| 明清史 |
清代的地方吏役、地方政府与官僚政治
周保明
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年07期
【原文出处】《史林》(沪)2007年2期第110～131页
【作者简介】周保明，博士，华东师范大学图书馆古籍部。上海 200062
【关 键 词】清代/地方吏役/官僚政治
［中图分类号］K25 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-1873(2007)02-0110-22
地方吏役是指掌握行政权力的地方衙门人役，可笼统分为书吏和衙役两类。清代地方吏役形象的低落在历史上所有朝代中首屈一指。同时，其作用之重要也在口齿激增、事务日益繁剧的清代社会无可替代。本文讨论吏役在代表国家行使统治权力的过程中如何“权力异化”，①而在这种情况下，地方吏役又如何长期在其权力运行过程中得到合法性保障，同样是一个至关重要的问题。
一 清代地方吏役的权力来源
“在最一般的意义上，权力是通过支配人们的环境以追逐和达到目标的能力。”②本文所指的“权力来源”，是要分析清代地方衙门吏役是如何获得行政动力，并在实际上倾向于一种造成负面影响的权力运行。地方政府在运作过程中，经历了官长的“个体”权力逐渐转化为吏役的“集体”权力，从而又扩充了吏役的个体权力资源（此处偷换了社会学上“个体”和“集体”的概念，因此用引号），使得后者能够“不顾抵抗地处于贯彻其意志的地位”。同时，权力在地方官和衙门吏役之间并不存在韦伯所说的“零和游戏(zero-sum game)”，而是帕森斯所强调的，“在合作中能据以增进他们对于第三方或自然界的权力”的“集体性方面”。③因此，这里将更多地强调地方官和吏役在事务合作中的共同进退，以及地方衙门的政务运行环境如何更加有利于书吏和衙役们施展其抱负。
1.官长之假以事权
从来源上讲，清代地方吏役本多良善之民，论者谓：“在官人役岂尽无良！有苦读无成不得已而沦为胥役者，有家原温饱借之以撑持门户者，有资身无策赖此以充衣食者，初心不过如此，岂望作恶害人？无奈一入衙门，习与性殊日复一日心胆遂雄，……从前畏法之心不胜其嗜利之心，此后奉公之事皆化为害人之事矣。”④以至于有人把公门中胥役思想的前后转变比作“屠户”：“初未尝不见慈悲心，积久便成杀机”。⑤因此有必要分析吏役的行政“权力”从何而来且得以异化，以及是什么因素促使这群原本良善的人发生了如此重大的改变。
吏役能否及如何舞弊，清代人认为重要的是取决于官长的态度、性情脾气和是否有所作为。“官有胥吏，原以供书写而备差备，其中虽不乏勤慎之人，然衙门气习，营私舞弊者多。苟本官严于稽查，善于驾驭，则奸猾固皆畏法而敛迹，否则纵恣无忌，虽勤慎者亦且相率而效尤。”⑥这是清代地方衙门的实情，也成了大多数吏役“积久便成杀机”的基础。同时还有人指出，吏役善于揣摩脾性，故宫长对他们有必要保持一定的“神秘感”，即“贵在喜怒不形使彼无可揣摩，颦笑不假使伊无可凭籍”，要求为官者首先须“廉以律己，严以执法，明以烛奸，勤以察弊”，⑦而其中“自家操守先立于无过之地”又是关键中的关键。
朝代更替并没有意味着完成地方政府的脱胎换骨，前明地方衙门的积弊得以存留，清代地方吏役危害的突出，自清初以来就很严重。在清初的若干年里，对于满族统治者来说，最重要的是维持一种平稳状态下的过渡。因此满族人在中原地区确立统治的开始，就面临着腐败汉族官僚集团的强大压力，也就是说吏治问题已经引起高层统治者的充分重视。地方官的素质直接影响到地方行政的效率，也关系到吏役行政权力的获取，顺治八年圣谕即指出了当时地方官员的三种类型：不肖者、稍知自爱爱民者和不识文义之人。⑧“不肖者”的目的在于“营求升转”，因此只管竭力“事上”而不着意“事下”，无形中把行政权力交给了众多的办事吏役；“稍知自爱爱民者”又不能得到公平的升迁待遇，因此心灰意冷，“不觉操守顿易”，对吏役的胡作非为则听之任之，从而官役合作舞弊的可能性也大大增强；“不识文义之人”更是由于自己的执政能力不济而使得大权旁落，听任吏役摆布。刚刚通过铨选、新受命的州县官，并非不识文义之人，但往往由于没有仕途经验的积累而无法胜任，出任要缺时表现尤其明显。“缺乏经验”是对新任地方官的综合评语，意即在缺乏行政经验的同时，同样缺乏驾驭衙门书吏差役的经验，而二者又是相互作用的。
地方官长和吏役起初在权力分配上并不是平行的，后者仅仅是前者“不完全”的附属物，这源自于二者地位的不对等。⑨因为只有地方官（正印官）才是中央政令推行过程中的全权代表。因此，在行政权力的问题上，地方官从理论上完全掌握了主动，只有他愿意放弃，吏役才可能得到。袁守定《居官通议》中有“官欲出不欲藏，藏则未有不病民者也”的训诫，说得是为官首先要勤于政事，其次要透明办公，方为不假手吏役。何谓“官欲出不欲藏”？他举了两个成功的事例来予以说明：其一，“王万知台州，终日坐厅事，事至立断，吏无所售，往往改业散去”；其二，“陈仲微知崇阳县，寝食公署旁，日与父老樵竖相接，下情必达，吏无所措手。”⑩
但是，并非每个官员都能理想地“出”，除去个人能力的差异不论，科举选官推广以来朝廷命官的通病就在于，普遍越来越丧失了处理实际事务的能力，更多地停留在“修身”的层面。而这恰恰与传统统治结构对地方正印官全能式通才的要求背道而驰。学者云：明代以来的选官，走了一条重科举而轻学校，即重考试而轻学问的路子。(11)因此走上仕途之日，也正是废弃学习之时。清末有关兴学重教的议论中即有人指出，各级官僚政事不举，主要是因为其放弃了读书学习的缘故，因之官长假权于吏役实属不得已而为之，“以故一切公事，受成于胥吏之手，六部书办，督抚幕友，州县房科，上下其手，持其短长，官无如何也。何以故？胥吏学之，而官未学也。”(12)做了官之后的科举成功之士，很多人一不讲求理论与实践相结合，二不及时更新知识结构，三不屑于掌握事务性和技术性本领，衙门吏役在某种程度上成为行政主体即在所难免。
官、役之间的分工差异很明显，衙门吏役的不可或缺是一种广泛的共识。官主决定，吏役重执行，官员不可能去具体执行某项任务，但吏、役却有可能窃取事务的决定权。官员不勤政事，无异于将权力拱手相让于吏役。因此不仅官要“出而不藏”，还要以自己的言行令其产生敬畏之心，“欲其畏而无弊，莫若严于自律，而常加稽查，勿使主持事务，说事过钱。”(13)嘉庆时，御史胡承珙奏，直省抚、藩衙门书吏多索饭银，州县坐省家人勾通院司书吏表里为奸，甚至吏役与幕友家人串通包庇，诈赃匿盗，百弊丛生。上谕要求督抚实力整顿，严饬司道府州县衙门，勤于职事，一切稿案之批准或驳回，亲加判断，“不得诿任吏胥，致令上下其手，藉势招摇”。(14)在清代，类似谕旨发布甚多，但是地方官长素质下降日盛一日，甚至还存在地方官不清楚自己衙门的经书、皂快、捕役、杂役人等到底有多少的情况。(15)尽管足以说明地方吏役人数的众多，但也反映出地方官昏庸无能、不勤政事的景象。
官长怠工，往往造成恶性循环。例如地方衙门积案过多，延搁不办，自然不免给胥役从中需索造成机会。吏役遇有事情便需索使费，时间长了这些使费便形成“陋规”，而且逐渐加增，因而吏役的位置被视为“美缺”，这又成了“顶首银”出现的条件，因而也就有了“缺底”之说。花了很大代价的吏役，势必借端舞弊，寻求高额回报。(16)词讼案件等事务的延搁，地方官负有主要责任。吏役捅了篓子，要追究该管官员的责任，前者反而得以置身事外，于是更无顾忌，嘉庆十八年针对部院衙门吏役擅权的上谕就提到了这种情况。(17)
时人谓地方官有“四事”和“十害”。四事指律己以廉、抚民以仁、存心以公和莅事以勤，十害为断狱不公、听讼不审、淹延囚系、残酷用刑、讯滥追呼、招引告讦、重叠催税、科罚取材、纵吏下乡（“纵吏下乡犹纵虎出柙”）和低价买物，以四事自勉方能去十害。(18)居官三字诀曰：清、慎、勤。何者为首？刘衡说：“三者皆居官之要，而勤则其尤要者也，不勤则事多拖累。”(19)李绂认为，官受蒙蔽，并非大家所想的官不明事理，而是不勤政事，“中于不明者十之二三，中于不勤者十之七八”，即使人智识短浅，只要事事躬亲，“则奸欺者不能尽售其术”，反之“一人之智，不足敌众人之智，而狡黠者或反得迎其私智而巧中之”。(20)嘉善人陈于王为句容县令时，所有词讼亲临亲断，书手仅负捧案牍之责，不敢轻易说话，取供词则不敢上下其手，钱粮征收给发不敢挪用侵克，百姓有事不用贿求吏役，吏役便基本无可乘之机。没有了好处，自然“在内者求退勿获，在外者宁束手无聊而不愿进县门一尺”。(21)就驭吏而言，此例体现出时人对官长“勤”的直接效果的期望。
为官之道，“勤”甚于“清”是一种公开的态度，江西浮梁县衙大堂内楹联的下联即是：“清须勤且慎，莫谓一钱不要便是好官”。(22)要想不假权于吏役，就得勤于政事。汪辉祖告诫曰：“官须自做”，“事无巨细，权操在手，则人为我用。若胸无成见，听人主张，将用亲而亲官，用友而友官，用长随吏役而长随吏役无一非官。人人有权，即人人做官，势必尾大不掉。官如傀儡，稍加约束，人转难堪，甚有挟其短长者矣。”(23)汪的论述为刘衡所发展：“州县一官，必须自做，然而书写拘唤之劳，势不能不分权于书役，奔走传宣之细，势不能不使令夫家丁”，但是如果委以腹心，或寄以耳目，则“由此而通索线，由此而树党援，丁则以役为爪牙，役则藉丁为靠背，以致民情浮动，官谤沸腾而彼昏不知也。”(24)从另一方面来看，“自做官”也是“亲民”的最好表现。牧令只有“自做官”，才有可能爱民如子，才有可能做到真真的体恤民情，达到弘扬儒家民本思想的目的。(25)
“事权”关系利益所在，衙门吏役要通过竞争才能得到，因此许多地方官以之作为对吏役工作卖力的奖赏，不过这一做法遭到另一部分人的质疑，并认为是官不勤政事的后果，建议对办事认真的吏役用其他办法给予激励，于民于官都有好处。《作吏要言》即云：“书役办事勤劳，在官自有激劝之法，或赍以银钱酒食，或优以奖励，或以功抵过，均无不可”，只是千万不要书吏则派以讼案、承行差役则赏以勾摄符票，这样“是显授以需索行贿之柄矣”。“殊不思书役束身公门，为（唯）利是嗜，虽耳提面命，旦夕防闲，尚不免暗中播弄，肆其贪噬之心，况可显然授以柄而张其胆乎！”(26)地方上虽然不乏“持已有节”的官员，却也不乏“驭下无术”之牧令，同样亦可看作是不勤政事的突出体现。
2.官长之包庇纵容
官长对吏役非法行为的包庇与纵容，是地方吏役方便窃取行政权力的第二个重要因素。在地方衙门当中，官、吏、役之间不一定是敌对的，相反首先应是一种合作关系，工作上这样，私人感情也是如此。某种程度上，作为“弱势”的吏役受官长保护也是理所当然之事，这是前者能够供后者“驱使”的基本前提。因此，保护吏役就是保护本衙门的利益。然而，当“保护”转化为“包庇”或“纵容”的时候，即从性质上完全走向了反面。
顺治十一年，礼科给事中季开生上疏云，官长失职有十个方面，除了有忤圣旨和轻视民瘼之外，“庇胥吏”作为“纵属官”的延伸，排在第四位。(27)足见高层士大夫对地方官员庇护吏役行为的痛恨，亦可见对吏役乱法的防范在清朝建立伊始就提上了议事日程。包庇或是出于“通同分肥”和自顾考成的需要，而纵容则是一种主动的“失察”。
史籍中有不少关于官长包庇、纵容吏役法外获取利润的重大案例。例如乾隆年间，浙江诸暨县发生了该县官长、粮书将已征钱粮捏报未完、通同侵蚀一案。知县黄汝亮无所作为，一任书吏等将粮多大户设法按捺，任意侵挪。事情败露后，粮书与册总又以从前侵用银米“捏作民欠”，将粮户执票“托言划抵新粮，骗回灭迹”。知府查问时，该书吏等又贿通黄知县的儿子黄其聪，抽换册簿、补印申送，希图蒙混过关。黄知县见势不妙，遂乘机告病回籍。(28)在这个案子中，正是由于该管知县的纵容，终于酿成大祸，因此上谕批示其“非寻常作奸犯科可比”。道光十二年，御史邵甲名奏请严禁地方官吏相沿陋习，称民间词讼有“传纸”、“坐差”二弊，胥役等出资打点后，点差时本官即坐派该役，无论多长时间都不再委派他人。(29)试想，如果没有官长的包庇与纵容，地方司法活动中民间深为痛恨的传纸、坐差一类的弊病是断然不可能出现的。
对吏役的包庇和纵容，包含了由“信任”而导致的“听任”。就官长信任自己的办事人员来说，本身并无可厚非，但是信任过了头，对违法乱纪都睁一只眼闭一只眼，甚至串通起来，衙门里只能是“一片混乱”。这种情形在吏治状况不佳时更为普遍。实录记载：道光年间，四川内江知县吴勤邦就曾严刑逼勒，纵容吏役讹索，以至酿成人命案件。知县义子胡玉丰同样纵令书役多方搜括，鱼肉乡民。知县还听任典史擅受民词，纵役诬良，又有威逼民妇自尽之事。峨眉县知县胡林秀，巧立名目按地丁加派，向差役、书吏、代书等派银二千余两，遂纵容后者勒索民户纸笔饭食等钱，等等清弊，不一而足。(30)再如道光末年江苏元和知县秋家丞，信任家丁王四，该家丁遂“遇事招摇”、威风八面。(31)咸丰时，俞舜钦知江西铅山县，“贪贿庇差”，私设班馆，滥押无辜，嘱令书吏借端诈赃，蠹书等说事过钱。(32)又有直隶迁安县，盗贼充斥，知县于志瀛庇差豢盗，袒护门丁，声名狼藉，民间有“于大强盗”之称。(33)山西祁县知县张汝清，信用书吏及举人包纳粮税，每银一两收至制钱二千二三百文，概令折钱交纳，劝捐先索规费。(34)陕西宜君县书吏孟继周等，因蒙官勒派遭到斥革，该署知县张奎令复充兵书，孟继周又为其子弟等营充县吏。愤怒的乡民将孟继周等房屋拆毁，署县不敢据实禀报，孟继周则先行逃跑。张奎被指“难免无纵容指使情弊”，遭到革职。(35)以上种种都说明，地方衙门吏役的舞弊，官长的态度起到了推波助澜的作用。
衙门利益在成员之间有一定的一致性，有时候地方官会冒着遭处罚的危险，竭力保护自己衙门的犯事吏役。以至于局面常常超出他们的控制。嘉道年间，李振祜应诏密陈山东积弊四事，称州县钱粮亏空情弊，官亏而外，更有书亏，“查书亏情弊，或串通幕丁，蒙混本官，私雕假印，伪造串票，有满其私橐而远扬者，有挟制本官而自供不讳者。州县回护处分，隐忍代认，而奸书遂益以侵蚀为得计”。(36)纵容的结果，即是吏役坐大，从而不将官长放在眼里，甚而要挟。事发后吏役可以“远扬”，而朝廷命官则很难做到这点，往往惹火上身。光绪年间，湖北郧西县书吏干瑞堂，因廪生余琼芳“在捐局查明欠赈”，两人发生口角，余琼芳虽先动手打人，但被干瑞堂推倒在地，毒打并踢伤左后肋致死。时任知县“玩视人命，袒护书吏”，后被发往军台效力赎罪。继任知县彭世翰，则任听仵作谎称中毒身亡，会审时又帮同拷讯，遭到革职，干瑞堂拟绞监候。书吏王士俊作为干瑞堂殴打余琼芳时的帮凶，遭杖一百革役。代书干必达代作词状、串唆教供，则被判以“极边足四千里充军”的处罚。(37)
洪亮吉有言：“官即欲侵渔其民，未有不假手于吏胥者。”(38)从这个角度讲，官员庇护吏役就是帮助自己。同时往往有“地方官既未能觉察于先，复不免回护于后”的情况。(39)甚至有人说“州县之亏空，非由于办漕书差之侵渔，实由州县之回护。”(40)乾隆皇帝也曾表示：“朕思外省书吏、舞弊侵渔之事，自所不免，加以官官相护恶习，牢不可破。”(41)众多事实似乎都在向人们展示，整个弊端的根源仍然在官僚集团内部。在官长不勤政事的基础上，再加上对吏役的包庇或纵容，使地方行政权力的异化达到了新的高度。
3.吏役之主动争取
地方衙门吏役的投机钻营，以蒙蔽官长为能事，有云：“在胥吏惟思考作弊，故无一事不欲瞒官。”(42)蒙蔽官长，是吏役对行政权力的主动争取。之所以要蒙蔽官长，是因为官长之“身份”能够赋予吏役行政权力以“合法性”，即如鲁一同所说：“吏非能害人也，必假官以害人。”(43)还有人指出：衙门必有人役，“然此辈聪明不用以效劳，而用以罔利，略假效颦，便生威福，潜窥动静，巧弄机关。”(44)也就是说，蒙蔽官长是吏役能够胡作非为的前提之一，而欲蒙蔽官长，则不得不事先“潜窥动静，巧弄机关”。“略假效颦，便生威福”，官长稍有不慎，即有可能受吏役蒙蔽。因此李绂亦云：“居官大戒，第一朦蔽。盖上下内外，非朦蔽无以行其奸欺也。朦蔽之在内者，有官亲家人，朦蔽之在外者，有猾书蠹役，内外勾连，鬻情卖法，则为官者孤立无与，而坐听声名之败裂，其亦危险矣哉！”(45)对于地方官而言，全然不了解情况是比主动信任、纵容吏役乱法更为有害的事情。雍正帝即指出，出现于地方各级衙门最严重的吏役舞弊情况，原因主要在于官长“为所欺而不知，受其累而不悟”，因此要求各级地方官，“约束于平时，访察于临事，不因熟悉条例而轻听其言，不因善承使令而误堕其术，秉公驾驭，用意防闲。”(46)乾隆皇帝刚刚即位，就要求外省衙门严察吏役，称书役之为害甚剧，“州县官不知所以振刷而剔除之”，反而姑息养奸，或者喜欢其“巧于趋承”，受其蒙蔽，“此则不爱百姓而爱吏役，即属戕害吾民之甚者也”。(47)
“官尊则吏横，官卑则吏弱。”(48)易受欺蒙之官长，也往往被吏役所轻视，不但威信扫地，而且易受其所累。乾隆九年，金溶为福建漳州知府，“漳俗强悍，胥吏千余交结大吏家奴，势力出长官上”。该县华葑村距县城二百里，距离太远，康熙时曾议设县丞，“以不便于胥吏，格不行”。金溶到任，再次提出设置县丞的请求，“布政使文不下府而直行县”，很明显是吏役在从中捣鬼。后来，金溶通过对县胥的严加讯问，“得其交通状”，遂将之治罪，设县丞之事亦确定下来。(49)乾隆四十六年九月，据已经抓获的陆丰县匪棍林广参交代，其平日交结县书头役李芳、余贤、陈辉等，受其暗中包庇，才得以纠结族匪多人肆出抢夺，而知县李光万则“听信书役朦蔽不办”。(50)嘉庆二十三年五月，御史王允辉奏，山东省窝贼之家，多有冒捐功名、勾通州县吏役相与袒护者，而“地方官为吏役蒙蔽，或捏饰不报，或改盗为窃”。(51)
追究官长易受蒙蔽的原因，与其初入仕途或由外地调任有极大关系。正是官长不得当地详情，所以对吏役的言行不辨真伪。因此对于官长而言，需要通过其他途径了解情况，“兼听则明”意义非同一般。例如当有人主张官员赴任时为了避嫌不应接见当地士绅的时候，叶镇指出：“为官不接见绅衿，甚属偏见。地方利弊，生民休戚，非咨访绅士不能周知，若概不接见，势惟书役之言是听矣。……概以不见绅士为远嫌，犹未免于内之不足也。”(52)不过，归根结底仍然是一个“勤”字。昏聩糊涂的官员即使件件过目、事事留心，都难保有疏忽之处。如果官员贪图安逸，不留心公务，更难保其不受吏役蒙蔽。(53)“邑长，民之父母也，吏胥者，邑长之仆也。”但是往往官长反倒受吏役“役使”。正是谢鸣篁所言，衙门书役，虽离不得却也“信任不得”，否则，“惟我用他不过为他所用”。(54)
有一种蒙蔽，官员即使精明也难以觉察。例如在一桩发生于江南的土地买卖案件中，书吏因受贿，将契约做了手脚，致使审案的结果截然相反。原本绝卖的田产，书吏将契约上的“绝”字挖去，再补以“绝”，“问官照见‘绝’字补痕，以为业主挖改，竟为活契断赎，致业主含冤莫白。”(55)吏役、家人若狼狈为奸，自然也不易发现，王植就曾说：“余每见州县胥役作弊，皆与家人连手瓜分，官或有所见闻，则家人屈为掩饰弥缝。而胥役婪赃民间，皆面讲规礼，家人需索则胥役为之传说。”(56)这种蒙蔽，本官则更加无从防范，本文称之为吏役弊政的群体性基础。
4.吏役乱法的群体性基础
清代地方衙门的每一项行政事务，都没有一个完全独立的职能部门，都得经过幕友、书吏、衙役和家人之手，因而地方衙门吏役的不法行径有着集团联合的“群体性”基础。刚毅曾以幕友为例指出，纵使幕友品学兼优，“但一入官府，家丁书吏又不能不联络一气，少或隔膜，致招腾榜，百般掣肘，此馆不能一朝处也，不得已同流合污，因循隐匿，鲜能尽心匡助”，而“卑鄙妄为者”就更不在话下了。(57)刘衡亦指出：“门丁书役表里为奸，官若信任门丁，门丁倚书役为爪牙，书役藉门丁为耳目，因而弊窦丛生，剥削地方元气。”(58)瞿同祖的分析认为：“如果某个职业群体的多数人从事越轨活动，那么他们就有可能对剩余成员施加压力强求一致。某些成员的不一致，也许引起不同程度的集体制裁。”(59)本文将继续以实例进一步给予说明。
刘衡在很多地方表现出对门丁在书役等通同作弊过程中关键作用的高度警惕，他指出，没有门丁接应，书役将孤掌难鸣，“无奈有助役为疟者，即官所用之门丁是也”，役有大过，则为其通风报信开脱罪责，役有小功，则为其夸大其词、虚张粉饰，所以要革除蠹弊，得先惩治门丁，“未有信用门丁而独能剪除蠹弊者”。(60)官长在本意上当然不会纵役害民；作为吏役也不会公然无所顾忌，有门丁作为其线索耳目，蒙蔽长官遂成为可能，当官长自以为得一心腹的时候，却想不到役已玩弄其于股掌之上。(61)戴肇辰云：“爱民之政往往难于下逮者，实由外而书差内而家人互相勾结，以致无弊不作，为地方害。”主张遇有控告书差索诈或家丁包庇的案件，一定要明辨细问，不可听信捏词。(62)柳堂宰惠民县时，往往有书役假门丁之名向乡民勒索钱文。柳表示，如有上述现象，准乡民来衙门喊冤；若有乡民为了讨好书役而自愿馈送财物，亦同罪处理。(63)可见在作弊方面，只有吏役与家人的互相配合，才能避免“孤军作战”带来的危险。对家人特别提防实为事出有因，时人谈及家人与吏役使用和防范的不同，称明察之官应该重吏，“盖吏有身家之系，官既明察，则知畏法亦不敢舞文”，而“若家人则非法所可加，加之以法则挟制百端”。(64)
上述情况朝廷并非充耳不闻。咸丰初，有人参奏浙省吏治废弛，绍兴地方差役、幕友、绅士等皆为库书潘鸣皋、徐燮堂羽翼。潘“最为大蠹”，先拟徒刑后竟被赦免，其亲戚子侄朋充各房书吏及各班头役、杂役，山阴、会稽等县强悍差役皆为潘之心腹。徐燮堂也是心腹众多。幕友多人或偷漏消息，或出卖批词，或寝搁案件，或开脱罪囚，“得赃盈千累万”。绅士如捐纳道员章长龄、捐五品衔平大治、王惟宾，捐六品衔钟南乔，皆与潘鸣皋徐燮堂为密友。(65)引起皇帝的注意后，此案很快即得以澄清。光绪初年，御史英俊奏，顺天府所属州县吏役，扰害乡民，每遇传案，多方需索，与科房门丁、幕友勾结舞弊。房山县承发房李心藻、代书张江狼狈为奸、把持公事，诸弊不一而足。上谕军机大臣等，要求顺天府按照所奏各节，确切查明，严行惩办。(66)
