| 明清史 |
清政府制钱管制政策透视
李强
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年11期
【原文出处】《社会科学辑刊》(沈阳)2007年4期第143～147页
【作者简介】李强，中央财经大学财经研究院，北京 100081
李强（1976—），男，辽宁鞍山人，历史学博士，博士后，主要从事金融管制与金融史研究。
【关 键 词】清朝/制钱/管制
［中图分类号］K249 ［文献标识码］A ［文章编号］1001—6198（2007）04—0143—05
一、制钱管制的社会经济原因
在清前期的货币体系中，白银和制钱同时作为法定货币流通，但清政府却对这两种货币金属采取了不同的政策，即允许民间自由铸造白银，而对制钱实施了严密的管制措施。究其原因，应有以下两点。
首先，制钱适合传统农业社会的特点，符合清政府的需要。商品经济是货币存在的理由，有什么样的商品经济就有什么样的货币体系。虽然清前期商品交易总量大幅增加，但百姓需求依然处在较低层次，只要“每日可得数十文，尽足糊口”[1]，日常交换的仅仅是几斗米或几升盐，仍属小生产者之间的品种调剂和余缺调剂。也就是说，当时的市场交换主要是以粮食、布、盐为对象的小生产交换，价值低廉，这符合制钱本身价值低贱的特点。此外，更为重要的是，虽然交换物资在个人生活资料中所占比例也不大，但这些生活资料却对百姓生活影响甚大，因为通过制钱购买的食盐、铁器等都为生产和生活所必需，正是这些交换保证了小农经济的稳固，也维护了农业社会的稳定。这也说明，制钱是联系小农经济和家庭手工业生产的最佳纽带，制钱的稳定意味着农业社会的稳定。
其次，同白银相比，清政府更易于掌控制钱的货币金属——铜。中国是个缺银国家，产银量很少，白银主要依靠对外贸易顺差流入，而当时的清政府既没有意识到也不可能对白银的流入与流出进行管制。恰在此时，云南等地的铜矿兴盛起来，清政府掌握的铜材较为丰富，且容易控制，于是为了维持银钱比价的稳定，清政府只能抓住制钱不放，希望通过管制制钱来实现对整个货币体系尤其是银钱比价的调控。既避免银贱钱贵使百姓日常交易不便，增加农民、小本经营者和佣工的生活成本；又要防止银贱钱贵，导致官府赋税和官吏们的实际收入减少。
二、清政府制钱管制的内容
为实现对制钱的全面管制，清政府从币材供给到制钱铸造等诸方面都制定了相应措施，将其纳入到行政管理体系之中。
1.对制钱铸造质量与数量的管制
每次铸造新钱之前，清政府都会先用象牙雕刻钱样，经鉴定认可后，再以成色极高的优质黄铜雕刻祖钱，作为翻铸母钱的印模。各铸局铸钱要以母钱为模型。开铸后，各铸局要将初铸新钱呈交给户部钱法堂检查，合格后方可开炉铸造，并且此后还要定期将所铸制钱呈缴户部检验。这样，清政府就确定了制钱的样式、成分和重量，为今后的管制提供了依据。具体铸造过程中的管制分为两方面，一是制钱的大小和重量，二是制钱的成分和清晰度。虽然为调控银钱比价，清政府所铸制钱的标准重量经常发生变化，先后为每串6斤（每文重一钱），8.75斤（每文重一钱四分）、7.8125斤（每文重一钱二分五厘）、7.5斤（每文重一钱二分），但在每一个阶段，清政府都要求铸局所铸制钱的重量符合要求，并且要颜色黄亮，字画清晰，无粘连。此外，因当时采用传统的翻砂工艺铸造制钱，各种币材的投放量以及币材本身成色都会影响到制钱质量。因此，清政府详细规定了各铸局每卯的币材投放量和比例。
