| 明清史 |
明清“滥设官吏”罪
柏桦/高进
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年05期
【原文出处】《史学集刊》(长春)2007年2期第27～35页
【作者简介】柏桦，南开大学法学院，天津 300071；
高进，南开大学周恩来政府学院，天津 300071
柏桦(1953-)，男，北京人，南开大学法学院及周恩来政府学院双聘教授，博士生导师，研究方向为中国政治制度史、中国法律制度史；
高进(1978-)，男，辽宁大连人，南开大学周恩来政府学院博士研究生。
【日 期】2006-10-06
【关 键 词】滥设官吏/律例/额设/罢闲官吏/白役
中图分类号：K248；K249 文献标识码：A 文章编号：0559-8095(2007)02-0027-09
额设是制度上允许的额定员额，是所谓定编之内的“官”有员额，“吏”有定额。滥设则是制度上不允许的，是所谓定编之外悬挂空名的冗官冗吏，以及假托雇役名色、受财卖放办事的官吏等。额设要由朝廷人事主管部门按缺铨选委署，是职官管理制度的重要构成，违反有关规定要受到行政或刑事处分。滥设是不经朝廷人事部门或主管部门按缺铨选委署，而于额定之外增设的，属于犯罪，触犯者要受到法律的制裁。明代首次将“滥设官吏”确定为罪名，并为清代所因袭，随着社会发展，罪名没有什么变化，罪的内容在不断增删的“例”中却有所扩展。
一
清人薛允升认为“滥设官吏”律是明代在《唐律》“官有员数”基础上确定的，并对于这种沿袭及异同发表了见解：
署置过限，《唐律》指非奏授者而言，《疏议》谓是视六品以下及流外杂任等，并补出应奏授一层，自属详备。《明律》并未叙明是无论何项官职，俱杖一百矣。与大臣专擅选官之律，不太相悬殊乎。吏典知印人等，系在各衙门应役者，与视六品以下流外杂职相等，添入此层亦可，然非有人规求，本官亦无无故添设之理，乃官员则添设之罪重，而多余之员不坐，吏典等则滥充之人罪重，而容留之人仅止拟笞，后人知而听者，亦不科罪，似属不得其平。《唐律》本有后人知而听者减前人署置一等，规求者为从坐。《明律》一概删去，未知何故。至罢闲官吏，所犯不过杖八十耳，而追银付告人充赏，未免涉于烦苛，且关于律并无分别，即所称把持官府，蠹政害民，亦系空言，而一一入之律内，窃所未安。[1] (P156)
薛氏的见解是基于明不如唐，故在文字上指摘多于赞赏，但对于明代创制此条律的问题上，还是持赞赏的态度。至于他所提出的“然非有人规求”、“官员添设之罪重”、“多余之员不坐”、“吏典滥充之人罪重”、“容留之人罪轻”等“似属不得其平”的问题，实际上也是在明清两代具体实施过程中遇到过的问题，恰恰是因为这些问题的存在，才导致该律的例不断增删修订，何况他还忽略“滥设官吏”在元代已经成为罪名。
至元十五年(1278)，忽必烈攻取江南之后，先是“以江南防拓关隘一十三所设官太冗，选军民官廉能者各一人分领”；后是因为淮西宣慰使昂吉儿入觐，言江南官吏太冗，便“诏汰江南冗官”。十一月，江东道宣慰使囊加带言：“江南既平，兵民宜各置官属。蒙古军宜分屯大河南北，以余丁编立部伍，绝其虏掠之患。分拣官僚，本以革阿合马滥设之弊。其将校立功者，例行沙汰，何以劝后？新附军士，宜令行省赐其衣粮，无使阙乏”。[2] (卷10)此时阿合马正受信任，忽必烈虽赞赏其言，但没有采取措施。至元十九年(1282)，阿合马被刺杀后而追其前罪，才将“阿合马滥设官府二百四所，诏存者三十三，余皆罢”。[2] (卷12)滥设官府成为罪名，则是加于失势“奸臣”头上的罪名。
大德十一年(1307)，元武宗刚即位不久，御史台臣言：“至元中阿合马综理财用，立尚书省，三载并入中书。其后桑哥用事，复立尚书省，事败又并入中书。粤自大德五年以来，四方地震水灾，岁仍不登，百姓重困，便民之政，正在今日。顷又闻为总理财用立尚书省，如是则必增置所司，滥设官吏，殆非益民之事也。且综理财用，在人为之，若止命中书整饬，未见不可。臣等隐而不言，惧将获罪。”帝曰：“卿言良是。此三臣愿任其事，姑听其行焉”。[2] (卷22)此时元武宗还没有掌控政局，即便是认为滥设不妥，也不能有大动作。至大三年(1310)，基本掌控政局以后，便“敕诸司官滥设者，毋给月俸”；同时诏谕中书省臣三宝奴等：“去岁中书省奏，诸司官员遵大德十年定制，滥者汰之。今闻员冗如故，有不以闻而径之任者。有旨不奏而擅令之任及之任者，并逮捕之，朕不轻释”。[2] (卷23)至大四年(1311)元武宗又诏：“凡滥设官吏头目人等，尽罢之”。[2] (卷101)对于滥设的官吏罢免，滥设之官也应该有罪，但没有具体的刑罚处置标准。
明代在元代的基础上将“滥设官吏”罪名入律，清代因而不改。这个罪名的设置旨在维护正常吏治，而吏治是否清明，则关系到王朝的兴衰。明清统治者在具体实施过程中结合当时的政治情况，不断修订、补充、完善该条的律文及例，并使用一些特殊手段或事例的形式进行特别整治，以期在巩固统治基础的前提下，澄清吏治。
《大明律·吏律·职制·滥设官吏》：
凡内外各衙门，官有额定员数，而多余添设者，当该官吏一人杖一百，每三人加一等，罪止杖一百，徒三年。
若吏典、知印、承差、祗候、禁子、弓兵人等，额外滥充者，杖一百，迁徙。容留一人，正官笞二十，首领官笞三十，吏笞四十，每三人各加一等，并罪止杖一百，罪坐所由。
其罢闲官吏在外干预官事，结揽写发文案，把持官府，蠹政害民者，并杖八十，于犯人名下，追银二十两，付告人充赏，仍于门首书写过名；三年不犯，官为除去；再犯，加二等迁徙；有所规避者，从重论。
若官府税粮由帖、户口籍册，雇募攒写者，勿论。[3] (P449-450)
从《大明律》的内容来看，主要包括两部分：
第一部分，是对于滥设之官、滥充之吏及容留官吏的处罚。
对于滥设之官，又包括三个层次。第一层次，是对于滥设情况，处以“杖一百，徒三年”的刑事处罚。第二层次，是对于额外滥充之吏则处以“杖一百，迁徙”的处罚。第三层次，是对于容留官的处罚，又分别对“正官笞二十，首领官笞三十，吏笞四十”。明代内外各衙门都设有主官(正印官)、佐贰官、首领官、吏典、衙役等，吏典属于“官役”，是一种下贱的人。在官的眼里，他们是奸贪的化身，是“百端作弊，无所不至”，“仁义礼智之道同处圣贤者，丧之尽矣”[4] 的一群，因此对他们的处罚重于官。
第二部分是对罢闲官吏的处罚。