这种“群体性”基础还表现在从地方到中央可以构成一个完整的系统，幕友、吏役和家人的勾通不仅仅局限在本衙门，串通舞弊在地方各级衙门俨然结成了一张网（包括上下级衙门之间和平行衙门之间）。事例不胜枚举。嘉庆五年的一道谕旨指出，外省遇有题升、调补、议叙、议处、报销各项，或刑名案件，“每向部中书吏贿嘱”，书吏乘机舞弊，设法撞骗，解运京铜颜料均有部费。公然敛派情况，即督抚也往往明知故纵。(67)道光初，直隶省藩臬衙门“经承之外，别有缺主名目，分为外班内班，包揽州县公事，操其准驳，串通门丁，藉端讹诈，其州县幕友，即系书吏出身，每遇案件，密与缺主往来商议，撞骗分肥，似此朋比为奸，把持政务，实属地方之蠹。”(68)同治初年的山西太谷县员杜氏谋产诬节一案，牵扯到县署签押韩虎臣、门丁刘二（即刘城）、快役李泳淐等，从中私受谢仪、过付银两情事。在这次讼案中，快役赵权、书吏张冠先、牛幅海，均各得受银两。(69)吏、役在地方衙门当中处境相似，有着共同的利益进退。所谓通同作弊，实际上已不是什么隐秘的事情，而这种联合，即构成地方吏役非法活动的群体性基础。吏、役之间，二者与幕友、家人之间在舞弊弄法上互通声气无疑对地方官的执政权威构成极大威胁。
二 清代地方吏役行为与制度环境
如前文所述，官员的个人素质直接关系到衙门吏役舞弊的几率与成败，但是清人傅维鳞并不完全认同这一点，他指出，不论官员精明还是昏庸，吏役都会伺机作弊：“官聪察则借官之严以害民，官贪横则张官之威以害民，或阴用官之能以害民，或阳窃官之权以害民，或害民以奉官，或害民以坏官，官堕其术，民受其病，役收其利。”(70)傅维鳞的认识确实有他深刻的地方。如此，就需要探讨清代中国官僚政治结构与地方吏役制度的关系，找出吏役有机会专权弄法更深一层的原因。
1.清代地方吏役行政的现实需要
“衙门中必有人役，如吏书专供掌记，快手听差，皂隶刑杖，体不可废。”(71)官府衙门的文书档案、刑钱差务等工作，并不是清代的专利，吏役弄法舞弊也不是清代所独有。正如潘月山云：“吏书之弊，古今通患，其人不可缺而其势最亲。惟其最亲，故久而必至无所畏；惟其不可缺，故久而必至奸。”(72)但是在清代，的确是发展到新的高度，具有了新的特点。
清代地方吏役行政的现实需要首先表现在行政事务的增加对大量吏役群体的需求。清代是中国古代官僚政治制度的最高阶段，中央集权之体现亦最为充分，但是经济、社会发展的多元趋势和分权潮流也日益明显。正如瓦特所指出的，宋元以来，直到19世纪中期，行政结构存在一种有意识的、范围较广的集权趋势，而在社会经济生活中则有着几乎同样强劲的权力分散潮流。地方行政系统被夹在这两股相对的力量之间，其变革深深地受到二者的影响。(73)这一时期，中国的人口总数达到了历史的最高，土地大规模开发，地方衙门事务与日俱增，大量的文书档案工作和地方其他事务十分繁重，需要越来越多的人手。经济、社会发展导致的地方政府结构的变化，推动了地方社会和地方政府之间认同的焦点从地方官向书吏衙役的转变。(74)显然，书吏衙役充当了地方政府和地方社会交接的枢纽。对于地方衙门而言，吏役承担了广大乡村社会的治理，其主要工作远非抱案牍、备缮写所能概括，地方上一切政治、经济和社会事务均由其具体操办，确实在某种程度上掌握了地方行政的实权，吏役行政成为迫切的现实需要。
人口多需要吏役多，吏役多则导致问题多。以江南为例，近世以来，其经济、社会发展尤其突出，因此明代就有人说“公差需索，天下皆然，而吴中为最。”(75)清代得以延续，陈宏谋云：地方烦杂之事，“江左较多，苏常二府尤甚，而讼狱其大端也。”加之江南的风俗，“大抵人多智巧，好事喜争”，每有一案化为数案，小事酿成大事，“繁者益见其繁，刁者愈逞其刁矣”。(76)有清一代从未间断的严格控制吏役数额的呼吁，实际上使得各级地方政府承受了相当的压力。然而，越往清代后期，能够通过正式渠道精挑细选的吏役越来越少，以至于其办事能力与所需数额成负相关。州县衙门以12为基本标准的经制吏额远远不能满足需要，一般衙门的吏书使用额都在其十倍以上，对于衙役而言，种种情形均有过之而无不及，由此体现出中央政府已无法在人员结构方面对基层衙门进行有效控制。
清代地方吏役行政的现实需要还表现在科举制官僚能力结构的缺陷以及由之造成的地方官对吏役行政的依赖。地方衙门中，州县正印官虽然大小事务均由总揽，但其赖以出仕的知识结构不可能使他们在专业性要求极高的行政事务中游刃有余，时间和精力更不允许其这样做。同时“官方任命的职位越高的官吏，越是无法修正、监管胥吏们的政务执行。以此，无论是中央还是地方的官吏，对于地方事务消息都不够灵通，因此无法一贯且合理地介入。”(77)于是，事务吏役的专业要求越来越高，其作用亦越来越无可替代，无形中为吏役擅权创造了条件。王仲宣说得好：“大凡执法之吏不窥先王之典，缙绅之儒不通律令之要。彼刀笔之吏岂生而察刻哉？起于几案之下，长于官曹之间，无温裕文雅以自润，虽欲无察刻，弗能得矣！竹帛之儒，岂生而迂缓也，起于讲堂之上，游于乡校之中，无严猛断割以自裁，虽欲不迂缓，弗能得矣！”(78)更重要的是，一些高级官僚尤其是满族官僚，粗识文字、文义不通，根本就不能胜任，在其位不谋其政，行迹愈加恶劣。
来自外部的观察似乎可以有助于认识科举制官僚如何不适应“切事化”的基层治理：
近代特有的目的团体(Zweckverband)与专业官僚等概念，根本就与中国特有的各种现象，以及中国官吏阶层各种身份的倾向背道而驰。由考试所形塑出来的教养，并不具备专业的资格，毋宁说正好相反。书法娴熟、文体优美、一切都以经典为准的心态等等，对通过论文考试——这种考试的题目有时不免让人联想到德国中学里传统式、爱国的与道德性的作文题——而言，具有绝对的重要性。这种考试实际上乃是测验一个人的文化教养，其目的在判定他是否是一个君子，而不在判定他是否具有专家的资格。孔子的基本理想：‘君子不器’——普遍的、个人自我实践的伦理理想，正相对立于西方之切事化的职业思想——对任何专业训练及专门权限之发展，都是种妨碍，而且也一再阻挡了其实现。这点可以说明此一行政体系中特有的反官僚制、以及家产制的根本倾向，而其行政的疏放性与技术的落后，亦可由此倾向来加以理解。(79)
地方衙门对日常事务的处理，会因为地方官事务能力的欠缺而周期过长，吏役则视沉搁延捺为握权之柄、牟利之机，仍以江南词讼为例，正如陈宏谋对该地方“政简刑轻”现象的质疑：“盖吴中风气，最讲打点，又善营求，夜长则梦多，事久必弊生，官司耐一时之烦劳，则小民受无穷之福。向闻赴县告状，竟至二三十日尚不批出，所批仍属含糊，似准不准，应拘不拘，有拘不审，偶审不结，以致乡民皆以告亦无益，非政简刑清也。”(80)在这种情况下，若有人告状，即使名义上赢了官司，实际上也会得不偿失，难怪民间谚语云：“气死不可告状”。
吏治败坏，地方官员素质的越来越低下，使得他们加重了依赖吏役的程度。官僚之间漂亮的文字和高超的写作水平加重了“虚文应酬”的倾向，其又在一定程度上使得基层官员对上宪来文开始变得漫不经心。陈宏谋在福建巡抚任上时，就对下属这种态度表示了极大的不满，他在一篇措辞严厉的檄文中说：
近于属员来见，就现行之事，一加咨询，竟多茫然不知，方谓未曾奉到前文，而其实前文早已奉到矣。更有面见时尚不知有此一事，转盼而覆文已到者。不但细小事件如此，紧要大事无不如此，不但存案不须查办之事如此，而必须查办、难以空言了事者，亦无不如此，细揣其故，皆由奉到一切批檄，官多未尽寓目，即或寓目，判日发房，不求甚解，及至胥吏送稿，幕友阅定，即便回覆，其实本官于文稿始终全未经心，所以问辄茫然。上行之件如此，平行可知，民间呈状更可知。每每有堂审与断案互异，讯供与详文迥别，小民有武断捏详之控，皆此故也。此等之官，见理未尝不明，心思亦多可用，无奈耽于安逸，陋习相沿。以为官衙文稿，只须付之幕友，抽此闲身应酬官场，何苦劳心案牍！(81)
陈宏谋的批评刻画了一种不思进取、贪图享乐和安于现状、得过且过的地方官形象，此正所谓“尸位素餐”之所指。更为重要的是，清代“例案之繁”加重了事务办理的难度。例案过繁，既是地方事务增加的原因，又是其结果与体现，既给地方官设置了行政障碍，又授事务吏役以弄权之柄。
清代之法律和典章在集传统中国法典体系之大成的同时，发展出了自己的特色，那就是对“例”的重视。(82)学者研究认为，“例”之创设，滥觞于明代中叶以后。(83)“则例者，治之具也。所以纲纪万事，整齐而约束之，以措一世于治平者也。”(84)清代“例”的发展极为迅速，王钟翰对之评价极高，云：“有清一代行政，大约例之一字，足以概括无余。”清二百六十有七载，“然细推其所以维系之故，除刑律外，厥有则例。大抵每一衙门，皆有则例，有五年一修、十年一修、二十年一修不等。则例所标，为一事，或一部一署，大小曲折，无不该括。其范围愈延愈广，愈广愈变，……”。(85)可见“例”是为清代行政法的重要内容，而问题也正出在这里。
例案日增一日，纷繁无比，一事一例，“夫一法必有一弊，除弊又在立法。”(86)冯桂芬说：“吏之病根安在？在例案太繁而已。”(87)具体如何？清人对例案的评论可谓多矣。“则例纷纭，胥吏欲轻则有轻条，欲重则有重款，事同法异，总缘多立名色，便于高下其手。”因此他建议，应该命令部院大臣，将各部现行事例彻底厘定，作为准则，永远遵行。皇帝将这份上疏交于吏部讨论。很快吏部覆请，将委托满汉司官将现行事例厘定画一。(88)毋庸置疑，皇帝非常支持这种做法。不过从后来则例仍然不断增修可以看出，问题反而日益突出。“例、吏、利”天下大弊伴随清王朝的始终，如清初陆陇其就曾说过：“本朝大弊，只三字，曰例、吏、利。”(89)这种认识在清代中期以后被继续传承，并且还向前推进了一步。冯桂芬云：“谈者谓今天下有大弊三，吏也、例也、利也。……例之大纲，尚不失治天下宗旨，至于条目，愈勘愈细，其始若离若合，其继风马牛不相及，其终则郑声谵语，不知所云。”(90)清末更有甚者：全局糜烂，“成一吏、例、利之天下”。(91)
吏役借助舞弊的支点不在有例案，而在例案过多。道光年间，徐继畲上疏表示例案过繁造成对于地方官过多的束缚，他说：“六部则例日增，律不足，求之例，例不足，求之案，陈陈相因，棼乱如丝。论者谓六部之权，全归书吏，非书吏之有权，条例之烦多使然也。”(92)人亦称，若追究胥吏危害之缘由，“实在六部成案山积，轻重准驳曾无定比，吏得上下其手以为奸，而外省书吏亦得依附朋比，以便牟利之计。”(93)清代的条文例案，累积叠加，往往是新例来而旧例不去，废弃不用者仍然得以刊刻，对于本身数量繁多的条款来说更是“雪上加霜”。郑观应曾经表示：“同一律也，有律中之例；同一例也，有例外之案。其间影射百端，瞬息千变。犹是一事有贿者从，无贿者驳，混淆黑白，颠倒是非，为所欲为，莫之能制。”(94)陈炽也说：“一事也例应驳，书吏受贿，无难觅一可准之案以实之；一事也例应准，书吏索赇未遂，无难觅一可驳之案以倾之。即官长精明过人，不能悉如其意，则不准不驳，改为行查，辗转迁延，永无了日。”(95)也就是说，吏役正是通过对例案解释权的控制来左右事件解决的尺度和掌握事务办理的进程，从中多生枝节。
论者对部院衙门例案之繁导致书吏擅权的声讨是无所不用其极。胡林翼批评道：“大清律易遵，例难尽悉；刑律易悉，吏部处分律难尽悉，此不过专为吏部生财耳，于实政无丝毫之益。”(96)汤鹏则感叹：天下政事之弊，“因意而用法，因法而用例，因例而用案。……用法则吏胥擅周内，用例则吏胥擅苛比，用案则吏胥擅强记，于是君臣上下逊谢弗如，不得不挈大权以予之。”(97)部院司、堂各官不习吏事，一切案牍皆书吏主之。故每办一案，书吏检阅成案比照律例而定。堂司各官对例案不熟悉，“而祖孙父子世代相传者，惟吏耳。……司官欲检一案，每以属书吏，必援例，必检例案。而例案之堆积，高于屋齐，非熟手，末从得一纸。书吏皆世业，窟穴其中，牢不可拔，辄执例以制司官，司官未如之何”。(98)“文牍主义”的盛行给吏役专权创造了条件。
上面的论说中虽有涉及地方，但言之较少。地方衙门是亲民衙门，任何事务的源头都在地方，其情形可想而知。地方上不仅要熟习中央制定的律例，还有可能在不违背前者的前提下制定出符合地方特色的条例法规，并存留下自己的例案，各省如此，府县亦如此。虽然是作为对国家法的补充，但对基层行政意义最为紧要。例款过多，不多用书吏势所不能；事务烦杂，不多用差役亦势所不能。例案如何对地方行政造成影响，以钱粮征收为例，冯桂芬说得比较具体和透彻：“凡户、工二部纪银钱之书，皆胥吏舞弊之书也。即如苏松重赋，数倍于他郡，二三十倍于他省，未尝不载于《赋役全书》，而《赋役全书》具在，骤阅之，但见款项之繁多，名目之猥琐，分合杂糅之离奇，非老于此事者，无从得其每亩征税之数。”(99)显然，江南地方衙门的行政能力同样经受了严峻考验。
由以上几个方面还可以看出，尽管州县官的个人素质问题确实是其丧失行政自主权的要害所在，但详密的法典和律例仅仅是导致行政权旁落于衙门吏役的一个方面，并不能直接构成州县官的“不作为”；能力极强的地方官同样不能取代吏役的行政过程中的作用。
2.清代地方科层制管理结构的缺陷
结构缺陷首先表现在地方层级系统的复杂和严密。
当完备的中国特色的“官僚主义”，成了行政管理的低效率和特权代名词的时候，重叠的机构设置、复杂而无用的公文履行、政策制定和指导工作脱离实际、互相推诿责任、干部在群众面前摆架子和追求特权等等，(100)即成为耳熟能详的“官僚病”，这些显得和清代中国的现实出奇地吻合。理想类型的官僚制，上下级之间等级严明，下级对上级绝对服从，由此导致的办事“高效”即是其积极面之一。然而强大的正功能必然伴随极为显著的负面效应，“低效率刚性”亦应运而生。
清代的地方系统中，总督巡抚而下，尚有藩臬二司，以及特别机构“道”，直到府、州（厅）县。下级服从上级作为严格的科层制管理的特点，在层级重叠的中国传统统治结构中，在通讯系统尚不发达的时代，各级衙门之间各类文书的往来传输无限度地增加了衙门吏役的工作量。（常常看到的纸张经费在衙门公费开支中占有不小比例就能说明这一问题。）时人已有清楚的认识：清代地方治理结构的特色，即在于治官之官多而治事之官少。治官之官多导致政出多门，凡事以虚文相应酬。同时，下级对上级有着较严格、绝对的服从，这种服从不是由于个人魅力和其非凡的执政业绩产生的效应，也就是说实际上服从的是“职位”而非“个人”。彼得·布劳指出，等级制作为一种组织原则，“这种权威只限于工作范围，只能用来发布与公务有关的指令。超出这个范围，利用自己地位的特权去操纵下属并不是科层制权威的合法行为。”(101)帝制晚期中国的官僚结构中，这种不合法权威影响非常明显，地方层层节制，“以官制官”的特征更趋完善。官员虽享有在职位上被提升的权利，但获得这种权利的参考标准被上级官僚所掌握。结果谁都希望能够从“被别人掌握”向“掌握别人”的转变，下级官员要花大量的时间和精力在揣摩上司的心思、迎合上司的意图以及如何小心谨慎地供奉上司方面。相反其牧民的主要职责却被置于次要地位。低级官僚存在的意义很大程度上仅在于如何“事上”。正如瞿同祖曾经指出的，清代州县官处于高级官员的监督之下，详密的行政法典不允许州县官作出个人判断和创设规则，也没有给地方性差异留下变通的余地，因而“清代中国的地方政府是高度集权的”。(102)州县官以丧失行政自主权为代价保证了绝对的服从。
治官之官多的直接后果，正如明代谢肇湖所云：“从来仕宦法罔之密，无如本朝者。上自宰辅，下至驿递巡宰，莫不以虚文相酬应。而京官尤可，外吏则愈甚矣。大抵官不留意政事，一切付之胥曹，而胥曹之所奉行者，不过以往之旧牍、历年之成规，不敢分毫逾越。而上之人既以是责下，则下之人亦不得不以故事虚文应之；一有不应，则上之胥曹又乘其隙而绳以法矣。故郡县之吏宵旰竭蹶，惟日不足，而吏治卒以不振者，职此之故也。”(103)这种自宋代以降中央集权日益加强的趋势，也引起过明末清初顾炎武的极大关注，首先他不认为这是“善治”的象征，称“尽天下一切之权而收之在上，而万几之广，固非一人所能操也，而权乃移于法。于是多为之法，以禁防之，虽大奸有所不能逾，而贤智之臣亦无效尺寸于法之外，相与兢兢奉法，以求无过而已。于是天子之权，不寄于人臣，而寄于胥吏。……守令无权，而民疾若不闻于上，安望其致太平而延国命乎？”(104)清代则在这条路上越走越远。
和地方吏役借助律令例案作为行政过程中的必不可少的“手段”一样，“文法”政治转而成为地方官们追求的目标。社会压力迫使其对规则的遵从，直接导致清代地方行政繁琐、拖拉的作风以及低效率。这种现象被美国社会学家默顿称之为“目标转移”。(105)而推动这种转移的却是清代地方层级结构的缺陷。
“治官之官多而治事之官少”的提出，将矛头指向了省以下整个官僚统治结构的设置。受到批评的多是督抚司道府对州县等基层官员的分头牵制，而州县又往往为应对上宪心力交瘁，严重分散了州县官管理下属和治理民众的时间和精力，同时也导致地方官将事务大权委诸衙门吏役。鲁一同在与别人讨论这一问题的一封信函中指出：“大吏在得其人，不在多设，夫州县所以不能制胥吏者，牵制太多，文牒太繁，驳复太密，穷日夜之精神以承总督、巡抚、布政、按察、巡道五六公之意旨而恐其不给，又安能亲民而督吏？”(106)省司道府的监控体系无形中层层剥夺了州县官自己决断事务的权限。值得注意的是，州县官不仅遭到上宪正印官“掣肘”，同时还要受到各上级衙门众多办事吏役的牵制，有时甚至本县吏役与上宪吏役串通挟制本官。明代人举例说，“本县吏书欲生事扰民，官不为动，即贿信道府吏书行牌贴下县，一不应即以县官不理蜚谮矣。”(107)此时州县官难免有所顾忌。
因此治官之官多导致的另一后果，是应对上级衙门的差役造成本州县沉重的负担。针对上差骚扰的情况，早在康熙八年就曾复准，严禁知府亲至州县征粮，以杜供应需索之弊。(108)康熙年问，工科给事中成性疏陈民生十害，其中有“督抚及司道胥吏干托有司，为上官胥吏之害”的说法。(109)当然，即使上差不用亲自下乡，向州县吏役的需索却不会减少。例如征解钱粮，上司书吏向州县书吏索取费用，县吏只有假借司费纸张名色，摊派给纳税民人。又如征解漕粮的时候，粮道衙门书吏，需索县吏规礼，县吏遂勾通本县家人，盘踞仓廒，于正额之外多收耗米，否则即百般留难，对老百姓而言，时间耽搁不起，花费也承担不起，只求早日完结。司院衙门，则遇到州县申详事件，往往先发各房书吏拟批送签，书吏以此作奸射利，正是“迟速行驳之间，得以上下其手”。
明确提出从改变“治官之官”过多的现状着手调整地方治理结构的是鲁一同，他说：“治官之官少，则州县不扰于无益之事，得厉精以当吾胥吏矣。”他同样认为，这一现象与地方吏役问题有着极大联系，并设想了一套改革方案，重点指出要加强“府”的地位，而将省、司、道等予以撤并。(110)
地方治理结构的缺陷还表现在基层衙门内部设置的不合理。
单个州县对大规模吏役的需求，还源于土广民众的大清帝国在地方政府部门的设置上几乎保持不变。施坚雅列举了历史时期全国人口的波浪形增长的顶峰数字和基层区划的变化，推算出 1850年的人口需要8500个县来分疆治理。按照1180个县需要近200个府级衙门，8500个县则需要1400个以上的府级衙门。就是说在晚清，全国需要近1万个府县级地方衙门。(111)尽管施坚雅的这种假设性推论或可商榷，但他却为另一个更远的设定打下了基础，即财政负担对清代地方政权建设的限制，不利于吏役集团的合理与规范。
曾小萍曾估计清代为州县官提供养廉并完成基本行政任务每县每年至少3000两，雍正时期中国有1360县，意味着408万两支出要用于地方管理，如果向足够多的县（即8500个）提供财政支持以确保对当地人口有效的控制，费用则超过2550万两。(112)这个数字还没有包括向县级衙门的佐贰属官、杂职官提供经费，也没有包括府以上各级地方机构。这种负担清代国家无法承受，也就是说国家无力保证地方衙门运行的经费需求，另一方面，地方政府又缺乏财政自主权，因此不难理解，为什么有清一代各地方衙门经制吏役数额基本保持不变，不能不说是出于财政困乏方面的考虑。由于特殊原因，正式官僚的养廉、俸禄往往会被以“捐助”的形式剥夺，其中也包括了数量甚微的吏役工食银。换句话说，控制地方吏役经制数额的实质即在于控制地方衙门的经费支出。通过顺治到康熙初年的改革，书吏的工食银在名义上被取消，部分衙役的工食银经过削减和划一标准后得以保留。以年薪或半年薪形式发放的工食银并不能满足吏役生活之资，而更多地依靠“非正式经费”收入。另一方面，对于地方政府而言，因为吏役人数众多，工食银在总数上并不是一个小数目。吏役人数众多是地方行政的现实需要，对“经制数额”的规定形成巨大的冲击，同时也使得后者失去实际意义。这就是我们看到的，在整个清代，不管人口有多大的增加，行政事务是如何越来越烦杂，物价波动和人民生活水平的变化有多么明显——总之是各种情况发生何等巨大的变化时，衙门吏役的经制数额和经制工食银在量上都没有发生变化的原因。
再来看州县衙门内部的设置。从顺治三年开始至康熙初的若干年中，以“裁冗”的形式舍弃了不少地方衙门中的佐杂职位。据袁良义先生估算，县级官员裁的最多，大县裁去四分之一，不设主簿，小县不设县丞、主簿，被裁去二分之一，“合起来县级官员共裁去三分之一”。(113)但是，雍乾以后根据实际需要又有不小调整，许多县级政权的析置和一些地方恢复、添设佐贰杂职在一定程度上表达了行政事务对增加县级行政单位的需求。与上述相对应，丞簿佐贰等职位是不被信任的闲置官员，有官之名而无官之实。佐贰属官多不能尽其才，州县官大权独揽，这与高度发达的中央集权体制是一脉相承的。长期以来，佐贰杂职除非在正印官有要求的前提下干涉政务，否则将被看作衙门之害，反映的是一种普遍认识。另外，佐贰杂职的无权，尚表现在其名下吏役数极少，仅配备几名生活助理而已。乾隆年间，湖南州县衙役之多动至数百，但是，分防别处的县丞巡检亦有数十至一百名，陈宏谋感到不可理解，称“此等佐杂衙门何需如许衙役”？(114)在分防某处、治理一方的情况下，尚不能设置足够数额的衙役以供差遣，亦可见州县佐杂位权之轻。
清代幕业的盛行间接地源自于地方官的集权管理，个人的时间、精力和识见毕竟有限，花很大的代价来换取幕友的协助，避免了地方衙门佐贰杂职官员分割权力带来的威胁，州县官也从来不指望能获得佐贰杂职等官行政上过多的支持。另一方面，佐贰杂职不被委以重任，还与其大部分为异途（包括吏员）出身而后者又受到社会排斥不无关系。可以这样认为，地方官的素质越低下，幕友的作用越显得突出，似乎让人隐隐感觉到他们替代了衙门中应该存在的某类角色。幕友并非严格地属于清代地方政府的结构体系，由于对佐杂职位的排斥，“一人”官长增强了对吏役集团的依赖，同时造成也易受后者蒙蔽的结果。
