| 明清史 |
清代抚民厅制度形成过程初探
傅林祥
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年05期
【原文出处】《中国历史地理论丛》(西安)2007年1期第32～38，89页
【作者简介】傅林祥，复旦大学历史地理研究中心，上海 200433
傅林祥(1961—)，男，浙江绍兴人，复旦大学历史地理研究中心副教授，主要研究方向为历史政治地理、上海古代史。
【日 期】2006-04-24
【关 键 词】抚民厅/同知/行政区划/清代
[中图分类号]K928. 2 [文献标识码]A [文章编号]1001-5205(2007)01-0032-07
抚民厅是清代独有的地方行政制度与行政区划。由于清代官方文献中有关抚民厅的设置过程，以及哪些厅是地方行政区划、哪些厅是府的派出机构，很少有完整明确的记载，又由于以往对清代抚民厅的相关问题研究不多，使得学术界对这一清代独有的地方行政制度和行政区划缺乏共识，赵泉澄著《清代地理沿革表》(中华书局1953年版)、牛平汉主编《清代政区沿革综表》(中国地图出版社1994年版)记载的厅数差异较大，就是一例。由此可见，抚民厅制度是怎样形成的，是研究清代政区地理和政治制度史的一个基础性的、必须解决的问题。近年关于清代抚民厅制度的论文，管见所及，仅有台湾中正大学历史研究所吴正心的硕士论文《清代厅制研究》①、日本学者真水康树的《清代“直隶厅”与“散厅”的“定制”化及其明代起源》②。本文试图通过对乾隆三十年代以前设立的厅的分析，探索清代抚民厅制度的形成过程。
一 抚民厅与厅的区分标准
厅，原指官署中听事问案的办公场所。明代，一些原先与知府同驻一城的佐贰官同知、通判被派驻城外，负责某一地方的某一专项事务，这些同知、通判的办事处所称之为厅。按照这些外派同知、通判所管事务的性质，习惯上称其为水利厅、海防厅、捕盗厅等等。由于这些厅只是分管府内一定区域的某些专项事务，因此不是行政区划。清代沿袭了明代的府州县地方行政制度，水利厅、海防厅等管理形式也被保留了下来。在继承的同时，清朝的总督、巡抚等地方大员，也进行制度创新，新设了一部分以“厅”相称的地方行政区划，并最终得到清廷的认可。这些“厅”已经具备行政区划上的意义，它们的长官一般称为抚民同知(通判)，因而常称为“抚民厅”③。抚民同知(通判)不再是知府的佐贰官，而是与知府、知州、知县一样，是自己辖区内的行政长官——正印官。根据抚民同知(通判)的隶属关系，抚民厅可以分为两类：一类隶属于将军、省或其派出机构——道，行政层级与府、直隶州并列，是为直隶厅；另一类隶属于府，行政层级与州、县并列，习称散厅。
“厅”怎样从府的派出机构转变为以抚民厅为代表的地方行政区划，至今尚未见到清代谕旨、奏折或其它官方权威文献对此有明确的记载，因而很可能是一种渐进式的、不断完善的过程。以往的论述，大多侧重于厅制形成过程中的表面现象。笔者认为，研究清代抚民厅制的形成过程，不但要关注它外在的、名称上的变化，更要注意它内在的区域、官制、职能等要素是如何形成的。因此，有必要设定一个区分抚民厅与厅(府的派出机构)的标准。这个标准，应当包括下列三个方面。
第一，清代《会典》等官方权威文献的记载。嘉庆《清会典》是首次载入抚民厅概念的清代《会典》，该典卷四《吏部》：“理事、抚民有专管地方之厅，或属于府，或属于道，或属于将军。”卷十《户部》：“直隶厅、直隶州皆亲辖地方，亦领县。……厅、州、县皆分辖地方。”④ 清代后期的光绪《清会典》则记载为：“凡抚民同知直隶于布政使司者为直隶厅”；“府分其治于厅，凡抚民同知、通判、理事同知、通判，有专管地方者为厅。其无专管地方之同知、通判是为府佐贰，不列于厅焉。”⑤ 由此可见，清代官方的观点很明确，作为行政区划的抚民厅必须具备两个条件：一是同知、通判的管辖区域必须是“专管地方”，即辖区不与其它同级行政区划重叠，这是抚民厅制的内在的、必备的要素；二是厅的长官是“抚民同知、通判”，也就是同知、通判要有抚民衔，这是抚民厅制的外在标志。
第二，当前学术界有关行政区划的研究成果。近年来，有学者提出“形成行政区划的充分必要条件”：“必要条件：一个行政区划必须有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构；充分条件：这个行政区划一般都处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心，有时有等第之别，也有立法机构。”⑥ 结论较为全面、系统。在清末官制改革以前，府厅州县是集立法、司法、行政等多种职能于一体的地方行政机构，并无单独的立法机构，因此研究清光绪新政以前的政区，是否有立法机构可以不予考虑。
第三，知府、知州、知县等地方行政长官的职责，明清时期各种典章制度的表述有所不同，但核心内容是“刑名钱谷”：“州县所司，不外刑名钱谷”，“盖州县之官，无论地方繁简，均有刑名钱谷、户婚田土等事，待其分理。”⑦ 按照现在的通俗说法，也就是地方行政长官权力的核心部分是司法权与财政权。派遣的同知或通判只是知府的佐贰官，职能单一，没有或只被授予一小部分与“刑名钱谷”相关的权力。当某一位同知或通判被授予管理“刑名钱谷”的权力时，也就理所当然地成为管辖区域内的地方行政长官。因此，通判或同知是否具备管理“刑名钱谷”的职责，也是检验其管辖区域是不是行政区划的充分条件之一。
综合上述三个方面，笔者认为：抚民厅必须有“专管地方”(一定的“地域范围”)、一定数量的人口(管理对象)、一个行政机构等必要条件，如果不符合这些条件，就只是府的派出机构。充分条件则包括长官的名称(抚民同知或抚民通判)与职责(“刑名钱谷”)、层级(直隶厅或散厅)、等第等多个方面，由于清代厅制的特殊性，这些充分条件有时可能或缺。
二 厅制在明代的萌芽
有明一代，府的同知、通判的数量比清代要多，他们作为知府的佐贰官，负责全府或府内数个州县的某一事项，“同知、通判分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事。无常职(各府所掌不同，如延安延绥同知又兼牧民，余不尽载)，无定员(边府同知有增至六、七员者)”⑧。同知或通判大多与知府同城而驻，遇有事情，才被派遣外出。有关同知或通判被派遣外出的记载，最晚在嘉靖年间已经出现。据方志记载，地处东部沿海地区的松江府设立过两个海防厅：一个在上海县城，为防倭寇侵扰，嘉靖三十五年(1556年)派遣一位海防同知驻扎于此，次年在上海县署西侧建立海防同知厅署，随着倭患的消弭，万历十六年(1588年)前海防同知已经回到松江府城⑨；另一个设于金山卫(在今上海市金山区金卫镇)西南，“以备春防”⑩，具体置废时间不详。这种派遣的同知，在内地也有设置。陕西延安府在明后期设有西延捕盗同知，驻扎洛川县黄龙山，管辖白水、澄城、郃阳、韩城、洛川、中部、宜君等七县捕务，并延续到清乾隆四年(1739年)才改名为延安府捕盗同知(11)。另外，至迟在万历年间，“抚民同知”官衔也已经出现。陕西潼关为军事要地，明代设有潼关卫，万历间设“分署西安抚民同知”一员(12)。这员“抚民同知”至清初仍然存在(13)。