在清政府看来，制钱的铸造量左右着银钱比价，因此十分重视对铸钱量的管制。为此，清政府具体规定了各铸局的年铸卯数与每卯铸钱量。当时，铸局的铸造周期多为10天或15天，这样就形成每月2卯，3卯，每年36卯或24卯的情况。清政府就通过开炉铸造1卯所需天数，计算出每月可铸卯数，再通过每月可铸卯数计算出每年可铸卯数，最终得出年铸钱量。具体铸造卯数为：京局的年铸卯数是：顺治年间每年30卯；康熙、雍正年间为40卯和50卯；乾隆年间最高峰达到每年76卯，但于乾隆末年减为每年30卯。各省铸局的年铸卯数较固定，多为36或24卯。此外，遇到闰年，各铸局均会加卯。
随后，清政府又规定了各铸局每卯铸钱量。京城宝泉局先后为12880串。康熙三十三年（1694）改为8000串，康熙六十年又改为12480串。雍正十二年（1734）制钱重量改为每文1钱2分之后，又变更为12498串，而到了乾隆年间，再次改为12480串。各省铸局每卯铸钱量见表1。
表1 清前期各铸局每炉每卯铸钱数量统计表 单位：串
2.对铸局人员的管制
清政府视铸局为行政机构，因而管理人员都由清政府任命。京城宝泉局、宝源局由侍郎、满、汉监督司官、局大使、笔帖式等人组成，且钱法侍郎、稽查科道、监督司官都由皇帝钦命。各省铸局分总管人员、具体管理人员与监察人员三类，均由当地政府任命，且总管人员多系知府、同知、阜司、按察司、盐法道等四品以上的官员。
为防止工匠伪造货币，清政府对铸钱工匠采取了近乎残酷的管制措施。各铸局很少开门，每月只在运进生产原料和生活用品之时开门两次。工匠不许私自出局。如实在有事出局，要经过仔细搜身检查。铸局内设有刑具、板子、枷号、皮鞭，用于惩处不服管制的工匠。工匠犯罪，不能流放，而是“仍拘留在局，充当挑水、打炭等役”。工匠年老体弱或者患病，则“发交邻族收管，不许出境捕巡按月点卯，病愈仍可入局，一切翻砂、磨钱等匠果有在局年久、渐谙铸务者，令监局官员，不时报明，亦合地方具结存案，遇有正匠空缺，即令充补，不得任其出外流传”[2]。工匠如系自然死亡需“取具炉头同作左右邻甘结，尸亲领状，即饬令抬埋”，如系非自然死亡，则要“牌行大兴县赴厂相验，审明结案”；新工匠要“取具同号匠役保结，立簿稽查，将年貌籍贯填注小票”。各省退役工匠则是“发交地方官衙门充当水火夫”[3]。
3.对币材供给的管制
（1）洋铜的管制措施
在金属货币时代，币材对货币铸造有着举足轻重的作用。可以说管制了币材也就实现了对货币的管制。因此，清政府对制钱铸造所需的铜、锌、铅和锡都采取了管制措施。① 在最初的收买洋铜（主要是日本铜材）阶段，因清政府无法决定铜材存量和开采数量。就通过规定每年的采买资金、采买价格及运输费用来实现管制。税银采买时期，清政府规定了各关具体办铜银科目和数量。内务府商人采买时期，规定了具体数量和采办人员。八省采办时期，详细划分了各省的采办数量和价格。为保证铜材成包符合要求，清政府专门设立了铜色对牌，“以八成、八五、九成、九五、十成分设五牌，铜到局，令解官监督，从公校对，除八成以下者，不收兑外，八成以上者，均照成色秤收定价销算”，估算时按照“八成以上者准作八五，八五以上者准作九成，九成以上者准作九五，九五以上者准作十成”，以此实现对币材成色的管制。
此外，币材运输方面也制定了管制措施。运输由清政府的政府官员负责，先是衙役，后是笔帖式，铜材的运输时间为康熙朝于4月、10月起解，雍正年间为上运8月起解，下运12月起解。乾隆年间是每年6月起解。