为了防范衙役差票之害，有人提出应该设立“乡官”一职，(115)但马上就有人提出反对，认为“乡官既应设则佐贰可裁，佐贰不可裁则乡官为冗”。(116)清末官制改革时，有人建议充实地方衙门佐贰杂职官员的办事权力，以此来牵制和弱化吏役的权力。原因鲁一同早就说过：“或曰，丞尉果必贤乎，曰丞尉未必贤，要为贤于胥吏。胥吏易辱而无耻，丞尉故官也，爱名求进之心，视胥吏为重，奈何此之不为而彼之久行。”(117)地方衙门吏役数额过于庞大的“罪名”无形中承担起了清代地方政权缺陷所应负的责任。在各种记载所展示的地方衙门十分庞大的吏役群体中，有冗滥的成分，也有合理的必须数量，而且这个数量绝对不是国家不顾（或较少顾及）地区差异和具体情况的不同而制定的标准量。这种现实行政需要吏役的合理数额被视为“冗滥”，充分说明清代中央政府对基层政权建设控制弱化的事实。
地方治理结构的不合理又表现在官长的选任制度方面。
清代地方官的流动十分频繁，或升降黜陟，或平行调动，无疑增加了来源于本地方吏役灵活行政的机会。而对于吏役来说，尽管有严格的任期规定，但地方衙门多不能遵守，一则父子兄弟亲戚好友钻营朋充，或改名换姓多乘换届之机愚弄官长十分普遍；再则对于人生地不熟的新任官员来说，也需要熟练的办事人员以供差遣，因此对于复充的纠察倒在其次。整个清代知县的任期都相当短暂，“自仕宦之途杂，人皆以官为传舍”。(118)为了突出绅士在地方治理中的作用，张仲礼曾通过对河南鹿邑和湖南常宁两县的统计表明，清代前后期知县的平均任期从1.7年短至0.9年，“这使任何一个地方官都难以熟悉本县，也减少了他对任何计划的兴趣，因为他在任期内看不到结果。”(119)这样，地方吏役无论如何都存在擅权的机会。
时人多指摘州县任期过于短促，以及吏役的充任难以规范，而避衙门或官长个人对于熟练吏役的现实需要不谈。田文镜做河南巡抚时，就曾训诫下属，“各衙门吏书皂快等役，原因衙门而设，并非奴隶之流可以久远役使也。各官视衙门为传舍，而此辈视官长更为过客，一经升迁事故即抱琵琶过别船矣。况阅人既多则奸猾愈甚，一官到任巧于逢迎，先为结识宅门家人及管事亲戚，以为进身之基。”(120)郑观应也曾指出，地方官“多则四五年，少则一二年，其于治内之利弊，俗尚之美恶，或未及周知，即已更调而去。若书吏则世代相传，专门学习兵农刑礼，各有专司，官有升迁，吏五更换。”(121)方浚颐尝闻翰林院庶常馆某缺某役为前明世家，至清未改他姓，称“官或岁一易，数岁一易，其科条令甲，文书册籍，皆吏掌之，官暂而吏久，舞文弄法，因缘为奸者，其弊不可胜数，一旦事发，官则震怒，下于狱，重惩之，而彼方晏然曰：革吾吏，革吾役，不能革吾业也。”又感叹曰：“封建之害、方镇之害，异代能除之，而世吏世役之害，虽名公钜卿贤士大夫，历代不能除之，且知之而无可如何，是国之蠹也，官之病也，民之贼也。”(122)晚清时人亦云：“迄乎今日，官无权而吏有权，官有迁调升降而吏则祖孙父子相传，几视为一成而不可易，于是其基愈固，其弊愈丛。”(123)
除了地方官流动频繁外，清代实行严格的地方官回避制度，尤其是籍贯回避。顺治十二年 (1655)题准，“督抚以下，杂职以上，均各回避本省”。(124)其后于康熙四十二年(1703)又有五百里回避距离之规定。雍正以后，对回避的规定愈加严格。地方官的回避较京官为严，目的是防止地方官利用地缘、血缘关系，相互攀比，结成亲党，形成跋扈势力。然而籍贯回避也产生许多负面影响，对政府而言，官员受制，难有作为；对社会而言，官员对地方欠了解，与民不和洽，人地不相宜，难以兴革。(125)由于异地为官，甚至还会发生官长与当地言语不通的情况，不得不事事依赖吏役，或者赴远地就任，因借贷资费而常常受到家人、吏役挟制。
对于清代地方官不久任和回避任职的实施与加强中央集权的关系，韦伯有如下认识：“为了抑制不断出现的、官职占有之倾向，为了防止一种固定的恩护关系之形成以及地方望族对官职的垄断，皇权家产制支配乃诉诸如下手段：缩短官吏任期，官吏不得出任其氏族所在的地方官（本籍回避），以及秘密侦察（所谓监察御使的制度）。除了这些一般的手段外，帝国政府也发展出一些新办法：此即在人类历史上首次出现的、任官资格考试与业绩考核。”(126)
3.地方吏役、地方与中央
与吏役窃取权柄相对应的，是国家对吏役控制措施的效力减弱。杜赞奇在他对20世纪前40年华北农村管理结构变迁的经典研究中，提出了一个重要概念，即清末中国对基层社会的治理采取的是一种双重“国家经纪体制”，而这种体制下的吏役被其称为“赢利型国家经纪”，也就是那些被国家权力所利用的、但在一个不断商品化的社会中却没有合法收入的职员。(127)杜赞奇的讨论以赋税征收为切入点，并未涉及其他，但是的确给人不小启发。本文认为，实际上在整个清代都体现出这种“经纪机制”的特点，“地方吏役制度”能够合法存在的原因即在于此。“在经纪体制中，吏役专权是一普遍现象。”(128)当吏役官僚化进程受到阻碍，其身份在官僚政治结构中未曾得到认可和不能享有应得的待遇的时候，按照迈克尔·曼权力的政治、经济、军事和意识形态四种来源的划分，(129)从某种程度上说，其权力不是来自于政治、经济和军事，而是来自于意识形态即“文化网络”，这种“民间权力”极易同国家权力形成对抗。
清代地方衙门的吏役，有正式名分的书吏（经制额）似乎已被引进官僚政治大厦的门槛，但是绝大多数人又被拒绝在大厦内占有一席之地，而在数量上占主体的非经制吏役希望更为渺茫，构成了一种非常矛盾的状态。如果把地方衙门的吏役组织看作是一种非正式结构的话，表面上看，其构成国家权力向地方渗透的中介和工具（即经纪），意即他们是国家权力的代表，而从实质上看其权力得以运行主要借助了其赖以存在的地方环境和丰富的文化网络资源。从此点观察，清帝国对基层的控制并不是十分成功的，因为吏役常常在运用国家权力的时候背叛了自己的主人，或是为自身谋利益，或是替其赖以存在的地方社会说话。杜赞奇仍然以地方财政体系的运作来说明中国国家权力扩张的自身特点，“即国家财政收入的增加与地方上无政府状态是同时发生的，换句话说，即国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的诈取能力”，“尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策，但它无法控制这些机构。”(130)这叫做国家政权的“内卷化”。与非正式地方机构紧密联系的就是曾小萍笔下地方财政中的“非正式经费体系”，前者赖后者而存在，后者支撑着前者的运转。
杜赞奇指出，有两个因素使得官僚体系对下层吏役控制极弱，一是已有的法令仅仅适用于那些有合法身份的吏役，二是官僚机构无法控制吏役们的收入。(131)关于第一点，本文不敢苟同，但第二点却是明白浅显的事实。清代的财政体制是高度中央集权的，其根基也是极其脆弱的。何平称之为“不完全财政”，即不能因事设费在制度上存在支出缺口的财政，表现为官吏薪俸的低微、地方公费的缺乏和军费开支的不足。中央和地方许多行政事务的经常性开支都不在规定的支出范围之内。(132)清代中央与地方之间就财政问题展开了长时间的拉锯战，尽管在这种互动中地方处于劣势，然而“正是地方和省级官员的内在需求，促成了中国财政制度的无规则。”(133)
清代地方经费相当匮乏。根据曾小萍对康熙二十四年的统计，大约平均有21%拨给了地方，然而这21%的总数中又有84%主要用在军费、驿站等“关乎中央政府利益的支出上”。地方官只有两种选择：侵挪本欲用于其他方面的款项，或确定解送中央的部分经费；要么在征税过程中或市场交易中压榨百姓。18世纪时这两种方式已演化为复杂的地方“非正式经费体系”(the informal system of funding)。(134)加派、挪移和收受陋规即是这一体系中的核心内容。没有这些经费来源，地方政府将在开展工作方面寸步难行，因为高度集权的中央政府没有能力提供给地方足够的公务费用。非正式经费体系的存在获得了合法性基础，同时也得到广泛的接受和认可，偶有废止的呼声，亦仅要求“去其太甚者”而已。在这些收入中有官侵的部分，也有役蚀的部分，更重要的是缓解了地方衙门办公开销和差遣支出经费困顿的局面。毫无疑问的是，非正式经费的收取由衙门吏役具体操办，通过非法手段获取经费的必要性，使得地方官无法对吏役的行为实行严格的纪律控制。耗羡归公的改革意味着耗羡收入的合法化，和养廉银制度的实施一起成为有效的补偿性措施，然而依旧抵挡不住通过法外途径获取。
“关于吏役的各种弊端，可以被视为是国家经纪制的必然产物而不完全是‘腐败’现象。”(135)这就充分说明了造成吏役弊政的制度性因素，而非仅仅是个体行为使然。但是，现有的研究证明，火耗归公改革不过是官僚统治向社会更基层渗透的努力——中央必须掌握帝国财产的分配权，同时改革确实缓解了中央与地方行政间的紧张关系，但却难免失败的命运，“到了嘉庆末年，火耗归公不再是一项地方财政管理的有效制度。”曾小萍指出，18世纪20年代的改革者试图以他们所能做到的最有效的办法解决现存领土治理的局限性：(1)提高地方政府的经费，州县官不必再依靠下属的非法活动来执行地方管理；(2)向那些更底层的、分散管理所依赖的衙门人员支付薪水；(3)衙门胥吏接受同官员一样的行政处罚；(4)改造赋税的征收，清除政府和个体纳税者之间的经纪人。(136)时代局限使得上述各条成为统治者和知识精英既费尽心思又找不到出路的难题，但是其意义是明显的，一是要求吏役官僚化，二是要求以地方财政制度改革为标志实行地方行政的规范管理。不过，与其说是“清除”经纪人，不如说是改造经纪人、使其身份得以转换。
正如韦伯所提出的最重要的两种支配形式，从经济控制和行政权威的弱化来考察，清代对地方吏役管理的失控已不可避免，进而也无法达到对基层行政的有效控制。
三 清代地方吏役行为与心态失衡
科举之兴，在统治集团内部划分了截然不同的两个等级，官和役从此分属两个集团，前者成为官僚精英，后者俨然成为衙门中的“弱势群体”。弱势群体中也形成两个层次，稍微体面一些的是以文书档案工作的书吏（这些人最少要求文理明通），另外一些就是专门供驱使的衙役。(137)
在清代等级社会中，地方衙门的吏役往往因出身低贱、行迹恶劣而受世人鄙视，参充者虽然要求身家清白的良民，但是往往也有大量闲散游惰之民以及地方“宵小无赖之徒”充任，以至于吏役集团本身的整体素质已大打折扣，甚至部分衙役在职业上身处贱民行列。尽管可能会有不少吏役通过非法所得变得相当富有的情况，但其整体上依然没有政治优势和获得社会认可、享有社会地位。正如王家范先生所指出的，传统中国社会特质中有一条，那就是在政治、经济和文化三大系统中：政治“居高临下”，包容和支配经济、文化等等。(138)官、吏处于两个不同的世界，再怎么糟糕的官仍然是官的身份，再优秀的吏役仍然只能是最底层的人物，时人谓：“官有贤否，而世之通称，则皆曰民之父母；役有善良，而人之通目，则皆曰官之爪牙。夫曰父母，则民之望于官者可知，曰爪牙，则民之畏夫役者可知矣。”(139)即使有出息得以考职出仕的书吏，也多由于个人综合素质问题而官声不佳。例如汪景祺就曾记载，湖广人氏汪元仕，康、雍年间曾以吏员除福建某府经历，后升任蒲城知县，“竭蒲民之脂膏以奉总督鄂海”。此人很快就被题升陕西榆林同知，但仍是穷奢极欲，后终于因亏空过多犯事。(140)有必要说明，这类记载在史料中比比皆是，或许更多地出于一种略带偏见的思维定式，使偶然的东西具有了必然的意义，足见世人对吏役的歧视程度。衙役之辈，在某种程度上更加成为一种“恶势力”的象征。清人笔记载，建昌地方有一种大小如鸠、黑质而白章、毛土黄色、嘴长寸余尖锐如锥的鸟，时人称之为榨油郎、铁鹦鹉及凤凰皂隶，或称之为“鸟中皂隶”。(141)“嘴长寸余尖锐如锥”的鸟都被比作“皂隶”，后者在人们心目中的位置可见一斑。
在传统中国社会，吏役身份经历了一个逐渐走向低贱的过程。其间的变化，清人已有如下认识：汉代时郡县多自辟属吏，作为辅助人员。“由吏掾可至公卿，所举皆一时贤士”，可见汉代的吏员在仕途上道路畅通，因此来源上也并非尽是下层贫民，与此同时，吏掾也是“竭力效智”，“鼓舞于功名之路”。后世科举与吏掾分为两途，重科举而贱吏掾，充当者皆市井无赖之徒，仕途功名无望，“惟作奸犯科耳”。(142)牟愿相也从吏役的来源方面指出其身份变化的过程，以及其如何一步步走向权力的前台。他说：“汉以前吏胥士也，卿大夫多出焉，其人自爱而重犯法，以是吏胥贵。唐宋以来，士其业者，不为吏胥，为吏胥者，则市井奸猾巨家奴仆及犯罪之人，以是吏胥贱。吏胥既贱，为之者皆甘心自弃于恶，行己若狗彘，噬人若虎狼，以是吏胥横。吏胥日横，其势足以攫财货快恩仇，因而向之士其业者，稍慕而为之，既而搢绅之族不肖者，亦复为之。搢绅之族为吏胥，虽甚不肖，不可得而摈，搢绅者，仍兄之弟之伯叔父之祖之，其异姓仍中表之，与之抗礼矣。措绅所与抗礼，姻亲而吏胥者也。久之，凡吏胥虽不为姻亲，皆得与搢绅抗礼，以是吏胥大。”(143)当然也有较上述言论客观的评价，陈宏谋即指出，世人对吏役的态度明显过分：“胥号曰奸，吏名为滑，衙役则目之曰蠹，所以贱而恶之者亦太甚矣。”(144)
理想官僚制下的官僚，通常享有卓越的“身份的”社会评价、由上级任命、地位通常是终身的、可以得到固定薪俸形式给予的货币报酬和年老退休金以及期望职位得到提升。(145)在这个意义上，清代地方吏役显然不属于正式官僚机构的合法组成部分。正是郑观应所批评的：“况既授以事权，又复限以资格，虽有才艺，荐达无由，而月得工食纸张之费，为数甚微，若洁己奉公，亦实无以自给。”(146)表现出对吏役处境的一种同情。就地位而言，清代地方衙门的吏役虽然身在公门，却未能得到合法的官僚身份及待遇（政治上的和经济上的）。如果说是“不在其位”的话，他们偏偏又掌握了州县行政的实权。而另一方面，没有合法的官僚身份也意味着他们无法受到官僚组织内部的纪律约束，同样无法令其对自己越轨行为造成的严重后果负责，“无官之责，有官之权，宫或自顾考成，彼则惟知牟利，依草附木，怙势作威”。(147)法国社会学家克罗茨认为，“在科层制所追寻的稳定世界，规则可以管理所有的权变，并不给个人决策留下空间。而在不确定的世界，在规则管不到的地方问题就发生了，并给那些需要做出决策并有能力做出决策的人，提供了运用权力的机会。”(148)简单地讲，官员犯事必须受到相应的降级、罚俸或革职甚至问斩的处罚，而吏役有犯，除了死罪以外，最多杖笞革退了事，甚而有可能气焰日嚣尘上，甚至有人说：“幸免以后，招摇得意，自夸打点神通，人人畏服，故访拿一次，愈增一次之威名矣。……况每见县间各蠹，访拿问革后，反买府厅顶首矣。府厅各蠹，访拿问革后，反买充道抚按顶首矣。”(149)
传统中国科举制背景下的官僚结构中，大体上身份的贵贱以流品的高低而定，冯桂芬说：“后世流品莫贱于吏，至今日而等于奴隶矣”。(150)实际上，清代地方衙门的吏役并未忝列任何级别的“流品”之中，他们甚至处于“流外”之外，和长随等一样成为“官奴隶”（与长随性质上的区别则在于吏役在人身上并未依附于官长）。他们掌握了地方行政运行的大权，形成一种既借助又代行官僚权力的地方“非正式权力集团”（仿“非正式经费体系”而用），反而与官僚机构的运作模式显得格格不入。即使如冯桂芬所说，吏役处于流品的最底层，但他还是以江苏州县为例谈到了他所处时代的现状：“漕书阍人更迭为之，衣冠不与齿，其贱也如彼，而权势之盛则又莫盛于今日。州县曰可，吏曰不可，斯不可矣。”冯认为这还不是最严重的，因为在地方最高级别的衙门中，吏还可以左右督抚大员的决断，甚至于其权“出于宰相大臣之上”。(151)部院衙门中“书吏称司官曰某老爷，司官称书吏曰某先生”。司官有时虽想发火，却不敢开罪于书吏。(152)冯桂芬提出了给吏役以身份和地位的设想，即“既不能不用之，即宜有以尊之”，隐约看到了触动统治结构不合理框架的希望。
官僚制的推行能够加固等级社会中的身份意识。清代的地方吏役，社会贱之、人贱之，亦自贱。这种局面的形成完全是恶性循环的结果。有人指出：“乃惠爱之及于下者何也？无他，责之太烦，役之太贱，处之太亵，澄之太清，凡吏职之所欲尽而不得者，皆坐此四者之故”，“夫吏即贤，亦岂能不谋其生，或贤者犹能不至于大贪耳，然百不得其一二也。”(153)不至于“大贪”即是“贤”，的确是比较实事求是的说法。杜赞奇指出，国家政权不愿承认在下层社会中其统治职能是由中间商（指吏役）代为执行的，因此后者未能在政权结构中获得合法的地位，而反倒成了大众的压迫者和社会的寄生虫。(154)当吏役被定格到为世人所不齿的时候，经济上即使翻了身，也不会在一时之间就摆脱自己“低贱”身份的命运。(155)正如我们所熟悉的，地方官除了无条件勒索吏役之外，还可以任意殴打辱骂，在种种声讨中，声名狼藉的吏役尚存在不少“背黑锅”的时候。吏、役或官、吏役合作舞弊，也成了人们的一种思维定式，因此对吏役的控告常常出现“冤假错案”。这些伤害也许会使吏役的心理状态、人生观甚至职业意识发生重大转变。
对于吏役的这种心理反差所造成的社会后果，瞿同祖有两段评判仍然值得重视，他说：“用社会学的术语来说，书吏、衙役和长随们的反常行为（从道德和法律的视角看），主要是文化价值与社会地位不协调的结果。换言之，当一个人无法通过合法的手段来获取他向往的价值——金钱报酬、腾升机会，而这又恰恰归因于其卑微的地位时，他当然就会选择用非法手段去获取这些价值。”“‘易于获得便利，又易于逃避追究’，是对越轨行为的最大诱惑。而且，如果某个职业群体的多数人从事越轨活动，那么他们就有可能对剩余成员施加压力强求一致。某些成员的不一致，也许引起不同程度的集体制裁。因此，政府和公众看作越轨或腐败的行径，也许被看作遵循行业性的约定俗成的行为规范（行规）而已。”(156)
瞿先生的描述非常精彩，彰显了吏役在地方衙门作为“集团”的现实处境。但是很明显，瞿氏所论，吏役行为成为既定的、个体性的“反常行为”和“越轨行为”，此点并不恰当。根据前文的交代，客观地说，如果把地方衙门当作一个有机整体，衙门成员之间对吏役的一些行为心照不宣，甚至在一定范围内得到认可，因为所得报酬除了吏役和官长自己消费，至少能在一定程度上解决中央政府无力支持的、但又十分庞大的地方财政支出的燃眉之急。因此地方官本着“与人方便，自己方便”的原则，常常默许了吏役在承办事务过程中公开的和不公开的舞弊行为。在这里，在知识精英和官僚精英的笔下，吏役同样受到“不公正”待遇。
冲突理论告诉我们，当一个群体受到另一个群体的威胁时，这个群体将会被迫“抱成一团”。在清代地方统治结构中，吏役群体是以弱者的姿态出现的，他们受到整个官僚集团有意和无意的剥夺，由此他们才可能形成有共同利益的和有自我意识的群体，所以也才会有前文所论及的吏役非法活动的“群体性基础”。这大概就是为什么瞿同祖说从事越轨活动的多数人会对剩余成员施加压力的原因。不过仍然要注意，由于吏役内部并没有形成类似官僚组织的严密性，当某个个体被强烈的欲望所驱使或者认为自己的利益受到损害时，吏役同盟关系将面临破裂。实际上，根据本文的分析思路，在一定范围内，也许地方政府并不认为吏役的行为是越轨或腐败，因为吏役往往能通过证明自己个人的经济价值而创造了衙门的集体利益。同时，“皇皇求利之人”亦并非吏役的所有来源，而“求利”也不完全等于“贪财”。在这个意义上吏役和官长处于同一阵营，前文对吏役权力来源的讨论也能说明这一命题。因此可以说，法令律例对吏役的监察管理，以及通行的衙门规矩，同样对地方官的施政基础造成巨大压力。
吏役社会身份的或缺很明显导致其敌对情绪的产生。清代地方吏役通过向社会的“报复”表达了对既存官僚政治结构的不满，正是这种使敌对情绪发生转移的“安全阀作用”避免了更大范围内的与官僚集团之间的冲突。正如科塞所指出的：“敌对的情绪是否引起冲突行为，部分地取决于权力的不平衡分配是否被认为是合法的。”(157)因此吏役与官僚集团之间的冲突状态被二者更广泛意义上的权力分配的“合法性”所抹杀，这种权力分配的合法性未曾受到过任何人的质疑。但是，吏役集团与官僚集团之间的冲突仍然从根本上存在，因为二者在行政权力的运用上不存在“共有目的”。如果说前者主要是用来谋取个人、集团利益的话，后者则还要通过对疆土和人民的治理实现其“兼济天下”的宏伟目标与崇高追求。在这种情况下，“非共有冲突就会发生”，而非共有冲突恰恰被认为是破坏性的和分裂性的。(158)
早期的西方学者当中，既有人称吏役是地方利益的捍卫者，也有人称其代表了国家权力。对此，本文不主张顾此失彼。就整个清代社会系统而言，“交叉冲突”更为普遍，吏役内部有团结也有斗争，同样地，吏役有时在官、民两端都很难讨到好处，甚至是官民冲突的制造者，因此吏役集团愈加处于尴尬的境地。同时，其又在一定程度上成为二者共同的代言人和利益维护者，为此，地方官在一定程度上又对吏役负有保护的责任。清代的“与胥吏共天下”，被社会上的精英人士视为吏役权势嚣张的象征和弊政极度膨胀的表现。不过，作为“公门中人”，吏役在制造社会冲突的同时，也起到了调和国家与社会之间关系的作用。本文不妨作更深层次的理解，即现实行政的需要（包括官僚结构安排的不合理）把地方吏役推向了权力的前台，回报的低微和身份的不被认可激发了其生存本能和对生存价值的追求，而地方官员执政素质的普遍低劣则提供给其施展抱负的空间和机会。“话语权”的掌握者对待吏役过于苛刻，或许可以说其本身无形中已经在向官僚制结构的漏洞宣战。
四 衙门组织的合理性与清代地方政制的维持
科层制促进协调与控制的机制，除了韦伯所说的提高管理效率以外，彼得·布劳指出了“干扰组织实现目标”的反功能的三个方面，“反功能之一来自于规则和规范运用中的过分刚性，过分刚性导致科层制无力回应外界发生的变化和组织的成长，因而无力满足完成任务的基本需求。另一个反功能就是保守主义和（对）革新的抵制。科层制选择和预先程序也会固化社会阶级差别，进而固化社会不平等，这是科层制的第三个反功能。”(159)在清代地方政府，第一个反功能被严密的层级系统和繁杂的律条、例案所导致的文牍主义充分表现出来，而以儒家为主导的治国思想的确也显示出保守主义倾向，对于吏役而言，严格的流品差别则使其身份地位趋于“固化”。本文认为，尽管存在诸如结构缺陷等原因造成对大量吏役的需求、吏役行政的盛行和社会问题的严重，但是“冲突”仍然仅发生在有限范围内，清代地方政府在理性与非理性之间达到了运行平衡，地方政制从而得以维持。