具有“专管地方”的同知厅，根据现有的资料，最晚在明末已经出现，成为清代抚民厅的萌芽。永宁地区位于四川、贵州交界地带，两省土地互有交错、插花，原先不属于州县行政范围，由永宁宣抚司、太平司等土司实行自治。天启元年(1621年)，永宁宣抚司奢崇明叛乱，占领重庆，攻围成都达百日之久，震动全蜀(14)。天启三年(1623年)，政府军平定叛乱，废除土司，将该地区分别划归四川省叙州府和贵州省永宁卫管辖(15)：“(朱)燮元割膏腴地归永宁卫，以其余地为四十八屯，给诸降贼有功者，令岁输赋于官，曰屯将，隶于叙州府，增设同知一人领之。”(16)“改宣抚司为永宁厅地，编九里，每里十甲，分为四十八屯。……于叙州府添设同知一员，分符领治，是为叙永军粮厅”(17)。
据记载，叙永厅境“东西广四百五十里，南北袤五百六十里，东至遵义仁怀界三百五十里，东北至水西彝界一百五十里，西至兴文县界七十里，(北)[西北]至建武界八十里，南至镇雄土府界一百二十里，西南至镇雄界七十里，北至南溪县界八十里，至叙州府二百六十里”。这些数字虽然记载于清康熙二十五年(1686年)，但因天启后没有变化，应该就是明天启年间的情况。这个四至八到明确给出了叙永厅“专管地方”的区域范围，并且与原先已经存在的州县卫所政区没有重叠。其次，“明崇祯年间改土设流，编为永城、平定、乐荣、顺德、凤凰、清化、忠义、太平、宁静九里，每里十甲”(18)。这些里甲数也沿续到清康熙年间，说明叙永厅在崇祯年间已经管辖编户，也就是有自己直接管理的人口。由此可见，叙永厅在明崇祯年间已经具备了行政区划的两个必要条件和一个充分条件：一是有专管地方，二是有一定数量的人口，三是隶属于叙州府。叙永厅作为一个与州县并列、独立存在的政区，在清康熙年间得到了四川省、叙州府各级地方官员的共识，四川巡抚姚缔虞认为叙州府“辖十邑两厅”，四川按察使王业兴认为叙州府“辖十二厅县”，叙州府通判张官纪认为“叙郡有十二厅县之志，今著作于劫灰之后，鼎新之余”(19)。因此，叙永厅的出现，为清代抚民厅制的发展奠定了基础。
三 抚民厅制各要素的逐步形成
明末出现的叙永厅是清代抚民厅制的萌芽，但是它只具备了行政区划的三个必要和充分条件：专管地方、一定数量的人口(编户)、隶属于叙州府(层级)，还缺少其它必要条件和充分条件。清代在设立新厅的过程中，以此为基础，不断对抚民厅制进行补充，并最后达到完善。
康熙四十三年(1704年)设立的乾州厅和凤凰厅，是清代设立较早的两个厅。它们位于湖南省西部的少数民族地区，明代曾设有军民千户所。与叙永厅相似，这两个新设的厅也具备了作为行政区划的必要条件。以乾州厅为例，首先，有明确的管辖范围：乾州厅境“东至泸溪县界四十五里，西至永绥厅界八十里，南至凤凰厅界四十里，北至保靖县界五十里。东南至泸溪县界九十里，西南至凤凰厅界十五里，东北至泸溪县界九十里、至永顺界一百廿里，西北至永绥厅界六十里”(20)。其次，有明确的治所：“乾城如斗大，周围二百三十九丈，仅一里许，高一丈五尺。前明正德间，土人捐建甃以条石，久而倾圮。康熙甲午重修，中止容同知、游击二公署，营兵十数家而已。”(21) 第三，有一定数量的人口(编户)：“明洪武二十八年，割泸溪上五都蛮民分为十里，设镇溪军民千户所，乾州隶焉。国朝康熙四十四年，设乾州厅，废镇溪所，辖十里如旧。雍正七年，改归凤凰厅二十寨。雍正九年，割上六里分隶永绥厅，又改归泸溪县二十九寨，止存下四里，民寨七十有五。”(22) 与叙永厅相比，又在两个方面得到了补充完善：一是同知开始领有杂务官，“巡检署在城西土垣内，康熙四十三年揖买民屋栖止”(23)；二是乾州同知、凤凰营通判已经具备知县的职责，开始管理“刑名钱谷”之事：“伏查刑名钱谷，原属相连，如湖南乾州州同、凤凰营通判，皆以厅官管理民事，自治一方，一切经管事宜悉与知县无异。”(24) 这一重要变化，成为此后设立新厅时依据的章程。如乾隆八年(1743年)江西省设立莲花厅时，“援照湖南乾州州同、凤凰营通判管理民事之例，复请拨两乡民屯钱漕及刑名事件，分设一厅专辖”(25)。
雍正八年(1730年)平定苗变以后，湖南省又增设永绥厅，建城吉多坪。有关永绥厅的四至八到、编户多少，从前引乾州厅的资料中可以得知一二：永绥厅东与乾州厅接界，并得到乾州厅上六里编户，说明乾州厅有专管地方和编户。与乾州厅相比，永绥厅在制度上得到进一步完善：分防同知除辖有巡检一员外，还辖有经历一员，作为厅署的首领官。清代的地方政府组织中，掌握权力的是“正印官”，也就是知府、知州、知县，是辖区内的最高行政长官，也称“正堂”。在正印官之下，设有佐贰官(府为同知、通判，州为通判，县为县丞。抚民厅因制度特别，其长官由府州的佐贰官发展而来，故未设佐贰官)、首领官(官署办公机构的首领，因职责的差别而名称不一，府有经历、知事、照磨、检校，厅有经历、知事、照磨，州有吏目，县有典史)和杂务官(杂职，如巡检、驿丞、税课司大使等)(26)。厅署设首领官，说明厅的行政机构得到了完善。我们可以用清朝末年的情况进行对比。清末，在抚民厅制已经完备的情况下，四川省的直隶厅、散厅的厅署大多设有经历、照磨等首领官：松潘、理番、石砫、打箭炉等直隶厅均设有照磨一名，重庆府江北厅、叙州府雷波厅、马边厅各设有照磨一名，宁远府越巂厅、盐边厅、嘉定府峨边厅各设有经历一名，绥定府城口厅设有经历、照磨各一名，只有懋功直隶厅因情况特殊，未设照磨(27)。由此可见，清代抚民厅制度成熟后，厅署作为一厅的行政机构，设有长官(正印官)——抚民同知或抚民通判一员，另设有经历或照磨一员，作为管理厅署日常事务的首领官。另外，也可以用传统型政区——州县的官员配置情况进行对比。清代后期的州署都有首领官一员——吏目，县署有首领官一员——典史，部分州县有巡检、驿丞等杂务官。永绥厅有首领官经历、杂务官巡检各一员，说明厅行政机构已经得到完善，官员设置已经与州县官署相仿。此后新设的厅，大多依照永绥厅的先例，配备有首领官、杂务官，如江西省莲花厅“并照湖南永绥同知设立经历之例，改永新(县)栗付寨巡检为厅照磨”(28)。
康熙末年、雍正年间，厅的层级由单一趋向多样。隶属于省、下辖县的直隶厅出现，标志着部分厅的长官(同知或通判)已经与府的长官(知府)地位相近，处于同样的行政层级。康熙五十七年(1718年)，甘肃省置柳沟、靖逆两直隶厅(29)。由于尚未见到这两个直隶厅设置的具体材料，因此，难以对此进行分析。雍正八年(1730年)，叙永厅升为直隶厅，下辖永宁县(原属叙州府)，成为与叙州府并列、共同隶属于四川省的府级行政区划(30)。乾隆的上谕中也间接记载了叙永厅层级的变化：“乾隆元年五月二十一日，内阁奉上谕：朕闻四川叙州府属之南溪县，直隶泸州并泸属之纳溪、江安、合江、九姓司，又叙永厅并所属之永宁县……”(31) 虽然没有出现“直隶”字样，但在乾隆眼里，叙永厅已经与叙州府、直隶泸州并列，下辖属县。乾隆《清会典》记载为“四川总督(治成都府)所属府十有一、同知一、直隶州九、土司五十有七”(32)。雍正十一年(1733年)十月乙卯，四川省又设立一个辖有属县的厅：“改四川重庆府属之黔江县隶重庆府分驻黔江同知管辖，兼辖附近彭水一县。”(33) 嘉庆年间的文献，径称重庆府分驻黔江同知为黔彭厅：黔江县“本朝顺治十五年归附，仍属重庆府。雍正十二年，改隶黔彭厅”(34)。这两个厅无“直隶”之名，有“直隶”职能之实，说明将厅划分为不同层级的过程正在进行中(35)。