（2）滇铜的管制措施
雍末乾初，滇铜成为主要的铜材来源。为使滇铜供应有序，清政府划定了分供京局和省局的铜矿。汤丹、碌碌、大水、茂麓、大功、大屯子等厂和宁台厂（蟹壳铜）专供京局。[4] 其他铜矿则根据产量多少，分别供应各省铸局。另外，清政府对各省的采买实行了严格的管制，各省采买滇铜需首先奏请中央，获准后方可去云南采买，且具体数量和价格均由清中央政府决定。
滇铜运输有着严格的管理制度。铜材在云南起运前需先将铜材炼成每包100斤的整块铜锭。不足100斤的蟹壳铜捆作一包，其他零星铜材，用木桶盛装，外面要用铁箍裹束，并标记块数、重量。泸州到重庆由小船运送；重庆至汉口由每船装载80％的夹鳅中船运送，汉口至仪征由川桨船运送；仪征至通州由骆驼船运送。此外，雇募的船只要“船身坚固、结实、板厚、钉密”；水手、舵工要“熟谙水性、风色路径、身家殷实”。
起运期限方面也有严格的管制制度。清政府规定，运京铜船应于每年的2、8月份开行，云南运铜委员到泸州领运铜斤定限35日，泸州到重庆定限20日，重庆换船过载25日，重庆到汉口定限40日，汉口到通州定限7个月，共9个月零25天。铜材运抵京城后，运员在99日内回到云南。各省采买时则要求各省将运员、商人运解铜材起程、入境、出境日期随时具奏。[5]
运铜人员亦由清政府指派，铜厂到铜店由当地官员和铜厂厂员负责。京铜到达泸州后由云南选派的长运官负责运输。长运官由云南在府佐、州、县中选派“年壮晓事，练习铜务”之人承办，并且府、州、县官吏要为其担保，如推荐之人“衰庸”，保举运员的道、府、州和藩司会受牵连。各省赴滇采买铜材的人员必须是办事得力且身家殷实的知县、同知、通判。即使杂职中有干练之人也只能由丞倅、知县带领，且只能做些奔走查催之杂事。
4.对制钱流通的管制
（1）对非官铸钱的管制
清前期流通的非官铸铜钱主要分为四类，一为历代留传下的古钱，二为南明小朝廷和三藩铸造的伪钱，三为私铸与私销小钱，四为外国铜钱。对于这些非官铸铜钱，清政府采取了不同的管制措施。对旧钱先禁止流通并强制收买，后在制钱供给不足压力下允许流通。对流通到中国境内的外国铜钱，采取了比较灵活的政策。如果国内鼓铸充裕，市价平减，则严行查禁，如钱价昂贵，则允许搀和流通。[6] 对伪钱和私铸私销的小钱实行的是强制收买、禁止流通的政策。
此外，清政府制定了详细的奖惩条例以实现对私铸和私销的管制，具体处罚分为三类：一类是对与私铸、私销有关之人的处罚；二类是对搀和行使私铸、私销小钱之人的处罚；三类是对私铸和私销有失察责任的官吏的处罚。此外，清政府还采取了禁铜等方法来消除私铸和私销小钱。
（2）对银钱兑换的管制
在银钱并行的货币体系下，银钱兑换不可避免，相应地也就产生了专门从事银钱兑换的机构。清前期专门从事银钱兑换的机构有钱桌、钱铺和当铺等固定兑换机构，还有肩负钱文沿街兑换的零散经纪人。
在清政府看来，这些银钱兑换机构常常操控银钱比价，影响制钱的平稳流通，为此，清政府对银钱兑换业实施了严密的监管。康熙年间，清政府在京畿地区的大兴、宛平二县设立了钱牙②，负责银钱兑换事务。雍正十二年（1734），为加强管制，清政府要求钱牙必须是“京城殷实良民”，并且每十日到户部报价一次。乾隆年间，为防止钱牙暗中操纵银钱比价，乾隆帝只在正阳门设立一处钱市，所有的银钱交易只许在正阳门进行，且银钱兑换要以官定价格为交易标准。同时禁止了香蜡、纸马、油盐等铺户的银钱兑换业务。对于地方上的银钱兑换机构钱桌和当铺，清政府明确要求除了额定的串底和官利钱外，不许另外加增。
