织
乡地的这种起源又可以分为两种情况：
其一，里甲经“顺庄编里”转变为乡地。雍乾时期，为解决里甲征收系统紊乱的问题，浙江、江苏及其他一些省份实行“顺庄编里”改革，其做法是：不论粮户田产坐落何方，统编于本户名下，同时将各粮户按居位地编庄；在此基础上，以编庄为单位向各粮户征收赋役，即所谓“以田从人，以人从地”。“顺庄编里”后，有些地方一方面以里（图）统领村庄，另一方面将若干里（图）联为一地方，里（图）甲编户组织遂转变为地域性乡地组织。例如：江苏高邮州顺庄后，全州74里各领若干自然村，均有固定方位和固定田亩数，如一总第一里“在城东，向南延长十余里，田407顷20亩1分1厘”；在图（里）之上也设立了新的地域区划，雍正间为6厢23村，嘉庆间又设7总[49](P56-57)[50](P266-270)。河南阳武县原有里甲组织28保，乾隆五年“改为二十八地方，挨里顺庄，遵用滚单”；“嗣后改为三十二地方”，地丁与差徭“均按三十二地方办理”[51](P183-184)；山东利津县原有“里图”40里，雍正年间“编庄”为40“地方”，各辖若干自然村；“自编庄后一切事宜按地方不按里分”[52](P29-30)[53](P24-25)。
其二，里甲经组织机制改革而转变为乡地。清代里甲虽为编户组织，但其编排必限于一定地域（“跳里窜甲”是后来人户迁徙、土地买卖的结果）。随着时间推移，里甲的人户数额不再能够坚持原来定制，其地域特征自然日益凸现。于是，有些地方的里甲改变组织机制，无形之中演变成为了乡地。所谓里甲组织机制的改变，主要有两个内容：
1.改变里甲管辖固定人户而不论其居住何方的制度，使之统领固定的街巷、村庄，雍乾以后，很多地方的里甲都完成了这种转变。例如，广东新宁县里甲分为67里，各里分辖若干村庄，全县共493村[54]（《舆地略一·都堡》）；广西北流县分16里，各领数十村庄[55]（《舆地志·街郭》）；江西德兴县里甲以里领都，以都领图，以图辖村，全县65图辖484村[56](P24-28)；该省婺源、崇仁、金溪、南昌、新建、进贤、奉新、靖安、武宁、义宁、高安、上高、上饶、万年等州县无不如此。这种情况也存在于北方各省，如山东莘县里甲分18里，每里10甲，每甲辖数村[57](P43)
2.在里、甲之下设立新的地域组织层次，旧里甲与这些新的下级地域组织共同构成了乡地系统。例如：直隶蓟州清初分为15里，“各里犬牙相错”；康熙三十三年“按里依方分派管理”，每里领1-4保，共28保，每保辖若干村庄[58](P195-196)。直隶宝坻县分20里，后“以里分保”，保各辖若干村庄[24](P316-346)。河南中牟县共26里，每里辖1-7个地方，每地方辖若干村庄[59]（《地理志》）。河南正阳县旧有里甲组织15保，后在保之下分店，共55店[60]（《地理志·治区沿革》）。山西浮山县清初分8里，后里下分所，共38所[61](P215-219)。陕西定远厅分5里，每里又分4-5地，共24地[62]（《地理志·乡里、保甲》）。湖北孝感县分23里，“以里统会”，共178会[63]（卷十一《赋役》）。
经过这种演变之后，里甲其名仍旧，但地域特征已经十分明显。例如，河南禹县里甲在康熙初并为十里，每里为十甲，而各里已均有确定的方位和面积，已经成为地域组织；光绪三十年人口统计，其各里户口最少者为一万五千多，最多者达三万六千多，每里卢口当不下五六千户[64](P43,514-515)。此外如河南长葛县里甲于康熙十一年并为12“保”，地方志对于各保的方位、四至、方圆、地势、土质等均有明确标注[65](P51-55)。