随着抚民厅制度诸要素的不断完善，出现了两个新的趋势：一是厅制与州制、县制之间的相互转换开始出现，即改厅为州县、改州县为厅的现象出现；二是“某某厅”、“府厅州县”等名词先后见之于《清实录》。前者如雍正十一年(1733年)改热河厅为承德州，至乾隆七年(1742年)又改承德州为热河厅(36)；又如乾隆十二年(1747年)，陕西省改潼关县为潼关厅。这种厅—州、州—厅、县—厅之间的互相转换，说明厅、州、县三种政区之间已经没有实质性的差别。后者仍以四川叙永厅为例，如前所述，康熙《叙州府志·叙永厅志》已经称叙永同知辖区为叙永厅，并得到四川巡抚、按察使等地方大员的承认。但这只是地方文献的记载，在同时期的清廷文献中还很少有“某某厅”的记载。雍正十二年(1734年)九月乙未，《世宗实录》出现“叙永厅”这个专用名词：“谕内阁：四川叙永厅与永宁县同处一城，从前厅隶四川，县隶贵州，各设税口，征收盐杂等课。”(37) 说明清中央政府已经承认叙永厅是与县等同的行政区划。《世宗实录》中另一条记载更具象征意义：雍正十二年(1734年)四月“甲子，谕内阁：各省府、厅、州、县，俱有地方民社、刑名钱谷之责，不应无故赴省谒见上司，擅离职守”(38)。由此可见，最迟至雍正末年，厅已经与府州县一样，成为地方行政制度的组成部分，并得到了皇帝的认可。从此，“府厅州县”作为地方行政区划的代名词，一直沿用到清朝灭亡。
四 “抚民厅”一词的出现与厅制的最终形成
前面考察的几个厅，除了黔彭厅以外，在地理分布上都有一个共同点，均是位于原先不设州县的少数民族自治地区，与原有的州县不发生行政区划上的关系。乾隆八年(1743年)江西省析永新、安福两县区域置莲花厅，是在州县境内设立新政区。新政区的设立，必然会对原有州县的幅员有所调整。记载莲花厅设置过程的文献比较完整，向我们展示了一个完全的演变过程，是一个典型的案例：一、因地方多事，知县难以管理县内某一区域的地方治安，由驻在府城的分防同知弹压；二、效果不佳，改为分防同知移驻多事之地直接弹压，形成分防厅；三、为加强对地方的综合管理，分防同知改为行政长官，分防厅演变为行政区划。
砻西地区位于江西省吉安府永新县西，距县城二百余里，地接湖南省，地形上是典型的山区。由于交通不便，民风犷悍，居民抗粮拒捕，永新县知县鞭长莫及，难以管理。康熙三十九年(1700年)，永新县知县提出派员弹压，经巡抚上报清廷后，部议答复以吉安府分防同知弹压该地区。由于分防同知驻扎在府城，因此，各任分防同知“相沿视同传舍，或间月一至，或终年在郡，遂令抗粮拒捕之风牢不可破”。分防同知没有发挥其作用。由于与砻西相邻的安福县西部上西乡，“其刁顽亦不下砻西，素称难治”，同样需要加强治安管理。雍正五年(1727年)，江西巡抚将吉安府分防同知移驻砻西、上西两乡适中的莲花桥，职责为“弹压(砻西、上西两乡)军民，代征逋赋”。这时设立的莲花桥同知厅，只是派遣厅，还不是政区。莲花桥分防同知厅设立后，效果并不理想，分防同知“催科而外，素不干预民事，则里閈之阽危，豪强之兼并，概置不问”(39)。
为了改变这种状况，乾隆七年(1742年)，江西巡抚陈宏谋向清廷题请设立新县。但是，这个请求遭到了乾隆的断然否决：“增设一官，则文移期会，事绪益纷，供给迎送，闾阎滋扰。且封疆骤改，奸宄或致潜藏，官吏日增，责任转无专属。自后必州县离府窵远，实宜改隶，市镇繁杂之地，须添官弹压者，方准具题酌度，其余不许渎奏。”设立新县的题奏遭到否定，而莲花桥不设治又确实难以治理。巡抚陈宏谋旋于次年再次上奏，要求“援照湖南乾州州同、凤凰营通判管理民事之例，复请拨两乡民屯钱漕及刑名事件，分设一厅专辖”，并对拟设的莲花厅的管辖区域、官员配备及职能都提出了具体的设想，“户口、田赋之殷繁，需员分理，并照湖南永绥同知设立经历之例，改永新栗付寨巡检为厅照磨，移安福黄茅巡检于黄陂，典狱司巡宣猷罔慝。又虑改编之衿监不可无司铎以董成，改永新训导移驻厅学，学田酌拨如例”(40)。莲花厅同知之缺，定为繁疲难三项相兼，在外调补。由于新设莲花厅的官员、费用，均从吉安府及永新、安福两县内调拨，没有增加新的款项，“此乃实在支出之用，所费无多，有益地方，仍归实用，并非虚糜，较之设县已甚节省”(41)。十月二十五日奉旨核准。“土疆初辟，规模已焕然一新矣。而官俸役食酌剂盈虚，详载如册。衙署学宫，坛宇监库，仓储邮传之属，靡不次第毕举。其缺繁疲难，其铨次调补，其土宇版章，居然仿中县之制也”(42)。莲花厅有专管的地方，同知有管辖刑名钱谷之职责，厅署有照磨、巡检等首领官、杂务官，有自己的厅学、学田，已经与中等规模的县相近。显然，除了莲花厅长官名称仍为分防同知外，其它各方面均已经符合前面设定的行政区划的必要、充分条件，也与光绪年间新设立的抚民厅的各项要素相近。
到了乾隆十二年(1747年)三月乙未，陕西省裁同州府潼关县，改设潼关厅，说明抚民厅制度从内在要素到外在标志已经完全成熟，不仅仅是析州县边远地区置厅，而且是厅与州县间也可以进行互相替代。更为值得关注的是，潼关厅长官已经是“抚民同知”衔。《清实录》有关此事的记载如下：“吏部等部会议，大学士管川陕总督事公庆复等议覆西安布政使慧中奏裁同州府潼关县缺，其屯地钱粮等事归驻扎之抚民同知管辖，并将潼关县学改为厅学，仍留训导一员。原设之典史、教谕、大庆关巡检，俱裁。抚民同知一缺，改为冲繁难三项要缺，在外拣选等语应如所请。至分隶之户口、兵米草束、常社各仓、驿递夫马、学额，并该厅之养廉、公费盐引各项细数，应俟另议具题到日再议。从之。”(43) 这个奏折中，虽然没有直接出现“潼关厅”三字，但有“厅学”、“该厅”“抚民同知”等字样，说明当时设立的就是“潼关厅”，其长官为抚民同知(44)。因此，最迟到乾隆十二年(1747年)设立潼关厅时，厅制已经完全符合光绪《清会典》的“凡抚民同知、通判、理事同知、通判，有专管地方者为厅”的标准。
五 结语
