| 明清史 |
论清朝京控的结构性缺陷：历史考察与当代借鉴
王永杰
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年08期
【原文出处】《学海》(南京)2007年3期第102～106页
【作者简介】王永杰，华东政法大学法学院讲师，复旦大学法学院博士生。上海，201620
【关 键 词】清朝京控/结构性缺陷/历史考察/当代借鉴
美国著名法学家博登海默在谈到法律实效性时认为，“一个切实可行并有效的法律制度必须以民众的广泛接受为基础，而相当数量的不满和反对现象的存在所标示的则是法律的一种病态而非常态。”① 当前，我国信访呈现出总量不断上升、越级上访甚至进京上访的趋势。这种上访制度究竟是中国传统社会“京控”的现代延续，还是1978—1982年大规模平反冤假错案的一个成果，尚难以澄清。学者们对此作了各种分析，除了现实原因外，历史考察也进入视野。研究清朝京控，不仅有助于回顾这段历史，而且有助于反思当前的信访这一社会和法律问题。
问题的提出：清朝京控与当前信访
京控，清代又称叩阍，俗称告御状。事实上，京控并非清代社会所特有。秦朝法律承认对初审案件的上诉权②，汉朝早期的皇帝曾命令将疑难案件上呈御前审判。至少从隋朝开始，明显的受侵害者可进京告状以期皇帝得知③。但是，直到清朝，京控制度才发展到完善的程度，成为清代诉讼制度的重要组成部分。④ 尽管清代对于京控的方式、程序等都做了非常严格的限制，然而，晚清以来，京控案件的数量却连年剧增。⑤ 作为历经各审级后终审裁决的案件，京控案件往往会牵涉到吏治的好坏与各级司法审判的公正程度，进而反映出当时社会的运转状况。
历史表明，正是各种严重的危机使得晚清京控在规模、运转模式上都发生了明显变化，而京控制度的运转失控也在一定程度上导致政治危机愈趋白热化。⑥ 而且，晚清的京控制度不仅不能发挥效用，还步入了一种恶性循环，换言之，“京控既不能够缓和清政府的政治危机，反而在一定程度上加剧了社会矛盾的尖锐化。”⑦ 本文认为，造成这种后果的原因，固然在于京控的结构性缺陷，但论及深层原因，实是社会环境所致。历史一再昭示，只要社会关系的紧张度增大或者政府管理质量低下，京控就会发生。
当前，我国信访呈现两个特征：一是总量不断上升。国家信访局局长周占顺2005年接受《半月谈》采访时坦陈：信访活动目前相对活跃，统计1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续11年。二是越级信访尤其是进京上访激增。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级反而下降了2.4％。信访在中国已经问题化，这固然源于信访机制自身的缺陷，更是20世纪90年代以来中国社会面临的种种问题陷阱所致。在构建社会主义和谐社会成为时代背景的今天，回顾和研究清朝京控，不仅具有理论意义，而且更具有现实意义。
清朝京控的结构性缺陷
乾隆年间，京控逐年增长。1800年，乾隆的儿子嘉庆决心重振大清朝政，命令受理所有京控。由于这一分水岭似的决定，京控潮水般涌来。一般而言，清朝京控有三方面的功能。第一，起到信息来源的作用。作为国家秩序出现严重缺陷的征兆，京控是有关社会运行信息的异常丰富的来源，这已为从县官到皇帝等所有涉及者所充分认识。从这个意义上说，京控与监察弹劾在功能上是互相配合的。第二，具有正义启示的作用。通过制止无辜者受罚，确保非法行为得以适当纠正，京控的启示作用便立即发挥出来。一般来说，审理上诉的机关努力充当“职务的工具”，给那些案件的当事人和全社会提供看得见的保障，即法律正在被“公平而合法”地执行着。第三，起到维护统治的作用。维护统治是实施京控制度的最终目的。上诉在一般意义上是人民通过清除官员的过失保持国家健康运行的方式，因此，通过京控，可以使中央控制地方，统治者控制下级官吏。同时，京控还有助于民意表达，而这显然也是有利于政局稳定的。⑧ 然而，由于清朝京控的结构性缺陷以及当时的社会背景，京控的功能难以有效发挥。这里首先论述清朝京控的结构性缺陷。
第一，官僚体系腐败低效。
作为京控的主要审判者的省巡抚职能的演进，导致了该制度生态学上的变化，因为巡抚并不适合于给他们确立的这一地位。与钦差大臣不同，钦差大臣是外来人，起着巡察员的作用。巡抚是省级官僚体系的头目，正是这个官僚体系涉嫌误判案件，下属们的错误也就是巡抚的错误。显然这既是京控形成的原因之一，“他们之所以越诉，是因为他们感到自己在下层受阻，且别无他途可求”⑨；也是京控难以有效解决的原因，为了掩盖自己及下属的错误，虽然严厉的总督预先通知其下属官员只把精力集中于上诉的合理性上，但总督自己常常对通过指控上诉人越诉来“封人们的嘴”更感兴趣。