三、管制效果和败因分析
不可否认，清政府的管制在一定程度上保障了制钱的稳定供给和流通，使得银钱比价保持了较长时期的稳定，为清朝初期的社会经济繁荣奠定了金融基础。但同时也应看到，清政府这种行政性金融管制手段存在着先天不足，设立之初就埋下了失败的根源。
一是币材供给日益失控。币材供给失控的根源在于利用行政性手段来解决经济问题。由于种种原因，商人采买洋铜的成本逐渐提高，而清政府发放的预发工本银（每100斤14.5两，外加运费3两）却几十年不变，导致采买价格与实际价格的差距日益拉大。初期商人尚可利用贩卖货物所得利润弥补差额，但后来清政府对铜商所带货物进行了限制，商人再也无法利用贸易利润来弥补办铜亏损，纷纷破产。与洋铜采买一样，清政府的滇铜采买价格也远低于实际价格。初期尚可维持，但是随着开采的深入，采矿成本越来越高，最后陷入了工本不敷——铜材少——利润少——厂欠的恶性循环之中。
二是制钱铸造成本高昂。由于所用币材为铜，制钱铸造成本颇高。按照彭信威先生的研究，顺治年间，云南的铸造费用比例为76.83％，乾隆年间制钱的铸造费用约占币材价值的97.7‰-220‰以上。如果计算平均值，那么全国的平均值在150‰之上。[7] 清朝初期，由于政治清明，财政状况良好，清政府还可以应付铸造费用，维持制钱的铸造。但是随着政治腐败，再加上铸造数量的大量上升，清政府的管制逐渐失去了基础，随着财政的压力而形同虚设。
三是银钱体系的固有矛盾。清政府进行管制的目的在于维持银钱比价，但是这个目标根本无法实现。因为货币作为一般等价物，具有排他性和独占性。法律承认银、铜同时作为货币金属与货币这一本性相冲突。也就是说在实际流通中，白银和制钱的比价会随着银、铜价值的改变而变化，而不会固守清政府规定的银钱1∶1000的比价。在这种情况下，如硬要保持银钱比价的相对稳定，必须可以掌握控制两种金属货币的投放数量。这对于清政府是无法做到的。不仅制钱供给无法控制，而且随着中国商品比较优势的丧失和中外金银比价日益趋同，白银内流也愈发困难。
政府管制行为本身就是一种政治行为，任何一种政府管制政策的制定与实施都体现着政府的政治目标。清政府对制钱的管制的政治目标就是维持银钱比价的稳定，进而巩固自己的统治地位，因此虽然成本高昂，依然利用行政手段勉力进行。但是任何管制都存在着管制成本，随着管制成本的增加，管制也会失去意义，清政府对制钱的管制即是如此，随着成本的不断增加，渐渐失效，最终不得不“因时知已，补偏救弊”[8]。
［收稿日期］2007—04—07
注释：
① 因币材中以铜为主，且锌、锡、铅的管制与铜材管制基本相同，本文只讨论铜材管制。
② 所谓钱牙主要是清官府设立的专门从事银钱兑换的管理人员。
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年11期
【原文出处】《社会科学辑刊》(沈阳)2007年4期第143～147页
【作者简介】李强，中央财经大学财经研究院，北京 100081
李强（1976—），男，辽宁鞍山人，历史学博士，博士后，主要从事金融管制与金融史研究。
| 【内容提要】 | 清前期，清政府为实现银钱比价的稳定，对制钱的铸造和流通进行了严格的管制，这些管制措施在一定程度上保障了制钱的平稳铸造和流通。但随着时间的推移，管制成本逐渐增加，管制逐渐不经济。 |