本文是以地方志、《清实录》记载为主要依据，分析了清代抚民厅制度的形成过程。虽然这些实例只是清乾隆三十年代以前所设立的厅的一部分，它们也许并不能完整地反映清代抚民厅制度的全部发展过程。但是，我们仍然可以通过这些实例，清楚地看到从明末到清乾隆初年抚民厅制度的发展脉络：一、同知或通判的派遣厅，至迟在明嘉靖年间已经出现；二、明天启年间设立的叙永厅，是目前见之于记载最早的有专管地方的厅，已经具备了行政区划的必要条件；三、清康熙四十三年(1704年)设立的乾州厅、凤凰厅，首次明确厅的主官——分防同知与知县、知州一样有管理“刑名钱谷”的职责，也就是这两个厅主官的职责已经从一般的分防同知向知县、知州转变，厅开始下辖杂务官——负责分防事务的巡检；四、雍正八年(1730年)设立的永绥厅配备经历一员，作为厅署的首领官，说明厅的行政机构已经成形；五、雍正八年(1730年)，辖有属县的直隶厅出现，厅实际上已经被分为“直隶厅”、“散厅”二个层级；六、雍正十二年(1734年)，“叙永厅”、“府厅州县”等名词先后见之于《世宗实录》的记载，说明抚民厅制已经得到包括清帝在内的中央政府的认可；七、乾隆八年(1743年)，江西省援引乾州、凤凰、永绥三厅之例设立莲花厅，并且规定莲花厅同知之缺为“繁疲难”三字缺，已达到当时的“中县之制”，说明厅已经与州县一样，开始具有等第；又：乾隆以前设立的行政区划的厅，大多在新开发的少数民族地区，原先没有设立州县政区，莲花厅是在州县地区设立的以厅为名的行政区划，说明厅制已得到清朝中央政府和地方政府的认可；八、乾隆十二年(1734年)，改潼关县为潼关厅，其长官为抚民同知，在名称上符合光绪《清会典》关于抚民厅的定义。综上所述，作为行政区划的厅，在明天启年间已经出现，但是职能尚不完备；从清康熙年间开始，厅制得到不断补充和完善，至雍正末年基本定型，成为与府州县并列的地方行政区划；最迟至乾隆十二年(1734年)，抚民同知厅出现，抚民厅制从内涵到外在形式完全形成。此后，抚民厅数量不断增加，成为清代新设县级政区的主要形式，主要职能也不再发生变革。抚民厅制从明代天启年间萌芽，到清乾隆十二年(1734年)形成，经历了约110年的发展、完善的历程，叙永厅、莲花厅、潼关厅的设立，分别是这个发展历程的几个标志。至于有清一代设立的名目繁多的厅，除了抚民厅外，还有哪些厅是行政区划，可以参考前述的区分标准进行逐个考订。清代抚民厅的出现，不但丰富了行政区划的形式，也为我们今天行政区划改革提供了借鉴。
注释：
①吴正心在《清代厅制研究》(1995年6月，未刊稿)中提出：作为地方行政区划的厅必须有厅界、分地分民、佐贰官和首领官、厅学等“积极指标”，以及自有独立衙署、管理本厅之民刑案件与钱粮税收等“消极指标”(第20—21页)。但对清代作为地方行政区划的厅，它是怎样逐步具有这些“积极指标”与“消极指标”的过程，没有论及。
②参见《北京大学学报(哲学社会科学版)》，1996年第3期。真水康树提出清代厅的“定制化标准有两个：第一，‘直隶厅’与‘散厅’之间发生明确的区别；第二，它们分别被看作像府、县那样的独立行政机构”。认为乾隆三十年代才有明确的“厅”、“直隶厅”的记载，因此“直隶厅与散厅的‘起源’可以溯到康熙或雍正年代”，“定制”于乾隆三十年代中期；“同知的派遣”被称为“厅”起源于明末(第98、102页)。并见真水康树：《明清地方行政制度研究》，北京燕山出版社，1997年，第23页。
③清代具有行政区划意义的厅，除抚民厅外，在北方蒙旗地区有“专管地方”的“理事厅”，其长官为理事同知、通判，性质与抚民厅相近，形成过程有所不同；在西部少数民族地区有“抚番厅”、“抚彝厅”等。
④嘉庆《清会典》，近代中国史料丛刊三编本，台北文海出版社，第631册，第121页；第632册，第425页。
⑤光绪《清会典》卷4。
⑥周振鹤：《行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议》，《复旦学报(社会科学版)》，2001年第3期，第32页。
⑦田文镜、李卫：《钦颁州县事宜》，《中国政书集成》影印本，(郑州)中州古籍出版社，1996年，第10辑，第94、57页。参见瞿同祖：《清代地方政府》之第2章第1节，(北京)法律出版社，2003年。
⑧《明史》卷75，(北京)中华书局，第6册，第1849页。
⑨万历《上海县志》卷5，复旦大学图书馆藏抄本。
⑩崇祯《松江府志》卷21，(北京)书目文献出版社，《日本藏中国罕见地方志丛刊》本，第549页。
(11)嘉庆《延安府志》卷18。
(12)民国《潼关县新志》卷上。
(13)嘉庆《续潼关厅志》卷中。
(14)何源濬：《序》，康熙《叙州府志》，(北京)中国书店《稀见中国地方志汇刊》本，第50册，第10页。
(15)《明史》卷43，第4册，第1045页。
(16)《明史》卷249，第21册，第6443页。
(17)康熙《叙州府志·叙永厅志》卷2，第370页。
(18)康熙《叙州府志·叙永厅志》卷1，第357页。
(19)康熙《叙州府志》序，第2、6、14页。
(20)乾隆《乾州志》卷1；中国书店《稀见中国地方志丛刊》本，第40册，第1065页。
(21)乾隆《乾州志》卷1；第1067页。
(22)乾隆《乾州志》卷1；第1070页。
(23)乾隆《乾州志》卷2；第1095页。
(24)陈宏谋：《请分厅疏》，乾隆《莲花厅志》卷8上，台湾成文出版社《中国方志丛书》影印本。
(25)乾隆《莲花厅志》卷1。
(26)光绪《清会典》卷4。
(27)周询：《蜀海丛谈》，1935年撰，1948年单行本。
(28)乾隆《莲花厅志》卷1。
(29)乾隆《甘肃通志》卷3。
(30)嘉庆《直隶叙永厅志》卷47。
(31)嘉庆《四川通志》卷首之3。
(32)乾隆《清会典》卷8《户部·疆理》，《四库全书》本，第619册，第106页。
(33)《世宗实录》卷136；《清实录》，(北京)中华书局，1991年影印本，第8册，第742页。
(34)嘉庆《清一统志》卷417；四部丛刊本，第152册。参见嘉庆《四川通志》卷5。
(35)真水康树认为直隶厅制度在清乾隆三十五年(1770年)形成，根据是《清实录》记载的该年二月庚戌云南省改广南府、永北府、蒙化府、景东府为直隶厅之事。但是，改广南府为广南直隶厅的方案还没有实施，乾隆旋于次年又批准保留广南府。因此，广南府实际上并没有降为广南直隶厅。其次，永北、蒙化、景东三府，在明代均为土府，康熙年间改土归流，设“掌印同知”管府事，下无属县。因此，这三个府虽有府的名称，而实际上等同于直隶厅。改为直隶厅后，仍各设掌印同知一人。由此可见，此次改置只是使这三个政区名实相符，在乾隆三十五年没有一般意义上的府被降为直隶厅。
(36)光绪《清会典事例》卷152，(北京)中华书局，1991年影印本，第2册，第926页。
(37)《世宗实录》卷147；《清实录》，(北京)中华书局，1991年影印本，第8册，第830页。
(38)《世宗实录》卷142；《清实录》，(北京)中华书局，1991年影印本，第8册，第788页。
(39)乾隆《莲花厅志》卷1。
(40)乾隆《莲花厅志》卷1。
(41)陈宏谋：《请分厅疏》，乾隆《莲花厅志》卷8上。
(42)乾隆《莲花厅志》卷1。
(43)《高宗实录》卷286；《清实录》，第12册，第727页。
(44)真水康树认为清代厅制形成的标志之一是散厅在清乾隆三十八年(1773年)成为正式的行政机构，根据是《清实录》记载的该年七月癸亥江西赣州府定南县改为定南厅之事：不但派遣府同知以代替知县，而且明确有“某某厅”的名字。笔者将江西定南县改厅与陕西潼关县改厅的记载进行对比，发现两者的要素基本相同，只是《清实录》中没有明确出现“潼关厅”三字而已。《清实录》中对此类事件的记载，是依据官员的奏折和皇帝的批语摘录而成，许多具体内容被删节。这只要对比一下乾隆《莲花厅志》收录的江西巡抚陈宏谋的奏折全文，与《清实录》的相关记载就可明白。^
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年05期