罢闲官吏是指任职期满被罢免或等待拨历的人员。《嘉靖尉氏县志》卷2《官政类·设官》云：“其县吏以三年为一考，六年两考在京衙门，又拨当该一考，吏部考试中式，冠带挨次，附选出身，而官职高下，以历役衙门之大小为准，授职有差”。这种“冠带挨次”时间难以确定，20多年得不到授职是经常现象，此种人则称为“闲”。这种罢闲官吏既没有职事，又没有经济收入，于是“在外干预官事，结揽写发文案”，就成为他们的职业。因为他们曾经在官府衙门工作过，其继任者往往又是子弟或徒弟，所以熟悉衙门内情，有自己的人际关系网，即使身不在官府衙门，往往能够掌控官府衙门事务，在当时政治中发挥相当重要的作用。
这里值得指出的是，罢闲官吏应该不属于滥设之官吏，却作为“滥设官吏”罪的犯罪主体，是因为与额外滥充有密切的联系。滥设的直接后果与罢闲官吏有关，罢闲是“滥设”的延伸和继续，也是一个不容忽视的重要群体。“罢闲”与“滥设”只是社会上两种不同的身份表现而已，其对社会危害的表现形式不同，但就其危害性质来讲，并不亚于“滥设”。
《大明律》规定罢闲官吏不准“在外干预官事，结揽写发文案”，有着深刻社会历史背景，正如《大诰续编·容留滥设第七十三》讲：“容留罢闲，擅便滥设祗禁吏员等项，律已有条。所在诸司往往故违律法，委身受刑，容留此辈，以致剥削吾民。每每加罪于此等官吏，人谁不知？今洪武十九年，有司仍然故犯”。
这条诰令，至少提供两个信息。一是“滥设官吏”律是在洪武十九年(1386)以前制定的，是否是洪武七年(1374)606条律中的一条，由于“洪武七年律”已经无考，尚不敢确定，但可以确定的是，该律既不是洪武二十二年(1389)经刑部建议修订的，也不是洪武三十年(1397)才颁布的；二是“滥设官吏”律在洪武时已经起到法律的作用，因为该诰在后面所列8处地方官吏的犯罪事实时，只讲到“罪可得免乎”、“罪在不赦”、“罪将焉逃”，与其它诰文讲到具体处治的情况不同。这里没有具体的处置，应该是按照律文规定执行。
清顺治三年(1646)奏定律虽然对《大明律》多有承袭，但对“滥设官吏”律文有所删减和增补，尤其是将律疏的内容以夹注的形式融入律文，使内容诠释得更加准确、详细。雍正以后，律始终未变，成为清代定律，一直延续到清末法律变革。
首先，清代的律文夹注部分，共计有4处，分别是“指典选者”；“已经题请，但非奉旨添注，故坐徒。若受赃，计赃以枉法从重论”；“比流减半，准徒二年”；“容留之人不坐”。
“指典选者”则明确了官吏的选拔任用方式；“已经题请，但非奉旨添注，故坐徒。若受赃，计赃以枉法从重论”，则明确何者应该受到徒三年的处罚，何者要从重处罚；“比流减半，准徒二年”，则明确减刑标准；“容留之人不坐”则区分出主从。
其次，律文的删减。顺治三年(1646)奏定律删去“仍于门首书写过名；三年不犯，官为除去；再犯，加二等迁徙”。这是因为朱元璋在立法时，以明刑弼教、寓教于法为指导思想，所以对于这些“罢闲官吏”除了进行刑罚之外，还在其家门将所犯罪行明白展示，以示羞辱，且定期三年，由官府除去展示榜牌；如果在罪行展示期间再犯法，则要加等处治；因为此罪没有死刑，故定为迁徙。顺治三年(1646)奏定律删去此句，实际上是去掉耻辱刑，从法律发展的角度来看，应该是一种进步。
黄彰健受程树德《九朝律考》、仁井田陞《唐令拾遗》的影响，致力于明例的整理汇编，成《明代律例汇编》一书，在“滥设官吏”条收录了17例，[5] (P408-414)在这17例中，有些应该是事例，如例5、6、14等。实际上律例与事例是有一定区别的，律例是作为法规的一部分，可以按例定拟；事例是经过皇帝核准后可以通行的，虽然没有明确规定其法律效力，但在具体实施过程中，却起到法律的效用，更是官吏在司法实践中首先注意的。
顺治三年(1646)奏定《大清律附例》，对明代的例进行删定整理，勒定为6条，雍正三年(1725)、乾隆五年(1740)进行增删，最后仅存有4条。前后涉及有8条。① 沈家本认为“滥设官吏”罪是明代首创，“洪武时于罢闲官吏约束极严，疑是元代风气。此等人在里生事扰民，《大诰》中申戒甚详，未可议其苛也。惟后来此等风气已渐化除，而律中尚有此文，实为赘设耳”。[6] (P1828)依沈家本的看法，明律“滥设官吏”中列出“罢闲官吏”是赘文，但又承认其出现是有历史背景的。不过，沈氏的“此等风气已渐化除”之论，未免武断，因为从瞿同祖、陶希圣、那思陆、郑秦等研究清代地方政府或司法审判制度的著述来看，清代这种罢闲官吏“在里生事扰民”的现象还很普遍，《刑案汇览》中也有一些相关案例。
二
明清内外衙门的“官”有员额，“吏”有定额。官有一品到九品正从十八级，吏有供事、经承、儒士、堂书、攒典、书办、房书等名目。除了官与吏之外，还有许多种类的役，俗称“衙役”。吏与役统称为胥吏、吏役、吏胥、吏卒等。“滥设官吏”罪本来是针对所有的官、吏、役而定，但官有员额且由吏部按缺铨选，滥设几乎是不可能的；吏、役虽有定额，但选用权归各级衙门，而各级衙门在对上负责的情况下，以完成上级考核为主要目的，多用人手也是应付上级的一种手段，因此“滥设官吏”罪便主要针对各级衙门官，及他们所滥设的吏胥了。
吏也称吏典，明代主要来源有三种。一是佥拨农吏，是从军、民人户中佥充的；[7] (卷8，《吏部·佥充吏役》)二是一些生员、监生、官员因犯过失而被谪充的；三是以不正常手段而谋充的，称之为非法充吏。这些非法充吏“为数甚多，为害也最大”，[8] 而清代则主要是谋充，但不能说是非法，因为“六科房吏必由考选而得，他日尚令考选入仕”，[9] (卷4)大部分是有正规录用手续。清代对书吏录用要进行考试，具体考试标准并不划一，地方官有很大的决定权。如康熙初年的山东郯城知县黄六鸿的做法是，留下那些能写出文理清晰的公文者及书法较好者，淘汰那些不合此类要求者。[10] (卷3)也是康熙年间任知县的王植，通常淘汰年老者及无能者，但对那些服务时间长、有家产、熟悉衙门公事或口头表达能力较好的书吏则从宽留用或录用。[9] (卷4)而谢金銮则要求“书吏必世守法例，博通案情，又明于本处风俗”者。[9] (卷4)