一、制钱管制的社会经济原因
在清前期的货币体系中，白银和制钱同时作为法定货币流通，但清政府却对这两种货币金属采取了不同的政策，即允许民间自由铸造白银，而对制钱实施了严密的管制措施。究其原因，应有以下两点。
首先，制钱适合传统农业社会的特点，符合清政府的需要。商品经济是货币存在的理由，有什么样的商品经济就有什么样的货币体系。虽然清前期商品交易总量大幅增加，但百姓需求依然处在较低层次，只要“每日可得数十文，尽足糊口”[1]，日常交换的仅仅是几斗米或几升盐，仍属小生产者之间的品种调剂和余缺调剂。也就是说，当时的市场交换主要是以粮食、布、盐为对象的小生产交换，价值低廉，这符合制钱本身价值低贱的特点。此外，更为重要的是，虽然交换物资在个人生活资料中所占比例也不大，但这些生活资料却对百姓生活影响甚大，因为通过制钱购买的食盐、铁器等都为生产和生活所必需，正是这些交换保证了小农经济的稳固，也维护了农业社会的稳定。这也说明，制钱是联系小农经济和家庭手工业生产的最佳纽带，制钱的稳定意味着农业社会的稳定。
其次，同白银相比，清政府更易于掌控制钱的货币金属——铜。中国是个缺银国家，产银量很少，白银主要依靠对外贸易顺差流入，而当时的清政府既没有意识到也不可能对白银的流入与流出进行管制。恰在此时，云南等地的铜矿兴盛起来，清政府掌握的铜材较为丰富，且容易控制，于是为了维持银钱比价的稳定，清政府只能抓住制钱不放，希望通过管制制钱来实现对整个货币体系尤其是银钱比价的调控。既避免银贱钱贵使百姓日常交易不便，增加农民、小本经营者和佣工的生活成本；又要防止银贱钱贵，导致官府赋税和官吏们的实际收入减少。
二、清政府制钱管制的内容
为实现对制钱的全面管制，清政府从币材供给到制钱铸造等诸方面都制定了相应措施，将其纳入到行政管理体系之中。
1.对制钱铸造质量与数量的管制
每次铸造新钱之前，清政府都会先用象牙雕刻钱样，经鉴定认可后，再以成色极高的优质黄铜雕刻祖钱，作为翻铸母钱的印模。各铸局铸钱要以母钱为模型。开铸后，各铸局要将初铸新钱呈交给户部钱法堂检查，合格后方可开炉铸造，并且此后还要定期将所铸制钱呈缴户部检验。这样，清政府就确定了制钱的样式、成分和重量，为今后的管制提供了依据。具体铸造过程中的管制分为两方面，一是制钱的大小和重量，二是制钱的成分和清晰度。虽然为调控银钱比价，清政府所铸制钱的标准重量经常发生变化，先后为每串6斤（每文重一钱），8.75斤（每文重一钱四分）、7.8125斤（每文重一钱二分五厘）、7.5斤（每文重一钱二分），但在每一个阶段，清政府都要求铸局所铸制钱的重量符合要求，并且要颜色黄亮，字画清晰，无粘连。此外，因当时采用传统的翻砂工艺铸造制钱，各种币材的投放量以及币材本身成色都会影响到制钱质量。因此，清政府详细规定了各铸局每卯的币材投放量和比例。
在清政府看来，制钱的铸造量左右着银钱比价，因此十分重视对铸钱量的管制。为此，清政府具体规定了各铸局的年铸卯数与每卯铸钱量。当时，铸局的铸造周期多为10天或15天，这样就形成每月2卯，3卯，每年36卯或24卯的情况。清政府就通过开炉铸造1卯所需天数，计算出每月可铸卯数，再通过每月可铸卯数计算出每年可铸卯数，最终得出年铸钱量。具体铸造卯数为：京局的年铸卯数是：顺治年间每年30卯；康熙、雍正年间为40卯和50卯；乾隆年间最高峰达到每年76卯，但于乾隆末年减为每年30卯。各省铸局的年铸卯数较固定，多为36或24卯。此外，遇到闰年，各铸局均会加卯。