【原文出处】《中国历史地理论丛》(西安)2007年1期第32～38，89页
【作者简介】傅林祥，复旦大学历史地理研究中心，上海 200433
傅林祥(1961—)，男，浙江绍兴人，复旦大学历史地理研究中心副教授，主要研究方向为历史政治地理、上海古代史。
| 【内容提要】 | 抚民厅是清代独有的地方行政制度与行政区划，由明代的派遣厅(府同知、通判的派出机构)演变而来。这两种厅在清代长期共存，需要有一个标准将两者区分开来。区分的标准应该由清代官方文献的记载和现代政治地理学理论结合而成。在此标准之下，通过对《清实录》、地方志中相关记载的疏理，认为抚民厅制度萌芽于明代末期，在清代设立新厅的过程中不断得到完善，乾隆十二年(1734年)潼关抚民厅的出现，标志着抚民厅制度的全面形成。 |
【关 键 词】抚民厅/同知/行政区划/清代
抚民厅是清代独有的地方行政制度与行政区划。由于清代官方文献中有关抚民厅的设置过程，以及哪些厅是地方行政区划、哪些厅是府的派出机构，很少有完整明确的记载，又由于以往对清代抚民厅的相关问题研究不多，使得学术界对这一清代独有的地方行政制度和行政区划缺乏共识，赵泉澄著《清代地理沿革表》(中华书局1953年版)、牛平汉主编《清代政区沿革综表》(中国地图出版社1994年版)记载的厅数差异较大，就是一例。由此可见，抚民厅制度是怎样形成的，是研究清代政区地理和政治制度史的一个基础性的、必须解决的问题。近年关于清代抚民厅制度的论文，管见所及，仅有台湾中正大学历史研究所吴正心的硕士论文《清代厅制研究》①、日本学者真水康树的《清代“直隶厅”与“散厅”的“定制”化及其明代起源》②。本文试图通过对乾隆三十年代以前设立的厅的分析，探索清代抚民厅制度的形成过程。
一 抚民厅与厅的区分标准
厅，原指官署中听事问案的办公场所。明代，一些原先与知府同驻一城的佐贰官同知、通判被派驻城外，负责某一地方的某一专项事务，这些同知、通判的办事处所称之为厅。按照这些外派同知、通判所管事务的性质，习惯上称其为水利厅、海防厅、捕盗厅等等。由于这些厅只是分管府内一定区域的某些专项事务，因此不是行政区划。清代沿袭了明代的府州县地方行政制度，水利厅、海防厅等管理形式也被保留了下来。在继承的同时，清朝的总督、巡抚等地方大员，也进行制度创新，新设了一部分以“厅”相称的地方行政区划，并最终得到清廷的认可。这些“厅”已经具备行政区划上的意义，它们的长官一般称为抚民同知(通判)，因而常称为“抚民厅”③。抚民同知(通判)不再是知府的佐贰官，而是与知府、知州、知县一样，是自己辖区内的行政长官——正印官。根据抚民同知(通判)的隶属关系，抚民厅可以分为两类：一类隶属于将军、省或其派出机构——道，行政层级与府、直隶州并列，是为直隶厅；另一类隶属于府，行政层级与州、县并列，习称散厅。
“厅”怎样从府的派出机构转变为以抚民厅为代表的地方行政区划，至今尚未见到清代谕旨、奏折或其它官方权威文献对此有明确的记载，因而很可能是一种渐进式的、不断完善的过程。以往的论述，大多侧重于厅制形成过程中的表面现象。笔者认为，研究清代抚民厅制的形成过程，不但要关注它外在的、名称上的变化，更要注意它内在的区域、官制、职能等要素是如何形成的。因此，有必要设定一个区分抚民厅与厅(府的派出机构)的标准。这个标准，应当包括下列三个方面。
第一，清代《会典》等官方权威文献的记载。嘉庆《清会典》是首次载入抚民厅概念的清代《会典》，该典卷四《吏部》：“理事、抚民有专管地方之厅，或属于府，或属于道，或属于将军。”卷十《户部》：“直隶厅、直隶州皆亲辖地方，亦领县。……厅、州、县皆分辖地方。”④ 清代后期的光绪《清会典》则记载为：“凡抚民同知直隶于布政使司者为直隶厅”；“府分其治于厅，凡抚民同知、通判、理事同知、通判，有专管地方者为厅。其无专管地方之同知、通判是为府佐贰，不列于厅焉。”⑤ 由此可见，清代官方的观点很明确，作为行政区划的抚民厅必须具备两个条件：一是同知、通判的管辖区域必须是“专管地方”，即辖区不与其它同级行政区划重叠，这是抚民厅制的内在的、必备的要素；二是厅的长官是“抚民同知、通判”，也就是同知、通判要有抚民衔，这是抚民厅制的外在标志。
第二，当前学术界有关行政区划的研究成果。近年来，有学者提出“形成行政区划的充分必要条件”：“必要条件：一个行政区划必须有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构；充分条件：这个行政区划一般都处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心，有时有等第之别，也有立法机构。”⑥ 结论较为全面、系统。在清末官制改革以前，府厅州县是集立法、司法、行政等多种职能于一体的地方行政机构，并无单独的立法机构，因此研究清光绪新政以前的政区，是否有立法机构可以不予考虑。
第三，知府、知州、知县等地方行政长官的职责，明清时期各种典章制度的表述有所不同，但核心内容是“刑名钱谷”：“州县所司，不外刑名钱谷”，“盖州县之官，无论地方繁简，均有刑名钱谷、户婚田土等事，待其分理。”⑦ 按照现在的通俗说法，也就是地方行政长官权力的核心部分是司法权与财政权。派遣的同知或通判只是知府的佐贰官，职能单一，没有或只被授予一小部分与“刑名钱谷”相关的权力。当某一位同知或通判被授予管理“刑名钱谷”的权力时，也就理所当然地成为管辖区域内的地方行政长官。因此，通判或同知是否具备管理“刑名钱谷”的职责，也是检验其管辖区域是不是行政区划的充分条件之一。
综合上述三个方面，笔者认为：抚民厅必须有“专管地方”(一定的“地域范围”)、一定数量的人口(管理对象)、一个行政机构等必要条件，如果不符合这些条件，就只是府的派出机构。充分条件则包括长官的名称(抚民同知或抚民通判)与职责(“刑名钱谷”)、层级(直隶厅或散厅)、等第等多个方面，由于清代厅制的特殊性，这些充分条件有时可能或缺。
二 厅制在明代的萌芽
有明一代，府的同知、通判的数量比清代要多，他们作为知府的佐贰官，负责全府或府内数个州县的某一事项，“同知、通判分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事。无常职(各府所掌不同，如延安延绥同知又兼牧民，余不尽载)，无定员(边府同知有增至六、七员者)”⑧。同知或通判大多与知府同城而驻，遇有事情，才被派遣外出。有关同知或通判被派遣外出的记载，最晚在嘉靖年间已经出现。据方志记载，地处东部沿海地区的松江府设立过两个海防厅：一个在上海县城，为防倭寇侵扰，嘉靖三十五年(1556年)派遣一位海防同知驻扎于此，次年在上海县署西侧建立海防同知厅署，随着倭患的消弭，万历十六年(1588年)前海防同知已经回到松江府城⑨；另一个设于金山卫(在今上海市金山区金卫镇)西南，“以备春防”⑩，具体置废时间不详。这种派遣的同知，在内地也有设置。陕西延安府在明后期设有西延捕盗同知，驻扎洛川县黄龙山，管辖白水、澄城、郃阳、韩城、洛川、中部、宜君等七县捕务，并延续到清乾隆四年(1739年)才改名为延安府捕盗同知(11)。另外，至迟在万历年间，“抚民同知”官衔也已经出现。陕西潼关为军事要地，明代设有潼关卫，万历间设“分署西安抚民同知”一员(12)。这员“抚民同知”至清初仍然存在(13)。