清初，严重的“跳里窜甲”现象使得里甲无固定地域，所以除赋役征收外其他职能均难以履行。里甲经地域化而演变为乡地后，开始设置经常性首领人员，全面履行征收、差徭、治安、诉讼等各种职能。例如：江苏嘉定县在旧里甲制度下，各图设排年轮流“承应赋役”；除此之外，“其助理地方行政者，向无专责；有大兴革，则会集绅耆而咨决匡襄”；顺庄后图、圩改隶于“厂”，各厂设厂董，各图设图董，负全面职责[66](P30-31)。江苏海州顺庄后实行镇、保制，镇设保正，各庄设庄长，“司催科勾摄，稽察缉捕之事”[67](P277)。山东长清县以里甲44保分辖村庄，各村庄设有“约地”，“一切催征钱粮、命盗词讼等事”，均“归约地办理”[68](P328)。设立乡地常任职役人员后，里甲以甲户轮充的“现年”的做法被禁止。例如，乾隆三十二年河南当局发布命令，说“一里之中必有地方，一庄之内必有牌头”，禁止以轮充现年催征钱粮[69](P388)。
（三）废除旧里甲而另外建立乡地组织
上文所述“里甲经地域化而演变为乡地”，可以视为是里甲自身的蜕变，其“实”虽亡而其“名”犹存。而在另外一些地方，里甲因紊乱、废弛而实在无法运作，因而被彻底废除，“实”“名”俱亡。与此同时，建立起了新的地域性乡地组织。资料表明，乡地组织的这种起源，至少存在三种不同的情况：
其一，有些地方的顺庄改革，只“顺庄”而不再“编里”，旧里甲因而被新乡地所取代。例如：江苏江阴县清初都图系统为50都、365图。康熙三年，为清丈田亩而设立了地域性的“镇一保”系统，全境分36镇，共444保，“镇各领保”，但“征赋均役，则仍循都图旧制”。至雍正十一年通行顺庄法，以镇保为序编庄，“都图遂废”[70](P300-301)。江苏赣榆县于乾隆二十七年将原有里甲组织14社56里“一切并省”，全县分为30镇，田赋按镇分列，如青口镇田652顷零，龙王庙镇田193顷零，等[71](P97,133)。山东寿光县里甲制度以十隅统率各社，“各立社约、隅头，分理花户粮银”；康、雍间实行“滚单催征”后，“改为顺庄，而隅制社制遂废”；此后全县分128约，各领村庄[72](P174-175)。山东定陶县原有里甲19社，“自雍正年各社地顺村”，改按地域方位划分为48个职役“村”，后增为59村；每村管自然村庄“或十数，或廿余”[73](P221)。
其二，有些地方，里甲因田赋“自封投柜”制度的实行而消亡，乡地因新的催征系统的建立而产生。例如，直隶井陉县旧分14社，各设里长催征地丁，雍正四年“革去里长，令花户自封投柜”。然而，由于“贫民之银几钱几分不等，自封投柜究有未便，故各村择公正殷实之人，设一乡长，花户不论何社，皆乡长一人催收粮银，到柜分社投纳”；后来“又即14社之地分为72庄”（以后又改为31庄、29庄、36庄），分别统辖一百九十多个自然村庄（此外还存在不属各庄统辖的72个“孤村”，“另立地方甲保”），地域性乡地系统最终建立[74](P43,45)。
其三，在另外一些地方，有关历史记载不能直接表明里甲被废、乡地代兴与赋役改革之间存在何种关系，但其字里行间却传达出这样一种信息，即废里甲、改乡地是为使官府从整体上加强对乡村社会的管理，以便利各项政务的推行。例如，山西灵石县旧里甲系统为19里，而后来实际运作的系统是按方位建立的“五大里”，每里10甲，共50甲，分领904村；改革后除每甲设一名“总户头”催办地粮外，每个村庄还分设“小甲”一、二名，以“管理地方公事，纠察奸匿”[75](P152)；山东莒州原分28社（里），“后以户口繁衍，立社益多，难于统率”，遂将全境划分为20牌，以牌统社，全县共495社[76](P136)。