随后，清政府又规定了各铸局每卯铸钱量。京城宝泉局先后为12880串。康熙三十三年（1694）改为8000串，康熙六十年又改为12480串。雍正十二年（1734）制钱重量改为每文1钱2分之后，又变更为12498串，而到了乾隆年间，再次改为12480串。各省铸局每卯铸钱量见表1。
表1 清前期各铸局每炉每卯铸钱数量统计表 单位：串
朝代 铸局名称 每炉每卯铸钱数 朝代 铸局名称 每炉每卯铸钱数 雍正 宝云局 124.685 乾隆 宝川局 1213.333 雍正 东川旧局 124.685 乾隆 宝陕局 198.210 雍正 广西府局 124.685 乾隆 宝昌局 248.586 雍正 临安局 124.685 乾隆 东川新局 124.685 雍正 霑益局 124.685 乾隆 顺宁局 124.685 雍正 大理局 124.685 乾隆 保山局 124.685 雍正 宝黔局 123.760 乾隆 曲靖局 124.685 雍正 宝安局 249.600 乾隆 宝直局 252.778 雍正 宝南局 85.056 乾隆 宝武局 186.662—402 雍正 宝川局 173.333 乾隆 宝桂局 133.333 雍正 宝苏局 150.192 乾隆 宝福局 252.777 乾隆 宝广局 160 |
2.对铸局人员的管制
清政府视铸局为行政机构，因而管理人员都由清政府任命。京城宝泉局、宝源局由侍郎、满、汉监督司官、局大使、笔帖式等人组成，且钱法侍郎、稽查科道、监督司官都由皇帝钦命。各省铸局分总管人员、具体管理人员与监察人员三类，均由当地政府任命，且总管人员多系知府、同知、阜司、按察司、盐法道等四品以上的官员。
为防止工匠伪造货币，清政府对铸钱工匠采取了近乎残酷的管制措施。各铸局很少开门，每月只在运进生产原料和生活用品之时开门两次。工匠不许私自出局。如实在有事出局，要经过仔细搜身检查。铸局内设有刑具、板子、枷号、皮鞭，用于惩处不服管制的工匠。工匠犯罪，不能流放，而是“仍拘留在局，充当挑水、打炭等役”。工匠年老体弱或者患病，则“发交邻族收管，不许出境捕巡按月点卯，病愈仍可入局，一切翻砂、磨钱等匠果有在局年久、渐谙铸务者，令监局官员，不时报明，亦合地方具结存案，遇有正匠空缺，即令充补，不得任其出外流传”[2]。工匠如系自然死亡需“取具炉头同作左右邻甘结，尸亲领状，即饬令抬埋”，如系非自然死亡，则要“牌行大兴县赴厂相验，审明结案”；新工匠要“取具同号匠役保结，立簿稽查，将年貌籍贯填注小票”。各省退役工匠则是“发交地方官衙门充当水火夫”[3]。
3.对币材供给的管制
（1）洋铜的管制措施
在金属货币时代，币材对货币铸造有着举足轻重的作用。可以说管制了币材也就实现了对货币的管制。因此，清政府对制钱铸造所需的铜、锌、铅和锡都采取了管制措施。① 在最初的收买洋铜（主要是日本铜材）阶段，因清政府无法决定铜材存量和开采数量。就通过规定每年的采买资金、采买价格及运输费用来实现管制。税银采买时期，清政府规定了各关具体办铜银科目和数量。内务府商人采买时期，规定了具体数量和采办人员。八省采办时期，详细划分了各省的采办数量和价格。为保证铜材成包符合要求，清政府专门设立了铜色对牌，“以八成、八五、九成、九五、十成分设五牌，铜到局，令解官监督，从公校对，除八成以下者，不收兑外，八成以上者，均照成色秤收定价销算”，估算时按照“八成以上者准作八五，八五以上者准作九成，九成以上者准作九五，九五以上者准作十成”，以此实现对币材成色的管制。