吏典是操办具体事务的人员，他们是经吏部注册，有工食银和任期，经考满可以进入官的行列。《嘉靖尉氏县志》卷2《官政类·设官》云：“其县吏以三年为一考，六年两考在京衙门，又拨当该一考，吏部考试中式，冠带挨次，附选出身，而官职高下，以历役衙门之大小为准，授职有差。”按《明会典》规定：州县有司吏、典吏、承发等名目的吏员，但因“在外各衙门事体繁简不同，吏典数目，多寡不一，俱不开载”，[7] (卷7)使后人很难了解州县吏典的具体数目。再加上大部分的地方志对吏典阙而不载，这就更增添了解的难度。现在学者一般都以京县宛平县有吏38名来推测一般县有12—13名。[8] 实际上在《大明令·吏令》中有明文规定：“各州以秋粮为额：贰十万石之上，壹拾名；伍万石以上，捌名；伍万石以下，陆名。各县不拘粮额，并设陆名。”同时又规定：“凡有司合设吏，每名下许保贴书贰名。”也就是说，在典制上规定是一般州县有司吏6名，而没规定作为司吏副职的典吏数目，而典吏尚不能说就是《大明令》中所讲的“贴书”。
从朱元璋的《大诰》来看，对额外增设官吏的官员与胥吏采取律外用刑，虽不能将之“搜索其尽”，但打击力度是很大的。如对“松江一府不务生理交结官府者一千三百五十名，苏州坊厢一千五百二十一名”，共计2871人实行特殊处置，除将他们实施杖刑之外，还进行刺字，有些直接处死，使他们“身亡家破”。据朱元璋估计，这样“帮闲在官，自名曰小牢子，野牢子，直司，主文，小官，帮虎”等6种“不良之徒”，“若必欲搜索其尽，每府不下二千人”。明初的松江一府二县(上海、华亭)，按照“经制”名额，其司吏、典吏、承发、攒典等应有140人左右。根据正德《松江府志》记载，属于均徭点差的有里长1435人，老人1435人，粮长209人，塘长209人，解户210人，各仓斗极65人，各库库子62人，各学斋夫28人，各学膳夫8人，门子86人，皂隶146人，禁子46人，递运所馆夫4人，递运所水夫504人，各巡检司弓兵750人，各盐场工脚35人，各税务巡拦254人，各铺司兵211人，钟夫2人，纤夫312人，民快70人，应捕70人，南京刑部看监皂隶5人，南京兵马司弓兵61人，总共6894人。是时松江府户口583207口，男子435253人，妇女147954人，这些在官又在民的役约占总人口的约0.12％。[11] (卷6)朱元璋所指的6种“不良之徒”，主要是指吏典、皂隶、禁子等的帮凶，这样“帮闲在官”的人就超过“经制”的4倍以上。
面对滥增官吏的现象，朱元璋采取极端手段，对于官员敢在朝廷法令之外巧立名目，起用闲民当“干办”和“的当”的斩首，声称今后如果还出现这种情况，全部捉拿进京，官员和闲民一概斩首于市，甚至进行族诛。族诛显然比“滥设官吏”律规定的处罚严重。朱元璋不仅实施严刑酷法，还发动民众保障重典的实施。他要求各省、府、州、县衙门的官员，必须把应役的书吏、皂隶名额张榜公告，“除榜上有名外，余有假以衙门名色，称皂隶、称簿书者，诸人擒拿赴京”。[12] (吏卒额榜第十四)如果能够将这些人擒拿至京，可以赴京受赏，“若擒的当人一名，干办人一名，管干人一名，见一名赏钞二十锭”。[12] (吏卒额榜第十六)按照洪武十八年(1385)的币值，这笔钱可以买到七八千斤大米，奖赏应该很高的，但似乎收效不大，因此不久又提高了赏格。《大诰续编·闲民同恶第六十二》云：“今后敢有一切闲民，信从有司，非是朝廷设立应当官役名色，而于私下擅称名色，与不才官吏同恶相济，虐害吾民者，族诛。若被害告发，就将犯人家财给与首告人，有司凌迟处死”。朱元璋这种严打应该说收到一定效果，但滥设的现象依然存在，所以在洪武二十七年(1394)四月十二日，再次重申禁约：“但有为事充军的奸儒猾吏及犯法顽民，钻刺营充卫所吏典，甚至潜入有司衙门结揽写发，乱政害民者，许诸人指实陈告，正犯处以极刑。当该官吏不即发遣，一体处治”。[13] (P513，《洪武永乐榜文》)严刑峻法不能持久，在永乐年间，对于各衙门多余添设者、额外滥充者的处治也很少使用重刑。从洪熙皇帝即位时申明：“诸司官员，敢有容隐吏卒、弓兵、皂隶、牢子，久占衙门，连年不替，专一浸润官长，起灭词讼，说事过钱及称主文等项名色，在京衙门结揽写发，把持官府，虐害良善者，许诸人首告。其所在按察司及巡按御史，即便擒拿，问罪解京”。并且规定：“今后一依《大明律》科断，不许深文”[3] (乙编第3册，P193)来看，对这类犯罪的处治应该是依照律文规定了。宣德皇帝即位以后，明令对“军民官员有贪虐害民者”只许告到上司及按察司、巡按御史处，“不许军民人等擅自绑缚”，[3] (乙编第3册，P217)民众的监督已经失去效用，官吏的威信逐渐恢复，官僚制度的病态也显现出来，以官为主的衙门，在向上负责的情况下，于“经制”之外增加胥吏，也逐渐为朝廷所认可。
自嘉靖以后，胥吏增长趋势甚猛，以至有人不无怨言道：“衙门吏胥，原有定额。今郡邑吏想如故胥，较前增十倍不止。朝穿青衣入，暮各持金而回。胥之外又有白役、防夫、快手人等，亦增十倍。居官者利其白役无工食，宴然差遣之，竟不知食民膏髓，为可痛惜一大害也”。[14] (卷5)胥吏数目不断增加，乃至有“今天下大县以千数；县，吏胥三百，是千县则三十万也”之说。[15] (卷24)
深明地方吏道的朱元璋，了解到自宋以来“官无封建，吏有封建”的弊病，因此在位之时就勒定了吏役参拨的制度，规定吏员在役满之后进行转补，使吏不能在一处久任，也就难以盘踞为奸。吏典经过两考，任满九年便可取得出身，获得任官的资格。对此，《明会典》有专门规定。凡可参加参拨考选的吏，也就是各房司吏、典吏、承发等的名单在中央吏部有存，至期一定要离任赴考。既是国家规定的吏，其数目必然有限，每县总不会有三百之多。李乐的《见闻杂记》卷10之四条载：尚钦阳为山西蒲州知府，“一言不苟，一尘不染，以严凝莅官，以谦恭待士大夫。前守病过慈，纪法荡废，吏胥各役，人人得行其私。胥近八十人，公至不半载，裁其半，升堂无一胥傍侍，衙们肃清。”此一府在册吏胥80人，主官可裁减其半。此吏胥数目应不包括吏本人子弟生徒。据《嘉靖惠安县志》卷7《职役》载：“本县有人吏一十四人，贴书手二十人，手力五十二人，斗子、医人、栏头、专知各二人，杂职三人”，共计97人。由此可见，志书所载大都是规定范围内的吏，也就是各房的负责人，其下属贴写、书手、帮役等，是不列入朝廷名册之内的，他们是各房负责人自行招聘的，这些人大多是负责人的血亲子弟或徒弟，没有定员，所谓“吏胥三百”，应该是将他们也包括在其中。