即使在最独立的司法系统中，法官也不是在真空中工作；但是，这种情形没有什么地方比在中华帝国更盛行，在那里巡抚身为上诉审法官，却在政治影响的旋涡中工作。除了案件当事人的利益之外，地方的、省的、全国的杰出人物甚至省衙的下属都可能冲击巡抚的判决。
官僚体系中讲情面可能是这种失误的部分而非全部原因。巡抚简直太忙，不能参加审理京控。非财政事件要引起皇帝如此密切的注意，只有在其成为高级官员之间有关政治和法律争论的工具或扬名的动因之时。对于官场生涯而言，对国家财政的关注比对技术性的司法的关注要重要得多。在这样的环境里，不可避免的是，劳累的巡抚不会对审理京控给予优先考虑。
一省的司法事务集中于设在省城内的附属审判机关，即发审局或谳局，发审局隶属于按察司，但却受到主管知府的直接监督，它接受全部上诉和全部法定复审。除了在司法程序中的重要枢纽地位外，发审局同时还是对省里新任官员进行培训和指导的机构。这样，它并不是总是配备经验丰富的工作人员，任何等待委任为独立职位的候补官员都可能担任审判官员。在一个省内，允许发审局用5天时间审结容易的案件，用10天时间审结困难的案件。由于能与省里高级官员接近以及扬名的机会的激励，许多委员肯定努力去尽快审结引人注目的一些案件。但是，一位御史抱怨说，这些官员一般不熟悉法律，甚至不谙人情。这些欠缺综合起来，使地方官员和许多委员的幕僚力不从心⑩。因此，虽然有些委员由于最终审结了一些陈旧的、屡屡上诉的案件而在发审局崭露头角，但另一些委员制造的上诉案和他们解决的上诉案一样多。
第二，上诉受到限制与仓促审结。
在1880年代，刑部得出的结论是，由于巡抚们偏爱不明确地归罪，人们没有理由不上诉。确实如此，许多判决的结论使用这样矛盾的措辞：“事出有因”，“怀疑诬控”或“到案即行供明”。原告的上诉证明属诬告却只受到鞭打的处罚的情况太经常了(11)。出现这种情况的原因既不是无利害关系的法官对复杂的案件难于作出公正的判决，也不是法官普遍不愿意确定明确的界限以克服不确定的司法行为；而是，如一位上奏者所称，上诉审法官的目的不是去满足原告的正义要求，而是去“封他的口”。法官害怕深入的分析使已经提出上诉的人甚至被证明不正当的上诉人会再次上诉以逃避因诬告而受的惩罚。因此，法官希望简单的责打上诉人就能了结事情(12)。针对这种情况，朝廷在1882年发布一道命令，明确地告诉巡抚们，如果上诉属实就惩罚罪犯；如果上诉不实就惩办原告。禁止使用模棱两可的语言(13)。不过，虽然刑部对有关这类措施的后果的看法是正确的，但没有任何指令要去改变这样的事实——许多京控是由怀疑和误解引起的。
即使他们没有不适当地委派他人审理上诉，有些巡抚采取皇帝认为对高级官员来说极不适当的方式拖延。为了强调他的关心，嘉庆确立了审理京控的最后期限(14)。然而，巡抚是其下属地方官的人质，这些下属地方官员把京控人视为寇仇。巡抚耽误6个月就要被撤职，而地方官却只是被降职或调离(15)。因此，地方官一般情况下都无视20天内遣送证人的最后期限，而且常常是先遣送一些无关的或不重要的证人(16)。当上诉由刑部重审时，巡抚自己的做法与地方官的相似，这并不是一种分权主义的迹象。不如说它表明，无论对巡抚还是对州县官，不满而固执的上诉人是极其讨厌的人，对他的诉讼请求与其支持不如遏制。对于敷衍塞责的官员，最好的上诉人是那些回到省里两个月过去了也不去催促审理他的案件的人。对这样的上诉可以撤销(17)。由此，许多原告干脆越过地方官并把案件提到上级的衙门直至进京，而不愿无限期地等待地方审判。
地方官进行审判活动必须受到根据案件的严重性确定的期限的约束。不可避免的是，他们和他们的幕僚要确立一种优先顺序，首先注意到的是那些较严重的案件，也就是，那些法定地要经过省或京城的高级官员复审的案件。地方官对这些案件，特别是对各种有关抢劫、杀人的案件的审理，是每年评审其政绩(考成)的关键因素之一；因此，一位好的官员是不能容忍衙门中那些延误结案的下属的。他还亲自参加审讯和复查审案报告，以便找出仵作或胥吏所造成的错误；因为，如果由于不适当的或带有偏私的审理，或者判决中措词和推理有错误，从而导致上诉，那么仓促审结的案件可能变成徒劳无益。不幸的是，许多地方压根儿没有受过训练的仵作；而且许多地方官面对即将来临的最后期限和心急的上司，为了按时上交结案报告，忽视了准确性。这样，为上诉的提起留下了根据(18)。