瞿同祖指出，清代州县政府的四种辅助人员中，书吏、衙役与州县官保持正式的、公务方面的关系，幕友、长随与州县官则维持一种私人的、非正式的关系。作为真正的行政事务专家的幕友（韦伯称其为具有经典教养、精通当地习俗的非官方身份的顾问(160)），“其角色最为重要”。(161)瞿先生的论断影响深远。但是这种划分和判断仍然值得进一步讨论。首先，根据幕友和长随在衙门中的作用，他们与印官仍然保持一种公务方面的关系，因此就不可能是纯粹私人性和非正式的，不参与公务的幕友不存在，不参与公务的长随也只是个别。另一方面，书吏和衙役在官僚结构各要素的意义上“虚有”公家名分，(162)从政务运行的角度看，既然同为辅助人员，吏役、幕友和长随“公”与“私”的划分不具有实际意义。其次，清代的州县衙门中并非幕友的角色最为重要，他的职能只是“为他人做嫁衣裳”，即协助州县官作出判断，这也使得许多幕友心理上极不平衡。而书吏和衙役则支撑着一个衙门的正常运转。反过来讲，一个衙门可以没有幕友，但绝对不能没有书吏和衙役。同时，论者每以州县官不是行政事务专家为由，批评其权力为吏役所窃取。如果幕友是“真正的行政事务专家”，以每衙门两个以上的数额（多者达七八个），以其享有无比丰厚的“束脩”所应承担的责任，完全可以代官长出治，但事实并非如此。这只能有两种解释：要么州县没有给予幕友充分的权力，要么幕友本身的作用并非绝对重要。
清代对书吏、衙役的监察条例繁琐细密、陈陈相因，但始终没能对吏役行为保持有效的监督，何况若按照官僚制的组织原则，这些法令条例根本就对较经制吏役十倍以上的“计划外”吏役束手无策。为了避免这种“过分刚性”造成的没有回旋余地，衙门中的非理性因素对理性因素起到了很好的调适作用。瞿同祖认为，州县官们雇佣的私人性的、非正式关系的辅助人员，也许可以看作一种策略：用以审查监督衙门中非私人性的正式的集团（指吏役），而且正是幕友的“按规则办事”，使得地方行政中“非理性”因素被降到最低点。(163)不过需要指出，这种策略更多地表现为一种客观后果而不是主观努力，幕友对吏役进行监管的效力本身即值得怀疑（根据前文的论述），而以“非正式组织”来监督“正式机构”却反映出清代地方衙门构成的“非理性”，起到了一定的积极作用。但是，夸大幕友的“驭吏”功能是一种误会，另一方面，编外吏役同样处于法令律例的监管范围之内。
瞿同祖认为，中国地方政府的效率差，主要归因于组织不善和缺乏协调。一个明显的例证就是幕友、书吏、长随之间职责的重叠。另一个原因是不允许幕友直接参与审讯和勘查的政策，这一政策使得司法和裁判只能根据案卷和其他间接信息来源作出。(164)若结合瞿氏前引所论，幕友即处于一种“位重权轻”的地位（吏役正好“位轻权重”）。实际上“效率差”的根本原因在于衙门构成的“非理性”。但是从另一方面看，清代地方政府的组织机构又有其合理性。幕友仅仅是替印官出谋划策的顾问，长随一般来说负责内务（清代明令禁止长随下乡执行公务），而吏役才是政令的贯彻者和具体执行者。幕友、长随和书吏之间存在一种策划指导、传输协调和具体执行的关系。书吏的文字工作差役或许无法胜任，但很难说清楚某项词讼事件或税收活动的差务只有差役负责而书吏未曾参与。至于幕友不能直接参与审讯和勘查，并不等于司法和裁判只能根据案卷和其他间接信息来源作出，在这里，书吏和差役完全弥补了这一不足。有正式公家身份的吏役在行政过程中都能使地方官变得尸位素餐，不可能再假权幕友。来自于当地的书吏和差役仍然是勾通国家和社会的合适人选，因而清代地方衙门的构成又是合理的。
布劳指出，不管是军队、工厂、政府机构，还是警察部门的工作群体，他们的行动都体现了一个特征，即存在着由非正式关系联结成的网络，其对“科层制的另一面”的讨论获得了如下认识：多数组织的实际运作与正式的计划和规则有差距，尽管对什么样的非正式活动是可以容忍的问题有各种看法；非正式活动有时对实现组织的目标具有积极的作用，尽管不是所有的时候。(165)也就是说，非理性因素的作用是重要的，“理性决策”有一定限度，“过分刚性导致科层制无力回应外界发生的变化和组织的成长，因而无力满足完成任务的基本需求。”私人感情、私人关系、个人信仰（美化的神话）和主观的价值取向都表现出强烈的非理性因素。(166)理想类型的官员要求在处理公务时严格排除私人感情。但在以“伦理法律、身份社会”为特色的传统中国，被地缘、族缘、学缘和业缘构成的强大社会关系网络所笼罩，“门生故吏”是清代官场最流行的词汇之一，在这种情况下排除私人感情尤其显得不可能。有鉴于此，中国的官僚政治结构并不具有过分的“刚性”。清代州县政府中，幕友和长随以非正式的因素在正式的结构中运作，有助于减少行政局限和争取更高效率。(167)在这个意义上，清代州县政府组织结构的协调搭配也是合理的。
更进一步讲，清代地方衙门各个群体之间的冲突与合作基本都能在“一个有约束力的规范空间”内展开，这个有约束力的规范空间靠“并驾齐驱”的德治与法治理念所支撑。根据前文所述种种主、客观原因，地方官不可能也无力做到对吏役的有效控驭，学者曾指出：官员对吏役违法的惩处，“却因府县官僚与胥吏衙蠹之间从来没有原则斗争，只有物质利益的冲突；又因为他们之间的互相依赖，所以显得非常无济于事与不力”。(168)然而试想，如果地方官与吏役之间展开“原则斗争”，地方衙门又将如何维持其运作？前文曾重点强调各衙门主体在乱法活动中的合作，但也提到他们之间的同盟关系有可能破裂，兹举数例。乾隆五十一年闰七月，济宁州知州王道亨借给巡漕佛喜保纹银三百两，以为幕宾束脩、家人赏赐之用，被家人广州挟嫌诬陷，连同被告的还有济宁州书吏徐汉光等人。后来事情闹到京城，上谕交军机大臣质讯定案。(169)又如湖南安仁县仓书刘本忠等，盗用空白印文捏款诬揭，被判拟绞，请旨即行正法。皇帝认为“所拟未免过当”。原来，刘本忠与同房书役俱被该县长随斥辱，“素有嫌隙”，于是用印纸捏款造详，诬陷本官。上谕认为应该改为绞监候。(170)湖南善化县知县易学超贪婪不法，其门丁张福、蠹役王洲等“逐案诈赃”，张福因与某书吏不和，故唆使窝倡之李氏控告书吏侵渔。(171)吏役之间以及吏役与官长之间出现上述种种矛盾具有一定必然性，与利益分配的不均衡有直接关系，不过多发生在个人之间，并不会发生集团性冲突，因而并未严重影响地方政府的运行。另一方面，正是这种矛盾的存在，各主体之间的“非法合作”才不至于没有限度，同样有利于地方政制的维持和平稳推进。
“良性”的交叉冲突有利于国家机器的正常运转。冲突理论指出，团体越紧密，冲突就越剧烈。从清代地方衙门各群体之间的紧密程度来看，官僚、幕友、吏役、长随又接近于一个松散的联合体，内部的冲突同样不至于构成对基层统治延续的威胁。在一定程度冲突存在的前提下，官、吏役和社会势力等各种社会要素都在不断调整自己，又都在努力争取和维护自己群体的利益。吏役行政游走于“正式活动”与“非正式活动”之间，与清代地方衙门组织的“去刚性化”形态一起支撑着地方政制运作。当然，随着时代的发展，吏役集团的官僚化和地方行政体系的正规化仍是一项迫切要求。
注释：
①从结构的角度划分，这种异化表现为目的异化、体制异化、方式和手段异化以及功能与作用异化。导致异化的原因包括个人能力、体制因素和追求私利的目的。参梁木生编著《政治学》，武汉出版社、科技出版社2002年版，第29、34-37页。
②③［英］迈克尔·曼著，刘北成、李少军译《社会权力的来源》第1卷，上海人民出版社2002年版，第8-9页。
④（清）周栎园：《警戒衙役示》，盘峤野人辑《居官寡过录》卷3，《官箴书集成》（黄山书社1997年版）第5册。
⑤（清）宋楚望辑《公门果报录》，《官箴书集成》第9册。
⑥（清）不著撰者《州县须知》卷1《防胥吏法》，《四库未收辑刊》4-19。
⑦（清）不著撰者《州县须知》卷1《防胥吏法》。
⑧《清世祖实录》卷54“顺治八年闰二月丙辰”条。
⑨说其“不完全”附属，是因为吏役的定期服役性质。
⑩（清）徐栋辑《牧令书》卷1《治原》，道光二十八年李炜刊本。
(11)程念祺：《科举选官与胥吏政治的发展》，《学术月刊》2005年第11期。
(12)阙名：《学校总论》，邵之棠辑《皇朝经世文统编》卷8，《近代中国史料丛刊》72-(711-720)。
(13)（清）潘杓灿：《未信编》卷5《防吏役》，《官箴书集成》第3册。
(14)《清仁宗实录》卷307“嘉庆二十年六月癸未”条。
(15)《清仁宗实录》卷331“嘉庆二十二年六月辛卯”条，给事中陆泌奏。
(16)《清仁宗实录》卷142“嘉庆十年四月庚申”条。
(17)《清仁宗实录》卷272“嘉庆十八年八月戊午”条。
(18)（清）李容辑《司牧宝鉴》，《官箴书集成》第3册。
(19)（清）刘衡：《蜀僚问答》，《官箴书集成》第6册。
(20)（清）李绂：《与泰安各属》，徐栋辑《牧令书》卷1《治原》。
(21)（清）陆陇其：《莅政摘要》卷下《嘉善陈廉宪公讳于王令句容政绩》，《官箴书集成》第2册。
(22)参吴逢辰：《千年县衙——浮梁县署及衙门文化趣谈》“彩图”，江西人民出版社2006年版。
(23)（清）汪辉祖：《学治臆说》卷上《官须自做》，张廷骧编《入幕须知》5种，《近代中国史料丛刊》27-269。汪解释说，官须自做并非为官者刚愎自用，听不进别人的建议。
(24)（清）刘衡：《州县须知》，《禀制宪札询民风好讼应如何妥议章程遵即议复十条由》，《官箴书集成》第6册。
(25)（清）刚毅辑《居官镜》，《治道·户政》，《官箴书集成》第9册。
(26)（清）叶镇辑《作吏要言》，附《管见十二则》，《四库禁毁书丛刊》史部72-291。
(27)《清文稿》卷244《季开生传》。
(28)《清高宗实录》卷752“乾隆三十一年正月丁丑”条。
(29)《清宣宗实录》卷211“道光十二年五月辛酉”条。
(30)《清宣宗实录》卷351“道光二十一年四月乙未”条。
(31)《清宣宗实录》卷458“道光二十八年八月癸卯”条。
(32)《清文宗实录》卷41“咸丰元年闰八月戊戌”条。
(33)《清文宗实录》卷50“咸丰元年十二月丁酉”条。
(34)《清文宗实录》卷267“咸丰八年十月乙卯”条。
(35)《清文宗实录》卷295“咸丰九年九月壬辰”条。
(36)《清史稿》卷374《李振祐传》。
(37)《清德宗实录》卷376“光绪二十一年九月壬寅”条。
(38)（清）洪亮吉：《卷施阁集·文甲集》卷1《吏胥篇》，《近代中国史料丛刊续编》45—(443-447)。
(39)（清）戴肇辰：《从公三录》，《饬各县严惩蠹役札》，《官箴书集成》第8册。
(40)《清文宗实录》卷302“咸丰九年十二月辛丑”条。
(41)《清高宗实录》卷1359“乾隆五十五年七月丁未”条。
(42)（清）田文镜：《钦颁州县事宜》，《防胥吏》，《官箴书集成》第3册。
(43)（清）鲁一同：《胥吏论》，葛士浚辑《皇朝经世文续编》卷22，《近代中国史料丛刊》75-741。
(44)（清）盘峤野人：《居官寡过录》卷1《裁役》。
(45)（清）李绂：《与泰安各属》，徐栋辑《牧令书》卷1《治原》。
(46)《清世宗实录》卷92“雍正八年三月己巳”条。
(47)《清高宗实录》卷21“乾隆元年六月己卯”条。
(48)（清）鲁一同：《胥吏论》，葛士浚辑《皇朝经世文续编》卷22。
(49)《清史稿》卷336《金溶传》。
(50)《清高宗实录》卷1140“乾隆四十六年九月辛丑”条。
(51)《清仁宗实录》卷342“嘉庆二十三年五月癸亥”条。
(52)（清）叶镇辑《作吏要言》。
(53)（清）张经田：《厉治撮要》，《察吏胥》，《官箴书集成》第6册。
(54)（清）谢鸣篁辑《钱谷视成》卷下《杂记》，《续修四库全书》834。
(55)（清）觉罗乌尔通阿辑《居官日省录》卷3《决狱》，《官箴书集成》8册。
(56)（清）王植：《家人》，徐栋辑《牧令书》卷4《用人》。
(57)（清）刚毅辑《牧令须知》卷1《用人》，《近代中国史料丛刊》65-648。
(58)（清）刘衡：《自治官书》，《官箴书集成》第6册。
(59)瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，法律出版社2003年版，第336页。
(60)（清）刘衡：《州县须知》，《禀严束书役革除蠹弊由》。
(61)（清）刘衡：《州县须知》，《札各牧令严禁蠹役由》。
(62)（清）戴肇辰：《从公录》，《饬各州县查察书差家人札》，《官箴书集成》第8册。时作者为山东某府知府。
(63)（清）柳堂：《宰惠纪略》卷1《禁安班和息等费示》，《官箴书集成》第9册。
(64)（清）王景贤：《牧民赘语》，《官箴书集成》第9册。
(65)《清宣宗实录》卷214“道光十二年六月己亥”条。
(66)《清德宗实录》卷154“光绪八年十一月癸未”条。
(67)光绪《大清会典事例》卷98《吏部·处分例》，《续修四库全书》794至814册。
(68)《清宣宗实录》卷62“道光三年十二月丙午”条，御史王世绂奏。
(69)《清穆宗实录》卷78“同治二年九月癸丑”条。
(70)（清）傅维鳞：《亟更役法疏》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24，《近代中国史料丛刊》74-731。
(71)（清）盘峤野人：《居官寡过录》卷1《裁役》。
(72)（清）潘杓灿：《未信编》卷5《防吏役》。
(73)(74)John R. Watt, The District Magistrate in Late Imperial China. Columbia University Press, 1972,p.99、144.
(75)（明）刘明俊：《居官水镜》卷1《驭皂快》，《官箴书集成》第1册。
(76)（清）陈宏谋：《论吴中吏治书》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷22，《近代中国史料丛刊》74-731。
(77)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译：《中国的宗教》，广西师范大学出版社2004年版，第96页。
(78)（清）陈宏谋：《在官法戒录》卷1《总论》，《四库未收书辑刊》1-27。
(79)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译《支配社会学》，广西师范大学出版社2004年版，第162页。
(80)（清）陈宏谋：《论吴中吏治书》。
(81)（清）陈宏谋：《申饬闽属不阅文稿陋习檄》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷22，《近代中国史料丛刊》74-731。陈宏谋还作《申饬陕属不阅文稿檄》，可见南北一体。
(82)顺治元年六月多尔衮下令修订《大清律集解附例》，三年三月予以颁行。雍正年间经“逐年考证，重加编辑”后成形的《大清律集解》，律文436条，附例824条，律后又附“比引条例”30条。乾隆初又经斟酌改定，五年(1740)定型为《钦定大清律例》，律文436条，附例1049条。
(83)王钟翰：《清代则例及其与政法关系之研究》，氏著《清史补考》，辽宁大学出版社2004年版，第28、29页。
(84)（清）陈炽：《庸书》（内篇）卷上《例案》，赵树贵、曾丽雅编《陈炽集》，中华书局1997年版。
(85)王钟翰：《清代则例及其与政法关系之研究》，氏著《清史补考》，第27、31页。
(86)（清）田文镜：《钦颁州县事宜》，《借粜仓谷》。
(87)（清）冯桂芬：《校邠庐抗议·省则例议》，上海书店出版社2002年版。
(88)《清圣祖实录》卷33“康熙九年四月辛卯”条，湖广道御史李之芳疏言。可见“例”虽创设于明中叶以后，但为时不久即弊端彰显。
(89)徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·例吏利》，中华书局1986年版。
(90)（清）冯桂芬：《校邠庐抗议·省则例议》。
(91)梁启超：《学校总论》。
(92)该疏名为《政体宜崇简要》，见《清史稿》卷422《徐继畲传》。徐疏称：“尝见各直省州县有莅任不及一年，而罚俸至数年十数年者，左牵右掣，动辄得咎，且议处愈增愈密，规避亦愈出愈奇，彼此相遁，上下相诡，非所以清治道也。”
(93)（清）陶模：《粤督陶覆奏条陈变法折》，杨凤藻辑《皇朝经世文新编续集》卷1，《近代中国史料丛刊》79-781。
(94)（清）郑观应：《书吏》，陈忠倚辑《皇朝经世文三编》卷23，《近代中国史料丛刊》76-751。
(95)（清）陈炽：《庸书》（内篇）卷上《例案》。
(96)徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·胡文忠论部吏》。
(97)（清）汤鹏：《训吏上》，盛康辑《皇朝经世文续编》卷28，《近代中国史料丛刊》84、85—(831-850)。
(98)徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·各部书吏主案牍》。
(99)（靖）冯桂芬：《校邠庐抗议·省则例议》。
(100)［美］彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》“译者序言”，学林出版社2001年版，第13页。
(101)［美］彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》，第17页。
(102)瞿同祖：《清代地方政府》，331页。
(103)（明）谢肇淛：《五杂俎》卷14《事部》二，辽宁教育出版社2001年版。
(104)顾炎武著，黄汝成集释《日知录集释》卷9《守令》，岳麓书社1994年版。
(105)Robert K. Merton, Social Theory and Social Structure. New York: Free Press,1968，pp.251-254.
(106)鲁一同：《与左君第二书》，邵之棠辑《皇朝经世文统编》卷1，《近代中国史料丛刊续编》72—(711-720)。
(107)（明）刘明俊：《居官水镜》卷1《驭吏书》。
(108)光绪《大清会典事例》卷172《户部·田赋》。
(109)《清史稿》卷244《朱克简传附成性传》。
(110)（清）鲁一同：《胥吏论》。
(111) ［美］施坚雅著，叶光庭等译《中华帝国晚期的城市》，中华书局2000年版，第19-20页。不过施坚雅的问题在于，他没有对“平均每县50000人”的标准做出合理解释。
(112)［美］曾小萍著，董建中译《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，中国人民大学出版社2005年版，第 285-286页。
(113)袁良义：《清一条鞭法》，北京大学出版社1995年版，第141页。
(114)（清）陈宏谋：《培远堂偶存稿》卷48《查禁多役扰累檄（乾隆二十八年五月）》。
(115)清末陈炽即主张在设立乡官的前提下裁撤佐杂官职，认为同知、通判、州同、州判、经历、县丞、主簿、吏目，均可裁撤。但是他又指出设立保甲的缘由之一，是由于州县“辖境太宽而佐理无人，不得不授权于吏役，虽设丞尉，只解营私，亦有监司，徒增掣肘”。（清）陈炽：《庸书》（内篇）卷上《乡官》；卷下《保甲》。
(116)（清）鄂尔泰：《议州县不必设副官乡官疏》，徐栋辑《牧令书》卷2《政略》。
(117)（清）鲁一同：《胥吏论》。
(118)（清）尹耕云：《胥吏论》，盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。尹氏原文是指中央部院衙门而言，本文以为对于地方官同样适用。
(119)张仲礼著，李荣昌译《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中的作用的研究》，上海社会科学院出版社1991年版，第50、51页。
(120)（清）田文镜：《抚豫宣化录》卷3（文移）《劝谕约束衙蠹以肃关防事（雍正三年正月）》，张民服点校，中州古籍出版社1995年版。
(121)（清）郑观应：《书吏》。
(122)（清）方浚颐：《世吏世役说》，盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。
(123)（清）佚名：《驭吏刍言》，何良栋辑《皇朝经世文四编》卷16，《近代中国史料丛刊》77-761。
(124)乾隆《大清会典则例》卷5，《文渊阁四库全书》620至625册。
(125)魏秀梅：《清代之回避制度》，“中央研究院”近代史研究所专刊1992年，第20、239页。
(126)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译《支配社会学》，第161页。
(127)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社1994年版，第40页。还有一种由乡绅操纵的保护型经纪体制，在这种体制下，村社自愿组织起来负责征收赋税和完成国家指派的其他任务。但是，下层士绅卷入赢利型国家经纪中亦不少见。
(128)(131)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，第41、33、39-40页。
(129)［英］迈克尔·曼著，刘北成、李少军译：《社会权力的来源》，第30-38页。
(130)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，第66页。这里只在非常狭义的范围借用杜赞奇的观点，实际上从整体上看，笔者仍然倾向于萧公权晚期中华帝国对乡村实施了成功控制的论断，但成功控制并不代表毫无缺点，以给予适度自由为标志的“非完美”型控制恰恰对帝国安全很有利。可参Hsiao kung-chuan, Rural China: Imperial Control in the Nineteenth Century, University of Washington Press,1960,p.321.