（四）保留里甲，使之继续承担某种赋役职能；同时另外建立乡地组织以承担其他各种职役
雍乾以后，里甲制度趋于废弛，但若要将它彻底废除，则相当困难。原因在于，清初各地里甲的编制大多沿自前明，从一开始就严重存在名实不符的问题；而在此后直至清末的近270年间，清政府也从来没有尝试建立能够正常运作的土地产权登记和赋役变动登记制度。其结果，各州县官衙保存的赋役册从不定时重编，土地产权变动和相应赋役负担变动全靠各里里书私下“过割”；而里书将自己保存的土地册视为私产，或世代相传，或私相买卖，甚至可以作为嫁妆陪送。在这种情况下，朝廷和地方官员如果不下大决心、花大气力，决不可能将里甲制彻底废除，否则就会冒赋役征收无凭的极大风险。正因为如此，诸如顺庄编里等彻底废除里甲的改革，许多地方始终未予实行。里甲既不能彻底废除，其紊乱又严重影响国家各项行政在乡村的贯彻，于是只能在它之外另建乡地系统。
这样，各地就出现了许多里甲与乡地并存的情况。例如，直隶南宫县里甲分24社，乡地分48牌[77]（《法制志·建置篇》）；宝鸡县里甲分53里，又按照地域将村落分为20“联”[78](P120-126)；湖北黄梅县除有里甲42图外，另分36镇，“镇以辖村”[79](P51,71)。在江西、广东一些地方，里甲与乡地两个系统一“首”二“身”，均隶属于地域性的“都”。例如：江西广信府所属7个县均分为若干都，“都”一身三任，设册书一名，“管理赋税造册推收”，履行里甲职能；保正一名，“主烟火贼盗之事”，履行保甲职能；练总一名，“勾摄公事，稽察奸匪”，履行乡地职能；而都之下则里甲与乡地分立，每都一方面分若干“里”，负责赋役；另一方面辖若干“甲”，勾摄公事[80](P61)。广东永安县分3都，其下一方面分7图，另一方面分38约社，约社各领若干村[81](P143-158)。
在保留里甲而别建乡地的地方，一般说来是仍以里甲承担赋役功能，而以乡地承担征发差徭、勾摄公事等其他职能。例如：河南叶县有里甲组织31里和乡地组织24“村”，“里出丁粮，村出差徭”，直至晚清“率由未改”[82](P349-350)。陕西安康县里甲分24里，“设里书征收钱粮”；乡地分27铺，置乡约、保正司“讼狱、公务”[83](P226)。陕西同官县乾隆间存在以“里”领村的里甲系统和以“堡”领村的乡地系统，里有里长，堡有乡保。该县乾隆志分析这两个系统在职能上的区别说：“五方杂厝，居徙无常，地不能以限人，人亦不能属于里。故里长之所统者，地亩之所居也；乡保之所管者，室家之所定也。析里于里，而赋役有经；联村于乡，而保甲可按。”[84](P77-101)
所谓里甲承担赋役职能，对于有些地方来说仅仅意味着赋役册籍仍按里甲编列，以及州县征收田赋时仍按里甲设柜，但对于赋役制度来说更具实质意义的催征，则已改由乡地系统承担。例如，直隶大名县在里甲制度下，由里长、甲长负责催征。后里甲系统紊乱，赋役册仍按里编制和办理奏销，而催征则“改按村庄，分为各路”，实行滚单制度，“或有玩户，则惟乡地是问，不责之里甲”[85]（《田赋志》）。还有许多地方，表面看里甲与乡地并存，但实际上里甲仅存其名，或仅存在于赋役册簿。这种情况在北方地区较为普遍。例如：直隶交河县有里甲14里和乡地4镇63地方，“清季里甲虽存，仅循故事，童子应试所书某里某甲，证之旧有门牌，已多不合”[86]（《舆地志》）。直隶满城县直至清末田赋征收仍按里甲造册，但往往“仅沿社甲之空名，其实已不可考”[87]（《建置志》）。山西寿阳县清初里甲分22都，早已紊乱，其实际运行的是按方位划分的乡地组织92“所”；22都仅用于赋役册，“某乡某都之称，用以纳正供，虽迁居而不改，故有家于西而尚称东几都，家于北而尚称南几都者”[88](P78-79)。