比较严重案件的审理期限是几个月；与此形成对照的是，“自理词讼”必须在20天内结案。之所以要求更快的速度，是因为这些案件不仅简单一些而且数量多，因而与更多人的生活紧密相关。但是，由于“自理词讼”很少(如有的话)直接对法律和秩序构成威胁，上级官员在每年评审地方官的政绩时对这些案件也不予考虑。因此，职责之一是保证其雇主得到积极的评价的胥吏们便常常促使地方官“把民事诉讼束之高阁”，以保证他的时间和仕途(19)。这导致案件的积压十分惊人。报告指出，单在一个县里未审结的词讼就达1000件(忙碌的县平均每月有400-600件“自理词讼”)，在中国南方人口较多的省里约有10万件。
显然，通过19世纪的实践逐步建立起来的监察机构对于便捷审判从来都不是充分有效的。都察院掌管奏交和交审上诉，每半年集中对以前的拖延者提出弹劾。在第三和第九个月，都察院敦促巡抚们审完交审的案件，在第六和第十二个月再集中地对拖延的官员提出弹劾。此外，都察院和步军统领衙门还要向刑部提供所有交审案件的双月清单，以便当巡抚提交终审报告时，刑部能够对地方官员们履行职责的活动保持独立的监督。不幸的是，都察院未能按时递交清单的档案，损害了这一程序。对官吏的惩罚常常只是在一位上诉人提出再次上诉指控官方拖延误事以后。
第三，文化悖论：厌讼与好讼。
在一个长期厌讼、认为“讼不可妄兴”的传统社会中，京控往往被一般人视为畏途，视为万不得已才铤而走险之举。然而在清代中期之后，厌讼与好讼并存于民间，形成了奇特的文化悖论。
清朝司法制度的基本前提是，提起诉讼应当被劝阻；而且，调解纠纷应当受到鼓励。诉讼记录显示，冲突的私下解决确实是一种通常采取的手段；但同样是这些记录表明，违反调解协议是上诉的经常性原因。
清朝司法机构的结构性缺陷，不仅直接刺激了上诉，而且促使人们为了较隐蔽的目的而运用上诉制度。潜在的延期审理尤其具有吸引力。京控可能掩盖先前在下级法庭的诬告，或者其他更严重的犯罪和对他们的延缓追究。即使被列为叛逆的人通过京控也可以从起诉者那里取得救助。当然，上诉还可能牵连到其他人。
在清朝，为了诱使地方官受理案件，原告要取得一位诡辩者或能言善辩者(即讼棍，字面意义是诉讼的拐棍)的帮助，以便通过夸张和虚构“改进”诉状。利用人们生性惧怕陷入无休止的诉讼的心理(如中国格言所说：“宁可气死，也不打官司”)，讼棍们假托可使有钱人免受上诉的牵连而向其敲诈钱财，并且为报仇心切的委托人捏造没有确实根据的上诉。
由于京控的结构性缺陷，其结果是不言而喻的。同治初年和末年，一件京控案件，少则需要两年三年，多则需要十几年二十年方可审结，而审理的结果则以“申诉不实”、“捏词具控”者居多。到光绪年间，关于“近年各省京控，从未见一案平反”，或“州县承审京控上控各案，往往逾期不结”的记载便是极为常见了。(20)
清朝京控的社会背景
清朝京控的低效直接根源于其结构性缺陷，但论及深层原因，则是当时的社会背景所致。我国封建社会的循环式发展表明，历朝历代都会走上盛及而衰的过程，清朝也不例外。“康乾盛世”之后，清朝统治的颓势渐显，嘉庆、道光和咸丰六十多年的统治被称为清朝中期。这一时期，清朝建立政权已近200年，对广大人民一直实行着残酷的民族和阶级双重压迫。清朝的统治面临着日益深刻的危机。具体而言，当时的社会背景主要呈现为以下几个方面(21)：
第一，人口暴涨。嘉庆至咸丰初年全国人口增长是清初以来最迅猛的时期，达到了清朝人口的最高记录4.3亿。人口暴涨超越了社会生产的增长和土地容纳的极限，由此产生了诸多社会和环境问题，如滥垦滥伐导致自然环境破坏、人口集中导致物价不断上涨、失业、流民等，渐渐危及社会秩序。就京控而言，清中叶以来人口的暴涨必然会导致诉讼案件的日益复杂化，相应地导致京控案件的逐渐增多。
第二，由土地兼并导致的贫富悬殊。历代土地所有权的转移趋势只是有利于统治阶级，土地集中化是历朝相因的规律。清代中期正是土地所有权转移的时期。两江总督孙玉庭在山东诸县占田3万多亩，广东巡抚百岭在一年里就“买地五千余顷”；无官职的一般地主聚敛土地的规模也是犹如猛虎之势，还有富商将利润转移到土地的投资。(22) 这一过程，必然伴随失去土地农民的贫困化和贫富剧烈的分化，也必然成为诸多社会问题的诱发因素。