杂役是在衙门内外办理杂事的人员，是一种劳役。州县衙门内外的杂役人数众多，一般的县要有二三百人，大县往往有千余人，乃至数千人。如《嘉靖龙溪县志》卷4《田赋志·徭役》载岁办徭役总类中讲，除马夫外，计七百役，而马夫170名，据其所录名目，本县徭役共981名定额，此不包括吏典、书手等。另据《嘉靖惠安县志》卷7《职役》载：其县徭役有988名，均有工食银或丁粮。另外还有人吏、贴书手、手力、斗子、医人、栏头、专知、杂职等97人，因属于吏典而未计算在内。这是一个庞大而又有体系的组织，要由地方出人力和负担财政。役有三种，一是银差役，是从百姓那里征来银两，由官府去雇人充当；二是力差役，本来是“惟取其力于丁”，[16] (卷2)实际上也是一种雇役；三是临时征役，这是不定期也不固定人数的役。此外还有一种兵役，这是在军户之外，由里甲点充的民兵、义兵等，这些役平时负责维护地方治安，有事则由州县征调，征调时州县要给一定口粮和饷银。
吏役也是有定额的，但清代在因袭明制的基础上，允许正额书吏带有助手，名为贴书、帮书、贴写、书手等。在允许正额书吏带助手的情况下，额定与滥设就很难有清晰的界限，更何况“滥设官吏”律中还有“若官府税粮由帖，户口籍册，雇募攒写者，勿论”的规定。以此之故，各级衙门几乎都在超过额定限制来使用吏役，而且数额极多。李渔编纂的《资治新书》引袁辅宸《查复科派厅夫银两》云：“赋役全书内开，府有库书一名、仓书一名、库子四名，斗级六名、禁卒十二名”。[17] (第10册，P40)这是经制之内的名额，不过24名，而“在经制之外计二百四十名”，居然超过经制10倍。顺治三年(1646)兵科给事中刘鸿儒疏言：“州县六房书吏，初房各二人，今则增至七、八十人”。超过经制达30—40倍。这些经制之外的工食，不是取自多征赋税，便是取自地方里甲的摊派。刘鸿儒以自己家乡迁安(今河北省)为例，指出：“明季丁银，下下二钱，下中四钱，上地一亩七分有奇。民苦输将，犹多逋赋。今蒙恩诏蠲免，而二年征数，二钱者增至三钱六分，四钱者增至七钱二分，上地每亩增至八分有奇”。[18] (卷264)征收钱粮是成倍增长，而地方里甲的摊派更是名目繁多，清初四川达州知州毛南薰《汰冗役以苏里甲》中讲：“原因所自，皆因一州冗书以数百计，冗役以数百计，挂搭以数百计。此辈既无工食，又无词状，排差攘攘何为？非餐风吸露之蝉，则飞翼食人之豺与虎也。若使官无冗役，自然民无冗费，一番里甲不至倾家废产，则人人乐为，自无包当揽纳；既无包当揽纳，则钱粮清楚，亦无积逋不完之受累矣。”[17] (第10册，P266)人民的负担可见，如不痛革，与朝廷离心背道的人只会增多。顺治八年(1651)，江南巡按秦世祯曾经上疏：“请饬督抚以下至州县，毋于经制外滥设胥役，并定年限，毋令久充，上从之”。[18] (卷240)不过没有得到根本改观，从康熙十二年(1673)针对白役所覆准、题准的3个事例来看，额外充当白役的现象还相当普遍，而在乾隆二十九年(1764)，还明白指出“不肖有司，往往巧避处分”的问题，② 可见滥设胥役的问题一直没有解决。对滥设不加限制，人民揭竿而起，即便不与朝廷斗，离心离德也是朝廷的损失。然而朝廷的解京、解司、解府、解军前、解本邑、铺垫水脚等项需求，又是不可缺少的，所以在覆准、题准的事例中没有明令全部革除白役，仅针对白役讹诈、累民贪赃、正身衙役私用白役及官员饰称、失察等行为加以惩治，实际上还是承认白役存在的合法性。
随着社会经济的发展，以及人口的不断增长，事务也会不断增多，在官员缺额与胥吏定额不变的情况下，各衙门显然是不能应付日益繁多琐碎的政务。朝廷所设正额书役，实在不敷使用，而朝廷又明令禁止滥设，并且不时严加查拿。各衙门在疲于应命的情况下，不得不欺上瞒下，经承之外的贴写，正役之外的白役，已经是人所共知，且也无可奈何。在这种情况下，乾隆采用一种变通的方法：“设正额书役，实不敷用，不妨于贴写帮役中，择其淳谨者，酌量存留”。[19] (卷21，乾隆元年六月丙辰)这就使得额定外的官吏与滥设官吏之间没有明确的分水岭。界限不清，酌量又没有一定限度，“滥设官吏”罪也就无从确定。乾隆十二年(1747)，福建巡抚陈大绶上疏言：“巡台御史巡南北二路，台湾、凤山、诸罗、彰化四县具厨传犒赏，往往滥准词讼。又于额设胥役外，俾奸民注籍，恃符生事”。[18] (卷307)虽然对巡台御史下部严议，但对额外增设的胥吏却没有查办。
由于朝廷态度暧昧而模棱两可，经制外胥吏超过经制内胥吏的现象更加普遍了。如户部额定经承等员238名，实际却经常多达千员，有厅差、堂皂、堂小马、七堂车轿班、茶房、看厅、长差、小马、皂役、传事、听差、看司、知会、厨房、当日巡逻、头门皂、门小马等杂役。如此多的名目和开销，完全是“照例”，可见这些经制外的胥吏是制度允许的，即便属于冗滥，也不能按照“滥设”来定罪，所以“杂役开销固自若也”。③
中央如此，地方的冗滥更不堪言。嘉庆时洪亮吉说：“今州县之大者，胥吏至千人，次至七八百人，至少亦一二百人”。[20] (P26)四川巴县额定典吏15名，分别配置于吏、户、礼、兵、刑、工、仓、盐、承发、柬等10房，但从光绪年间历年申报的书吏名册看，最少也有87名，多的达到272名；而这些是在册的，即便是经制之外，也是制度允许的。而嘉庆时期刘衡任巴县知县时，“吏一人，而附吏以售弊者，恒百十人”。[21] 当时的地方普遍有白役，“大县多至千余名，小县亦多至数百名”④ 的情况，已经是不争的事实。不用“滥设官吏”律例进行惩处，仅用的“降三级调用”，该管上司及督抚查察不周，“必当执法严惩，决不宽贷”等没有明确罪责的《吏部处分例》来处治，其效果并不明显。因为按照典制规定：上官必须督察下属，下属承办各种事务，如果出现差误，其上级除要承担“失察”责任之外，还要按下属差误大小而受到轻重不同的处分，既有监督之责，又有牵连之惩。这种把荣辱利害融为一体的结构，虽然给上官以罪责卸之于下造成方便，也给下官以事由归之于上带来便利，不是犬狼对峙，便是猫鼠同眠，构成一种错综复杂的人际关系。在这种情况下，依靠该管上司及督抚去严格执法，实际上是可望不可即的。
三
“滥设官吏”罪的出现，是对宋代以来冗官冗吏充斥朝野的反常现象的一个回应，不能说从根本上消除冗官冗吏，但也起到一定的遏制作用。从理论上讲，有利于官僚机构的调整，减少冗官冗吏，既减轻人民的负担，也减少国家财政负担，其本身的积极意义是不言而喻的。但也应该看到，在君主专制体制下的自我完善，其本身就有局限性，因此“滥设官吏”罪也不能仅从理论上推论。