（五）次生形态：乡地通过编联保甲得到充实
清中期后，湖北、江西以及湖南、广东、山东、陕西、四川等地还存在各种以“保”、“甲”为其不同组织层次命名的乡役组织，但这并不意味着它们一定属于保甲组织；相反，它们一般不采用保甲编户的十进制，而是采用地域原则，属于乡地组织。试举湖北的两个州县为例：鹤峰州原有地域化里甲组织本城和12里；后本城分为2保，其他12里各分为4-7保不等，全县共57保，各保俱以地命名；保之分甲，数目也视地域广狭而有不同，“或分为二甲、三甲”[89](P359-360)。长乐县光绪间行“保甲法”，全县共分34保，均以地命名，有固定方位（如湾潭保“在城西南九十里”等）；“保”或不分“甲”，或分2-4“甲”，视地域广狭而定；“甲”分牌，数目同样多寡不等[90](P112,130-131)。这种“保甲”除基层十家牌外，“保”和“甲”均为地域组织。
在很多情况下，这种“保”、“甲”可以说是乡地的次生形态。即是说，这些地方原来就存在地域性乡地组织，当各级官府下令整顿保甲时，它们即在自己的组织框架内办理，尤其是在自然村庄内实行牌甲编民。而当乡地组织这样运作时，其自身就得到了充实和不同程度的更新。例如：山东长清县有“保（里）—村庄”两级乡地组织，道光六年编查保甲，以村庄为单位，每村庄为一甲，“甲长即庄长也”；甲下分牌，10家一牌[91](P303-328)。湖北施恩县存在乡地化里甲组织25甲，乡地之“甲”内部又分保甲之“甲”，每“甲”统10牌，每牌设牌头1名[92](P118-122)。江西瑞州府各县同治间办理保甲，以地域化都、图为基本框架，在各图内部实行编户，设“牌头”、“防长”、“保甲”等首领人员，“稽察匪类逃人及违禁等事”[93](P110)。广东顺德县清初原有地域组织40堡，在“编查保甲”时，在堡之下设立各级编民组织，“户统以甲，甲统以村，村统以堡”[94]（《舆地略》）。四川桐梓县存在地域化里甲组织为17甲，其地域广阔者下分为若干“村甲”；乾隆四十年编联保甲，其方法是各“村甲”根据地域广狭编分1-4保，每保根据其地域广狭编分若干“牌”[95](P83)
这种地域性的“保”、“甲”，即使最初是为治安目的建立，也往往会在无形之中演变为职能全面的乡地组织。例如，乾隆二十二年湖北省东湖县编联保甲后，至迟不过同治初年，各铺保正、甲长已仅各剩1名，与乡约、耆老同为乡地首领，各铺“凡公私大小之事，必闻于乡耆保甲，以为一方之首，俨若官司”[96](P384)；鹤峰州的保正、甲长，“专责”本来是“稽查协捕”，但实际上却须应付各种官差，“但供期会奔走”[89](P360)。
四、乡地组织的职能
清代里甲组织以田赋征收为主要职能，保甲以维持治安为主要职能，乡地组织则职能比较全面，负责办理国家行政落实于乡村（即所谓“政教之下于民”）的各种事务①。清代典籍谈“乡约、地方等役”的职责说：
凡一州县分地若干，一地方管村庄若干，其管内税粮完欠、田宅争辨、词讼曲直、盗贼生发、命案审理，一切皆与有责；遇有差役，所需器物责令催办，所用人夫责令摄管……[5](P5045)
这一规定，不仅适用于“地方”，也同样适用于街、巷、村、庄等乡地基层单位的人员——里正、乡长、乡约、地方、庄头、村长等等。如道光山东《长清县志》记：该县各村庄设有“约地”，“一切催征钱粮、命盗词讼等事”，均“归约地办理”[68](P328)；直隶藁城的一部方志记该县“凡村皆有村长佐，掌一村之事，而乡长（亦名门户，又名地方）助理之。如排难解纷，保护乡里，维持学务，守望相助之事，皆村长佐应负之责任”[97]（上册《村落》）。综合言之，各级乡地组织承担着以下各种职能：