第三，吏治不兴导致的官僚腐败。嘉道咸时期的吏治腐败，成为当时的社会问题，深为时人关注。嘉庆十九年，陶澍曾注意到当时的官风，“近日风气因循者尚复因循，怠玩者依然怠玩”。侍读学士胡世显认为当时吏治之坏，“皆由于从前贿赂公行，以致毫无忌惮，甚至佐贰微员亦可以财货营求，迳达督抚……藐玩几无纲纪”。吏治的腐化已深入整个官僚阶层。(23) 其一表现为在官场中各种陋规和积习盛行。其二，违制与不法的官吏日益增多。其三，捐纳为官使得仕流渐杂。吏治腐化直接导致清朝主要制度的瘫痪，如军政、漕政、盐务、河工等。由此，京控案件不可避免地持续增长。
第四，中央和地方的分离趋势。高度集权的政治制度是清朝政体的核心，无论是各级官员的选任，严密的监察制度，还是对军队的控制，其权力都牢牢掌握在中央。嘉道咸三朝巨大的政治波澜和社会动荡，改变了清朝的政治格局，中央和地方、省级官吏之间的关系都相应产生了变化。嘉庆时期地方的种种弊政，诸如地方财政的亏空，大量行政事务的积压，案件的延宕等等问题，在中央政府三令五申之后，不但没有起色，反而愈演愈烈。咸丰时期，甚至连皇帝的谕旨都不被理睬，“近日威令有时沮格不行，谕旨大都寝阁不顾也”。(24) 中央和地方的分离趋势既可以解释京控的缘起，也可以解释为什么京控难有实效。
第五，社会风尚的变化。清朝中期，政治、经济的发展与演化，影响到人们社会观念的变化，这种观念的变化反映在民风、俗尚等方面尤为醒目。娼赌风气盛行，奢侈之风蔓延，清代中期的社会风尚偏离了传统规范的要求。乾隆以前的广州，“人尚俭朴老实，穿着费用与及凶吉二事，皆撙节崇俭；至嘉庆年间，人皆奢华，动用皆好体面，以至如今计之，更有甚焉，比以往更多十倍矣”。(25) 论及诉讼制度，为维护统治，中国统治者向来尊礼抑法，再加上较高的诉讼成本，中国人一直有厌讼与惧讼心理。清朝厌讼仍是主流的社会心理，但随着社会矛盾的增多和激化，为满足一己私利的好讼之徒逐渐增多。
总之，清朝京控是清朝中期各种社会矛盾相互作用的结果。在北京和台北的档案材料清楚地显示，无论什么时候只要社会关系的紧张度增大或者政府管理质量低，京控就大幅度增长。由此，20世纪90年代中国社会面临的种种问题陷阱(有学者把这种社会描画为断裂的社会)可以解释我国当前信访尤其是进京上访的不断增长。进而，如要真正减少“上访”现象的发生，减轻乃至消除清官情结在社会上造成的广泛影响，就必须为公民提供有效而公正的权利救济方式。而这势必要求保证审判权的独立，建立一套公开公正的司法或者准司法程序，也势必要求政府形成透明、廉洁、高效、自制的治理模式。
注释：
①[美]E. 博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》(中译本)，中国政法大学出版社，1999年，第358页。
②粟劲：《秦律通论》，山东人民出版社，1985年，第339页。
③魏征：《隋书》，中华书局出版社，1973年，第712页。
④清代地方审级分为县、府、司、院四级，其中州县为初审级，任何一起诉讼案件若初审不服，应逐级控府、控道、控司、控院，越诉者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰京控。
⑤如1841年(道光二十一年)，都察院和步军统领衙门上报的全国未结京控案件分别为32起和5起，到1892年和1893年间，仅安徽一省已未结京控案件就达91起。此后关于“近年各省京控之案，层见叠出”，各地“纷纷京控，频烦圣虑，日事披览之不暇也”的记载更是不绝于各类史书、档案。
⑥⑦赵晓华、周韬：《京控与晚清政治危机》，载于《北京电子科技学院学报》2004年第1期。
⑧欧中坦：《千方百计上京城：清朝的京控》，谢鹏程译，载高道蕴等主编《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学，1994年，第505页。
⑨⑩《录副奏折》。
(11)《刑部奏定新章》，1：46；《江苏省例三编》，6a-9b。
(12)《刑部奏定新章》，1：46a。
(13)《江苏省例三编》，9b。
(14)《钦定处分则例》，47：9b；《钦定台规》，14：15a-16a，32b-33a。
(15)《大清会典事例》，121：7b。
(16)《江苏省例》，“臬”，同治4年，第3a-3b页。
(17)《新增刑案汇览》，5：7a-9b；《江苏省例》，“臬”，同治8年，第56页。
(18)《江苏省例续编》，“臬”，同治13年，第16a部分。
(19)《治浙成规》，不著日期，2：40a。
(20)赵晓华：《晚清讼狱制度的社会考察》，中国人民大学出版社，2001年，第208页。
(21)李俊：《论清朝京控及其社会背景》，未刊稿。