首先，“滥设官吏”罪名是以“重典治吏”的情况下出现，重点在于打击“滥设官吏”的行为，没有考虑消除“滥设官吏”的犯罪根源，其本身就存在难以克服的弱点。以明代而言，胥吏“其初由郡县守令自行选用，近年以来，又令纳银于布政司，以资公用，而吏皆从藩府或巡按御史考选差拨云”。[22] (卷4)所以“本朝之制，民家子弟初在本处纳银充吏，谓之农民。巡按考其刑名、行移、写字。刑名者，具招详、罪招行也；行移者，上下通行文案也。考称者，照纳银司府州县令典等项，挨次参充，不中者降参著役。三年役满，谓之一考，又送巡按御史，如前考试，中者升参，不中者降参。及挨次收参著役三年，谓之二考，又巡按御史考试，不称者黜退，称者起送吏部，拨各衙门办事十八个月，吏部堂上官考称者，依本等升参，不称者长行各等，一二三年之上，挨参府部院寺各卫所等衙门当该。又三年役满到部，谓之三考，本部堂上又行考试招移，中者照本等品级出身，不中者杂职随大选赴御前叩头给与冠带，又分拨各衙门办事，谓之官办。半年满日，给引回籍省祭，或二十年，或十五六年，行取到京，又经守部半年或一年，过期者，又压选等例，先考中本等者，本部覆考中者，照本等品级选用，不中者选未入流杂职。此该吏部职掌百六七十年事例也”。[23] (卷137，许讚《正国典明选法以便遵守疏》)百六七十年以后，纳银谋充已经合法，而考选权却分散。明中叶以后，主官负责制确立，主官在承应上级和办理本部门的事务时，以一人之身则难应众事之繁，统治者在制定“滥设官吏”律的时候，也没有考虑到这一点，因此在实施过程中也会陷入难以解脱的自我矛盾之中。从乾隆元年(1736)的诏书所言，可以看到矛盾所在，一方面是不允许滥设，另一方面又不得不承认政务纷繁，“正额书役，实不敷用”。于是一方面实行严厉打击，要将“私行充冒者，悉行裁革”；另一方面又允许添设，要“择其淳谨者，酌量存留”。虽然统治者认为“坏法扰民之事，立即按律重惩”，就能够达到“弊绝风清，民安衽席”；但统治者恰恰忽略了不去其源、焉能断其流的基本道理，更不知这些可以“酌量存留”的人也要生活。朝廷不给他们工食银，却把“凡征一文，役一人，悉在《赋役全书》之内”。[17] (第10册，P40)多一分即为私派，少一分即为欠课，而私派与欠课均要受到处分。这些“酌量存留”的人如何生存，于是他们“又为势恶土豪，结交官府，影借显事，诈害横行”；[17] (第10册，P171)一旦遇有发财机会，便“横行放泼，恣意食人，将胸中所记温饱之家，及有睚眦小隙者，至此凭空吓诈”。[17] (第10册，P173)没有生活来源，当然要取之于民，统治者的“惠养元元之恩意”，竟然变为纵千万虎狼于天下，以攫贫弱之民。这当然是只治其表而不治其里，所必然得到的恶果。
其次，明清“滥设官吏”的律例虽然进行增删修订，但没有相应的制度保证该律例的正常实施。官有定员，吏有定额，这种祖宗定下来的制度，现任者是不能轻易更改的。社会经济的发展，人口的增加，对官吏考核监督机制不断加强等，都会导致政务的增加，而政务的纷繁，也无法避免巨量公文案牍的出现。在“大清律易遵，例难尽悉”的情况下，主管案牍的胥吏便成为王朝政治的支柱。明清两代的胥吏在政治上所发挥的特殊作用是时人公认的。明人认为“以官父之衣冠临天下，以胥史之心计管天下”；[24] (卷23)清人则认为“本朝则与胥吏共天下”；[25] (第11册，P5251)正说明胥役在当时的政治中发挥巨大效用。从理论说，官员为长官，吏役为厮奴；官为主导，吏役为附从；官的地位高贵尊严，吏役则为卑贱低下，甚至法律上“不齿于齐民”，非经三代之后，子孙不得应科举考试。理应由官员统率指挥吏役，驾驭之，使令之，必要时鞭挞、斥革、法办之。吏役只有服从的义务，而无操纵或挟制官长的任何权力。明清两代对胥吏控制很严，在人们的观念上也轻视胥吏。“但这种制度和观念历来对胥吏的轻视和限制，却正好将州县胥吏们形成了地方政治中一个特殊的势力”。[26] 无论中央还是地方事务都需要大量的吏来承办，而允许设置的经制外胥吏与法律规定“滥设”的胥吏，根本没有什么清晰的界限，又如何根治“滥设”呢！以笔者所见的“滥设官吏”案例来看，主要是针对“兼充”和“罢闲”，律例中许多内容很少在司法中使用。这既说明“滥设官吏”律例很少用于司法实践，也说明该律例的实施缺乏制度保障。
再次，过分依靠地方官来约束胥吏，而没有将胥吏置身于国家制度与法律的约束之下。官和吏在古代政治体制中是最重要主体，两者既不能合又不能分。论地位，吏也是国家征上来的劳役，时人以“狗吏”称之，长官视之为奴仆则会被目为贤官能臣，长官施之辱骂笞杖则被认为善驾驭。论权力，吏不过在衙门内负责抄写文书，只有办事的责任而无决策的权力。其地位低下，权力微弱，但却也不是任人摆布，因为他们掌握实际操作的权力。官行使权力离不开吏，“流水的官，世守的吏”，以常换客乡之官而临常在土著之吏，本来就不是一件容易的事。若遇上吏胥“上恃官府之威，下怀肥己之奸”，[27] (巡阑害民第二十)非但害民而且坏官。如果遇上险恶的吏，“官之长短反为吏把持，噤莫敢出声”，[28] 官反成傀儡。
所谓“官看三日吏，吏看十日官”，是官与吏处在荣辱与共、驾驭与挟制的矛盾共同体中。从制度上看，“中国古代这套强化的中央集权制度，规定了从中央到地方有统一的行政管理体制。中央政府的吏、户、礼、兵、刑、工六部行政结构和州县吏、户、礼、兵、刑工六房的行政结构是一个整体”。[8] 在这个行政结构内，不但有官，而且还有吏，即便是“为官任事者，略不经心”，或“临政之时，袖手高坐”，还可以“谋由吏出”。[29] (胡元制治第三)吏存在的现实，给官施政带来许多便利，也带来许多问题。吏缘为奸是古代朝野公认的现实，朝廷再三要求官严格驭吏，采用重惩贱视的办法，但吏缘为奸的现象非但没有清除，反而愈演愈烈，成为困扰当时政治的重大棘手问题之一。从官箴政书中可以看到，要为贤官，就必须会驾驭胥吏，几乎成为各家一致之言。如汪辉祖《学治臆说·吏役宜用老成人》讲：“惟若辈性多苍猾，揣摩附会是其所长，驾驭之方尤须留意”。其驾驭方法就是“驭吏役在刑赏必行”。黄六鸿也认为驾驭全在本官所操刑赏二柄，“功之可赏，虽有罪而赏必施；罪之应加，虽有功而刑必及”。[10] (卷3)驾驭必讲驾驭之道，要使用藏于胸中而不能外露的权术，而不是公布于众而人人皆知的法律。同样，以其人之道而还治其人之身，胥吏也使用反驾驭的手段，讲求反驾驭之道。一切都置身于尔虞我诈的权术之中，只讲驾驭，不问胥吏之多寡，“滥设官吏”罪又如何确立？