具有“专管地方”的同知厅，根据现有的资料，最晚在明末已经出现，成为清代抚民厅的萌芽。永宁地区位于四川、贵州交界地带，两省土地互有交错、插花，原先不属于州县行政范围，由永宁宣抚司、太平司等土司实行自治。天启元年(1621年)，永宁宣抚司奢崇明叛乱，占领重庆，攻围成都达百日之久，震动全蜀(14)。天启三年(1623年)，政府军平定叛乱，废除土司，将该地区分别划归四川省叙州府和贵州省永宁卫管辖(15)：“(朱)燮元割膏腴地归永宁卫，以其余地为四十八屯，给诸降贼有功者，令岁输赋于官，曰屯将，隶于叙州府，增设同知一人领之。”(16)“改宣抚司为永宁厅地，编九里，每里十甲，分为四十八屯。……于叙州府添设同知一员，分符领治，是为叙永军粮厅”(17)。
据记载，叙永厅境“东西广四百五十里，南北袤五百六十里，东至遵义仁怀界三百五十里，东北至水西彝界一百五十里，西至兴文县界七十里，(北)[西北]至建武界八十里，南至镇雄土府界一百二十里，西南至镇雄界七十里，北至南溪县界八十里，至叙州府二百六十里”。这些数字虽然记载于清康熙二十五年(1686年)，但因天启后没有变化，应该就是明天启年间的情况。这个四至八到明确给出了叙永厅“专管地方”的区域范围，并且与原先已经存在的州县卫所政区没有重叠。其次，“明崇祯年间改土设流，编为永城、平定、乐荣、顺德、凤凰、清化、忠义、太平、宁静九里，每里十甲”(18)。这些里甲数也沿续到清康熙年间，说明叙永厅在崇祯年间已经管辖编户，也就是有自己直接管理的人口。由此可见，叙永厅在明崇祯年间已经具备了行政区划的两个必要条件和一个充分条件：一是有专管地方，二是有一定数量的人口，三是隶属于叙州府。叙永厅作为一个与州县并列、独立存在的政区，在清康熙年间得到了四川省、叙州府各级地方官员的共识，四川巡抚姚缔虞认为叙州府“辖十邑两厅”，四川按察使王业兴认为叙州府“辖十二厅县”，叙州府通判张官纪认为“叙郡有十二厅县之志，今著作于劫灰之后，鼎新之余”(19)。因此，叙永厅的出现，为清代抚民厅制的发展奠定了基础。
三 抚民厅制各要素的逐步形成
明末出现的叙永厅是清代抚民厅制的萌芽，但是它只具备了行政区划的三个必要和充分条件：专管地方、一定数量的人口(编户)、隶属于叙州府(层级)，还缺少其它必要条件和充分条件。清代在设立新厅的过程中，以此为基础，不断对抚民厅制进行补充，并最后达到完善。
康熙四十三年(1704年)设立的乾州厅和凤凰厅，是清代设立较早的两个厅。它们位于湖南省西部的少数民族地区，明代曾设有军民千户所。与叙永厅相似，这两个新设的厅也具备了作为行政区划的必要条件。以乾州厅为例，首先，有明确的管辖范围：乾州厅境“东至泸溪县界四十五里，西至永绥厅界八十里，南至凤凰厅界四十里，北至保靖县界五十里。东南至泸溪县界九十里，西南至凤凰厅界十五里，东北至泸溪县界九十里、至永顺界一百廿里，西北至永绥厅界六十里”(20)。其次，有明确的治所：“乾城如斗大，周围二百三十九丈，仅一里许，高一丈五尺。前明正德间，土人捐建甃以条石，久而倾圮。康熙甲午重修，中止容同知、游击二公署，营兵十数家而已。”(21) 第三，有一定数量的人口(编户)：“明洪武二十八年，割泸溪上五都蛮民分为十里，设镇溪军民千户所，乾州隶焉。国朝康熙四十四年，设乾州厅，废镇溪所，辖十里如旧。雍正七年，改归凤凰厅二十寨。雍正九年，割上六里分隶永绥厅，又改归泸溪县二十九寨，止存下四里，民寨七十有五。”(22) 与叙永厅相比，又在两个方面得到了补充完善：一是同知开始领有杂务官，“巡检署在城西土垣内，康熙四十三年揖买民屋栖止”(23)；二是乾州同知、凤凰营通判已经具备知县的职责，开始管理“刑名钱谷”之事：“伏查刑名钱谷，原属相连，如湖南乾州州同、凤凰营通判，皆以厅官管理民事，自治一方，一切经管事宜悉与知县无异。”(24) 这一重要变化，成为此后设立新厅时依据的章程。如乾隆八年(1743年)江西省设立莲花厅时，“援照湖南乾州州同、凤凰营通判管理民事之例，复请拨两乡民屯钱漕及刑名事件，分设一厅专辖”(25)。
雍正八年(1730年)平定苗变以后，湖南省又增设永绥厅，建城吉多坪。有关永绥厅的四至八到、编户多少，从前引乾州厅的资料中可以得知一二：永绥厅东与乾州厅接界，并得到乾州厅上六里编户，说明乾州厅有专管地方和编户。与乾州厅相比，永绥厅在制度上得到进一步完善：分防同知除辖有巡检一员外，还辖有经历一员，作为厅署的首领官。清代的地方政府组织中，掌握权力的是“正印官”，也就是知府、知州、知县，是辖区内的最高行政长官，也称“正堂”。在正印官之下，设有佐贰官(府为同知、通判，州为通判，县为县丞。抚民厅因制度特别，其长官由府州的佐贰官发展而来，故未设佐贰官)、首领官(官署办公机构的首领，因职责的差别而名称不一，府有经历、知事、照磨、检校，厅有经历、知事、照磨，州有吏目，县有典史)和杂务官(杂职，如巡检、驿丞、税课司大使等)(26)。厅署设首领官，说明厅的行政机构得到了完善。我们可以用清朝末年的情况进行对比。清末，在抚民厅制已经完备的情况下，四川省的直隶厅、散厅的厅署大多设有经历、照磨等首领官：松潘、理番、石砫、打箭炉等直隶厅均设有照磨一名，重庆府江北厅、叙州府雷波厅、马边厅各设有照磨一名，宁远府越巂厅、盐边厅、嘉定府峨边厅各设有经历一名，绥定府城口厅设有经历、照磨各一名，只有懋功直隶厅因情况特殊，未设照磨(27)。由此可见，清代抚民厅制度成熟后，厅署作为一厅的行政机构，设有长官(正印官)——抚民同知或抚民通判一员，另设有经历或照磨一员，作为管理厅署日常事务的首领官。另外，也可以用传统型政区——州县的官员配置情况进行对比。清代后期的州署都有首领官一员——吏目，县署有首领官一员——典史，部分州县有巡检、驿丞等杂务官。永绥厅有首领官经历、杂务官巡检各一员，说明厅行政机构已经得到完善，官员设置已经与州县官署相仿。此后新设的厅，大多依照永绥厅的先例，配备有首领官、杂务官，如江西省莲花厅“并照湖南永绥同知设立经历之例，改永新(县)栗付寨巡检为厅照磨”(28)。
康熙末年、雍正年间，厅的层级由单一趋向多样。隶属于省、下辖县的直隶厅出现，标志着部分厅的长官(同知或通判)已经与府的长官(知府)地位相近，处于同样的行政层级。康熙五十七年(1718年)，甘肃省置柳沟、靖逆两直隶厅(29)。由于尚未见到这两个直隶厅设置的具体材料，因此，难以对此进行分析。雍正八年(1730年)，叙永厅升为直隶厅，下辖永宁县(原属叙州府)，成为与叙州府并列、共同隶属于四川省的府级行政区划(30)。乾隆的上谕中也间接记载了叙永厅层级的变化：“乾隆元年五月二十一日，内阁奉上谕：朕闻四川叙州府属之南溪县，直隶泸州并泸属之纳溪、江安、合江、九姓司，又叙永厅并所属之永宁县……”(31) 虽然没有出现“直隶”字样，但在乾隆眼里，叙永厅已经与叙州府、直隶泸州并列，下辖属县。乾隆《清会典》记载为“四川总督(治成都府)所属府十有一、同知一、直隶州九、土司五十有七”(32)。雍正十一年(1733年)十月乙卯，四川省又设立一个辖有属县的厅：“改四川重庆府属之黔江县隶重庆府分驻黔江同知管辖，兼辖附近彭水一县。”(33) 嘉庆年间的文献，径称重庆府分驻黔江同知为黔彭厅：黔江县“本朝顺治十五年归附，仍属重庆府。雍正十二年，改隶黔彭厅”(34)。这两个厅无“直隶”之名，有“直隶”职能之实，说明将厅划分为不同层级的过程正在进行中(35)。