(132)何平：《清代赋税政策研究(1644-1840)》，中国社会科学院出版社1998年版，第109-118页。
(133)(134)［美］曾小萍著，董建中译《州县官的银——18世纪中国的合理化财政改革》，第9、28--29、44页。
(135)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，第41页。
(136)［美］曾小萍著，董建中译《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，第284、286页。
(137)大致可以如此划分，但并不是绝对严格，例如衙役中的仵作，可能要求其研习《洗冤录》等检验尸伤的参考书籍，因而“文理明通”应该也能够达到。
(138)王家范：《中国历史通论》，华东师范大学出版社2000年版，第11-12页。
(139)（清）不著撰者《州县须知》卷1《谨差下乡》。
(140)（清）汪景祺：《（读书堂）西征随笔》，《榆林同知汪元仕》，周光培编《清代笔记小说》（河北教育出版社1996年版）第 13册。
(141)（清）王济宏：《萚廊琐记》卷8《记建昌鸟》，周光培编《清代笔记小说》第5册。
(142)（清）袁守定：《图民录》卷2《所行皆是吏自畏服》，《官箴书集成》第5册。
(143)（清）牟愿相：《说吏胥》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。
(144)（清）陈宏谋：《培远堂偶存稿》卷16《分发在官法戒录檄》。
(145)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译：《支配社会学》，第25-31页。
(146)（清）郑观应：《书吏》。
(147)（清）纪昀：《阅微草堂笔记》卷6《滦阳消夏录(6)》，上海古籍出版社1980年版。
(148)［美］彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》，第142页。
(149)（清）张惟赤：《访惩衙蠹之法疏》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。
(150)(151)（清）冯桂芬：《校邠庐抗议·易吏胥议》。
(152)徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·各部书吏主案牍》。
(153)（清）卢锡晋：《吏议》，徐栋辑《牧令书》卷23《宪纲》。
(154)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，第225页。
(155)史料记载，“都中有东富西贵之谚，盖若辈多居正阳们东与崇文门外，恒多华宅，司官则居宣武门外者多也。”徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·各部书吏主案牍》。
(156)瞿同祖：《清代地方政府》，第336页。“易于获得便利，又易于逃避追究”的意思，黄宗羲即曾有过简单的表述，但论述背景却不相同。黄曾称其时吏胥之害大要有四，而第一条即吏胥以徒隶为之，“所谓皇皇求利者，而当可以为利之处”，关键还在于“为创文网以济其私”，因为所用“科条”悉出吏胥之手，“是以天下有吏之法，无朝廷之法”。见《明夷待访录·胥吏》，见《黄宗羲全集》第1册，浙江古籍出版社1985年版。
(157)［美］L·科塞著，孙立平译《社会冲突的功能》，华夏出版社1989年版，第21页。
(158)这是G.辛普森的观点，转引自L.科塞著，孙立平译《社会冲突的功能》，第62页。
(159)［美］彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》，第139页。
(160)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译《中国的宗教》，第95页。
(161)(163)(164)瞿同祖：《清代地方政府》，第334、334-335、337页。
(162)吏役所谓的正式身份表现在选任方式、任职期限、支付薪金和获得升迁等方面。
(165)(166)[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》，第51-54、57页。
(167)瞿同祖：《清代地方政府》，第335页。
(168)任道斌：《清代嘉兴地区胥吏衙蠹在经济方面的罪恶活动》，《清史论丛》第6辑，中华书局1985年版。
(169)《清高宗实录》卷1261“乾隆五十一年闰七月己亥”条。
(170)《清高宗实录》卷861“乾隆三十五年闰五月戊辰”条。
(171)《清文宗实录》卷37“咸丰元年七月庚寅”条。易知县后被革职，张福亦令“归案审办”。
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年07期
【原文出处】《史林》(沪)2007年2期第110～131页
【作者简介】周保明，博士，华东师范大学图书馆古籍部。上海 200062
| 【内容提要】 | 清代地方吏役的行政权力来自于地方政府经济控制和行政权威的弱化，国家对地方吏役管理的失控已不可避免。现实行政的需要（包括官僚结构安排的不合理）把地方吏役推向了权力的前台，回报的低微和身份的不被认可激发了其生存本能和对生存价值的追求，而地方官员执政素质的普遍低劣则提供给其施展抱负的空间与机会。吏役在制造社会冲突的同时，也起到了调和国家与社会之间关系的作用，吏役行政游走于“正式活动”与“非正式活动”之间，与清代地方衙门组织的“去刚性化”形态一起维持着地方政制的运作。 |
地方吏役是指掌握行政权力的地方衙门人役，可笼统分为书吏和衙役两类。清代地方吏役形象的低落在历史上所有朝代中首屈一指。同时，其作用之重要也在口齿激增、事务日益繁剧的清代社会无可替代。本文讨论吏役在代表国家行使统治权力的过程中如何“权力异化”，①而在这种情况下，地方吏役又如何长期在其权力运行过程中得到合法性保障，同样是一个至关重要的问题。
一 清代地方吏役的权力来源
“在最一般的意义上，权力是通过支配人们的环境以追逐和达到目标的能力。”②本文所指的“权力来源”，是要分析清代地方衙门吏役是如何获得行政动力，并在实际上倾向于一种造成负面影响的权力运行。地方政府在运作过程中，经历了官长的“个体”权力逐渐转化为吏役的“集体”权力，从而又扩充了吏役的个体权力资源（此处偷换了社会学上“个体”和“集体”的概念，因此用引号），使得后者能够“不顾抵抗地处于贯彻其意志的地位”。同时，权力在地方官和衙门吏役之间并不存在韦伯所说的“零和游戏(zero-sum game)”，而是帕森斯所强调的，“在合作中能据以增进他们对于第三方或自然界的权力”的“集体性方面”。③因此，这里将更多地强调地方官和吏役在事务合作中的共同进退，以及地方衙门的政务运行环境如何更加有利于书吏和衙役们施展其抱负。
1.官长之假以事权
从来源上讲，清代地方吏役本多良善之民，论者谓：“在官人役岂尽无良！有苦读无成不得已而沦为胥役者，有家原温饱借之以撑持门户者，有资身无策赖此以充衣食者，初心不过如此，岂望作恶害人？无奈一入衙门，习与性殊日复一日心胆遂雄，……从前畏法之心不胜其嗜利之心，此后奉公之事皆化为害人之事矣。”④以至于有人把公门中胥役思想的前后转变比作“屠户”：“初未尝不见慈悲心，积久便成杀机”。⑤因此有必要分析吏役的行政“权力”从何而来且得以异化，以及是什么因素促使这群原本良善的人发生了如此重大的改变。
吏役能否及如何舞弊，清代人认为重要的是取决于官长的态度、性情脾气和是否有所作为。“官有胥吏，原以供书写而备差备，其中虽不乏勤慎之人，然衙门气习，营私舞弊者多。苟本官严于稽查，善于驾驭，则奸猾固皆畏法而敛迹，否则纵恣无忌，虽勤慎者亦且相率而效尤。”⑥这是清代地方衙门的实情，也成了大多数吏役“积久便成杀机”的基础。同时还有人指出，吏役善于揣摩脾性，故宫长对他们有必要保持一定的“神秘感”，即“贵在喜怒不形使彼无可揣摩，颦笑不假使伊无可凭籍”，要求为官者首先须“廉以律己，严以执法，明以烛奸，勤以察弊”，⑦而其中“自家操守先立于无过之地”又是关键中的关键。
朝代更替并没有意味着完成地方政府的脱胎换骨，前明地方衙门的积弊得以存留，清代地方吏役危害的突出，自清初以来就很严重。在清初的若干年里，对于满族统治者来说，最重要的是维持一种平稳状态下的过渡。因此满族人在中原地区确立统治的开始，就面临着腐败汉族官僚集团的强大压力，也就是说吏治问题已经引起高层统治者的充分重视。地方官的素质直接影响到地方行政的效率，也关系到吏役行政权力的获取，顺治八年圣谕即指出了当时地方官员的三种类型：不肖者、稍知自爱爱民者和不识文义之人。⑧“不肖者”的目的在于“营求升转”，因此只管竭力“事上”而不着意“事下”，无形中把行政权力交给了众多的办事吏役；“稍知自爱爱民者”又不能得到公平的升迁待遇，因此心灰意冷，“不觉操守顿易”，对吏役的胡作非为则听之任之，从而官役合作舞弊的可能性也大大增强；“不识文义之人”更是由于自己的执政能力不济而使得大权旁落，听任吏役摆布。刚刚通过铨选、新受命的州县官，并非不识文义之人，但往往由于没有仕途经验的积累而无法胜任，出任要缺时表现尤其明显。“缺乏经验”是对新任地方官的综合评语，意即在缺乏行政经验的同时，同样缺乏驾驭衙门书吏差役的经验，而二者又是相互作用的。
地方官长和吏役起初在权力分配上并不是平行的，后者仅仅是前者“不完全”的附属物，这源自于二者地位的不对等。⑨因为只有地方官（正印官）才是中央政令推行过程中的全权代表。因此，在行政权力的问题上，地方官从理论上完全掌握了主动，只有他愿意放弃，吏役才可能得到。袁守定《居官通议》中有“官欲出不欲藏，藏则未有不病民者也”的训诫，说得是为官首先要勤于政事，其次要透明办公，方为不假手吏役。何谓“官欲出不欲藏”？他举了两个成功的事例来予以说明：其一，“王万知台州，终日坐厅事，事至立断，吏无所售，往往改业散去”；其二，“陈仲微知崇阳县，寝食公署旁，日与父老樵竖相接，下情必达，吏无所措手。”⑩
但是，并非每个官员都能理想地“出”，除去个人能力的差异不论，科举选官推广以来朝廷命官的通病就在于，普遍越来越丧失了处理实际事务的能力，更多地停留在“修身”的层面。而这恰恰与传统统治结构对地方正印官全能式通才的要求背道而驰。学者云：明代以来的选官，走了一条重科举而轻学校，即重考试而轻学问的路子。(11)因此走上仕途之日，也正是废弃学习之时。清末有关兴学重教的议论中即有人指出，各级官僚政事不举，主要是因为其放弃了读书学习的缘故，因之官长假权于吏役实属不得已而为之，“以故一切公事，受成于胥吏之手，六部书办，督抚幕友，州县房科，上下其手，持其短长，官无如何也。何以故？胥吏学之，而官未学也。”(12)做了官之后的科举成功之士，很多人一不讲求理论与实践相结合，二不及时更新知识结构，三不屑于掌握事务性和技术性本领，衙门吏役在某种程度上成为行政主体即在所难免。
官、役之间的分工差异很明显，衙门吏役的不可或缺是一种广泛的共识。官主决定，吏役重执行，官员不可能去具体执行某项任务，但吏、役却有可能窃取事务的决定权。官员不勤政事，无异于将权力拱手相让于吏役。因此不仅官要“出而不藏”，还要以自己的言行令其产生敬畏之心，“欲其畏而无弊，莫若严于自律，而常加稽查，勿使主持事务，说事过钱。”(13)嘉庆时，御史胡承珙奏，直省抚、藩衙门书吏多索饭银，州县坐省家人勾通院司书吏表里为奸，甚至吏役与幕友家人串通包庇，诈赃匿盗，百弊丛生。上谕要求督抚实力整顿，严饬司道府州县衙门，勤于职事，一切稿案之批准或驳回，亲加判断，“不得诿任吏胥，致令上下其手，藉势招摇”。(14)在清代，类似谕旨发布甚多，但是地方官长素质下降日盛一日，甚至还存在地方官不清楚自己衙门的经书、皂快、捕役、杂役人等到底有多少的情况。(15)尽管足以说明地方吏役人数的众多，但也反映出地方官昏庸无能、不勤政事的景象。
官长怠工，往往造成恶性循环。例如地方衙门积案过多，延搁不办，自然不免给胥役从中需索造成机会。吏役遇有事情便需索使费，时间长了这些使费便形成“陋规”，而且逐渐加增，因而吏役的位置被视为“美缺”，这又成了“顶首银”出现的条件，因而也就有了“缺底”之说。花了很大代价的吏役，势必借端舞弊，寻求高额回报。(16)词讼案件等事务的延搁，地方官负有主要责任。吏役捅了篓子，要追究该管官员的责任，前者反而得以置身事外，于是更无顾忌，嘉庆十八年针对部院衙门吏役擅权的上谕就提到了这种情况。(17)
时人谓地方官有“四事”和“十害”。四事指律己以廉、抚民以仁、存心以公和莅事以勤，十害为断狱不公、听讼不审、淹延囚系、残酷用刑、讯滥追呼、招引告讦、重叠催税、科罚取材、纵吏下乡（“纵吏下乡犹纵虎出柙”）和低价买物，以四事自勉方能去十害。(18)居官三字诀曰：清、慎、勤。何者为首？刘衡说：“三者皆居官之要，而勤则其尤要者也，不勤则事多拖累。”(19)李绂认为，官受蒙蔽，并非大家所想的官不明事理，而是不勤政事，“中于不明者十之二三，中于不勤者十之七八”，即使人智识短浅，只要事事躬亲，“则奸欺者不能尽售其术”，反之“一人之智，不足敌众人之智，而狡黠者或反得迎其私智而巧中之”。(20)嘉善人陈于王为句容县令时，所有词讼亲临亲断，书手仅负捧案牍之责，不敢轻易说话，取供词则不敢上下其手，钱粮征收给发不敢挪用侵克，百姓有事不用贿求吏役，吏役便基本无可乘之机。没有了好处，自然“在内者求退勿获，在外者宁束手无聊而不愿进县门一尺”。(21)就驭吏而言，此例体现出时人对官长“勤”的直接效果的期望。
为官之道，“勤”甚于“清”是一种公开的态度，江西浮梁县衙大堂内楹联的下联即是：“清须勤且慎，莫谓一钱不要便是好官”。(22)要想不假权于吏役，就得勤于政事。汪辉祖告诫曰：“官须自做”，“事无巨细，权操在手，则人为我用。若胸无成见，听人主张，将用亲而亲官，用友而友官，用长随吏役而长随吏役无一非官。人人有权，即人人做官，势必尾大不掉。官如傀儡，稍加约束，人转难堪，甚有挟其短长者矣。”(23)汪的论述为刘衡所发展：“州县一官，必须自做，然而书写拘唤之劳，势不能不分权于书役，奔走传宣之细，势不能不使令夫家丁”，但是如果委以腹心，或寄以耳目，则“由此而通索线，由此而树党援，丁则以役为爪牙，役则藉丁为靠背，以致民情浮动，官谤沸腾而彼昏不知也。”(24)从另一方面来看，“自做官”也是“亲民”的最好表现。牧令只有“自做官”，才有可能爱民如子，才有可能做到真真的体恤民情，达到弘扬儒家民本思想的目的。(25)
“事权”关系利益所在，衙门吏役要通过竞争才能得到，因此许多地方官以之作为对吏役工作卖力的奖赏，不过这一做法遭到另一部分人的质疑，并认为是官不勤政事的后果，建议对办事认真的吏役用其他办法给予激励，于民于官都有好处。《作吏要言》即云：“书役办事勤劳，在官自有激劝之法，或赍以银钱酒食，或优以奖励，或以功抵过，均无不可”，只是千万不要书吏则派以讼案、承行差役则赏以勾摄符票，这样“是显授以需索行贿之柄矣”。“殊不思书役束身公门，为（唯）利是嗜，虽耳提面命，旦夕防闲，尚不免暗中播弄，肆其贪噬之心，况可显然授以柄而张其胆乎！”(26)地方上虽然不乏“持已有节”的官员，却也不乏“驭下无术”之牧令，同样亦可看作是不勤政事的突出体现。
2.官长之包庇纵容
官长对吏役非法行为的包庇与纵容，是地方吏役方便窃取行政权力的第二个重要因素。在地方衙门当中，官、吏、役之间不一定是敌对的，相反首先应是一种合作关系，工作上这样，私人感情也是如此。某种程度上，作为“弱势”的吏役受官长保护也是理所当然之事，这是前者能够供后者“驱使”的基本前提。因此，保护吏役就是保护本衙门的利益。然而，当“保护”转化为“包庇”或“纵容”的时候，即从性质上完全走向了反面。
顺治十一年，礼科给事中季开生上疏云，官长失职有十个方面，除了有忤圣旨和轻视民瘼之外，“庇胥吏”作为“纵属官”的延伸，排在第四位。(27)足见高层士大夫对地方官员庇护吏役行为的痛恨，亦可见对吏役乱法的防范在清朝建立伊始就提上了议事日程。包庇或是出于“通同分肥”和自顾考成的需要，而纵容则是一种主动的“失察”。
史籍中有不少关于官长包庇、纵容吏役法外获取利润的重大案例。例如乾隆年间，浙江诸暨县发生了该县官长、粮书将已征钱粮捏报未完、通同侵蚀一案。知县黄汝亮无所作为，一任书吏等将粮多大户设法按捺，任意侵挪。事情败露后，粮书与册总又以从前侵用银米“捏作民欠”，将粮户执票“托言划抵新粮，骗回灭迹”。知府查问时，该书吏等又贿通黄知县的儿子黄其聪，抽换册簿、补印申送，希图蒙混过关。黄知县见势不妙，遂乘机告病回籍。(28)在这个案子中，正是由于该管知县的纵容，终于酿成大祸，因此上谕批示其“非寻常作奸犯科可比”。道光十二年，御史邵甲名奏请严禁地方官吏相沿陋习，称民间词讼有“传纸”、“坐差”二弊，胥役等出资打点后，点差时本官即坐派该役，无论多长时间都不再委派他人。(29)试想，如果没有官长的包庇与纵容，地方司法活动中民间深为痛恨的传纸、坐差一类的弊病是断然不可能出现的。
对吏役的包庇和纵容，包含了由“信任”而导致的“听任”。就官长信任自己的办事人员来说，本身并无可厚非，但是信任过了头，对违法乱纪都睁一只眼闭一只眼，甚至串通起来，衙门里只能是“一片混乱”。这种情形在吏治状况不佳时更为普遍。实录记载：道光年间，四川内江知县吴勤邦就曾严刑逼勒，纵容吏役讹索，以至酿成人命案件。知县义子胡玉丰同样纵令书役多方搜括，鱼肉乡民。知县还听任典史擅受民词，纵役诬良，又有威逼民妇自尽之事。峨眉县知县胡林秀，巧立名目按地丁加派，向差役、书吏、代书等派银二千余两，遂纵容后者勒索民户纸笔饭食等钱，等等清弊，不一而足。(30)再如道光末年江苏元和知县秋家丞，信任家丁王四，该家丁遂“遇事招摇”、威风八面。(31)咸丰时，俞舜钦知江西铅山县，“贪贿庇差”，私设班馆，滥押无辜，嘱令书吏借端诈赃，蠹书等说事过钱。(32)又有直隶迁安县，盗贼充斥，知县于志瀛庇差豢盗，袒护门丁，声名狼藉，民间有“于大强盗”之称。(33)山西祁县知县张汝清，信用书吏及举人包纳粮税，每银一两收至制钱二千二三百文，概令折钱交纳，劝捐先索规费。(34)陕西宜君县书吏孟继周等，因蒙官勒派遭到斥革，该署知县张奎令复充兵书，孟继周又为其子弟等营充县吏。愤怒的乡民将孟继周等房屋拆毁，署县不敢据实禀报，孟继周则先行逃跑。张奎被指“难免无纵容指使情弊”，遭到革职。(35)以上种种都说明，地方衙门吏役的舞弊，官长的态度起到了推波助澜的作用。
衙门利益在成员之间有一定的一致性，有时候地方官会冒着遭处罚的危险，竭力保护自己衙门的犯事吏役。以至于局面常常超出他们的控制。嘉道年间，李振祜应诏密陈山东积弊四事，称州县钱粮亏空情弊，官亏而外，更有书亏，“查书亏情弊，或串通幕丁，蒙混本官，私雕假印，伪造串票，有满其私橐而远扬者，有挟制本官而自供不讳者。州县回护处分，隐忍代认，而奸书遂益以侵蚀为得计”。(36)纵容的结果，即是吏役坐大，从而不将官长放在眼里，甚而要挟。事发后吏役可以“远扬”，而朝廷命官则很难做到这点，往往惹火上身。光绪年间，湖北郧西县书吏干瑞堂，因廪生余琼芳“在捐局查明欠赈”，两人发生口角，余琼芳虽先动手打人，但被干瑞堂推倒在地，毒打并踢伤左后肋致死。时任知县“玩视人命，袒护书吏”，后被发往军台效力赎罪。继任知县彭世翰，则任听仵作谎称中毒身亡，会审时又帮同拷讯，遭到革职，干瑞堂拟绞监候。书吏王士俊作为干瑞堂殴打余琼芳时的帮凶，遭杖一百革役。代书干必达代作词状、串唆教供，则被判以“极边足四千里充军”的处罚。(37)
洪亮吉有言：“官即欲侵渔其民，未有不假手于吏胥者。”(38)从这个角度讲，官员庇护吏役就是帮助自己。同时往往有“地方官既未能觉察于先，复不免回护于后”的情况。(39)甚至有人说“州县之亏空，非由于办漕书差之侵渔，实由州县之回护。”(40)乾隆皇帝也曾表示：“朕思外省书吏、舞弊侵渔之事，自所不免，加以官官相护恶习，牢不可破。”(41)众多事实似乎都在向人们展示，整个弊端的根源仍然在官僚集团内部。在官长不勤政事的基础上，再加上对吏役的包庇或纵容，使地方行政权力的异化达到了新的高度。
3.吏役之主动争取
地方衙门吏役的投机钻营，以蒙蔽官长为能事，有云：“在胥吏惟思考作弊，故无一事不欲瞒官。”(42)蒙蔽官长，是吏役对行政权力的主动争取。之所以要蒙蔽官长，是因为官长之“身份”能够赋予吏役行政权力以“合法性”，即如鲁一同所说：“吏非能害人也，必假官以害人。”(43)还有人指出：衙门必有人役，“然此辈聪明不用以效劳，而用以罔利，略假效颦，便生威福，潜窥动静，巧弄机关。”(44)也就是说，蒙蔽官长是吏役能够胡作非为的前提之一，而欲蒙蔽官长，则不得不事先“潜窥动静，巧弄机关”。“略假效颦，便生威福”，官长稍有不慎，即有可能受吏役蒙蔽。因此李绂亦云：“居官大戒，第一朦蔽。盖上下内外，非朦蔽无以行其奸欺也。朦蔽之在内者，有官亲家人，朦蔽之在外者，有猾书蠹役，内外勾连，鬻情卖法，则为官者孤立无与，而坐听声名之败裂，其亦危险矣哉！”(45)对于地方官而言，全然不了解情况是比主动信任、纵容吏役乱法更为有害的事情。雍正帝即指出，出现于地方各级衙门最严重的吏役舞弊情况，原因主要在于官长“为所欺而不知，受其累而不悟”，因此要求各级地方官，“约束于平时，访察于临事，不因熟悉条例而轻听其言，不因善承使令而误堕其术，秉公驾驭，用意防闲。”(46)乾隆皇帝刚刚即位，就要求外省衙门严察吏役，称书役之为害甚剧，“州县官不知所以振刷而剔除之”，反而姑息养奸，或者喜欢其“巧于趋承”，受其蒙蔽，“此则不爱百姓而爱吏役，即属戕害吾民之甚者也”。(47)
“官尊则吏横，官卑则吏弱。”(48)易受欺蒙之官长，也往往被吏役所轻视，不但威信扫地，而且易受其所累。乾隆九年，金溶为福建漳州知府，“漳俗强悍，胥吏千余交结大吏家奴，势力出长官上”。该县华葑村距县城二百里，距离太远，康熙时曾议设县丞，“以不便于胥吏，格不行”。金溶到任，再次提出设置县丞的请求，“布政使文不下府而直行县”，很明显是吏役在从中捣鬼。后来，金溶通过对县胥的严加讯问，“得其交通状”，遂将之治罪，设县丞之事亦确定下来。(49)乾隆四十六年九月，据已经抓获的陆丰县匪棍林广参交代，其平日交结县书头役李芳、余贤、陈辉等，受其暗中包庇，才得以纠结族匪多人肆出抢夺，而知县李光万则“听信书役朦蔽不办”。(50)嘉庆二十三年五月，御史王允辉奏，山东省窝贼之家，多有冒捐功名、勾通州县吏役相与袒护者，而“地方官为吏役蒙蔽，或捏饰不报，或改盗为窃”。(51)
追究官长易受蒙蔽的原因，与其初入仕途或由外地调任有极大关系。正是官长不得当地详情，所以对吏役的言行不辨真伪。因此对于官长而言，需要通过其他途径了解情况，“兼听则明”意义非同一般。例如当有人主张官员赴任时为了避嫌不应接见当地士绅的时候，叶镇指出：“为官不接见绅衿，甚属偏见。地方利弊，生民休戚，非咨访绅士不能周知，若概不接见，势惟书役之言是听矣。……概以不见绅士为远嫌，犹未免于内之不足也。”(52)不过，归根结底仍然是一个“勤”字。昏聩糊涂的官员即使件件过目、事事留心，都难保有疏忽之处。如果官员贪图安逸，不留心公务，更难保其不受吏役蒙蔽。(53)“邑长，民之父母也，吏胥者，邑长之仆也。”但是往往官长反倒受吏役“役使”。正是谢鸣篁所言，衙门书役，虽离不得却也“信任不得”，否则，“惟我用他不过为他所用”。(54)
有一种蒙蔽，官员即使精明也难以觉察。例如在一桩发生于江南的土地买卖案件中，书吏因受贿，将契约做了手脚，致使审案的结果截然相反。原本绝卖的田产，书吏将契约上的“绝”字挖去，再补以“绝”，“问官照见‘绝’字补痕，以为业主挖改，竟为活契断赎，致业主含冤莫白。”(55)吏役、家人若狼狈为奸，自然也不易发现，王植就曾说：“余每见州县胥役作弊，皆与家人连手瓜分，官或有所见闻，则家人屈为掩饰弥缝。而胥役婪赃民间，皆面讲规礼，家人需索则胥役为之传说。”(56)这种蒙蔽，本官则更加无从防范，本文称之为吏役弊政的群体性基础。
4.吏役乱法的群体性基础
清代地方衙门的每一项行政事务，都没有一个完全独立的职能部门，都得经过幕友、书吏、衙役和家人之手，因而地方衙门吏役的不法行径有着集团联合的“群体性”基础。刚毅曾以幕友为例指出，纵使幕友品学兼优，“但一入官府，家丁书吏又不能不联络一气，少或隔膜，致招腾榜，百般掣肘，此馆不能一朝处也，不得已同流合污，因循隐匿，鲜能尽心匡助”，而“卑鄙妄为者”就更不在话下了。(57)刘衡亦指出：“门丁书役表里为奸，官若信任门丁，门丁倚书役为爪牙，书役藉门丁为耳目，因而弊窦丛生，剥削地方元气。”(58)瞿同祖的分析认为：“如果某个职业群体的多数人从事越轨活动，那么他们就有可能对剩余成员施加压力强求一致。某些成员的不一致，也许引起不同程度的集体制裁。”(59)本文将继续以实例进一步给予说明。