（一）催征田赋、杂税
催征田赋本是里甲组织的主要职能，在那些里甲通过顺庄、重编等方式被乡地取代的地方，后者承担起了催征的职能。例如直隶栾城里甲编12社，乡地“分为若干牌”，“社有里长，主丁赋；牌有地方，管杂务”；后里甲紊乱，“于是里长裁而赋与杂务责在地方矣”[28](P136)。道光间直隶定州规定，花户抗欠钱粮，“即属乡地催头催征不力，定当传案比追”[22](P839)。顺天府宝坻县的清代档案也显示，乡保有“承催粮租之责”；各里花户如果欠缴钱粮，则由乡保赔垫；乡保如果不能将本里钱粮全数催征缴清，会受到“比较”，其“误比”者会受到拘传[98](2-88-003、012、032,2-89-14,2-91-076、110)。直隶获鹿县的清代档案表明，村庄乡地还负责监督民间田房契税的投缴，当本村庄发生田房交易时，负责填写官府颁布的税契，呈报县府；并在奉有县官命令时同差役一起检查本庄的契税缴纳情况；如有隐匿不报者，查出后“将该乡长从严究惩”[99](655-1-859)。
（二）摊派、征发差徭
清代在实行“摊丁入亩“后，官府遇有兴作仍向民间摊派，且往往形成常例，称差徭，北方地区尤重，由各级乡地负责办理。各乡村“遇有差票到村”，乡地人员须立即“均匀摊办”[22](P838-839)。有些地方，甚至乡地的最初起源就在于办理差徭。如河南叶县于里甲31里外置乡地组织24村，“特为村出差徭”[23](P350)；直隶满城县以社甲征收田赋，“差徭则析为南北20约”[87]（《建置志》）；河南新安县田赋征收系统为18里，此外又有52牌，负责支应兵差、流差人力车马[100](P214,464,467)。民户欠缴差徭，由乡地代垫，而后者同时可以向官府禀控追缴[99](655-1-901、997)。
（三）报告刑事和治安事件
乡村发生人命、盗窃等刑事案件，本村庄、本地方乡地人员负责向官府禀报。试举顺天府宝坻县的几个案例：嘉庆十七年，蓟运河堤埝上发现一倒毙无名男子，厚俗里乡保张宇斯立即禀报知县[98](1-66-65)。道光十二年三月，马各庄村民刘永发酒后失足落井而死，事发后尚节里乡保酆瑜、马各庄牌头田文佑、甲长张德醇即联名向知县禀告[98](4-209)。同治十三年十一月，侯家庄村民芮林生在自己家中自缢身死，该庄牌头李承发立即报告乡保薛明德，后者随后向县报案[98](3-157-098、103)。光绪间山西孝义县某村乡地郭增锡“夜出巡田”，发现生员王培祚家被劫，“社首陈筮镒闻声往看”，随即报县[101](P744-747)。对于各种治安事件，乡地人员也须报告，如直隶定州官府规定：各村“如有窝贼、偷窃、聚赌、窝娼、生事扰害之人，准里正、乡地等查明实据禀究”，“如敢隐匿不禀，别经发觉，即一并究惩”[22](P837)。
（四）在民事诉讼和刑事案件审理中承担各种责任