此外，币材运输方面也制定了管制措施。运输由清政府的政府官员负责，先是衙役，后是笔帖式，铜材的运输时间为康熙朝于4月、10月起解，雍正年间为上运8月起解，下运12月起解。乾隆年间是每年6月起解。
（2）滇铜的管制措施
雍末乾初，滇铜成为主要的铜材来源。为使滇铜供应有序，清政府划定了分供京局和省局的铜矿。汤丹、碌碌、大水、茂麓、大功、大屯子等厂和宁台厂（蟹壳铜）专供京局。[4] 其他铜矿则根据产量多少，分别供应各省铸局。另外，清政府对各省的采买实行了严格的管制，各省采买滇铜需首先奏请中央，获准后方可去云南采买，且具体数量和价格均由清中央政府决定。
滇铜运输有着严格的管理制度。铜材在云南起运前需先将铜材炼成每包100斤的整块铜锭。不足100斤的蟹壳铜捆作一包，其他零星铜材，用木桶盛装，外面要用铁箍裹束，并标记块数、重量。泸州到重庆由小船运送；重庆至汉口由每船装载80％的夹鳅中船运送，汉口至仪征由川桨船运送；仪征至通州由骆驼船运送。此外，雇募的船只要“船身坚固、结实、板厚、钉密”；水手、舵工要“熟谙水性、风色路径、身家殷实”。
起运期限方面也有严格的管制制度。清政府规定，运京铜船应于每年的2、8月份开行，云南运铜委员到泸州领运铜斤定限35日，泸州到重庆定限20日，重庆换船过载25日，重庆到汉口定限40日，汉口到通州定限7个月，共9个月零25天。铜材运抵京城后，运员在99日内回到云南。各省采买时则要求各省将运员、商人运解铜材起程、入境、出境日期随时具奏。[5]
运铜人员亦由清政府指派，铜厂到铜店由当地官员和铜厂厂员负责。京铜到达泸州后由云南选派的长运官负责运输。长运官由云南在府佐、州、县中选派“年壮晓事，练习铜务”之人承办，并且府、州、县官吏要为其担保，如推荐之人“衰庸”，保举运员的道、府、州和藩司会受牵连。各省赴滇采买铜材的人员必须是办事得力且身家殷实的知县、同知、通判。即使杂职中有干练之人也只能由丞倅、知县带领，且只能做些奔走查催之杂事。
4.对制钱流通的管制
（1）对非官铸钱的管制
清前期流通的非官铸铜钱主要分为四类，一为历代留传下的古钱，二为南明小朝廷和三藩铸造的伪钱，三为私铸与私销小钱，四为外国铜钱。对于这些非官铸铜钱，清政府采取了不同的管制措施。对旧钱先禁止流通并强制收买，后在制钱供给不足压力下允许流通。对流通到中国境内的外国铜钱，采取了比较灵活的政策。如果国内鼓铸充裕，市价平减，则严行查禁，如钱价昂贵，则允许搀和流通。[6] 对伪钱和私铸私销的小钱实行的是强制收买、禁止流通的政策。
此外，清政府制定了详细的奖惩条例以实现对私铸和私销的管制，具体处罚分为三类：一类是对与私铸、私销有关之人的处罚；二类是对搀和行使私铸、私销小钱之人的处罚；三类是对私铸和私销有失察责任的官吏的处罚。此外，清政府还采取了禁铜等方法来消除私铸和私销小钱。
（2）对银钱兑换的管制
在银钱并行的货币体系下，银钱兑换不可避免，相应地也就产生了专门从事银钱兑换的机构。清前期专门从事银钱兑换的机构有钱桌、钱铺和当铺等固定兑换机构，还有肩负钱文沿街兑换的零散经纪人。