刘衡在很多地方表现出对门丁在书役等通同作弊过程中关键作用的高度警惕，他指出，没有门丁接应，书役将孤掌难鸣，“无奈有助役为疟者，即官所用之门丁是也”，役有大过，则为其通风报信开脱罪责，役有小功，则为其夸大其词、虚张粉饰，所以要革除蠹弊，得先惩治门丁，“未有信用门丁而独能剪除蠹弊者”。(60)官长在本意上当然不会纵役害民；作为吏役也不会公然无所顾忌，有门丁作为其线索耳目，蒙蔽长官遂成为可能，当官长自以为得一心腹的时候，却想不到役已玩弄其于股掌之上。(61)戴肇辰云：“爱民之政往往难于下逮者，实由外而书差内而家人互相勾结，以致无弊不作，为地方害。”主张遇有控告书差索诈或家丁包庇的案件，一定要明辨细问，不可听信捏词。(62)柳堂宰惠民县时，往往有书役假门丁之名向乡民勒索钱文。柳表示，如有上述现象，准乡民来衙门喊冤；若有乡民为了讨好书役而自愿馈送财物，亦同罪处理。(63)可见在作弊方面，只有吏役与家人的互相配合，才能避免“孤军作战”带来的危险。对家人特别提防实为事出有因，时人谈及家人与吏役使用和防范的不同，称明察之官应该重吏，“盖吏有身家之系，官既明察，则知畏法亦不敢舞文”，而“若家人则非法所可加，加之以法则挟制百端”。(64)
上述情况朝廷并非充耳不闻。咸丰初，有人参奏浙省吏治废弛，绍兴地方差役、幕友、绅士等皆为库书潘鸣皋、徐燮堂羽翼。潘“最为大蠹”，先拟徒刑后竟被赦免，其亲戚子侄朋充各房书吏及各班头役、杂役，山阴、会稽等县强悍差役皆为潘之心腹。徐燮堂也是心腹众多。幕友多人或偷漏消息，或出卖批词，或寝搁案件，或开脱罪囚，“得赃盈千累万”。绅士如捐纳道员章长龄、捐五品衔平大治、王惟宾，捐六品衔钟南乔，皆与潘鸣皋徐燮堂为密友。(65)引起皇帝的注意后，此案很快即得以澄清。光绪初年，御史英俊奏，顺天府所属州县吏役，扰害乡民，每遇传案，多方需索，与科房门丁、幕友勾结舞弊。房山县承发房李心藻、代书张江狼狈为奸、把持公事，诸弊不一而足。上谕军机大臣等，要求顺天府按照所奏各节，确切查明，严行惩办。(66)
这种“群体性”基础还表现在从地方到中央可以构成一个完整的系统，幕友、吏役和家人的勾通不仅仅局限在本衙门，串通舞弊在地方各级衙门俨然结成了一张网（包括上下级衙门之间和平行衙门之间）。事例不胜枚举。嘉庆五年的一道谕旨指出，外省遇有题升、调补、议叙、议处、报销各项，或刑名案件，“每向部中书吏贿嘱”，书吏乘机舞弊，设法撞骗，解运京铜颜料均有部费。公然敛派情况，即督抚也往往明知故纵。(67)道光初，直隶省藩臬衙门“经承之外，别有缺主名目，分为外班内班，包揽州县公事，操其准驳，串通门丁，藉端讹诈，其州县幕友，即系书吏出身，每遇案件，密与缺主往来商议，撞骗分肥，似此朋比为奸，把持政务，实属地方之蠹。”(68)同治初年的山西太谷县员杜氏谋产诬节一案，牵扯到县署签押韩虎臣、门丁刘二（即刘城）、快役李泳淐等，从中私受谢仪、过付银两情事。在这次讼案中，快役赵权、书吏张冠先、牛幅海，均各得受银两。(69)吏、役在地方衙门当中处境相似，有着共同的利益进退。所谓通同作弊，实际上已不是什么隐秘的事情，而这种联合，即构成地方吏役非法活动的群体性基础。吏、役之间，二者与幕友、家人之间在舞弊弄法上互通声气无疑对地方官的执政权威构成极大威胁。
二 清代地方吏役行为与制度环境
如前文所述，官员的个人素质直接关系到衙门吏役舞弊的几率与成败，但是清人傅维鳞并不完全认同这一点，他指出，不论官员精明还是昏庸，吏役都会伺机作弊：“官聪察则借官之严以害民，官贪横则张官之威以害民，或阴用官之能以害民，或阳窃官之权以害民，或害民以奉官，或害民以坏官，官堕其术，民受其病，役收其利。”(70)傅维鳞的认识确实有他深刻的地方。如此，就需要探讨清代中国官僚政治结构与地方吏役制度的关系，找出吏役有机会专权弄法更深一层的原因。
1.清代地方吏役行政的现实需要
“衙门中必有人役，如吏书专供掌记，快手听差，皂隶刑杖，体不可废。”(71)官府衙门的文书档案、刑钱差务等工作，并不是清代的专利，吏役弄法舞弊也不是清代所独有。正如潘月山云：“吏书之弊，古今通患，其人不可缺而其势最亲。惟其最亲，故久而必至无所畏；惟其不可缺，故久而必至奸。”(72)但是在清代，的确是发展到新的高度，具有了新的特点。
清代地方吏役行政的现实需要首先表现在行政事务的增加对大量吏役群体的需求。清代是中国古代官僚政治制度的最高阶段，中央集权之体现亦最为充分，但是经济、社会发展的多元趋势和分权潮流也日益明显。正如瓦特所指出的，宋元以来，直到19世纪中期，行政结构存在一种有意识的、范围较广的集权趋势，而在社会经济生活中则有着几乎同样强劲的权力分散潮流。地方行政系统被夹在这两股相对的力量之间，其变革深深地受到二者的影响。(73)这一时期，中国的人口总数达到了历史的最高，土地大规模开发，地方衙门事务与日俱增，大量的文书档案工作和地方其他事务十分繁重，需要越来越多的人手。经济、社会发展导致的地方政府结构的变化，推动了地方社会和地方政府之间认同的焦点从地方官向书吏衙役的转变。(74)显然，书吏衙役充当了地方政府和地方社会交接的枢纽。对于地方衙门而言，吏役承担了广大乡村社会的治理，其主要工作远非抱案牍、备缮写所能概括，地方上一切政治、经济和社会事务均由其具体操办，确实在某种程度上掌握了地方行政的实权，吏役行政成为迫切的现实需要。
人口多需要吏役多，吏役多则导致问题多。以江南为例，近世以来，其经济、社会发展尤其突出，因此明代就有人说“公差需索，天下皆然，而吴中为最。”(75)清代得以延续，陈宏谋云：地方烦杂之事，“江左较多，苏常二府尤甚，而讼狱其大端也。”加之江南的风俗，“大抵人多智巧，好事喜争”，每有一案化为数案，小事酿成大事，“繁者益见其繁，刁者愈逞其刁矣”。(76)有清一代从未间断的严格控制吏役数额的呼吁，实际上使得各级地方政府承受了相当的压力。然而，越往清代后期，能够通过正式渠道精挑细选的吏役越来越少，以至于其办事能力与所需数额成负相关。州县衙门以12为基本标准的经制吏额远远不能满足需要，一般衙门的吏书使用额都在其十倍以上，对于衙役而言，种种情形均有过之而无不及，由此体现出中央政府已无法在人员结构方面对基层衙门进行有效控制。
清代地方吏役行政的现实需要还表现在科举制官僚能力结构的缺陷以及由之造成的地方官对吏役行政的依赖。地方衙门中，州县正印官虽然大小事务均由总揽，但其赖以出仕的知识结构不可能使他们在专业性要求极高的行政事务中游刃有余，时间和精力更不允许其这样做。同时“官方任命的职位越高的官吏，越是无法修正、监管胥吏们的政务执行。以此，无论是中央还是地方的官吏，对于地方事务消息都不够灵通，因此无法一贯且合理地介入。”(77)于是，事务吏役的专业要求越来越高，其作用亦越来越无可替代，无形中为吏役擅权创造了条件。王仲宣说得好：“大凡执法之吏不窥先王之典，缙绅之儒不通律令之要。彼刀笔之吏岂生而察刻哉？起于几案之下，长于官曹之间，无温裕文雅以自润，虽欲无察刻，弗能得矣！竹帛之儒，岂生而迂缓也，起于讲堂之上，游于乡校之中，无严猛断割以自裁，虽欲不迂缓，弗能得矣！”(78)更重要的是，一些高级官僚尤其是满族官僚，粗识文字、文义不通，根本就不能胜任，在其位不谋其政，行迹愈加恶劣。
来自外部的观察似乎可以有助于认识科举制官僚如何不适应“切事化”的基层治理：
近代特有的目的团体(Zweckverband)与专业官僚等概念，根本就与中国特有的各种现象，以及中国官吏阶层各种身份的倾向背道而驰。由考试所形塑出来的教养，并不具备专业的资格，毋宁说正好相反。书法娴熟、文体优美、一切都以经典为准的心态等等，对通过论文考试——这种考试的题目有时不免让人联想到德国中学里传统式、爱国的与道德性的作文题——而言，具有绝对的重要性。这种考试实际上乃是测验一个人的文化教养，其目的在判定他是否是一个君子，而不在判定他是否具有专家的资格。孔子的基本理想：‘君子不器’——普遍的、个人自我实践的伦理理想，正相对立于西方之切事化的职业思想——对任何专业训练及专门权限之发展，都是种妨碍，而且也一再阻挡了其实现。这点可以说明此一行政体系中特有的反官僚制、以及家产制的根本倾向，而其行政的疏放性与技术的落后，亦可由此倾向来加以理解。(79)
地方衙门对日常事务的处理，会因为地方官事务能力的欠缺而周期过长，吏役则视沉搁延捺为握权之柄、牟利之机，仍以江南词讼为例，正如陈宏谋对该地方“政简刑轻”现象的质疑：“盖吴中风气，最讲打点，又善营求，夜长则梦多，事久必弊生，官司耐一时之烦劳，则小民受无穷之福。向闻赴县告状，竟至二三十日尚不批出，所批仍属含糊，似准不准，应拘不拘，有拘不审，偶审不结，以致乡民皆以告亦无益，非政简刑清也。”(80)在这种情况下，若有人告状，即使名义上赢了官司，实际上也会得不偿失，难怪民间谚语云：“气死不可告状”。
吏治败坏，地方官员素质的越来越低下，使得他们加重了依赖吏役的程度。官僚之间漂亮的文字和高超的写作水平加重了“虚文应酬”的倾向，其又在一定程度上使得基层官员对上宪来文开始变得漫不经心。陈宏谋在福建巡抚任上时，就对下属这种态度表示了极大的不满，他在一篇措辞严厉的檄文中说：
近于属员来见，就现行之事，一加咨询，竟多茫然不知，方谓未曾奉到前文，而其实前文早已奉到矣。更有面见时尚不知有此一事，转盼而覆文已到者。不但细小事件如此，紧要大事无不如此，不但存案不须查办之事如此，而必须查办、难以空言了事者，亦无不如此，细揣其故，皆由奉到一切批檄，官多未尽寓目，即或寓目，判日发房，不求甚解，及至胥吏送稿，幕友阅定，即便回覆，其实本官于文稿始终全未经心，所以问辄茫然。上行之件如此，平行可知，民间呈状更可知。每每有堂审与断案互异，讯供与详文迥别，小民有武断捏详之控，皆此故也。此等之官，见理未尝不明，心思亦多可用，无奈耽于安逸，陋习相沿。以为官衙文稿，只须付之幕友，抽此闲身应酬官场，何苦劳心案牍！(81)
陈宏谋的批评刻画了一种不思进取、贪图享乐和安于现状、得过且过的地方官形象，此正所谓“尸位素餐”之所指。更为重要的是，清代“例案之繁”加重了事务办理的难度。例案过繁，既是地方事务增加的原因，又是其结果与体现，既给地方官设置了行政障碍，又授事务吏役以弄权之柄。
清代之法律和典章在集传统中国法典体系之大成的同时，发展出了自己的特色，那就是对“例”的重视。(82)学者研究认为，“例”之创设，滥觞于明代中叶以后。(83)“则例者，治之具也。所以纲纪万事，整齐而约束之，以措一世于治平者也。”(84)清代“例”的发展极为迅速，王钟翰对之评价极高，云：“有清一代行政，大约例之一字，足以概括无余。”清二百六十有七载，“然细推其所以维系之故，除刑律外，厥有则例。大抵每一衙门，皆有则例，有五年一修、十年一修、二十年一修不等。则例所标，为一事，或一部一署，大小曲折，无不该括。其范围愈延愈广，愈广愈变，……”。(85)可见“例”是为清代行政法的重要内容，而问题也正出在这里。
例案日增一日，纷繁无比，一事一例，“夫一法必有一弊，除弊又在立法。”(86)冯桂芬说：“吏之病根安在？在例案太繁而已。”(87)具体如何？清人对例案的评论可谓多矣。“则例纷纭，胥吏欲轻则有轻条，欲重则有重款，事同法异，总缘多立名色，便于高下其手。”因此他建议，应该命令部院大臣，将各部现行事例彻底厘定，作为准则，永远遵行。皇帝将这份上疏交于吏部讨论。很快吏部覆请，将委托满汉司官将现行事例厘定画一。(88)毋庸置疑，皇帝非常支持这种做法。不过从后来则例仍然不断增修可以看出，问题反而日益突出。“例、吏、利”天下大弊伴随清王朝的始终，如清初陆陇其就曾说过：“本朝大弊，只三字，曰例、吏、利。”(89)这种认识在清代中期以后被继续传承，并且还向前推进了一步。冯桂芬云：“谈者谓今天下有大弊三，吏也、例也、利也。……例之大纲，尚不失治天下宗旨，至于条目，愈勘愈细，其始若离若合，其继风马牛不相及，其终则郑声谵语，不知所云。”(90)清末更有甚者：全局糜烂，“成一吏、例、利之天下”。(91)
吏役借助舞弊的支点不在有例案，而在例案过多。道光年间，徐继畲上疏表示例案过繁造成对于地方官过多的束缚，他说：“六部则例日增，律不足，求之例，例不足，求之案，陈陈相因，棼乱如丝。论者谓六部之权，全归书吏，非书吏之有权，条例之烦多使然也。”(92)人亦称，若追究胥吏危害之缘由，“实在六部成案山积，轻重准驳曾无定比，吏得上下其手以为奸，而外省书吏亦得依附朋比，以便牟利之计。”(93)清代的条文例案，累积叠加，往往是新例来而旧例不去，废弃不用者仍然得以刊刻，对于本身数量繁多的条款来说更是“雪上加霜”。郑观应曾经表示：“同一律也，有律中之例；同一例也，有例外之案。其间影射百端，瞬息千变。犹是一事有贿者从，无贿者驳，混淆黑白，颠倒是非，为所欲为，莫之能制。”(94)陈炽也说：“一事也例应驳，书吏受贿，无难觅一可准之案以实之；一事也例应准，书吏索赇未遂，无难觅一可驳之案以倾之。即官长精明过人，不能悉如其意，则不准不驳，改为行查，辗转迁延，永无了日。”(95)也就是说，吏役正是通过对例案解释权的控制来左右事件解决的尺度和掌握事务办理的进程，从中多生枝节。
论者对部院衙门例案之繁导致书吏擅权的声讨是无所不用其极。胡林翼批评道：“大清律易遵，例难尽悉；刑律易悉，吏部处分律难尽悉，此不过专为吏部生财耳，于实政无丝毫之益。”(96)汤鹏则感叹：天下政事之弊，“因意而用法，因法而用例，因例而用案。……用法则吏胥擅周内，用例则吏胥擅苛比，用案则吏胥擅强记，于是君臣上下逊谢弗如，不得不挈大权以予之。”(97)部院司、堂各官不习吏事，一切案牍皆书吏主之。故每办一案，书吏检阅成案比照律例而定。堂司各官对例案不熟悉，“而祖孙父子世代相传者，惟吏耳。……司官欲检一案，每以属书吏，必援例，必检例案。而例案之堆积，高于屋齐，非熟手，末从得一纸。书吏皆世业，窟穴其中，牢不可拔，辄执例以制司官，司官未如之何”。(98)“文牍主义”的盛行给吏役专权创造了条件。
上面的论说中虽有涉及地方，但言之较少。地方衙门是亲民衙门，任何事务的源头都在地方，其情形可想而知。地方上不仅要熟习中央制定的律例，还有可能在不违背前者的前提下制定出符合地方特色的条例法规，并存留下自己的例案，各省如此，府县亦如此。虽然是作为对国家法的补充，但对基层行政意义最为紧要。例款过多，不多用书吏势所不能；事务烦杂，不多用差役亦势所不能。例案如何对地方行政造成影响，以钱粮征收为例，冯桂芬说得比较具体和透彻：“凡户、工二部纪银钱之书，皆胥吏舞弊之书也。即如苏松重赋，数倍于他郡，二三十倍于他省，未尝不载于《赋役全书》，而《赋役全书》具在，骤阅之，但见款项之繁多，名目之猥琐，分合杂糅之离奇，非老于此事者，无从得其每亩征税之数。”(99)显然，江南地方衙门的行政能力同样经受了严峻考验。
由以上几个方面还可以看出，尽管州县官的个人素质问题确实是其丧失行政自主权的要害所在，但详密的法典和律例仅仅是导致行政权旁落于衙门吏役的一个方面，并不能直接构成州县官的“不作为”；能力极强的地方官同样不能取代吏役的行政过程中的作用。
2.清代地方科层制管理结构的缺陷
结构缺陷首先表现在地方层级系统的复杂和严密。
当完备的中国特色的“官僚主义”，成了行政管理的低效率和特权代名词的时候，重叠的机构设置、复杂而无用的公文履行、政策制定和指导工作脱离实际、互相推诿责任、干部在群众面前摆架子和追求特权等等，(100)即成为耳熟能详的“官僚病”，这些显得和清代中国的现实出奇地吻合。理想类型的官僚制，上下级之间等级严明，下级对上级绝对服从，由此导致的办事“高效”即是其积极面之一。然而强大的正功能必然伴随极为显著的负面效应，“低效率刚性”亦应运而生。
清代的地方系统中，总督巡抚而下，尚有藩臬二司，以及特别机构“道”，直到府、州（厅）县。下级服从上级作为严格的科层制管理的特点，在层级重叠的中国传统统治结构中，在通讯系统尚不发达的时代，各级衙门之间各类文书的往来传输无限度地增加了衙门吏役的工作量。（常常看到的纸张经费在衙门公费开支中占有不小比例就能说明这一问题。）时人已有清楚的认识：清代地方治理结构的特色，即在于治官之官多而治事之官少。治官之官多导致政出多门，凡事以虚文相应酬。同时，下级对上级有着较严格、绝对的服从，这种服从不是由于个人魅力和其非凡的执政业绩产生的效应，也就是说实际上服从的是“职位”而非“个人”。彼得·布劳指出，等级制作为一种组织原则，“这种权威只限于工作范围，只能用来发布与公务有关的指令。超出这个范围，利用自己地位的特权去操纵下属并不是科层制权威的合法行为。”(101)帝制晚期中国的官僚结构中，这种不合法权威影响非常明显，地方层层节制，“以官制官”的特征更趋完善。官员虽享有在职位上被提升的权利，但获得这种权利的参考标准被上级官僚所掌握。结果谁都希望能够从“被别人掌握”向“掌握别人”的转变，下级官员要花大量的时间和精力在揣摩上司的心思、迎合上司的意图以及如何小心谨慎地供奉上司方面。相反其牧民的主要职责却被置于次要地位。低级官僚存在的意义很大程度上仅在于如何“事上”。正如瞿同祖曾经指出的，清代州县官处于高级官员的监督之下，详密的行政法典不允许州县官作出个人判断和创设规则，也没有给地方性差异留下变通的余地，因而“清代中国的地方政府是高度集权的”。(102)州县官以丧失行政自主权为代价保证了绝对的服从。
治官之官多的直接后果，正如明代谢肇湖所云：“从来仕宦法罔之密，无如本朝者。上自宰辅，下至驿递巡宰，莫不以虚文相酬应。而京官尤可，外吏则愈甚矣。大抵官不留意政事，一切付之胥曹，而胥曹之所奉行者，不过以往之旧牍、历年之成规，不敢分毫逾越。而上之人既以是责下，则下之人亦不得不以故事虚文应之；一有不应，则上之胥曹又乘其隙而绳以法矣。故郡县之吏宵旰竭蹶，惟日不足，而吏治卒以不振者，职此之故也。”(103)这种自宋代以降中央集权日益加强的趋势，也引起过明末清初顾炎武的极大关注，首先他不认为这是“善治”的象征，称“尽天下一切之权而收之在上，而万几之广，固非一人所能操也，而权乃移于法。于是多为之法，以禁防之，虽大奸有所不能逾，而贤智之臣亦无效尺寸于法之外，相与兢兢奉法，以求无过而已。于是天子之权，不寄于人臣，而寄于胥吏。……守令无权，而民疾若不闻于上，安望其致太平而延国命乎？”(104)清代则在这条路上越走越远。
和地方吏役借助律令例案作为行政过程中的必不可少的“手段”一样，“文法”政治转而成为地方官们追求的目标。社会压力迫使其对规则的遵从，直接导致清代地方行政繁琐、拖拉的作风以及低效率。这种现象被美国社会学家默顿称之为“目标转移”。(105)而推动这种转移的却是清代地方层级结构的缺陷。
“治官之官多而治事之官少”的提出，将矛头指向了省以下整个官僚统治结构的设置。受到批评的多是督抚司道府对州县等基层官员的分头牵制，而州县又往往为应对上宪心力交瘁，严重分散了州县官管理下属和治理民众的时间和精力，同时也导致地方官将事务大权委诸衙门吏役。鲁一同在与别人讨论这一问题的一封信函中指出：“大吏在得其人，不在多设，夫州县所以不能制胥吏者，牵制太多，文牒太繁，驳复太密，穷日夜之精神以承总督、巡抚、布政、按察、巡道五六公之意旨而恐其不给，又安能亲民而督吏？”(106)省司道府的监控体系无形中层层剥夺了州县官自己决断事务的权限。值得注意的是，州县官不仅遭到上宪正印官“掣肘”，同时还要受到各上级衙门众多办事吏役的牵制，有时甚至本县吏役与上宪吏役串通挟制本官。明代人举例说，“本县吏书欲生事扰民，官不为动，即贿信道府吏书行牌贴下县，一不应即以县官不理蜚谮矣。”(107)此时州县官难免有所顾忌。
因此治官之官多导致的另一后果，是应对上级衙门的差役造成本州县沉重的负担。针对上差骚扰的情况，早在康熙八年就曾复准，严禁知府亲至州县征粮，以杜供应需索之弊。(108)康熙年问，工科给事中成性疏陈民生十害，其中有“督抚及司道胥吏干托有司，为上官胥吏之害”的说法。(109)当然，即使上差不用亲自下乡，向州县吏役的需索却不会减少。例如征解钱粮，上司书吏向州县书吏索取费用，县吏只有假借司费纸张名色，摊派给纳税民人。又如征解漕粮的时候，粮道衙门书吏，需索县吏规礼，县吏遂勾通本县家人，盘踞仓廒，于正额之外多收耗米，否则即百般留难，对老百姓而言，时间耽搁不起，花费也承担不起，只求早日完结。司院衙门，则遇到州县申详事件，往往先发各房书吏拟批送签，书吏以此作奸射利，正是“迟速行驳之间，得以上下其手”。
明确提出从改变“治官之官”过多的现状着手调整地方治理结构的是鲁一同，他说：“治官之官少，则州县不扰于无益之事，得厉精以当吾胥吏矣。”他同样认为，这一现象与地方吏役问题有着极大联系，并设想了一套改革方案，重点指出要加强“府”的地位，而将省、司、道等予以撤并。(110)
地方治理结构的缺陷还表现在基层衙门内部设置的不合理。
单个州县对大规模吏役的需求，还源于土广民众的大清帝国在地方政府部门的设置上几乎保持不变。施坚雅列举了历史时期全国人口的波浪形增长的顶峰数字和基层区划的变化，推算出 1850年的人口需要8500个县来分疆治理。按照1180个县需要近200个府级衙门，8500个县则需要1400个以上的府级衙门。就是说在晚清，全国需要近1万个府县级地方衙门。(111)尽管施坚雅的这种假设性推论或可商榷，但他却为另一个更远的设定打下了基础，即财政负担对清代地方政权建设的限制，不利于吏役集团的合理与规范。
曾小萍曾估计清代为州县官提供养廉并完成基本行政任务每县每年至少3000两，雍正时期中国有1360县，意味着408万两支出要用于地方管理，如果向足够多的县（即8500个）提供财政支持以确保对当地人口有效的控制，费用则超过2550万两。(112)这个数字还没有包括向县级衙门的佐贰属官、杂职官提供经费，也没有包括府以上各级地方机构。这种负担清代国家无法承受，也就是说国家无力保证地方衙门运行的经费需求，另一方面，地方政府又缺乏财政自主权，因此不难理解，为什么有清一代各地方衙门经制吏役数额基本保持不变，不能不说是出于财政困乏方面的考虑。由于特殊原因，正式官僚的养廉、俸禄往往会被以“捐助”的形式剥夺，其中也包括了数量甚微的吏役工食银。换句话说，控制地方吏役经制数额的实质即在于控制地方衙门的经费支出。通过顺治到康熙初年的改革，书吏的工食银在名义上被取消，部分衙役的工食银经过削减和划一标准后得以保留。以年薪或半年薪形式发放的工食银并不能满足吏役生活之资，而更多地依靠“非正式经费”收入。另一方面，对于地方政府而言，因为吏役人数众多，工食银在总数上并不是一个小数目。吏役人数众多是地方行政的现实需要，对“经制数额”的规定形成巨大的冲击，同时也使得后者失去实际意义。这就是我们看到的，在整个清代，不管人口有多大的增加，行政事务是如何越来越烦杂，物价波动和人民生活水平的变化有多么明显——总之是各种情况发生何等巨大的变化时，衙门吏役的经制数额和经制工食银在量上都没有发生变化的原因。
再来看州县衙门内部的设置。从顺治三年开始至康熙初的若干年中，以“裁冗”的形式舍弃了不少地方衙门中的佐杂职位。据袁良义先生估算，县级官员裁的最多，大县裁去四分之一，不设主簿，小县不设县丞、主簿，被裁去二分之一，“合起来县级官员共裁去三分之一”。(113)但是，雍乾以后根据实际需要又有不小调整，许多县级政权的析置和一些地方恢复、添设佐贰杂职在一定程度上表达了行政事务对增加县级行政单位的需求。与上述相对应，丞簿佐贰等职位是不被信任的闲置官员，有官之名而无官之实。佐贰属官多不能尽其才，州县官大权独揽，这与高度发达的中央集权体制是一脉相承的。长期以来，佐贰杂职除非在正印官有要求的前提下干涉政务，否则将被看作衙门之害，反映的是一种普遍认识。另外，佐贰杂职的无权，尚表现在其名下吏役数极少，仅配备几名生活助理而已。乾隆年间，湖南州县衙役之多动至数百，但是，分防别处的县丞巡检亦有数十至一百名，陈宏谋感到不可理解，称“此等佐杂衙门何需如许衙役”？(114)在分防某处、治理一方的情况下，尚不能设置足够数额的衙役以供差遣，亦可见州县佐杂位权之轻。
清代幕业的盛行间接地源自于地方官的集权管理，个人的时间、精力和识见毕竟有限，花很大的代价来换取幕友的协助，避免了地方衙门佐贰杂职官员分割权力带来的威胁，州县官也从来不指望能获得佐贰杂职等官行政上过多的支持。另一方面，佐贰杂职不被委以重任，还与其大部分为异途（包括吏员）出身而后者又受到社会排斥不无关系。可以这样认为，地方官的素质越低下，幕友的作用越显得突出，似乎让人隐隐感觉到他们替代了衙门中应该存在的某类角色。幕友并非严格地属于清代地方政府的结构体系，由于对佐杂职位的排斥，“一人”官长增强了对吏役集团的依赖，同时造成也易受后者蒙蔽的结果。