如直隶定州官府明确规定，乡地人员须负责递送传票和调查、调节民事诉讼，官府词讼差票到乡，乡地等须将票传“词内牵连人证”立即送案；如官府差饬乡地查核案情，须立即遵办，据实禀复；如两造“情愿息讼”，“该乡地即妥为调处，带领原被来案具结”[22](P840)。历史档案中对这类事例多有记载。例如：同治三年，宝坻县得义里霍各庄民人李永和控刘永顺因宅院纠纷将其殴伤，知县批令差役“协同乡保查明”调节，“毋庸涉讼”；后经乡保刘万巨调解息讼，“两造均无异说”[98](2-111-084、087、090)。获鹿县某年的传票底册记录，是年知县曾多次签发差票，饬令乡地调查案情、落实执行民事诉讼判决，如“饬赵陵铺村乡地查明许二孩控情禀复”，“饬岭底村乡地查明张平士控情禀复”，“饬大谈村等村乡地催令孙洛平等将欠郑继德钱文归还禀复”，“饬毡蔑屯村乡地催令王各影将王自修代垫粮差钱文归还”，等等[99](655-2-586)。此外，乡地人员还负有为释放涉案人员具保、为失主领回赃物具保、具领本地流民、具领死刑犯尸首等责任[98](1-56-006,1-59-149,1-76-099,2-122-092,1-66-54,2-88-008,1-55-156)
（五）道德教化和调解民事纠纷
如河南嵩县乡地分40保，各保设有地方、村首、保正、甲长、乡约等人员，其中“乡约宣谕劝化”，“同其风俗”被认为是保的一个功能，对于“家庭微嫌、邻里口角”，可以在保内“戒免消释”[102](P58-59)。河南修武县编户12里，属于职能全面的乡地组织，各里设有乡约、乡总、保长、保正、甲长等人员，其中乡约专司朔望宣讲《圣谕》[103](P179)。四川巴县也规定，甲乡约有责任“每逢朔望会集公所宣讲《圣谕》，化导愚顽，务使敦伦睦族”[104]（乾隆朝一百零四卷）。
（六）办理保甲，统计户口
本文立论指出，清代的乡地与保甲是两种不同的职役组织，两者之间的一层真正关系，在于乡地往往是保甲编联的主体；即是说，当清廷和各级官府因形势需要而谕令编查、整顿保甲时，一般依靠乡地组织进行。这方面的记载很多，试举几例：
(1)直隶获鹿县嘉庆九年“奉宪檄”编查保甲，“刊发册本门牌”，令各村乡长填写；道光九年北寨村的户口册，系由该村保长张士美、甲长张海、乡长张节共同签名造报；光绪四年西里村的保甲册，系由乡长白彦廷、王南棠和首事白彦钊、白崇修共同签名造报；是年直隶省发布的《保甲章程》规定：“乡约地保，本有经管户口之责”，“户口迁移，人数增减，即专责成乡地签注”，保甲册二本“一本由乡保收执，一本送官存查”[99](655-2-342,655-1-570,655-1-1025)
(2)道光二十五年直隶定州编联保甲，以村为单位，“令各里胥”办理[22](P544)。
(3)山东寿张县乡地组织以里（保）领村庄，晚清办团练，丁册“发给庄长，按户填写”[105](P769)。
(4)河南新安县乡地组织为60“牌”，各辖若干村庄，而保甲系“各牌所立”[100](P214,464,467)。
(5)江苏省宝山有乡地组织14厂，晚清筹办民团，“每厂为一总团，即以厂董为团董”；光绪二十三年举办保甲团练，知县“照会各厂绅董督促进行”[106](P59-71,562-566)。
（七）办理与抗灾、赈济有关的事务
例如，张集馨任山西平朔府知府，境内发生蝗灾，乃谕令“乡保并地主、租佃人”捕蝗[107](P28)；顺天府宝坻县每逢汛期“河水涨发”，均由“乡保昼夜督率牌甲拨夫巡查”，修筑堤埝，“日夜在埝防守”[98](2-88-001,2-89-18,2-87-016)。同治初宝坻县办理赈济，涉及后黄土坎等51个村庄，吴兆顺等5名乡保参与其事，具结保证赈务工作没有舞弊情事[98](1-46)。
（八）其他职能
乡地还须奉官府饬令办理各种临时性事务，难以尽述，举例证之：
(1)清代官员任职，需要获得由本乡出具、经本籍地方官用印的干结，证明其“身家清白，并无过继、抗粮、违碍情弊”，这种干结需要本村庄乡地人员列名出具[98](1-2-005)。