在清政府看来，这些银钱兑换机构常常操控银钱比价，影响制钱的平稳流通，为此，清政府对银钱兑换业实施了严密的监管。康熙年间，清政府在京畿地区的大兴、宛平二县设立了钱牙②，负责银钱兑换事务。雍正十二年（1734），为加强管制，清政府要求钱牙必须是“京城殷实良民”，并且每十日到户部报价一次。乾隆年间，为防止钱牙暗中操纵银钱比价，乾隆帝只在正阳门设立一处钱市，所有的银钱交易只许在正阳门进行，且银钱兑换要以官定价格为交易标准。同时禁止了香蜡、纸马、油盐等铺户的银钱兑换业务。对于地方上的银钱兑换机构钱桌和当铺，清政府明确要求除了额定的串底和官利钱外，不许另外加增。
三、管制效果和败因分析
不可否认，清政府的管制在一定程度上保障了制钱的稳定供给和流通，使得银钱比价保持了较长时期的稳定，为清朝初期的社会经济繁荣奠定了金融基础。但同时也应看到，清政府这种行政性金融管制手段存在着先天不足，设立之初就埋下了失败的根源。
一是币材供给日益失控。币材供给失控的根源在于利用行政性手段来解决经济问题。由于种种原因，商人采买洋铜的成本逐渐提高，而清政府发放的预发工本银（每100斤14.5两，外加运费3两）却几十年不变，导致采买价格与实际价格的差距日益拉大。初期商人尚可利用贩卖货物所得利润弥补差额，但后来清政府对铜商所带货物进行了限制，商人再也无法利用贸易利润来弥补办铜亏损，纷纷破产。与洋铜采买一样，清政府的滇铜采买价格也远低于实际价格。初期尚可维持，但是随着开采的深入，采矿成本越来越高，最后陷入了工本不敷——铜材少——利润少——厂欠的恶性循环之中。
二是制钱铸造成本高昂。由于所用币材为铜，制钱铸造成本颇高。按照彭信威先生的研究，顺治年间，云南的铸造费用比例为76.83％，乾隆年间制钱的铸造费用约占币材价值的97.7‰-220‰以上。如果计算平均值，那么全国的平均值在150‰之上。[7] 清朝初期，由于政治清明，财政状况良好，清政府还可以应付铸造费用，维持制钱的铸造。但是随着政治腐败，再加上铸造数量的大量上升，清政府的管制逐渐失去了基础，随着财政的压力而形同虚设。
三是银钱体系的固有矛盾。清政府进行管制的目的在于维持银钱比价，但是这个目标根本无法实现。因为货币作为一般等价物，具有排他性和独占性。法律承认银、铜同时作为货币金属与货币这一本性相冲突。也就是说在实际流通中，白银和制钱的比价会随着银、铜价值的改变而变化，而不会固守清政府规定的银钱1∶1000的比价。在这种情况下，如硬要保持银钱比价的相对稳定，必须可以掌握控制两种金属货币的投放数量。这对于清政府是无法做到的。不仅制钱供给无法控制，而且随着中国商品比较优势的丧失和中外金银比价日益趋同，白银内流也愈发困难。
政府管制行为本身就是一种政治行为，任何一种政府管制政策的制定与实施都体现着政府的政治目标。清政府对制钱的管制的政治目标就是维持银钱比价的稳定，进而巩固自己的统治地位，因此虽然成本高昂，依然利用行政手段勉力进行。但是任何管制都存在着管制成本，随着管制成本的增加，管制也会失去意义，清政府对制钱的管制即是如此，随着成本的不断增加，渐渐失效，最终不得不“因时知已，补偏救弊”[8]。
［收稿日期］2007—04—07
注释：
① 因币材中以铜为主，且锌、锡、铅的管制与铜材管制基本相同，本文只讨论铜材管制。
② 所谓钱牙主要是清官府设立的专门从事银钱兑换的管理人员。
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