随着抚民厅制度诸要素的不断完善，出现了两个新的趋势：一是厅制与州制、县制之间的相互转换开始出现，即改厅为州县、改州县为厅的现象出现；二是“某某厅”、“府厅州县”等名词先后见之于《清实录》。前者如雍正十一年(1733年)改热河厅为承德州，至乾隆七年(1742年)又改承德州为热河厅(36)；又如乾隆十二年(1747年)，陕西省改潼关县为潼关厅。这种厅—州、州—厅、县—厅之间的互相转换，说明厅、州、县三种政区之间已经没有实质性的差别。后者仍以四川叙永厅为例，如前所述，康熙《叙州府志·叙永厅志》已经称叙永同知辖区为叙永厅，并得到四川巡抚、按察使等地方大员的承认。但这只是地方文献的记载，在同时期的清廷文献中还很少有“某某厅”的记载。雍正十二年(1734年)九月乙未，《世宗实录》出现“叙永厅”这个专用名词：“谕内阁：四川叙永厅与永宁县同处一城，从前厅隶四川，县隶贵州，各设税口，征收盐杂等课。”(37) 说明清中央政府已经承认叙永厅是与县等同的行政区划。《世宗实录》中另一条记载更具象征意义：雍正十二年(1734年)四月“甲子，谕内阁：各省府、厅、州、县，俱有地方民社、刑名钱谷之责，不应无故赴省谒见上司，擅离职守”(38)。由此可见，最迟至雍正末年，厅已经与府州县一样，成为地方行政制度的组成部分，并得到了皇帝的认可。从此，“府厅州县”作为地方行政区划的代名词，一直沿用到清朝灭亡。
四 “抚民厅”一词的出现与厅制的最终形成
前面考察的几个厅，除了黔彭厅以外，在地理分布上都有一个共同点，均是位于原先不设州县的少数民族自治地区，与原有的州县不发生行政区划上的关系。乾隆八年(1743年)江西省析永新、安福两县区域置莲花厅，是在州县境内设立新政区。新政区的设立，必然会对原有州县的幅员有所调整。记载莲花厅设置过程的文献比较完整，向我们展示了一个完全的演变过程，是一个典型的案例：一、因地方多事，知县难以管理县内某一区域的地方治安，由驻在府城的分防同知弹压；二、效果不佳，改为分防同知移驻多事之地直接弹压，形成分防厅；三、为加强对地方的综合管理，分防同知改为行政长官，分防厅演变为行政区划。
砻西地区位于江西省吉安府永新县西，距县城二百余里，地接湖南省，地形上是典型的山区。由于交通不便，民风犷悍，居民抗粮拒捕，永新县知县鞭长莫及，难以管理。康熙三十九年(1700年)，永新县知县提出派员弹压，经巡抚上报清廷后，部议答复以吉安府分防同知弹压该地区。由于分防同知驻扎在府城，因此，各任分防同知“相沿视同传舍，或间月一至，或终年在郡，遂令抗粮拒捕之风牢不可破”。分防同知没有发挥其作用。由于与砻西相邻的安福县西部上西乡，“其刁顽亦不下砻西，素称难治”，同样需要加强治安管理。雍正五年(1727年)，江西巡抚将吉安府分防同知移驻砻西、上西两乡适中的莲花桥，职责为“弹压(砻西、上西两乡)军民，代征逋赋”。这时设立的莲花桥同知厅，只是派遣厅，还不是政区。莲花桥分防同知厅设立后，效果并不理想，分防同知“催科而外，素不干预民事，则里閈之阽危，豪强之兼并，概置不问”(39)。
为了改变这种状况，乾隆七年(1742年)，江西巡抚陈宏谋向清廷题请设立新县。但是，这个请求遭到了乾隆的断然否决：“增设一官，则文移期会，事绪益纷，供给迎送，闾阎滋扰。且封疆骤改，奸宄或致潜藏，官吏日增，责任转无专属。自后必州县离府窵远，实宜改隶，市镇繁杂之地，须添官弹压者，方准具题酌度，其余不许渎奏。”设立新县的题奏遭到否定，而莲花桥不设治又确实难以治理。巡抚陈宏谋旋于次年再次上奏，要求“援照湖南乾州州同、凤凰营通判管理民事之例，复请拨两乡民屯钱漕及刑名事件，分设一厅专辖”，并对拟设的莲花厅的管辖区域、官员配备及职能都提出了具体的设想，“户口、田赋之殷繁，需员分理，并照湖南永绥同知设立经历之例，改永新栗付寨巡检为厅照磨，移安福黄茅巡检于黄陂，典狱司巡宣猷罔慝。又虑改编之衿监不可无司铎以董成，改永新训导移驻厅学，学田酌拨如例”(40)。莲花厅同知之缺，定为繁疲难三项相兼，在外调补。由于新设莲花厅的官员、费用，均从吉安府及永新、安福两县内调拨，没有增加新的款项，“此乃实在支出之用，所费无多，有益地方，仍归实用，并非虚糜，较之设县已甚节省”(41)。十月二十五日奉旨核准。“土疆初辟，规模已焕然一新矣。而官俸役食酌剂盈虚，详载如册。衙署学宫，坛宇监库，仓储邮传之属，靡不次第毕举。其缺繁疲难，其铨次调补，其土宇版章，居然仿中县之制也”(42)。莲花厅有专管的地方，同知有管辖刑名钱谷之职责，厅署有照磨、巡检等首领官、杂务官，有自己的厅学、学田，已经与中等规模的县相近。显然，除了莲花厅长官名称仍为分防同知外，其它各方面均已经符合前面设定的行政区划的必要、充分条件，也与光绪年间新设立的抚民厅的各项要素相近。
到了乾隆十二年(1747年)三月乙未，陕西省裁同州府潼关县，改设潼关厅，说明抚民厅制度从内在要素到外在标志已经完全成熟，不仅仅是析州县边远地区置厅，而且是厅与州县间也可以进行互相替代。更为值得关注的是，潼关厅长官已经是“抚民同知”衔。《清实录》有关此事的记载如下：“吏部等部会议，大学士管川陕总督事公庆复等议覆西安布政使慧中奏裁同州府潼关县缺，其屯地钱粮等事归驻扎之抚民同知管辖，并将潼关县学改为厅学，仍留训导一员。原设之典史、教谕、大庆关巡检，俱裁。抚民同知一缺，改为冲繁难三项要缺，在外拣选等语应如所请。至分隶之户口、兵米草束、常社各仓、驿递夫马、学额，并该厅之养廉、公费盐引各项细数，应俟另议具题到日再议。从之。”(43) 这个奏折中，虽然没有直接出现“潼关厅”三字，但有“厅学”、“该厅”“抚民同知”等字样，说明当时设立的就是“潼关厅”，其长官为抚民同知(44)。因此，最迟到乾隆十二年(1747年)设立潼关厅时，厅制已经完全符合光绪《清会典》的“凡抚民同知、通判、理事同知、通判，有专管地方者为厅”的标准。
五 结语