为了防范衙役差票之害，有人提出应该设立“乡官”一职，(115)但马上就有人提出反对，认为“乡官既应设则佐贰可裁，佐贰不可裁则乡官为冗”。(116)清末官制改革时，有人建议充实地方衙门佐贰杂职官员的办事权力，以此来牵制和弱化吏役的权力。原因鲁一同早就说过：“或曰，丞尉果必贤乎，曰丞尉未必贤，要为贤于胥吏。胥吏易辱而无耻，丞尉故官也，爱名求进之心，视胥吏为重，奈何此之不为而彼之久行。”(117)地方衙门吏役数额过于庞大的“罪名”无形中承担起了清代地方政权缺陷所应负的责任。在各种记载所展示的地方衙门十分庞大的吏役群体中，有冗滥的成分，也有合理的必须数量，而且这个数量绝对不是国家不顾（或较少顾及）地区差异和具体情况的不同而制定的标准量。这种现实行政需要吏役的合理数额被视为“冗滥”，充分说明清代中央政府对基层政权建设控制弱化的事实。
地方治理结构的不合理又表现在官长的选任制度方面。
清代地方官的流动十分频繁，或升降黜陟，或平行调动，无疑增加了来源于本地方吏役灵活行政的机会。而对于吏役来说，尽管有严格的任期规定，但地方衙门多不能遵守，一则父子兄弟亲戚好友钻营朋充，或改名换姓多乘换届之机愚弄官长十分普遍；再则对于人生地不熟的新任官员来说，也需要熟练的办事人员以供差遣，因此对于复充的纠察倒在其次。整个清代知县的任期都相当短暂，“自仕宦之途杂，人皆以官为传舍”。(118)为了突出绅士在地方治理中的作用，张仲礼曾通过对河南鹿邑和湖南常宁两县的统计表明，清代前后期知县的平均任期从1.7年短至0.9年，“这使任何一个地方官都难以熟悉本县，也减少了他对任何计划的兴趣，因为他在任期内看不到结果。”(119)这样，地方吏役无论如何都存在擅权的机会。
时人多指摘州县任期过于短促，以及吏役的充任难以规范，而避衙门或官长个人对于熟练吏役的现实需要不谈。田文镜做河南巡抚时，就曾训诫下属，“各衙门吏书皂快等役，原因衙门而设，并非奴隶之流可以久远役使也。各官视衙门为传舍，而此辈视官长更为过客，一经升迁事故即抱琵琶过别船矣。况阅人既多则奸猾愈甚，一官到任巧于逢迎，先为结识宅门家人及管事亲戚，以为进身之基。”(120)郑观应也曾指出，地方官“多则四五年，少则一二年，其于治内之利弊，俗尚之美恶，或未及周知，即已更调而去。若书吏则世代相传，专门学习兵农刑礼，各有专司，官有升迁，吏五更换。”(121)方浚颐尝闻翰林院庶常馆某缺某役为前明世家，至清未改他姓，称“官或岁一易，数岁一易，其科条令甲，文书册籍，皆吏掌之，官暂而吏久，舞文弄法，因缘为奸者，其弊不可胜数，一旦事发，官则震怒，下于狱，重惩之，而彼方晏然曰：革吾吏，革吾役，不能革吾业也。”又感叹曰：“封建之害、方镇之害，异代能除之，而世吏世役之害，虽名公钜卿贤士大夫，历代不能除之，且知之而无可如何，是国之蠹也，官之病也，民之贼也。”(122)晚清时人亦云：“迄乎今日，官无权而吏有权，官有迁调升降而吏则祖孙父子相传，几视为一成而不可易，于是其基愈固，其弊愈丛。”(123)
除了地方官流动频繁外，清代实行严格的地方官回避制度，尤其是籍贯回避。顺治十二年 (1655)题准，“督抚以下，杂职以上，均各回避本省”。(124)其后于康熙四十二年(1703)又有五百里回避距离之规定。雍正以后，对回避的规定愈加严格。地方官的回避较京官为严，目的是防止地方官利用地缘、血缘关系，相互攀比，结成亲党，形成跋扈势力。然而籍贯回避也产生许多负面影响，对政府而言，官员受制，难有作为；对社会而言，官员对地方欠了解，与民不和洽，人地不相宜，难以兴革。(125)由于异地为官，甚至还会发生官长与当地言语不通的情况，不得不事事依赖吏役，或者赴远地就任，因借贷资费而常常受到家人、吏役挟制。
对于清代地方官不久任和回避任职的实施与加强中央集权的关系，韦伯有如下认识：“为了抑制不断出现的、官职占有之倾向，为了防止一种固定的恩护关系之形成以及地方望族对官职的垄断，皇权家产制支配乃诉诸如下手段：缩短官吏任期，官吏不得出任其氏族所在的地方官（本籍回避），以及秘密侦察（所谓监察御使的制度）。除了这些一般的手段外，帝国政府也发展出一些新办法：此即在人类历史上首次出现的、任官资格考试与业绩考核。”(126)
3.地方吏役、地方与中央
与吏役窃取权柄相对应的，是国家对吏役控制措施的效力减弱。杜赞奇在他对20世纪前40年华北农村管理结构变迁的经典研究中，提出了一个重要概念，即清末中国对基层社会的治理采取的是一种双重“国家经纪体制”，而这种体制下的吏役被其称为“赢利型国家经纪”，也就是那些被国家权力所利用的、但在一个不断商品化的社会中却没有合法收入的职员。(127)杜赞奇的讨论以赋税征收为切入点，并未涉及其他，但是的确给人不小启发。本文认为，实际上在整个清代都体现出这种“经纪机制”的特点，“地方吏役制度”能够合法存在的原因即在于此。“在经纪体制中，吏役专权是一普遍现象。”(128)当吏役官僚化进程受到阻碍，其身份在官僚政治结构中未曾得到认可和不能享有应得的待遇的时候，按照迈克尔·曼权力的政治、经济、军事和意识形态四种来源的划分，(129)从某种程度上说，其权力不是来自于政治、经济和军事，而是来自于意识形态即“文化网络”，这种“民间权力”极易同国家权力形成对抗。
清代地方衙门的吏役，有正式名分的书吏（经制额）似乎已被引进官僚政治大厦的门槛，但是绝大多数人又被拒绝在大厦内占有一席之地，而在数量上占主体的非经制吏役希望更为渺茫，构成了一种非常矛盾的状态。如果把地方衙门的吏役组织看作是一种非正式结构的话，表面上看，其构成国家权力向地方渗透的中介和工具（即经纪），意即他们是国家权力的代表，而从实质上看其权力得以运行主要借助了其赖以存在的地方环境和丰富的文化网络资源。从此点观察，清帝国对基层的控制并不是十分成功的，因为吏役常常在运用国家权力的时候背叛了自己的主人，或是为自身谋利益，或是替其赖以存在的地方社会说话。杜赞奇仍然以地方财政体系的运作来说明中国国家权力扩张的自身特点，“即国家财政收入的增加与地方上无政府状态是同时发生的，换句话说，即国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的诈取能力”，“尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策，但它无法控制这些机构。”(130)这叫做国家政权的“内卷化”。与非正式地方机构紧密联系的就是曾小萍笔下地方财政中的“非正式经费体系”，前者赖后者而存在，后者支撑着前者的运转。
杜赞奇指出，有两个因素使得官僚体系对下层吏役控制极弱，一是已有的法令仅仅适用于那些有合法身份的吏役，二是官僚机构无法控制吏役们的收入。(131)关于第一点，本文不敢苟同，但第二点却是明白浅显的事实。清代的财政体制是高度中央集权的，其根基也是极其脆弱的。何平称之为“不完全财政”，即不能因事设费在制度上存在支出缺口的财政，表现为官吏薪俸的低微、地方公费的缺乏和军费开支的不足。中央和地方许多行政事务的经常性开支都不在规定的支出范围之内。(132)清代中央与地方之间就财政问题展开了长时间的拉锯战，尽管在这种互动中地方处于劣势，然而“正是地方和省级官员的内在需求，促成了中国财政制度的无规则。”(133)
清代地方经费相当匮乏。根据曾小萍对康熙二十四年的统计，大约平均有21%拨给了地方，然而这21%的总数中又有84%主要用在军费、驿站等“关乎中央政府利益的支出上”。地方官只有两种选择：侵挪本欲用于其他方面的款项，或确定解送中央的部分经费；要么在征税过程中或市场交易中压榨百姓。18世纪时这两种方式已演化为复杂的地方“非正式经费体系”(the informal system of funding)。(134)加派、挪移和收受陋规即是这一体系中的核心内容。没有这些经费来源，地方政府将在开展工作方面寸步难行，因为高度集权的中央政府没有能力提供给地方足够的公务费用。非正式经费体系的存在获得了合法性基础，同时也得到广泛的接受和认可，偶有废止的呼声，亦仅要求“去其太甚者”而已。在这些收入中有官侵的部分，也有役蚀的部分，更重要的是缓解了地方衙门办公开销和差遣支出经费困顿的局面。毫无疑问的是，非正式经费的收取由衙门吏役具体操办，通过非法手段获取经费的必要性，使得地方官无法对吏役的行为实行严格的纪律控制。耗羡归公的改革意味着耗羡收入的合法化，和养廉银制度的实施一起成为有效的补偿性措施，然而依旧抵挡不住通过法外途径获取。
“关于吏役的各种弊端，可以被视为是国家经纪制的必然产物而不完全是‘腐败’现象。”(135)这就充分说明了造成吏役弊政的制度性因素，而非仅仅是个体行为使然。但是，现有的研究证明，火耗归公改革不过是官僚统治向社会更基层渗透的努力——中央必须掌握帝国财产的分配权，同时改革确实缓解了中央与地方行政间的紧张关系，但却难免失败的命运，“到了嘉庆末年，火耗归公不再是一项地方财政管理的有效制度。”曾小萍指出，18世纪20年代的改革者试图以他们所能做到的最有效的办法解决现存领土治理的局限性：(1)提高地方政府的经费，州县官不必再依靠下属的非法活动来执行地方管理；(2)向那些更底层的、分散管理所依赖的衙门人员支付薪水；(3)衙门胥吏接受同官员一样的行政处罚；(4)改造赋税的征收，清除政府和个体纳税者之间的经纪人。(136)时代局限使得上述各条成为统治者和知识精英既费尽心思又找不到出路的难题，但是其意义是明显的，一是要求吏役官僚化，二是要求以地方财政制度改革为标志实行地方行政的规范管理。不过，与其说是“清除”经纪人，不如说是改造经纪人、使其身份得以转换。
正如韦伯所提出的最重要的两种支配形式，从经济控制和行政权威的弱化来考察，清代对地方吏役管理的失控已不可避免，进而也无法达到对基层行政的有效控制。
三 清代地方吏役行为与心态失衡
科举之兴，在统治集团内部划分了截然不同的两个等级，官和役从此分属两个集团，前者成为官僚精英，后者俨然成为衙门中的“弱势群体”。弱势群体中也形成两个层次，稍微体面一些的是以文书档案工作的书吏（这些人最少要求文理明通），另外一些就是专门供驱使的衙役。(137)
在清代等级社会中，地方衙门的吏役往往因出身低贱、行迹恶劣而受世人鄙视，参充者虽然要求身家清白的良民，但是往往也有大量闲散游惰之民以及地方“宵小无赖之徒”充任，以至于吏役集团本身的整体素质已大打折扣，甚至部分衙役在职业上身处贱民行列。尽管可能会有不少吏役通过非法所得变得相当富有的情况，但其整体上依然没有政治优势和获得社会认可、享有社会地位。正如王家范先生所指出的，传统中国社会特质中有一条，那就是在政治、经济和文化三大系统中：政治“居高临下”，包容和支配经济、文化等等。(138)官、吏处于两个不同的世界，再怎么糟糕的官仍然是官的身份，再优秀的吏役仍然只能是最底层的人物，时人谓：“官有贤否，而世之通称，则皆曰民之父母；役有善良，而人之通目，则皆曰官之爪牙。夫曰父母，则民之望于官者可知，曰爪牙，则民之畏夫役者可知矣。”(139)即使有出息得以考职出仕的书吏，也多由于个人综合素质问题而官声不佳。例如汪景祺就曾记载，湖广人氏汪元仕，康、雍年间曾以吏员除福建某府经历，后升任蒲城知县，“竭蒲民之脂膏以奉总督鄂海”。此人很快就被题升陕西榆林同知，但仍是穷奢极欲，后终于因亏空过多犯事。(140)有必要说明，这类记载在史料中比比皆是，或许更多地出于一种略带偏见的思维定式，使偶然的东西具有了必然的意义，足见世人对吏役的歧视程度。衙役之辈，在某种程度上更加成为一种“恶势力”的象征。清人笔记载，建昌地方有一种大小如鸠、黑质而白章、毛土黄色、嘴长寸余尖锐如锥的鸟，时人称之为榨油郎、铁鹦鹉及凤凰皂隶，或称之为“鸟中皂隶”。(141)“嘴长寸余尖锐如锥”的鸟都被比作“皂隶”，后者在人们心目中的位置可见一斑。
在传统中国社会，吏役身份经历了一个逐渐走向低贱的过程。其间的变化，清人已有如下认识：汉代时郡县多自辟属吏，作为辅助人员。“由吏掾可至公卿，所举皆一时贤士”，可见汉代的吏员在仕途上道路畅通，因此来源上也并非尽是下层贫民，与此同时，吏掾也是“竭力效智”，“鼓舞于功名之路”。后世科举与吏掾分为两途，重科举而贱吏掾，充当者皆市井无赖之徒，仕途功名无望，“惟作奸犯科耳”。(142)牟愿相也从吏役的来源方面指出其身份变化的过程，以及其如何一步步走向权力的前台。他说：“汉以前吏胥士也，卿大夫多出焉，其人自爱而重犯法，以是吏胥贵。唐宋以来，士其业者，不为吏胥，为吏胥者，则市井奸猾巨家奴仆及犯罪之人，以是吏胥贱。吏胥既贱，为之者皆甘心自弃于恶，行己若狗彘，噬人若虎狼，以是吏胥横。吏胥日横，其势足以攫财货快恩仇，因而向之士其业者，稍慕而为之，既而搢绅之族不肖者，亦复为之。搢绅之族为吏胥，虽甚不肖，不可得而摈，搢绅者，仍兄之弟之伯叔父之祖之，其异姓仍中表之，与之抗礼矣。措绅所与抗礼，姻亲而吏胥者也。久之，凡吏胥虽不为姻亲，皆得与搢绅抗礼，以是吏胥大。”(143)当然也有较上述言论客观的评价，陈宏谋即指出，世人对吏役的态度明显过分：“胥号曰奸，吏名为滑，衙役则目之曰蠹，所以贱而恶之者亦太甚矣。”(144)
理想官僚制下的官僚，通常享有卓越的“身份的”社会评价、由上级任命、地位通常是终身的、可以得到固定薪俸形式给予的货币报酬和年老退休金以及期望职位得到提升。(145)在这个意义上，清代地方吏役显然不属于正式官僚机构的合法组成部分。正是郑观应所批评的：“况既授以事权，又复限以资格，虽有才艺，荐达无由，而月得工食纸张之费，为数甚微，若洁己奉公，亦实无以自给。”(146)表现出对吏役处境的一种同情。就地位而言，清代地方衙门的吏役虽然身在公门，却未能得到合法的官僚身份及待遇（政治上的和经济上的）。如果说是“不在其位”的话，他们偏偏又掌握了州县行政的实权。而另一方面，没有合法的官僚身份也意味着他们无法受到官僚组织内部的纪律约束，同样无法令其对自己越轨行为造成的严重后果负责，“无官之责，有官之权，宫或自顾考成，彼则惟知牟利，依草附木，怙势作威”。(147)法国社会学家克罗茨认为，“在科层制所追寻的稳定世界，规则可以管理所有的权变，并不给个人决策留下空间。而在不确定的世界，在规则管不到的地方问题就发生了，并给那些需要做出决策并有能力做出决策的人，提供了运用权力的机会。”(148)简单地讲，官员犯事必须受到相应的降级、罚俸或革职甚至问斩的处罚，而吏役有犯，除了死罪以外，最多杖笞革退了事，甚而有可能气焰日嚣尘上，甚至有人说：“幸免以后，招摇得意，自夸打点神通，人人畏服，故访拿一次，愈增一次之威名矣。……况每见县间各蠹，访拿问革后，反买府厅顶首矣。府厅各蠹，访拿问革后，反买充道抚按顶首矣。”(149)
传统中国科举制背景下的官僚结构中，大体上身份的贵贱以流品的高低而定，冯桂芬说：“后世流品莫贱于吏，至今日而等于奴隶矣”。(150)实际上，清代地方衙门的吏役并未忝列任何级别的“流品”之中，他们甚至处于“流外”之外，和长随等一样成为“官奴隶”（与长随性质上的区别则在于吏役在人身上并未依附于官长）。他们掌握了地方行政运行的大权，形成一种既借助又代行官僚权力的地方“非正式权力集团”（仿“非正式经费体系”而用），反而与官僚机构的运作模式显得格格不入。即使如冯桂芬所说，吏役处于流品的最底层，但他还是以江苏州县为例谈到了他所处时代的现状：“漕书阍人更迭为之，衣冠不与齿，其贱也如彼，而权势之盛则又莫盛于今日。州县曰可，吏曰不可，斯不可矣。”冯认为这还不是最严重的，因为在地方最高级别的衙门中，吏还可以左右督抚大员的决断，甚至于其权“出于宰相大臣之上”。(151)部院衙门中“书吏称司官曰某老爷，司官称书吏曰某先生”。司官有时虽想发火，却不敢开罪于书吏。(152)冯桂芬提出了给吏役以身份和地位的设想，即“既不能不用之，即宜有以尊之”，隐约看到了触动统治结构不合理框架的希望。
官僚制的推行能够加固等级社会中的身份意识。清代的地方吏役，社会贱之、人贱之，亦自贱。这种局面的形成完全是恶性循环的结果。有人指出：“乃惠爱之及于下者何也？无他，责之太烦，役之太贱，处之太亵，澄之太清，凡吏职之所欲尽而不得者，皆坐此四者之故”，“夫吏即贤，亦岂能不谋其生，或贤者犹能不至于大贪耳，然百不得其一二也。”(153)不至于“大贪”即是“贤”，的确是比较实事求是的说法。杜赞奇指出，国家政权不愿承认在下层社会中其统治职能是由中间商（指吏役）代为执行的，因此后者未能在政权结构中获得合法的地位，而反倒成了大众的压迫者和社会的寄生虫。(154)当吏役被定格到为世人所不齿的时候，经济上即使翻了身，也不会在一时之间就摆脱自己“低贱”身份的命运。(155)正如我们所熟悉的，地方官除了无条件勒索吏役之外，还可以任意殴打辱骂，在种种声讨中，声名狼藉的吏役尚存在不少“背黑锅”的时候。吏、役或官、吏役合作舞弊，也成了人们的一种思维定式，因此对吏役的控告常常出现“冤假错案”。这些伤害也许会使吏役的心理状态、人生观甚至职业意识发生重大转变。
对于吏役的这种心理反差所造成的社会后果，瞿同祖有两段评判仍然值得重视，他说：“用社会学的术语来说，书吏、衙役和长随们的反常行为（从道德和法律的视角看），主要是文化价值与社会地位不协调的结果。换言之，当一个人无法通过合法的手段来获取他向往的价值——金钱报酬、腾升机会，而这又恰恰归因于其卑微的地位时，他当然就会选择用非法手段去获取这些价值。”“‘易于获得便利，又易于逃避追究’，是对越轨行为的最大诱惑。而且，如果某个职业群体的多数人从事越轨活动，那么他们就有可能对剩余成员施加压力强求一致。某些成员的不一致，也许引起不同程度的集体制裁。因此，政府和公众看作越轨或腐败的行径，也许被看作遵循行业性的约定俗成的行为规范（行规）而已。”(156)
瞿先生的描述非常精彩，彰显了吏役在地方衙门作为“集团”的现实处境。但是很明显，瞿氏所论，吏役行为成为既定的、个体性的“反常行为”和“越轨行为”，此点并不恰当。根据前文的交代，客观地说，如果把地方衙门当作一个有机整体，衙门成员之间对吏役的一些行为心照不宣，甚至在一定范围内得到认可，因为所得报酬除了吏役和官长自己消费，至少能在一定程度上解决中央政府无力支持的、但又十分庞大的地方财政支出的燃眉之急。因此地方官本着“与人方便，自己方便”的原则，常常默许了吏役在承办事务过程中公开的和不公开的舞弊行为。在这里，在知识精英和官僚精英的笔下，吏役同样受到“不公正”待遇。
冲突理论告诉我们，当一个群体受到另一个群体的威胁时，这个群体将会被迫“抱成一团”。在清代地方统治结构中，吏役群体是以弱者的姿态出现的，他们受到整个官僚集团有意和无意的剥夺，由此他们才可能形成有共同利益的和有自我意识的群体，所以也才会有前文所论及的吏役非法活动的“群体性基础”。这大概就是为什么瞿同祖说从事越轨活动的多数人会对剩余成员施加压力的原因。不过仍然要注意，由于吏役内部并没有形成类似官僚组织的严密性，当某个个体被强烈的欲望所驱使或者认为自己的利益受到损害时，吏役同盟关系将面临破裂。实际上，根据本文的分析思路，在一定范围内，也许地方政府并不认为吏役的行为是越轨或腐败，因为吏役往往能通过证明自己个人的经济价值而创造了衙门的集体利益。同时，“皇皇求利之人”亦并非吏役的所有来源，而“求利”也不完全等于“贪财”。在这个意义上吏役和官长处于同一阵营，前文对吏役权力来源的讨论也能说明这一命题。因此可以说，法令律例对吏役的监察管理，以及通行的衙门规矩，同样对地方官的施政基础造成巨大压力。
吏役社会身份的或缺很明显导致其敌对情绪的产生。清代地方吏役通过向社会的“报复”表达了对既存官僚政治结构的不满，正是这种使敌对情绪发生转移的“安全阀作用”避免了更大范围内的与官僚集团之间的冲突。正如科塞所指出的：“敌对的情绪是否引起冲突行为，部分地取决于权力的不平衡分配是否被认为是合法的。”(157)因此吏役与官僚集团之间的冲突状态被二者更广泛意义上的权力分配的“合法性”所抹杀，这种权力分配的合法性未曾受到过任何人的质疑。但是，吏役集团与官僚集团之间的冲突仍然从根本上存在，因为二者在行政权力的运用上不存在“共有目的”。如果说前者主要是用来谋取个人、集团利益的话，后者则还要通过对疆土和人民的治理实现其“兼济天下”的宏伟目标与崇高追求。在这种情况下，“非共有冲突就会发生”，而非共有冲突恰恰被认为是破坏性的和分裂性的。(158)
早期的西方学者当中，既有人称吏役是地方利益的捍卫者，也有人称其代表了国家权力。对此，本文不主张顾此失彼。就整个清代社会系统而言，“交叉冲突”更为普遍，吏役内部有团结也有斗争，同样地，吏役有时在官、民两端都很难讨到好处，甚至是官民冲突的制造者，因此吏役集团愈加处于尴尬的境地。同时，其又在一定程度上成为二者共同的代言人和利益维护者，为此，地方官在一定程度上又对吏役负有保护的责任。清代的“与胥吏共天下”，被社会上的精英人士视为吏役权势嚣张的象征和弊政极度膨胀的表现。不过，作为“公门中人”，吏役在制造社会冲突的同时，也起到了调和国家与社会之间关系的作用。本文不妨作更深层次的理解，即现实行政的需要（包括官僚结构安排的不合理）把地方吏役推向了权力的前台，回报的低微和身份的不被认可激发了其生存本能和对生存价值的追求，而地方官员执政素质的普遍低劣则提供给其施展抱负的空间和机会。“话语权”的掌握者对待吏役过于苛刻，或许可以说其本身无形中已经在向官僚制结构的漏洞宣战。
四 衙门组织的合理性与清代地方政制的维持
科层制促进协调与控制的机制，除了韦伯所说的提高管理效率以外，彼得·布劳指出了“干扰组织实现目标”的反功能的三个方面，“反功能之一来自于规则和规范运用中的过分刚性，过分刚性导致科层制无力回应外界发生的变化和组织的成长，因而无力满足完成任务的基本需求。另一个反功能就是保守主义和（对）革新的抵制。科层制选择和预先程序也会固化社会阶级差别，进而固化社会不平等，这是科层制的第三个反功能。”(159)在清代地方政府，第一个反功能被严密的层级系统和繁杂的律条、例案所导致的文牍主义充分表现出来，而以儒家为主导的治国思想的确也显示出保守主义倾向，对于吏役而言，严格的流品差别则使其身份地位趋于“固化”。本文认为，尽管存在诸如结构缺陷等原因造成对大量吏役的需求、吏役行政的盛行和社会问题的严重，但是“冲突”仍然仅发生在有限范围内，清代地方政府在理性与非理性之间达到了运行平衡，地方政制从而得以维持。
瞿同祖指出，清代州县政府的四种辅助人员中，书吏、衙役与州县官保持正式的、公务方面的关系，幕友、长随与州县官则维持一种私人的、非正式的关系。作为真正的行政事务专家的幕友（韦伯称其为具有经典教养、精通当地习俗的非官方身份的顾问(160)），“其角色最为重要”。(161)瞿先生的论断影响深远。但是这种划分和判断仍然值得进一步讨论。首先，根据幕友和长随在衙门中的作用，他们与印官仍然保持一种公务方面的关系，因此就不可能是纯粹私人性和非正式的，不参与公务的幕友不存在，不参与公务的长随也只是个别。另一方面，书吏和衙役在官僚结构各要素的意义上“虚有”公家名分，(162)从政务运行的角度看，既然同为辅助人员，吏役、幕友和长随“公”与“私”的划分不具有实际意义。其次，清代的州县衙门中并非幕友的角色最为重要，他的职能只是“为他人做嫁衣裳”，即协助州县官作出判断，这也使得许多幕友心理上极不平衡。而书吏和衙役则支撑着一个衙门的正常运转。反过来讲，一个衙门可以没有幕友，但绝对不能没有书吏和衙役。同时，论者每以州县官不是行政事务专家为由，批评其权力为吏役所窃取。如果幕友是“真正的行政事务专家”，以每衙门两个以上的数额（多者达七八个），以其享有无比丰厚的“束脩”所应承担的责任，完全可以代官长出治，但事实并非如此。这只能有两种解释：要么州县没有给予幕友充分的权力，要么幕友本身的作用并非绝对重要。
清代对书吏、衙役的监察条例繁琐细密、陈陈相因，但始终没能对吏役行为保持有效的监督，何况若按照官僚制的组织原则，这些法令条例根本就对较经制吏役十倍以上的“计划外”吏役束手无策。为了避免这种“过分刚性”造成的没有回旋余地，衙门中的非理性因素对理性因素起到了很好的调适作用。瞿同祖认为，州县官们雇佣的私人性的、非正式关系的辅助人员，也许可以看作一种策略：用以审查监督衙门中非私人性的正式的集团（指吏役），而且正是幕友的“按规则办事”，使得地方行政中“非理性”因素被降到最低点。(163)不过需要指出，这种策略更多地表现为一种客观后果而不是主观努力，幕友对吏役进行监管的效力本身即值得怀疑（根据前文的论述），而以“非正式组织”来监督“正式机构”却反映出清代地方衙门构成的“非理性”，起到了一定的积极作用。但是，夸大幕友的“驭吏”功能是一种误会，另一方面，编外吏役同样处于法令律例的监管范围之内。