(22)(23)(24)(25)杨杭军：《走向近代化：清嘉道咸时期中国社会走向》，中州古籍出版社，2001年，第213—214、54、49、191—192页。^
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年08期
【原文出处】《学海》(南京)2007年3期第102～106页
【作者简介】王永杰，华东政法大学法学院讲师，复旦大学法学院博士生。上海，201620
| 【内容提要】 | 清朝京控的结构性缺陷在于腐败低效的官僚体系、限制上诉的运作机制、厌讼好讼的文化悖论。虽然这一结构性缺陷使得其功能难以实现，但其深层原因却是清朝中后期各种社会矛盾交织的结果。历史证明，只要社会关系的紧张度增大或者政府管理质量低下，京控就会爆发。由此，20世纪90年代以后中国社会面临的种种问题陷阱(断裂的社会)，可以解释我国当前信访尤其是进京上访不断增长的原因。 |
问题的提出：清朝京控与当前信访
京控，清代又称叩阍，俗称告御状。事实上，京控并非清代社会所特有。秦朝法律承认对初审案件的上诉权②，汉朝早期的皇帝曾命令将疑难案件上呈御前审判。至少从隋朝开始，明显的受侵害者可进京告状以期皇帝得知③。但是，直到清朝，京控制度才发展到完善的程度，成为清代诉讼制度的重要组成部分。④ 尽管清代对于京控的方式、程序等都做了非常严格的限制，然而，晚清以来，京控案件的数量却连年剧增。⑤ 作为历经各审级后终审裁决的案件，京控案件往往会牵涉到吏治的好坏与各级司法审判的公正程度，进而反映出当时社会的运转状况。
历史表明，正是各种严重的危机使得晚清京控在规模、运转模式上都发生了明显变化，而京控制度的运转失控也在一定程度上导致政治危机愈趋白热化。⑥ 而且，晚清的京控制度不仅不能发挥效用，还步入了一种恶性循环，换言之，“京控既不能够缓和清政府的政治危机，反而在一定程度上加剧了社会矛盾的尖锐化。”⑦ 本文认为，造成这种后果的原因，固然在于京控的结构性缺陷，但论及深层原因，实是社会环境所致。历史一再昭示，只要社会关系的紧张度增大或者政府管理质量低下，京控就会发生。
当前，我国信访呈现两个特征：一是总量不断上升。国家信访局局长周占顺2005年接受《半月谈》采访时坦陈：信访活动目前相对活跃，统计1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续11年。二是越级信访尤其是进京上访激增。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级反而下降了2.4％。信访在中国已经问题化，这固然源于信访机制自身的缺陷，更是20世纪90年代以来中国社会面临的种种问题陷阱所致。在构建社会主义和谐社会成为时代背景的今天，回顾和研究清朝京控，不仅具有理论意义，而且更具有现实意义。
清朝京控的结构性缺陷
乾隆年间，京控逐年增长。1800年，乾隆的儿子嘉庆决心重振大清朝政，命令受理所有京控。由于这一分水岭似的决定，京控潮水般涌来。一般而言，清朝京控有三方面的功能。第一，起到信息来源的作用。作为国家秩序出现严重缺陷的征兆，京控是有关社会运行信息的异常丰富的来源，这已为从县官到皇帝等所有涉及者所充分认识。从这个意义上说，京控与监察弹劾在功能上是互相配合的。第二，具有正义启示的作用。通过制止无辜者受罚，确保非法行为得以适当纠正，京控的启示作用便立即发挥出来。一般来说，审理上诉的机关努力充当“职务的工具”，给那些案件的当事人和全社会提供看得见的保障，即法律正在被“公平而合法”地执行着。第三，起到维护统治的作用。维护统治是实施京控制度的最终目的。上诉在一般意义上是人民通过清除官员的过失保持国家健康运行的方式，因此，通过京控，可以使中央控制地方，统治者控制下级官吏。同时，京控还有助于民意表达，而这显然也是有利于政局稳定的。⑧ 然而，由于清朝京控的结构性缺陷以及当时的社会背景，京控的功能难以有效发挥。这里首先论述清朝京控的结构性缺陷。
第一，官僚体系腐败低效。
作为京控的主要审判者的省巡抚职能的演进，导致了该制度生态学上的变化，因为巡抚并不适合于给他们确立的这一地位。与钦差大臣不同，钦差大臣是外来人，起着巡察员的作用。巡抚是省级官僚体系的头目，正是这个官僚体系涉嫌误判案件，下属们的错误也就是巡抚的错误。显然这既是京控形成的原因之一，“他们之所以越诉，是因为他们感到自己在下层受阻，且别无他途可求”⑨；也是京控难以有效解决的原因，为了掩盖自己及下属的错误，虽然严厉的总督预先通知其下属官员只把精力集中于上诉的合理性上，但总督自己常常对通过指控上诉人越诉来“封人们的嘴”更感兴趣。