总之，“滥设官吏”罪在君主专制中央集权制度特别完善时期出现，其本身就具有完善时期的特点，在巩固君主专制政体中发挥其应有的作用。由于君主专制中央集权制度本身固有的矛盾，“滥设官吏”罪也不能从这些固有的矛盾中解脱，而且还会起到催化的作用，在专制政体规律性的腐败中，也起到推波助澜的作用。
注释：
①例1：内外大小衙门，考取吏典照缺补用。若旧吏索要顶头钱者，事发计赃，准不枉法论，革役为民。(雍正三年、乾隆五年分别改正)
例2：吏典撒泼、抗拒、诬告本管官员，及犯该诓骗、诈欺、恐吓取财未得入己，并偷盗自首者，俱发原籍为民。
例3：京官假托雇役名色，受财卖放办事吏典者，官以赃论，吏发原籍为民。若吏典恃顽，私自在逃一年以上者，亦问发为民。(雍正三年删)
例4：在京大小衙门，当该吏典有患病一个月者，勘实，就将该支俸粮截日住支，名缺行移吏部拨补，待病痊日仍送原役衙门收候参补。若有奸懒托故，以图改拨者，问发原籍为民。(雍正三年删)
例5：府、州、县额设祗候、禁子、弓兵，于该纳税粮三石之下，二石之上户内差点。除税粮外，与免杂泛、差役，毋得将粮多上户差点。(乾隆五年删)
例6：各处司、府、州、县、卫、所等衙门，主文、书算、快手、皂隶、总甲、门禁、库子人等，久恋衙门，说事过钱，把持官府，飞诡税粮，起灭词讼，陷害良善，及卖放强盗，诬执平民为从，事发有显迹，情重者，旗军问发边卫，民并军丁发附近，俱充军。情轻者，问罪，枷号一个月。纵容官员，作罢软黜退，失觉察者，照常发落。若各乡里书飞诡税粮二百石者，亦问边卫充军。(雍正三年改正，乾隆五年删)
例7：坐粮厅所属八行运役及仓役名缺，责令通州知州佥选诚实良民应役。如保送旗人及民人以一身而充两三役者，仓场侍郎、巡仓御史察出题参，知州交部议处，该役及保结之人杖八十，徒二年。(雍正三年定)
例8：直省大小衙门经制书吏，即在现充书识内，择勤慎能办事之人，核实取结承充，倘有悬挂空名，并不亲身着役。将本人照吏典人等额外滥充律治罪。该本管官照例议处。(乾隆五年定)
②参见光绪《钦定大清会典事例》卷747《刑部·吏律职制·滥设官吏》，台北新文丰出版公司据清光绪二十五年原刻本影印本，第19册第14679-14680页。
③徐珂：《清稗类钞·胥役类·各部之杂役开销》云：“各部司员到部当差，有所谓杂役开销者，其数视名目多寡为差，其名目极可哂，约略举之，可得数种。大堂有大堂厅差，有堂皂，有堂小马，有七堂车轿班。丞参厅有茶房，有看厅，有长差，有小马，有皂役。本司有茶房，有皂役，有传事，有长差，有小马，有听差，有看司，有知会，有厨房，有当日巡逻。庶务科有事宜册，有住址单，有履历册，有画到簿，有礼部谢恩单。头门有门皂，有门小马。此外又有所谓送知会者，送请进署带见禀者，更有所谓赏皮衣者，五光十色，莫可究诘。而衙署之较大者，其开销约钱百千左右，叩之，则曰照例。每署司员，多者以千计，故或司员累年不得一差，而杂役开销固自若也”。中华书局1986年版，第11册第5260页。
④光绪《钦定大清会典事例》卷98《吏部处分例·书役》，台北新文丰出版公司据清光绪二十五年原刻本影印本，第8册第6377页。
【专 题 号】K24
【复印期号】2007年05期
【原文出处】《史学集刊》(长春)2007年2期第27～35页
【作者简介】柏桦，南开大学法学院，天津 300071；
高进，南开大学周恩来政府学院，天津 300071
柏桦(1953-)，男，北京人，南开大学法学院及周恩来政府学院双聘教授，博士生导师，研究方向为中国政治制度史、中国法律制度史；
高进(1978-)，男，辽宁大连人，南开大学周恩来政府学院博士研究生。
| 【内容提要】 | “滥设官吏”罪是明代确立的罪名，清朝因之。“滥设”是与“额设”相对的，“额设”是制度上允许的额定员额，由朝廷人事主管部门按缺铨选委署，是职官管理制度的重要构成。“滥设”则是制度上不允许的，是所谓定编之外的官吏，不经朝廷人事部门或主管部门按缺铨选委署，则属于犯罪。理清“额设”与“滥设”的关系，分析各种各样“滥设官吏”罪的案情及千变万化的情节，则是本文的重点内容。 |
【关 键 词】滥设官吏/律例/额设/罢闲官吏/白役
额设是制度上允许的额定员额，是所谓定编之内的“官”有员额，“吏”有定额。滥设则是制度上不允许的，是所谓定编之外悬挂空名的冗官冗吏，以及假托雇役名色、受财卖放办事的官吏等。额设要由朝廷人事主管部门按缺铨选委署，是职官管理制度的重要构成，违反有关规定要受到行政或刑事处分。滥设是不经朝廷人事部门或主管部门按缺铨选委署，而于额定之外增设的，属于犯罪，触犯者要受到法律的制裁。明代首次将“滥设官吏”确定为罪名，并为清代所因袭，随着社会发展，罪名没有什么变化，罪的内容在不断增删的“例”中却有所扩展。
一
清人薛允升认为“滥设官吏”律是明代在《唐律》“官有员数”基础上确定的，并对于这种沿袭及异同发表了见解：
署置过限，《唐律》指非奏授者而言，《疏议》谓是视六品以下及流外杂任等，并补出应奏授一层，自属详备。《明律》并未叙明是无论何项官职，俱杖一百矣。与大臣专擅选官之律，不太相悬殊乎。吏典知印人等，系在各衙门应役者，与视六品以下流外杂职相等，添入此层亦可，然非有人规求，本官亦无无故添设之理，乃官员则添设之罪重，而多余之员不坐，吏典等则滥充之人罪重，而容留之人仅止拟笞，后人知而听者，亦不科罪，似属不得其平。《唐律》本有后人知而听者减前人署置一等，规求者为从坐。《明律》一概删去，未知何故。至罢闲官吏，所犯不过杖八十耳，而追银付告人充赏，未免涉于烦苛，且关于律并无分别，即所称把持官府，蠹政害民，亦系空言，而一一入之律内，窃所未安。[1] (P156)
薛氏的见解是基于明不如唐，故在文字上指摘多于赞赏，但对于明代创制此条律的问题上，还是持赞赏的态度。至于他所提出的“然非有人规求”、“官员添设之罪重”、“多余之员不坐”、“吏典滥充之人罪重”、“容留之人罪轻”等“似属不得其平”的问题，实际上也是在明清两代具体实施过程中遇到过的问题，恰恰是因为这些问题的存在，才导致该律的例不断增删修订，何况他还忽略“滥设官吏”在元代已经成为罪名。