(2)乾隆间江苏令各地乡地承担保举报社仓社长的责任，说“社长一年一换，岁岁需人，不得不责之乡保开报”[108](P1436-1437)。
在城乡地人员还承担一些特殊杂差，包括县署值班、支应衙署夫役、看管枷号人犯等。如嘉庆间宝坻县的一名在城乡保说：自己作为本城乡保，“轮流在署值班伺候，署内应用夫役等项一切差务”，“俱系身一人在署常川伺候”[98](2-121-135)；某年，获鹿县的一名在城地方禀知县说：“发在城看守”的枷号犯人王某“枷限已满”，请示处置办法[99](655-2-485)
最后探讨一下乡地的治安职能问题。各地乡地人员往往负有本地的治安责任，有学者将乡地与保甲相混淆，这是一个重要原因。然而究其实，这一问题存在三个层面的情况：
其一，清统治者要求乡役中的治安职能与其他职能相互剥离，前者专责于保甲，后者责成于乡地。乾隆二十二年，清廷要求各地整顿保甲的那道著名上谕明确要求：“保甲之设，所以弥盗安民”，“其一切田土、户婚、催粮拘犯等事，另设地方一名承值”不由保甲长负责[5](P5062)。这一主旨在一些地方得到了贯彻。例如，直隶鸡泽县乾隆三十一年前后令各村编排保甲，仅令“地方”造册领牌，另外每村设保长一名，“亦称练总，专管巡查稽察之事；十家为牌，牌头一名，拨夫巡警”[109]（《武备志》）。山东寿张县光绪二十六年《团练章程》规定：团练“专司捕盗”，“其余钱漕词讼人命一切大小案件，各团长不准稍有干预”，仍令乡地办理[105](P769-770)。
其二，在一般情况下，治安职责是由乡地人员承担的。例如，四川巴县于乡地组织各甲设立保长、乡约，两者均有维持治安的职责。官府颁发的执照规定，保长对于本甲“外来咽噜匪类、酗酒赌博以及私宰，一切不法之徒”，须“扭禀”官府[26](P201-202)；乡约除朔望宣讲《圣谕》外，须“不时稽查啯匪、娼妓、私宰、私铸、邪教、端公、酗酒、赌博，以及外来面生可疑之人”，禀县拿究[104]（乾隆朝一百零四卷）。又如，直隶定州乡地以44约统440余村，各村设有里正、乡长、地方、催头等役，分办本村催征、治安等事务，包括缉拿凶犯、“防拿贼匪”、报告村中聚赌窝娼、勾通贼匪、传习邪教、惑众敛钱、行凶强霸、调词唆讼以及结伙共殴行窃等事[22](P836-841)；江苏睢宁县光绪间“清查保甲”，“责成圩董、庄长”[110](P626-627)。有的地方乡地人员互有分工，有人专门负责治安事务，如山东东阿县乡地分86“村”，“每村设甲总一人，掌田赋户籍；乡约一人，掌教化词讼；保正一人，掌巡防盗贼”[111](P108)。顺天府宝坻县的乡保也负有清查户口门牌、拨夫巡逻、修整窝铺、设置更夫的职责[98](2-87-016,1-40-001,1-40-005,1-40-003)
其三，治安事务由乡地人员负责，但当每逢奉令编排保甲，即在乡地基层设立专职保甲人员。例如，顺天府宝坻县光绪二十五年“办理保甲”，由乡地组织46保进行，每十家设一“小牌头”，每百家设一“总牌头”，经管支更拿贼之事，而各甲的“该管乡约”仍然负责[98](1-37-003)。
五、余论：两个典型事例的启示
清代乡地问题，可做理论阐发之处颇多，但由于篇幅所限，本文着重进行史考工作。在文章即将收尾时，笔者拟选择两个在自己看来具有典型意义的事例再赘言几句，一则希望对清代乡地的起源和组织形态做一点补充，二则希望以此为窗口对中国政治史中某些相对宏观的问题做一点窥测。
其一，中国古代在县以下不设治（即时人所谓“皇权不下县”），在县以下普设区乡一级行政是近代的事情。但通过对清代乡地问题的探讨可以发现，有清雍乾以后，州县以下一级行政已有萌芽，广东、湖北等南方各省存在的以州县佐杂统辖乡役组织的制度，就是其表现。