即使在最独立的司法系统中，法官也不是在真空中工作；但是，这种情形没有什么地方比在中华帝国更盛行，在那里巡抚身为上诉审法官，却在政治影响的旋涡中工作。除了案件当事人的利益之外，地方的、省的、全国的杰出人物甚至省衙的下属都可能冲击巡抚的判决。
官僚体系中讲情面可能是这种失误的部分而非全部原因。巡抚简直太忙，不能参加审理京控。非财政事件要引起皇帝如此密切的注意，只有在其成为高级官员之间有关政治和法律争论的工具或扬名的动因之时。对于官场生涯而言，对国家财政的关注比对技术性的司法的关注要重要得多。在这样的环境里，不可避免的是，劳累的巡抚不会对审理京控给予优先考虑。
一省的司法事务集中于设在省城内的附属审判机关，即发审局或谳局，发审局隶属于按察司，但却受到主管知府的直接监督，它接受全部上诉和全部法定复审。除了在司法程序中的重要枢纽地位外，发审局同时还是对省里新任官员进行培训和指导的机构。这样，它并不是总是配备经验丰富的工作人员，任何等待委任为独立职位的候补官员都可能担任审判官员。在一个省内，允许发审局用5天时间审结容易的案件，用10天时间审结困难的案件。由于能与省里高级官员接近以及扬名的机会的激励，许多委员肯定努力去尽快审结引人注目的一些案件。但是，一位御史抱怨说，这些官员一般不熟悉法律，甚至不谙人情。这些欠缺综合起来，使地方官员和许多委员的幕僚力不从心⑩。因此，虽然有些委员由于最终审结了一些陈旧的、屡屡上诉的案件而在发审局崭露头角，但另一些委员制造的上诉案和他们解决的上诉案一样多。
第二，上诉受到限制与仓促审结。
在1880年代，刑部得出的结论是，由于巡抚们偏爱不明确地归罪，人们没有理由不上诉。确实如此，许多判决的结论使用这样矛盾的措辞：“事出有因”，“怀疑诬控”或“到案即行供明”。原告的上诉证明属诬告却只受到鞭打的处罚的情况太经常了(11)。出现这种情况的原因既不是无利害关系的法官对复杂的案件难于作出公正的判决，也不是法官普遍不愿意确定明确的界限以克服不确定的司法行为；而是，如一位上奏者所称，上诉审法官的目的不是去满足原告的正义要求，而是去“封他的口”。法官害怕深入的分析使已经提出上诉的人甚至被证明不正当的上诉人会再次上诉以逃避因诬告而受的惩罚。因此，法官希望简单的责打上诉人就能了结事情(12)。针对这种情况，朝廷在1882年发布一道命令，明确地告诉巡抚们，如果上诉属实就惩罚罪犯；如果上诉不实就惩办原告。禁止使用模棱两可的语言(13)。不过，虽然刑部对有关这类措施的后果的看法是正确的，但没有任何指令要去改变这样的事实——许多京控是由怀疑和误解引起的。
即使他们没有不适当地委派他人审理上诉，有些巡抚采取皇帝认为对高级官员来说极不适当的方式拖延。为了强调他的关心，嘉庆确立了审理京控的最后期限(14)。然而，巡抚是其下属地方官的人质，这些下属地方官员把京控人视为寇仇。巡抚耽误6个月就要被撤职，而地方官却只是被降职或调离(15)。因此，地方官一般情况下都无视20天内遣送证人的最后期限，而且常常是先遣送一些无关的或不重要的证人(16)。当上诉由刑部重审时，巡抚自己的做法与地方官的相似，这并不是一种分权主义的迹象。不如说它表明，无论对巡抚还是对州县官，不满而固执的上诉人是极其讨厌的人，对他的诉讼请求与其支持不如遏制。对于敷衍塞责的官员，最好的上诉人是那些回到省里两个月过去了也不去催促审理他的案件的人。对这样的上诉可以撤销(17)。由此，许多原告干脆越过地方官并把案件提到上级的衙门直至进京，而不愿无限期地等待地方审判。
地方官进行审判活动必须受到根据案件的严重性确定的期限的约束。不可避免的是，他们和他们的幕僚要确立一种优先顺序，首先注意到的是那些较严重的案件，也就是，那些法定地要经过省或京城的高级官员复审的案件。地方官对这些案件，特别是对各种有关抢劫、杀人的案件的审理，是每年评审其政绩(考成)的关键因素之一；因此，一位好的官员是不能容忍衙门中那些延误结案的下属的。他还亲自参加审讯和复查审案报告，以便找出仵作或胥吏所造成的错误；因为，如果由于不适当的或带有偏私的审理，或者判决中措词和推理有错误，从而导致上诉，那么仓促审结的案件可能变成徒劳无益。不幸的是，许多地方压根儿没有受过训练的仵作；而且许多地方官面对即将来临的最后期限和心急的上司，为了按时上交结案报告，忽视了准确性。这样，为上诉的提起留下了根据(18)。