本文是以地方志、《清实录》记载为主要依据，分析了清代抚民厅制度的形成过程。虽然这些实例只是清乾隆三十年代以前所设立的厅的一部分，它们也许并不能完整地反映清代抚民厅制度的全部发展过程。但是，我们仍然可以通过这些实例，清楚地看到从明末到清乾隆初年抚民厅制度的发展脉络：一、同知或通判的派遣厅，至迟在明嘉靖年间已经出现；二、明天启年间设立的叙永厅，是目前见之于记载最早的有专管地方的厅，已经具备了行政区划的必要条件；三、清康熙四十三年(1704年)设立的乾州厅、凤凰厅，首次明确厅的主官——分防同知与知县、知州一样有管理“刑名钱谷”的职责，也就是这两个厅主官的职责已经从一般的分防同知向知县、知州转变，厅开始下辖杂务官——负责分防事务的巡检；四、雍正八年(1730年)设立的永绥厅配备经历一员，作为厅署的首领官，说明厅的行政机构已经成形；五、雍正八年(1730年)，辖有属县的直隶厅出现，厅实际上已经被分为“直隶厅”、“散厅”二个层级；六、雍正十二年(1734年)，“叙永厅”、“府厅州县”等名词先后见之于《世宗实录》的记载，说明抚民厅制已经得到包括清帝在内的中央政府的认可；七、乾隆八年(1743年)，江西省援引乾州、凤凰、永绥三厅之例设立莲花厅，并且规定莲花厅同知之缺为“繁疲难”三字缺，已达到当时的“中县之制”，说明厅已经与州县一样，开始具有等第；又：乾隆以前设立的行政区划的厅，大多在新开发的少数民族地区，原先没有设立州县政区，莲花厅是在州县地区设立的以厅为名的行政区划，说明厅制已得到清朝中央政府和地方政府的认可；八、乾隆十二年(1734年)，改潼关县为潼关厅，其长官为抚民同知，在名称上符合光绪《清会典》关于抚民厅的定义。综上所述，作为行政区划的厅，在明天启年间已经出现，但是职能尚不完备；从清康熙年间开始，厅制得到不断补充和完善，至雍正末年基本定型，成为与府州县并列的地方行政区划；最迟至乾隆十二年(1734年)，抚民同知厅出现，抚民厅制从内涵到外在形式完全形成。此后，抚民厅数量不断增加，成为清代新设县级政区的主要形式，主要职能也不再发生变革。抚民厅制从明代天启年间萌芽，到清乾隆十二年(1734年)形成，经历了约110年的发展、完善的历程，叙永厅、莲花厅、潼关厅的设立，分别是这个发展历程的几个标志。至于有清一代设立的名目繁多的厅，除了抚民厅外，还有哪些厅是行政区划，可以参考前述的区分标准进行逐个考订。清代抚民厅的出现，不但丰富了行政区划的形式，也为我们今天行政区划改革提供了借鉴。
注释：
①吴正心在《清代厅制研究》(1995年6月，未刊稿)中提出：作为地方行政区划的厅必须有厅界、分地分民、佐贰官和首领官、厅学等“积极指标”，以及自有独立衙署、管理本厅之民刑案件与钱粮税收等“消极指标”(第20—21页)。但对清代作为地方行政区划的厅，它是怎样逐步具有这些“积极指标”与“消极指标”的过程，没有论及。
②参见《北京大学学报(哲学社会科学版)》，1996年第3期。真水康树提出清代厅的“定制化标准有两个：第一，‘直隶厅’与‘散厅’之间发生明确的区别；第二，它们分别被看作像府、县那样的独立行政机构”。认为乾隆三十年代才有明确的“厅”、“直隶厅”的记载，因此“直隶厅与散厅的‘起源’可以溯到康熙或雍正年代”，“定制”于乾隆三十年代中期；“同知的派遣”被称为“厅”起源于明末(第98、102页)。并见真水康树：《明清地方行政制度研究》，北京燕山出版社，1997年，第23页。
③清代具有行政区划意义的厅，除抚民厅外，在北方蒙旗地区有“专管地方”的“理事厅”，其长官为理事同知、通判，性质与抚民厅相近，形成过程有所不同；在西部少数民族地区有“抚番厅”、“抚彝厅”等。
④嘉庆《清会典》，近代中国史料丛刊三编本，台北文海出版社，第631册，第121页；第632册，第425页。
⑤光绪《清会典》卷4。
⑥周振鹤：《行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议》，《复旦学报(社会科学版)》，2001年第3期，第32页。
⑦田文镜、李卫：《钦颁州县事宜》，《中国政书集成》影印本，(郑州)中州古籍出版社，1996年，第10辑，第94、57页。参见瞿同祖：《清代地方政府》之第2章第1节，(北京)法律出版社，2003年。
⑧《明史》卷75，(北京)中华书局，第6册，第1849页。
⑨万历《上海县志》卷5，复旦大学图书馆藏抄本。
⑩崇祯《松江府志》卷21，(北京)书目文献出版社，《日本藏中国罕见地方志丛刊》本，第549页。
(11)嘉庆《延安府志》卷18。
(12)民国《潼关县新志》卷上。
(13)嘉庆《续潼关厅志》卷中。
(14)何源濬：《序》，康熙《叙州府志》，(北京)中国书店《稀见中国地方志汇刊》本，第50册，第10页。
(15)《明史》卷43，第4册，第1045页。
(16)《明史》卷249，第21册，第6443页。
(17)康熙《叙州府志·叙永厅志》卷2，第370页。
(18)康熙《叙州府志·叙永厅志》卷1，第357页。
(19)康熙《叙州府志》序，第2、6、14页。
(20)乾隆《乾州志》卷1；中国书店《稀见中国地方志丛刊》本，第40册，第1065页。
(21)乾隆《乾州志》卷1；第1067页。
(22)乾隆《乾州志》卷1；第1070页。
(23)乾隆《乾州志》卷2；第1095页。
(24)陈宏谋：《请分厅疏》，乾隆《莲花厅志》卷8上，台湾成文出版社《中国方志丛书》影印本。
(25)乾隆《莲花厅志》卷1。
(26)光绪《清会典》卷4。
(27)周询：《蜀海丛谈》，1935年撰，1948年单行本。
(28)乾隆《莲花厅志》卷1。
(29)乾隆《甘肃通志》卷3。
(30)嘉庆《直隶叙永厅志》卷47。
(31)嘉庆《四川通志》卷首之3。
(32)乾隆《清会典》卷8《户部·疆理》，《四库全书》本，第619册，第106页。
(33)《世宗实录》卷136；《清实录》，(北京)中华书局，1991年影印本，第8册，第742页。
(34)嘉庆《清一统志》卷417；四部丛刊本，第152册。参见嘉庆《四川通志》卷5。
(35)真水康树认为直隶厅制度在清乾隆三十五年(1770年)形成，根据是《清实录》记载的该年二月庚戌云南省改广南府、永北府、蒙化府、景东府为直隶厅之事。但是，改广南府为广南直隶厅的方案还没有实施，乾隆旋于次年又批准保留广南府。因此，广南府实际上并没有降为广南直隶厅。其次，永北、蒙化、景东三府，在明代均为土府，康熙年间改土归流，设“掌印同知”管府事，下无属县。因此，这三个府虽有府的名称，而实际上等同于直隶厅。改为直隶厅后，仍各设掌印同知一人。由此可见，此次改置只是使这三个政区名实相符，在乾隆三十五年没有一般意义上的府被降为直隶厅。
(36)光绪《清会典事例》卷152，(北京)中华书局，1991年影印本，第2册，第926页。
(37)《世宗实录》卷147；《清实录》，(北京)中华书局，1991年影印本，第8册，第830页。
(38)《世宗实录》卷142；《清实录》，(北京)中华书局，1991年影印本，第8册，第788页。
(39)乾隆《莲花厅志》卷1。
(40)乾隆《莲花厅志》卷1。
(41)陈宏谋：《请分厅疏》，乾隆《莲花厅志》卷8上。
(42)乾隆《莲花厅志》卷1。
(43)《高宗实录》卷286；《清实录》，第12册，第727页。
(44)真水康树认为清代厅制形成的标志之一是散厅在清乾隆三十八年(1773年)成为正式的行政机构，根据是《清实录》记载的该年七月癸亥江西赣州府定南县改为定南厅之事：不但派遣府同知以代替知县，而且明确有“某某厅”的名字。笔者将江西定南县改厅与陕西潼关县改厅的记载进行对比，发现两者的要素基本相同，只是《清实录》中没有明确出现“潼关厅”三字而已。《清实录》中对此类事件的记载，是依据官员的奏折和皇帝的批语摘录而成，许多具体内容被删节。这只要对比一下乾隆《莲花厅志》收录的江西巡抚陈宏谋的奏折全文，与《清实录》的相关记载就可明白。^