瞿同祖认为，中国地方政府的效率差，主要归因于组织不善和缺乏协调。一个明显的例证就是幕友、书吏、长随之间职责的重叠。另一个原因是不允许幕友直接参与审讯和勘查的政策，这一政策使得司法和裁判只能根据案卷和其他间接信息来源作出。(164)若结合瞿氏前引所论，幕友即处于一种“位重权轻”的地位（吏役正好“位轻权重”）。实际上“效率差”的根本原因在于衙门构成的“非理性”。但是从另一方面看，清代地方政府的组织机构又有其合理性。幕友仅仅是替印官出谋划策的顾问，长随一般来说负责内务（清代明令禁止长随下乡执行公务），而吏役才是政令的贯彻者和具体执行者。幕友、长随和书吏之间存在一种策划指导、传输协调和具体执行的关系。书吏的文字工作差役或许无法胜任，但很难说清楚某项词讼事件或税收活动的差务只有差役负责而书吏未曾参与。至于幕友不能直接参与审讯和勘查，并不等于司法和裁判只能根据案卷和其他间接信息来源作出，在这里，书吏和差役完全弥补了这一不足。有正式公家身份的吏役在行政过程中都能使地方官变得尸位素餐，不可能再假权幕友。来自于当地的书吏和差役仍然是勾通国家和社会的合适人选，因而清代地方衙门的构成又是合理的。
布劳指出，不管是军队、工厂、政府机构，还是警察部门的工作群体，他们的行动都体现了一个特征，即存在着由非正式关系联结成的网络，其对“科层制的另一面”的讨论获得了如下认识：多数组织的实际运作与正式的计划和规则有差距，尽管对什么样的非正式活动是可以容忍的问题有各种看法；非正式活动有时对实现组织的目标具有积极的作用，尽管不是所有的时候。(165)也就是说，非理性因素的作用是重要的，“理性决策”有一定限度，“过分刚性导致科层制无力回应外界发生的变化和组织的成长，因而无力满足完成任务的基本需求。”私人感情、私人关系、个人信仰（美化的神话）和主观的价值取向都表现出强烈的非理性因素。(166)理想类型的官员要求在处理公务时严格排除私人感情。但在以“伦理法律、身份社会”为特色的传统中国，被地缘、族缘、学缘和业缘构成的强大社会关系网络所笼罩，“门生故吏”是清代官场最流行的词汇之一，在这种情况下排除私人感情尤其显得不可能。有鉴于此，中国的官僚政治结构并不具有过分的“刚性”。清代州县政府中，幕友和长随以非正式的因素在正式的结构中运作，有助于减少行政局限和争取更高效率。(167)在这个意义上，清代州县政府组织结构的协调搭配也是合理的。
更进一步讲，清代地方衙门各个群体之间的冲突与合作基本都能在“一个有约束力的规范空间”内展开，这个有约束力的规范空间靠“并驾齐驱”的德治与法治理念所支撑。根据前文所述种种主、客观原因，地方官不可能也无力做到对吏役的有效控驭，学者曾指出：官员对吏役违法的惩处，“却因府县官僚与胥吏衙蠹之间从来没有原则斗争，只有物质利益的冲突；又因为他们之间的互相依赖，所以显得非常无济于事与不力”。(168)然而试想，如果地方官与吏役之间展开“原则斗争”，地方衙门又将如何维持其运作？前文曾重点强调各衙门主体在乱法活动中的合作，但也提到他们之间的同盟关系有可能破裂，兹举数例。乾隆五十一年闰七月，济宁州知州王道亨借给巡漕佛喜保纹银三百两，以为幕宾束脩、家人赏赐之用，被家人广州挟嫌诬陷，连同被告的还有济宁州书吏徐汉光等人。后来事情闹到京城，上谕交军机大臣质讯定案。(169)又如湖南安仁县仓书刘本忠等，盗用空白印文捏款诬揭，被判拟绞，请旨即行正法。皇帝认为“所拟未免过当”。原来，刘本忠与同房书役俱被该县长随斥辱，“素有嫌隙”，于是用印纸捏款造详，诬陷本官。上谕认为应该改为绞监候。(170)湖南善化县知县易学超贪婪不法，其门丁张福、蠹役王洲等“逐案诈赃”，张福因与某书吏不和，故唆使窝倡之李氏控告书吏侵渔。(171)吏役之间以及吏役与官长之间出现上述种种矛盾具有一定必然性，与利益分配的不均衡有直接关系，不过多发生在个人之间，并不会发生集团性冲突，因而并未严重影响地方政府的运行。另一方面，正是这种矛盾的存在，各主体之间的“非法合作”才不至于没有限度，同样有利于地方政制的维持和平稳推进。
“良性”的交叉冲突有利于国家机器的正常运转。冲突理论指出，团体越紧密，冲突就越剧烈。从清代地方衙门各群体之间的紧密程度来看，官僚、幕友、吏役、长随又接近于一个松散的联合体，内部的冲突同样不至于构成对基层统治延续的威胁。在一定程度冲突存在的前提下，官、吏役和社会势力等各种社会要素都在不断调整自己，又都在努力争取和维护自己群体的利益。吏役行政游走于“正式活动”与“非正式活动”之间，与清代地方衙门组织的“去刚性化”形态一起支撑着地方政制运作。当然，随着时代的发展，吏役集团的官僚化和地方行政体系的正规化仍是一项迫切要求。
注释：
①从结构的角度划分，这种异化表现为目的异化、体制异化、方式和手段异化以及功能与作用异化。导致异化的原因包括个人能力、体制因素和追求私利的目的。参梁木生编著《政治学》，武汉出版社、科技出版社2002年版，第29、34-37页。
②③［英］迈克尔·曼著，刘北成、李少军译《社会权力的来源》第1卷，上海人民出版社2002年版，第8-9页。
④（清）周栎园：《警戒衙役示》，盘峤野人辑《居官寡过录》卷3，《官箴书集成》（黄山书社1997年版）第5册。
⑤（清）宋楚望辑《公门果报录》，《官箴书集成》第9册。
⑥（清）不著撰者《州县须知》卷1《防胥吏法》，《四库未收辑刊》4-19。
⑦（清）不著撰者《州县须知》卷1《防胥吏法》。
⑧《清世祖实录》卷54“顺治八年闰二月丙辰”条。
⑨说其“不完全”附属，是因为吏役的定期服役性质。
⑩（清）徐栋辑《牧令书》卷1《治原》，道光二十八年李炜刊本。
(11)程念祺：《科举选官与胥吏政治的发展》，《学术月刊》2005年第11期。
(12)阙名：《学校总论》，邵之棠辑《皇朝经世文统编》卷8，《近代中国史料丛刊》72-(711-720)。
(13)（清）潘杓灿：《未信编》卷5《防吏役》，《官箴书集成》第3册。
(14)《清仁宗实录》卷307“嘉庆二十年六月癸未”条。
(15)《清仁宗实录》卷331“嘉庆二十二年六月辛卯”条，给事中陆泌奏。
(16)《清仁宗实录》卷142“嘉庆十年四月庚申”条。
(17)《清仁宗实录》卷272“嘉庆十八年八月戊午”条。
(18)（清）李容辑《司牧宝鉴》，《官箴书集成》第3册。
(19)（清）刘衡：《蜀僚问答》，《官箴书集成》第6册。
(20)（清）李绂：《与泰安各属》，徐栋辑《牧令书》卷1《治原》。
(21)（清）陆陇其：《莅政摘要》卷下《嘉善陈廉宪公讳于王令句容政绩》，《官箴书集成》第2册。
(22)参吴逢辰：《千年县衙——浮梁县署及衙门文化趣谈》“彩图”，江西人民出版社2006年版。
(23)（清）汪辉祖：《学治臆说》卷上《官须自做》，张廷骧编《入幕须知》5种，《近代中国史料丛刊》27-269。汪解释说，官须自做并非为官者刚愎自用，听不进别人的建议。
(24)（清）刘衡：《州县须知》，《禀制宪札询民风好讼应如何妥议章程遵即议复十条由》，《官箴书集成》第6册。
(25)（清）刚毅辑《居官镜》，《治道·户政》，《官箴书集成》第9册。
(26)（清）叶镇辑《作吏要言》，附《管见十二则》，《四库禁毁书丛刊》史部72-291。
(27)《清文稿》卷244《季开生传》。
(28)《清高宗实录》卷752“乾隆三十一年正月丁丑”条。
(29)《清宣宗实录》卷211“道光十二年五月辛酉”条。
(30)《清宣宗实录》卷351“道光二十一年四月乙未”条。
(31)《清宣宗实录》卷458“道光二十八年八月癸卯”条。
(32)《清文宗实录》卷41“咸丰元年闰八月戊戌”条。
(33)《清文宗实录》卷50“咸丰元年十二月丁酉”条。
(34)《清文宗实录》卷267“咸丰八年十月乙卯”条。
(35)《清文宗实录》卷295“咸丰九年九月壬辰”条。
(36)《清史稿》卷374《李振祐传》。
(37)《清德宗实录》卷376“光绪二十一年九月壬寅”条。
(38)（清）洪亮吉：《卷施阁集·文甲集》卷1《吏胥篇》，《近代中国史料丛刊续编》45—(443-447)。
(39)（清）戴肇辰：《从公三录》，《饬各县严惩蠹役札》，《官箴书集成》第8册。
(40)《清文宗实录》卷302“咸丰九年十二月辛丑”条。
(41)《清高宗实录》卷1359“乾隆五十五年七月丁未”条。
(42)（清）田文镜：《钦颁州县事宜》，《防胥吏》，《官箴书集成》第3册。
(43)（清）鲁一同：《胥吏论》，葛士浚辑《皇朝经世文续编》卷22，《近代中国史料丛刊》75-741。
(44)（清）盘峤野人：《居官寡过录》卷1《裁役》。
(45)（清）李绂：《与泰安各属》，徐栋辑《牧令书》卷1《治原》。
(46)《清世宗实录》卷92“雍正八年三月己巳”条。
(47)《清高宗实录》卷21“乾隆元年六月己卯”条。
(48)（清）鲁一同：《胥吏论》，葛士浚辑《皇朝经世文续编》卷22。
(49)《清史稿》卷336《金溶传》。
(50)《清高宗实录》卷1140“乾隆四十六年九月辛丑”条。
(51)《清仁宗实录》卷342“嘉庆二十三年五月癸亥”条。
(52)（清）叶镇辑《作吏要言》。
(53)（清）张经田：《厉治撮要》，《察吏胥》，《官箴书集成》第6册。
(54)（清）谢鸣篁辑《钱谷视成》卷下《杂记》，《续修四库全书》834。
(55)（清）觉罗乌尔通阿辑《居官日省录》卷3《决狱》，《官箴书集成》8册。
(56)（清）王植：《家人》，徐栋辑《牧令书》卷4《用人》。
(57)（清）刚毅辑《牧令须知》卷1《用人》，《近代中国史料丛刊》65-648。
(58)（清）刘衡：《自治官书》，《官箴书集成》第6册。
(59)瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，法律出版社2003年版，第336页。
(60)（清）刘衡：《州县须知》，《禀严束书役革除蠹弊由》。
(61)（清）刘衡：《州县须知》，《札各牧令严禁蠹役由》。
(62)（清）戴肇辰：《从公录》，《饬各州县查察书差家人札》，《官箴书集成》第8册。时作者为山东某府知府。
(63)（清）柳堂：《宰惠纪略》卷1《禁安班和息等费示》，《官箴书集成》第9册。
(64)（清）王景贤：《牧民赘语》，《官箴书集成》第9册。
(65)《清宣宗实录》卷214“道光十二年六月己亥”条。
(66)《清德宗实录》卷154“光绪八年十一月癸未”条。
(67)光绪《大清会典事例》卷98《吏部·处分例》，《续修四库全书》794至814册。
(68)《清宣宗实录》卷62“道光三年十二月丙午”条，御史王世绂奏。
(69)《清穆宗实录》卷78“同治二年九月癸丑”条。
(70)（清）傅维鳞：《亟更役法疏》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24，《近代中国史料丛刊》74-731。
(71)（清）盘峤野人：《居官寡过录》卷1《裁役》。
(72)（清）潘杓灿：《未信编》卷5《防吏役》。
(73)(74)John R. Watt, The District Magistrate in Late Imperial China. Columbia University Press, 1972,p.99、144.
(75)（明）刘明俊：《居官水镜》卷1《驭皂快》，《官箴书集成》第1册。
(76)（清）陈宏谋：《论吴中吏治书》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷22，《近代中国史料丛刊》74-731。
(77)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译：《中国的宗教》，广西师范大学出版社2004年版，第96页。
(78)（清）陈宏谋：《在官法戒录》卷1《总论》，《四库未收书辑刊》1-27。
(79)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译《支配社会学》，广西师范大学出版社2004年版，第162页。
(80)（清）陈宏谋：《论吴中吏治书》。
(81)（清）陈宏谋：《申饬闽属不阅文稿陋习檄》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷22，《近代中国史料丛刊》74-731。陈宏谋还作《申饬陕属不阅文稿檄》，可见南北一体。
(82)顺治元年六月多尔衮下令修订《大清律集解附例》，三年三月予以颁行。雍正年间经“逐年考证，重加编辑”后成形的《大清律集解》，律文436条，附例824条，律后又附“比引条例”30条。乾隆初又经斟酌改定，五年(1740)定型为《钦定大清律例》，律文436条，附例1049条。
(83)王钟翰：《清代则例及其与政法关系之研究》，氏著《清史补考》，辽宁大学出版社2004年版，第28、29页。
(84)（清）陈炽：《庸书》（内篇）卷上《例案》，赵树贵、曾丽雅编《陈炽集》，中华书局1997年版。
(85)王钟翰：《清代则例及其与政法关系之研究》，氏著《清史补考》，第27、31页。
(86)（清）田文镜：《钦颁州县事宜》，《借粜仓谷》。
(87)（清）冯桂芬：《校邠庐抗议·省则例议》，上海书店出版社2002年版。
(88)《清圣祖实录》卷33“康熙九年四月辛卯”条，湖广道御史李之芳疏言。可见“例”虽创设于明中叶以后，但为时不久即弊端彰显。
(89)徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·例吏利》，中华书局1986年版。
(90)（清）冯桂芬：《校邠庐抗议·省则例议》。
(91)梁启超：《学校总论》。
(92)该疏名为《政体宜崇简要》，见《清史稿》卷422《徐继畲传》。徐疏称：“尝见各直省州县有莅任不及一年，而罚俸至数年十数年者，左牵右掣，动辄得咎，且议处愈增愈密，规避亦愈出愈奇，彼此相遁，上下相诡，非所以清治道也。”
(93)（清）陶模：《粤督陶覆奏条陈变法折》，杨凤藻辑《皇朝经世文新编续集》卷1，《近代中国史料丛刊》79-781。
(94)（清）郑观应：《书吏》，陈忠倚辑《皇朝经世文三编》卷23，《近代中国史料丛刊》76-751。
(95)（清）陈炽：《庸书》（内篇）卷上《例案》。
(96)徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·胡文忠论部吏》。
(97)（清）汤鹏：《训吏上》，盛康辑《皇朝经世文续编》卷28，《近代中国史料丛刊》84、85—(831-850)。
(98)徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·各部书吏主案牍》。
(99)（靖）冯桂芬：《校邠庐抗议·省则例议》。
(100)［美］彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》“译者序言”，学林出版社2001年版，第13页。
(101)［美］彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》，第17页。
(102)瞿同祖：《清代地方政府》，331页。
(103)（明）谢肇淛：《五杂俎》卷14《事部》二，辽宁教育出版社2001年版。
(104)顾炎武著，黄汝成集释《日知录集释》卷9《守令》，岳麓书社1994年版。
(105)Robert K. Merton, Social Theory and Social Structure. New York: Free Press,1968，pp.251-254.
(106)鲁一同：《与左君第二书》，邵之棠辑《皇朝经世文统编》卷1，《近代中国史料丛刊续编》72—(711-720)。
(107)（明）刘明俊：《居官水镜》卷1《驭吏书》。
(108)光绪《大清会典事例》卷172《户部·田赋》。
(109)《清史稿》卷244《朱克简传附成性传》。
(110)（清）鲁一同：《胥吏论》。
(111) ［美］施坚雅著，叶光庭等译《中华帝国晚期的城市》，中华书局2000年版，第19-20页。不过施坚雅的问题在于，他没有对“平均每县50000人”的标准做出合理解释。
(112)［美］曾小萍著，董建中译《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，中国人民大学出版社2005年版，第 285-286页。
(113)袁良义：《清一条鞭法》，北京大学出版社1995年版，第141页。
(114)（清）陈宏谋：《培远堂偶存稿》卷48《查禁多役扰累檄（乾隆二十八年五月）》。
(115)清末陈炽即主张在设立乡官的前提下裁撤佐杂官职，认为同知、通判、州同、州判、经历、县丞、主簿、吏目，均可裁撤。但是他又指出设立保甲的缘由之一，是由于州县“辖境太宽而佐理无人，不得不授权于吏役，虽设丞尉，只解营私，亦有监司，徒增掣肘”。（清）陈炽：《庸书》（内篇）卷上《乡官》；卷下《保甲》。
(116)（清）鄂尔泰：《议州县不必设副官乡官疏》，徐栋辑《牧令书》卷2《政略》。
(117)（清）鲁一同：《胥吏论》。
(118)（清）尹耕云：《胥吏论》，盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。尹氏原文是指中央部院衙门而言，本文以为对于地方官同样适用。
(119)张仲礼著，李荣昌译《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中的作用的研究》，上海社会科学院出版社1991年版，第50、51页。
(120)（清）田文镜：《抚豫宣化录》卷3（文移）《劝谕约束衙蠹以肃关防事（雍正三年正月）》，张民服点校，中州古籍出版社1995年版。
(121)（清）郑观应：《书吏》。
(122)（清）方浚颐：《世吏世役说》，盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。
(123)（清）佚名：《驭吏刍言》，何良栋辑《皇朝经世文四编》卷16，《近代中国史料丛刊》77-761。
(124)乾隆《大清会典则例》卷5，《文渊阁四库全书》620至625册。
(125)魏秀梅：《清代之回避制度》，“中央研究院”近代史研究所专刊1992年，第20、239页。
(126)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译《支配社会学》，第161页。
(127)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社1994年版，第40页。还有一种由乡绅操纵的保护型经纪体制，在这种体制下，村社自愿组织起来负责征收赋税和完成国家指派的其他任务。但是，下层士绅卷入赢利型国家经纪中亦不少见。
(128)(131)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，第41、33、39-40页。
(129)［英］迈克尔·曼著，刘北成、李少军译：《社会权力的来源》，第30-38页。
(130)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，第66页。这里只在非常狭义的范围借用杜赞奇的观点，实际上从整体上看，笔者仍然倾向于萧公权晚期中华帝国对乡村实施了成功控制的论断，但成功控制并不代表毫无缺点，以给予适度自由为标志的“非完美”型控制恰恰对帝国安全很有利。可参Hsiao kung-chuan, Rural China: Imperial Control in the Nineteenth Century, University of Washington Press,1960,p.321.
(132)何平：《清代赋税政策研究(1644-1840)》，中国社会科学院出版社1998年版，第109-118页。
(133)(134)［美］曾小萍著，董建中译《州县官的银——18世纪中国的合理化财政改革》，第9、28--29、44页。
(135)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，第41页。
(136)［美］曾小萍著，董建中译《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，第284、286页。
(137)大致可以如此划分，但并不是绝对严格，例如衙役中的仵作，可能要求其研习《洗冤录》等检验尸伤的参考书籍，因而“文理明通”应该也能够达到。
(138)王家范：《中国历史通论》，华东师范大学出版社2000年版，第11-12页。
(139)（清）不著撰者《州县须知》卷1《谨差下乡》。
(140)（清）汪景祺：《（读书堂）西征随笔》，《榆林同知汪元仕》，周光培编《清代笔记小说》（河北教育出版社1996年版）第 13册。
(141)（清）王济宏：《萚廊琐记》卷8《记建昌鸟》，周光培编《清代笔记小说》第5册。
(142)（清）袁守定：《图民录》卷2《所行皆是吏自畏服》，《官箴书集成》第5册。
(143)（清）牟愿相：《说吏胥》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。
(144)（清）陈宏谋：《培远堂偶存稿》卷16《分发在官法戒录檄》。
(145)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译：《支配社会学》，第25-31页。
(146)（清）郑观应：《书吏》。
(147)（清）纪昀：《阅微草堂笔记》卷6《滦阳消夏录(6)》，上海古籍出版社1980年版。
(148)［美］彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》，第142页。
(149)（清）张惟赤：《访惩衙蠹之法疏》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。
(150)(151)（清）冯桂芬：《校邠庐抗议·易吏胥议》。
(152)徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·各部书吏主案牍》。
(153)（清）卢锡晋：《吏议》，徐栋辑《牧令书》卷23《宪纲》。
(154)［美］杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，第225页。
(155)史料记载，“都中有东富西贵之谚，盖若辈多居正阳们东与崇文门外，恒多华宅，司官则居宣武门外者多也。”徐珂编撰《清稗类钞》（第11册），《胥役类·各部书吏主案牍》。
(156)瞿同祖：《清代地方政府》，第336页。“易于获得便利，又易于逃避追究”的意思，黄宗羲即曾有过简单的表述，但论述背景却不相同。黄曾称其时吏胥之害大要有四，而第一条即吏胥以徒隶为之，“所谓皇皇求利者，而当可以为利之处”，关键还在于“为创文网以济其私”，因为所用“科条”悉出吏胥之手，“是以天下有吏之法，无朝廷之法”。见《明夷待访录·胥吏》，见《黄宗羲全集》第1册，浙江古籍出版社1985年版。
(157)［美］L·科塞著，孙立平译《社会冲突的功能》，华夏出版社1989年版，第21页。
(158)这是G.辛普森的观点，转引自L.科塞著，孙立平译《社会冲突的功能》，第62页。
(159)［美］彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》，第139页。
(160)［德］马克斯·韦伯著，康乐、简惠美译《中国的宗教》，第95页。
(161)(163)(164)瞿同祖：《清代地方政府》，第334、334-335、337页。
(162)吏役所谓的正式身份表现在选任方式、任职期限、支付薪金和获得升迁等方面。
(165)(166)[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译《现代社会中的科层制》，第51-54、57页。
(167)瞿同祖：《清代地方政府》，第335页。
(168)任道斌：《清代嘉兴地区胥吏衙蠹在经济方面的罪恶活动》，《清史论丛》第6辑，中华书局1985年版。
(169)《清高宗实录》卷1261“乾隆五十一年闰七月己亥”条。
(170)《清高宗实录》卷861“乾隆三十五年闰五月戊辰”条。
(171)《清文宗实录》卷37“咸丰元年七月庚寅”条。易知县后被革职，张福亦令“归案审办”。