比较严重案件的审理期限是几个月；与此形成对照的是，“自理词讼”必须在20天内结案。之所以要求更快的速度，是因为这些案件不仅简单一些而且数量多，因而与更多人的生活紧密相关。但是，由于“自理词讼”很少(如有的话)直接对法律和秩序构成威胁，上级官员在每年评审地方官的政绩时对这些案件也不予考虑。因此，职责之一是保证其雇主得到积极的评价的胥吏们便常常促使地方官“把民事诉讼束之高阁”，以保证他的时间和仕途(19)。这导致案件的积压十分惊人。报告指出，单在一个县里未审结的词讼就达1000件(忙碌的县平均每月有400-600件“自理词讼”)，在中国南方人口较多的省里约有10万件。
显然，通过19世纪的实践逐步建立起来的监察机构对于便捷审判从来都不是充分有效的。都察院掌管奏交和交审上诉，每半年集中对以前的拖延者提出弹劾。在第三和第九个月，都察院敦促巡抚们审完交审的案件，在第六和第十二个月再集中地对拖延的官员提出弹劾。此外，都察院和步军统领衙门还要向刑部提供所有交审案件的双月清单，以便当巡抚提交终审报告时，刑部能够对地方官员们履行职责的活动保持独立的监督。不幸的是，都察院未能按时递交清单的档案，损害了这一程序。对官吏的惩罚常常只是在一位上诉人提出再次上诉指控官方拖延误事以后。
第三，文化悖论：厌讼与好讼。
在一个长期厌讼、认为“讼不可妄兴”的传统社会中，京控往往被一般人视为畏途，视为万不得已才铤而走险之举。然而在清代中期之后，厌讼与好讼并存于民间，形成了奇特的文化悖论。
清朝司法制度的基本前提是，提起诉讼应当被劝阻；而且，调解纠纷应当受到鼓励。诉讼记录显示，冲突的私下解决确实是一种通常采取的手段；但同样是这些记录表明，违反调解协议是上诉的经常性原因。
清朝司法机构的结构性缺陷，不仅直接刺激了上诉，而且促使人们为了较隐蔽的目的而运用上诉制度。潜在的延期审理尤其具有吸引力。京控可能掩盖先前在下级法庭的诬告，或者其他更严重的犯罪和对他们的延缓追究。即使被列为叛逆的人通过京控也可以从起诉者那里取得救助。当然，上诉还可能牵连到其他人。
在清朝，为了诱使地方官受理案件，原告要取得一位诡辩者或能言善辩者(即讼棍，字面意义是诉讼的拐棍)的帮助，以便通过夸张和虚构“改进”诉状。利用人们生性惧怕陷入无休止的诉讼的心理(如中国格言所说：“宁可气死，也不打官司”)，讼棍们假托可使有钱人免受上诉的牵连而向其敲诈钱财，并且为报仇心切的委托人捏造没有确实根据的上诉。
由于京控的结构性缺陷，其结果是不言而喻的。同治初年和末年，一件京控案件，少则需要两年三年，多则需要十几年二十年方可审结，而审理的结果则以“申诉不实”、“捏词具控”者居多。到光绪年间，关于“近年各省京控，从未见一案平反”，或“州县承审京控上控各案，往往逾期不结”的记载便是极为常见了。(20)
清朝京控的社会背景
清朝京控的低效直接根源于其结构性缺陷，但论及深层原因，则是当时的社会背景所致。我国封建社会的循环式发展表明，历朝历代都会走上盛及而衰的过程，清朝也不例外。“康乾盛世”之后，清朝统治的颓势渐显，嘉庆、道光和咸丰六十多年的统治被称为清朝中期。这一时期，清朝建立政权已近200年，对广大人民一直实行着残酷的民族和阶级双重压迫。清朝的统治面临着日益深刻的危机。具体而言，当时的社会背景主要呈现为以下几个方面(21)：
第一，人口暴涨。嘉庆至咸丰初年全国人口增长是清初以来最迅猛的时期，达到了清朝人口的最高记录4.3亿。人口暴涨超越了社会生产的增长和土地容纳的极限，由此产生了诸多社会和环境问题，如滥垦滥伐导致自然环境破坏、人口集中导致物价不断上涨、失业、流民等，渐渐危及社会秩序。就京控而言，清中叶以来人口的暴涨必然会导致诉讼案件的日益复杂化，相应地导致京控案件的逐渐增多。
第二，由土地兼并导致的贫富悬殊。历代土地所有权的转移趋势只是有利于统治阶级，土地集中化是历朝相因的规律。清代中期正是土地所有权转移的时期。两江总督孙玉庭在山东诸县占田3万多亩，广东巡抚百岭在一年里就“买地五千余顷”；无官职的一般地主聚敛土地的规模也是犹如猛虎之势，还有富商将利润转移到土地的投资。(22) 这一过程，必然伴随失去土地农民的贫困化和贫富剧烈的分化，也必然成为诸多社会问题的诱发因素。
第三，吏治不兴导致的官僚腐败。嘉道咸时期的吏治腐败，成为当时的社会问题，深为时人关注。嘉庆十九年，陶澍曾注意到当时的官风，“近日风气因循者尚复因循，怠玩者依然怠玩”。侍读学士胡世显认为当时吏治之坏，“皆由于从前贿赂公行，以致毫无忌惮，甚至佐贰微员亦可以财货营求，迳达督抚……藐玩几无纲纪”。吏治的腐化已深入整个官僚阶层。(23) 其一表现为在官场中各种陋规和积习盛行。其二，违制与不法的官吏日益增多。其三，捐纳为官使得仕流渐杂。吏治腐化直接导致清朝主要制度的瘫痪，如军政、漕政、盐务、河工等。由此，京控案件不可避免地持续增长。