至元十五年(1278)，忽必烈攻取江南之后，先是“以江南防拓关隘一十三所设官太冗，选军民官廉能者各一人分领”；后是因为淮西宣慰使昂吉儿入觐，言江南官吏太冗，便“诏汰江南冗官”。十一月，江东道宣慰使囊加带言：“江南既平，兵民宜各置官属。蒙古军宜分屯大河南北，以余丁编立部伍，绝其虏掠之患。分拣官僚，本以革阿合马滥设之弊。其将校立功者，例行沙汰，何以劝后？新附军士，宜令行省赐其衣粮，无使阙乏”。[2] (卷10)此时阿合马正受信任，忽必烈虽赞赏其言，但没有采取措施。至元十九年(1282)，阿合马被刺杀后而追其前罪，才将“阿合马滥设官府二百四所，诏存者三十三，余皆罢”。[2] (卷12)滥设官府成为罪名，则是加于失势“奸臣”头上的罪名。
大德十一年(1307)，元武宗刚即位不久，御史台臣言：“至元中阿合马综理财用，立尚书省，三载并入中书。其后桑哥用事，复立尚书省，事败又并入中书。粤自大德五年以来，四方地震水灾，岁仍不登，百姓重困，便民之政，正在今日。顷又闻为总理财用立尚书省，如是则必增置所司，滥设官吏，殆非益民之事也。且综理财用，在人为之，若止命中书整饬，未见不可。臣等隐而不言，惧将获罪。”帝曰：“卿言良是。此三臣愿任其事，姑听其行焉”。[2] (卷22)此时元武宗还没有掌控政局，即便是认为滥设不妥，也不能有大动作。至大三年(1310)，基本掌控政局以后，便“敕诸司官滥设者，毋给月俸”；同时诏谕中书省臣三宝奴等：“去岁中书省奏，诸司官员遵大德十年定制，滥者汰之。今闻员冗如故，有不以闻而径之任者。有旨不奏而擅令之任及之任者，并逮捕之，朕不轻释”。[2] (卷23)至大四年(1311)元武宗又诏：“凡滥设官吏头目人等，尽罢之”。[2] (卷101)对于滥设的官吏罢免，滥设之官也应该有罪，但没有具体的刑罚处置标准。
明代在元代的基础上将“滥设官吏”罪名入律，清代因而不改。这个罪名的设置旨在维护正常吏治，而吏治是否清明，则关系到王朝的兴衰。明清统治者在具体实施过程中结合当时的政治情况，不断修订、补充、完善该条的律文及例，并使用一些特殊手段或事例的形式进行特别整治，以期在巩固统治基础的前提下，澄清吏治。
《大明律·吏律·职制·滥设官吏》：
凡内外各衙门，官有额定员数，而多余添设者，当该官吏一人杖一百，每三人加一等，罪止杖一百，徒三年。
若吏典、知印、承差、祗候、禁子、弓兵人等，额外滥充者，杖一百，迁徙。容留一人，正官笞二十，首领官笞三十，吏笞四十，每三人各加一等，并罪止杖一百，罪坐所由。
其罢闲官吏在外干预官事，结揽写发文案，把持官府，蠹政害民者，并杖八十，于犯人名下，追银二十两，付告人充赏，仍于门首书写过名；三年不犯，官为除去；再犯，加二等迁徙；有所规避者，从重论。
若官府税粮由帖、户口籍册，雇募攒写者，勿论。[3] (P449-450)
从《大明律》的内容来看，主要包括两部分：
第一部分，是对于滥设之官、滥充之吏及容留官吏的处罚。
对于滥设之官，又包括三个层次。第一层次，是对于滥设情况，处以“杖一百，徒三年”的刑事处罚。第二层次，是对于额外滥充之吏则处以“杖一百，迁徙”的处罚。第三层次，是对于容留官的处罚，又分别对“正官笞二十，首领官笞三十，吏笞四十”。明代内外各衙门都设有主官(正印官)、佐贰官、首领官、吏典、衙役等，吏典属于“官役”，是一种下贱的人。在官的眼里，他们是奸贪的化身，是“百端作弊，无所不至”，“仁义礼智之道同处圣贤者，丧之尽矣”[4] 的一群，因此对他们的处罚重于官。
第二部分是对罢闲官吏的处罚。
罢闲官吏是指任职期满被罢免或等待拨历的人员。《嘉靖尉氏县志》卷2《官政类·设官》云：“其县吏以三年为一考，六年两考在京衙门，又拨当该一考，吏部考试中式，冠带挨次，附选出身，而官职高下，以历役衙门之大小为准，授职有差”。这种“冠带挨次”时间难以确定，20多年得不到授职是经常现象，此种人则称为“闲”。这种罢闲官吏既没有职事，又没有经济收入，于是“在外干预官事，结揽写发文案”，就成为他们的职业。因为他们曾经在官府衙门工作过，其继任者往往又是子弟或徒弟，所以熟悉衙门内情，有自己的人际关系网，即使身不在官府衙门，往往能够掌控官府衙门事务，在当时政治中发挥相当重要的作用。
这里值得指出的是，罢闲官吏应该不属于滥设之官吏，却作为“滥设官吏”罪的犯罪主体，是因为与额外滥充有密切的联系。滥设的直接后果与罢闲官吏有关，罢闲是“滥设”的延伸和继续，也是一个不容忽视的重要群体。“罢闲”与“滥设”只是社会上两种不同的身份表现而已，其对社会危害的表现形式不同，但就其危害性质来讲，并不亚于“滥设”。
《大明律》规定罢闲官吏不准“在外干预官事，结揽写发文案”，有着深刻社会历史背景，正如《大诰续编·容留滥设第七十三》讲：“容留罢闲，擅便滥设祗禁吏员等项，律已有条。所在诸司往往故违律法，委身受刑，容留此辈，以致剥削吾民。每每加罪于此等官吏，人谁不知？今洪武十九年，有司仍然故犯”。
这条诰令，至少提供两个信息。一是“滥设官吏”律是在洪武十九年(1386)以前制定的，是否是洪武七年(1374)606条律中的一条，由于“洪武七年律”已经无考，尚不敢确定，但可以确定的是，该律既不是洪武二十二年(1389)经刑部建议修订的，也不是洪武三十年(1397)才颁布的；二是“滥设官吏”律在洪武时已经起到法律的作用，因为该诰在后面所列8处地方官吏的犯罪事实时，只讲到“罪可得免乎”、“罪在不赦”、“罪将焉逃”，与其它诰文讲到具体处治的情况不同。这里没有具体的处置，应该是按照律文规定执行。
清顺治三年(1646)奏定律虽然对《大明律》多有承袭，但对“滥设官吏”律文有所删减和增补，尤其是将律疏的内容以夹注的形式融入律文，使内容诠释得更加准确、详细。雍正以后，律始终未变，成为清代定律，一直延续到清末法律变革。
首先，清代的律文夹注部分，共计有4处，分别是“指典选者”；“已经题请，但非奉旨添注，故坐徒。若受赃，计赃以枉法从重论”；“比流减半，准徒二年”；“容留之人不坐”。
“指典选者”则明确了官吏的选拔任用方式；“已经题请，但非奉旨添注，故坐徒。若受赃，计赃以枉法从重论”，则明确何者应该受到徒三年的处罚，何者要从重处罚；“比流减半，准徒二年”，则明确减刑标准；“容留之人不坐”则区分出主从。