清代州县佐贰杂职（州同、州判、县丞、主簿、吏目、典史、巡检等）既非正印官副职，也非乡职；除管理监狱、捕盗事务的州吏目、县典史普设于各州县外，其他仅根据具体情况设置于部分地区，分管粮务、水利、缉捕、粮马、征税等职能性事务。雍乾以后，一些地方在州县全境系统划分治安区，分别以县丞、主簿、典史、巡检等佐杂负其责任，而以各级乡地为其下级组织。例如，广东曲江县全境分为捕属（典史辖区）、濛过巡检司属和平圃巡检司属三个佐杂分防区，分别统辖全县27墟，墟辖村庄，从而形成“佐杂辖区—市墟—村庄”三级乡村组织系统[112](P103-106)。其他如陆丰、花县、顺德、三水、清远、新会、南海、龙门、东莞、新安等县，以及湖北的施恩、黄冈、利川等县，情况也大致相同。这种体制的实行，实际上意味着在州县之下划分了行政区（尽管职能单一），设置了国家正式官员，所谓“皇权不下县”的体制因此被打开了缺口。这种情况说明，在中国政治发展中，国家组织逐渐向乡村社会延伸的趋势，至迟在18世纪上半期就已经开始。
其二，中国传统政治在制度建设问题上，主张“不法常可”、“因时设治”，与西方人追求“理想国”的理性主义传统形成鲜明对比。这种政治实用主义、功利主义，在清代乡役制度的实施中表现得十分明显。有清一代，朝廷与各级官厅虽曾多次发布政令建立、整顿里甲、保甲等制度，但所有这些都遵从“实事求是”的功利原则，只追求近期某种政府职能（如赋役、户口、治安等）能够得到履行，而不从长远角度考虑组织、制度建设如何规范与合理。除此之外，清政府从未能够在全国范围内建立起某种模式划一的乡役制度，也从来没有明令废除过任何乡村职役制度（包括长期废弛的里甲制度）。清中期后出现于各地的乡地，其建立往往都是出于办理某项具体事务的需要。在这方面，江苏嘉定县是一个十分典型的例子，其乡地系统的建立完全是出于赈灾的需要：
该县原有里甲组织18都349图。康熙十年饥荒，知县赵昕在四乡分设粥厂；嘉庆十一年大水，知县吴桓“以县境方五十里只设数厂，不便于饥民，乃设厂三十一所”；嘉庆二十年旱灾，城乡各镇各设一厂，“以本厂捐款济本厂饥民”。“原其初，分厂所任之事不过赈灾，后乃等于佐治职”，每厂设董事一二人，“凡一厂地方行政，由知县委任助理，名曰厂董；图又择一二人，由县官给谕，助理一图之事，名曰图董（亦称经董）”。“分厂以后”都图制度式微，各种公务均归“厂”办理，“厂”逐渐成为职能全面的正式组织[66](P24-38,219-221)。
在政治实用主义理念的指导和作用下，清朝直至覆亡时都不存在统一的乡役组织体制。“预备立宪”的相关调查统计说：“州县旧制，城曰坊厢，乡曰里甲，或称都图里保，或称村庄集市，以及屯铺堡寨等项，虽复名号纷歧，亦有递相管摄之法。”[113](P354)可见，对于作为国家组织末梢的乡村职役组织状况，就连清政府自己也搞不清楚。
中国传统政治的这种实用主义被西方政治学指为“非理性”、“反现代”，但中国人却往往看法不同，认为这是应该予以肯定的“实事求是”。在现实的地方行政体制建设和改革中，这类实用主义的原则与做法究竟是与现代化根本相悖，还是具有某种“符合国情”的合理性？当思考这类问题时，有关清代乡地问题的研究可以给我们提供重要启示。
［收稿日期］2007-07-10
注释：
①乡地有时也承担一些本乡“自治”事务，如修葺地方公共设施、救济本乡孤贫人户等，本文不予涉及。
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