第四，中央和地方的分离趋势。高度集权的政治制度是清朝政体的核心，无论是各级官员的选任，严密的监察制度，还是对军队的控制，其权力都牢牢掌握在中央。嘉道咸三朝巨大的政治波澜和社会动荡，改变了清朝的政治格局，中央和地方、省级官吏之间的关系都相应产生了变化。嘉庆时期地方的种种弊政，诸如地方财政的亏空，大量行政事务的积压，案件的延宕等等问题，在中央政府三令五申之后，不但没有起色，反而愈演愈烈。咸丰时期，甚至连皇帝的谕旨都不被理睬，“近日威令有时沮格不行，谕旨大都寝阁不顾也”。(24) 中央和地方的分离趋势既可以解释京控的缘起，也可以解释为什么京控难有实效。
第五，社会风尚的变化。清朝中期，政治、经济的发展与演化，影响到人们社会观念的变化，这种观念的变化反映在民风、俗尚等方面尤为醒目。娼赌风气盛行，奢侈之风蔓延，清代中期的社会风尚偏离了传统规范的要求。乾隆以前的广州，“人尚俭朴老实，穿着费用与及凶吉二事，皆撙节崇俭；至嘉庆年间，人皆奢华，动用皆好体面，以至如今计之，更有甚焉，比以往更多十倍矣”。(25) 论及诉讼制度，为维护统治，中国统治者向来尊礼抑法，再加上较高的诉讼成本，中国人一直有厌讼与惧讼心理。清朝厌讼仍是主流的社会心理，但随着社会矛盾的增多和激化，为满足一己私利的好讼之徒逐渐增多。
总之，清朝京控是清朝中期各种社会矛盾相互作用的结果。在北京和台北的档案材料清楚地显示，无论什么时候只要社会关系的紧张度增大或者政府管理质量低，京控就大幅度增长。由此，20世纪90年代中国社会面临的种种问题陷阱(有学者把这种社会描画为断裂的社会)可以解释我国当前信访尤其是进京上访的不断增长。进而，如要真正减少“上访”现象的发生，减轻乃至消除清官情结在社会上造成的广泛影响，就必须为公民提供有效而公正的权利救济方式。而这势必要求保证审判权的独立，建立一套公开公正的司法或者准司法程序，也势必要求政府形成透明、廉洁、高效、自制的治理模式。
注释：
①[美]E. 博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》(中译本)，中国政法大学出版社，1999年，第358页。
②粟劲：《秦律通论》，山东人民出版社，1985年，第339页。
③魏征：《隋书》，中华书局出版社，1973年，第712页。
④清代地方审级分为县、府、司、院四级，其中州县为初审级，任何一起诉讼案件若初审不服，应逐级控府、控道、控司、控院，越诉者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰京控。
⑤如1841年(道光二十一年)，都察院和步军统领衙门上报的全国未结京控案件分别为32起和5起，到1892年和1893年间，仅安徽一省已未结京控案件就达91起。此后关于“近年各省京控之案，层见叠出”，各地“纷纷京控，频烦圣虑，日事披览之不暇也”的记载更是不绝于各类史书、档案。
⑥⑦赵晓华、周韬：《京控与晚清政治危机》，载于《北京电子科技学院学报》2004年第1期。
⑧欧中坦：《千方百计上京城：清朝的京控》，谢鹏程译，载高道蕴等主编《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学，1994年，第505页。
⑨⑩《录副奏折》。
(11)《刑部奏定新章》，1：46；《江苏省例三编》，6a-9b。
(12)《刑部奏定新章》，1：46a。
(13)《江苏省例三编》，9b。
(14)《钦定处分则例》，47：9b；《钦定台规》，14：15a-16a，32b-33a。
(15)《大清会典事例》，121：7b。
(16)《江苏省例》，“臬”，同治4年，第3a-3b页。
(17)《新增刑案汇览》，5：7a-9b；《江苏省例》，“臬”，同治8年，第56页。
(18)《江苏省例续编》，“臬”，同治13年，第16a部分。
(19)《治浙成规》，不著日期，2：40a。
(20)赵晓华：《晚清讼狱制度的社会考察》，中国人民大学出版社，2001年，第208页。
(21)李俊：《论清朝京控及其社会背景》，未刊稿。
(22)(23)(24)(25)杨杭军：《走向近代化：清嘉道咸时期中国社会走向》，中州古籍出版社，2001年，第213—214、54、49、191—192页。^