其次，律文的删减。顺治三年(1646)奏定律删去“仍于门首书写过名；三年不犯，官为除去；再犯，加二等迁徙”。这是因为朱元璋在立法时，以明刑弼教、寓教于法为指导思想，所以对于这些“罢闲官吏”除了进行刑罚之外，还在其家门将所犯罪行明白展示，以示羞辱，且定期三年，由官府除去展示榜牌；如果在罪行展示期间再犯法，则要加等处治；因为此罪没有死刑，故定为迁徙。顺治三年(1646)奏定律删去此句，实际上是去掉耻辱刑，从法律发展的角度来看，应该是一种进步。
黄彰健受程树德《九朝律考》、仁井田陞《唐令拾遗》的影响，致力于明例的整理汇编，成《明代律例汇编》一书，在“滥设官吏”条收录了17例，[5] (P408-414)在这17例中，有些应该是事例，如例5、6、14等。实际上律例与事例是有一定区别的，律例是作为法规的一部分，可以按例定拟；事例是经过皇帝核准后可以通行的，虽然没有明确规定其法律效力，但在具体实施过程中，却起到法律的效用，更是官吏在司法实践中首先注意的。
顺治三年(1646)奏定《大清律附例》，对明代的例进行删定整理，勒定为6条，雍正三年(1725)、乾隆五年(1740)进行增删，最后仅存有4条。前后涉及有8条。① 沈家本认为“滥设官吏”罪是明代首创，“洪武时于罢闲官吏约束极严，疑是元代风气。此等人在里生事扰民，《大诰》中申戒甚详，未可议其苛也。惟后来此等风气已渐化除，而律中尚有此文，实为赘设耳”。[6] (P1828)依沈家本的看法，明律“滥设官吏”中列出“罢闲官吏”是赘文，但又承认其出现是有历史背景的。不过，沈氏的“此等风气已渐化除”之论，未免武断，因为从瞿同祖、陶希圣、那思陆、郑秦等研究清代地方政府或司法审判制度的著述来看，清代这种罢闲官吏“在里生事扰民”的现象还很普遍，《刑案汇览》中也有一些相关案例。
二
明清内外衙门的“官”有员额，“吏”有定额。官有一品到九品正从十八级，吏有供事、经承、儒士、堂书、攒典、书办、房书等名目。除了官与吏之外，还有许多种类的役，俗称“衙役”。吏与役统称为胥吏、吏役、吏胥、吏卒等。“滥设官吏”罪本来是针对所有的官、吏、役而定，但官有员额且由吏部按缺铨选，滥设几乎是不可能的；吏、役虽有定额，但选用权归各级衙门，而各级衙门在对上负责的情况下，以完成上级考核为主要目的，多用人手也是应付上级的一种手段，因此“滥设官吏”罪便主要针对各级衙门官，及他们所滥设的吏胥了。
吏也称吏典，明代主要来源有三种。一是佥拨农吏，是从军、民人户中佥充的；[7] (卷8，《吏部·佥充吏役》)二是一些生员、监生、官员因犯过失而被谪充的；三是以不正常手段而谋充的，称之为非法充吏。这些非法充吏“为数甚多，为害也最大”，[8] 而清代则主要是谋充，但不能说是非法，因为“六科房吏必由考选而得，他日尚令考选入仕”，[9] (卷4)大部分是有正规录用手续。清代对书吏录用要进行考试，具体考试标准并不划一，地方官有很大的决定权。如康熙初年的山东郯城知县黄六鸿的做法是，留下那些能写出文理清晰的公文者及书法较好者，淘汰那些不合此类要求者。[10] (卷3)也是康熙年间任知县的王植，通常淘汰年老者及无能者，但对那些服务时间长、有家产、熟悉衙门公事或口头表达能力较好的书吏则从宽留用或录用。[9] (卷4)而谢金銮则要求“书吏必世守法例，博通案情，又明于本处风俗”者。[9] (卷4)
吏典是操办具体事务的人员，他们是经吏部注册，有工食银和任期，经考满可以进入官的行列。《嘉靖尉氏县志》卷2《官政类·设官》云：“其县吏以三年为一考，六年两考在京衙门，又拨当该一考，吏部考试中式，冠带挨次，附选出身，而官职高下，以历役衙门之大小为准，授职有差。”按《明会典》规定：州县有司吏、典吏、承发等名目的吏员，但因“在外各衙门事体繁简不同，吏典数目，多寡不一，俱不开载”，[7] (卷7)使后人很难了解州县吏典的具体数目。再加上大部分的地方志对吏典阙而不载，这就更增添了解的难度。现在学者一般都以京县宛平县有吏38名来推测一般县有12—13名。[8] 实际上在《大明令·吏令》中有明文规定：“各州以秋粮为额：贰十万石之上，壹拾名；伍万石以上，捌名；伍万石以下，陆名。各县不拘粮额，并设陆名。”同时又规定：“凡有司合设吏，每名下许保贴书贰名。”也就是说，在典制上规定是一般州县有司吏6名，而没规定作为司吏副职的典吏数目，而典吏尚不能说就是《大明令》中所讲的“贴书”。
从朱元璋的《大诰》来看，对额外增设官吏的官员与胥吏采取律外用刑，虽不能将之“搜索其尽”，但打击力度是很大的。如对“松江一府不务生理交结官府者一千三百五十名，苏州坊厢一千五百二十一名”，共计2871人实行特殊处置，除将他们实施杖刑之外，还进行刺字，有些直接处死，使他们“身亡家破”。据朱元璋估计，这样“帮闲在官，自名曰小牢子，野牢子，直司，主文，小官，帮虎”等6种“不良之徒”，“若必欲搜索其尽，每府不下二千人”。明初的松江一府二县(上海、华亭)，按照“经制”名额，其司吏、典吏、承发、攒典等应有140人左右。根据正德《松江府志》记载，属于均徭点差的有里长1435人，老人1435人，粮长209人，塘长209人，解户210人，各仓斗极65人，各库库子62人，各学斋夫28人，各学膳夫8人，门子86人，皂隶146人，禁子46人，递运所馆夫4人，递运所水夫504人，各巡检司弓兵750人，各盐场工脚35人，各税务巡拦254人，各铺司兵211人，钟夫2人，纤夫312人，民快70人，应捕70人，南京刑部看监皂隶5人，南京兵马司弓兵61人，总共6894人。是时松江府户口583207口，男子435253人，妇女147954人，这些在官又在民的役约占总人口的约0.12％。[11] (卷6)朱元璋所指的6种“不良之徒”，主要是指吏典、皂隶、禁子等的帮凶，这样“帮闲在官”的人就超过“经制”的4倍以上。
面对滥增官吏的现象，朱元璋采取极端手段，对于官员敢在朝廷法令之外巧立名目，起用闲民当“干办”和“的当”的斩首，声称今后如果还出现这种情况，全部捉拿进京，官员和闲民一概斩首于市，甚至进行族诛。族诛显然比“滥设官吏”律规定的处罚严重。朱元璋不仅实施严刑酷法，还发动民众保障重典的实施。他要求各省、府、州、县衙门的官员，必须把应役的书吏、皂隶名额张榜公告，“除榜上有名外，余有假以衙门名色，称皂隶、称簿书者，诸人擒拿赴京”。[12] (吏卒额榜第十四)如果能够将这些人擒拿至京，可以赴京受赏，“若擒的当人一名，干办人一名，管干人一名，见一名赏钞二十锭”。[12] (吏卒额榜第十六)按照洪武十八年(1385)的币值，这笔钱可以买到七八千斤大米，奖赏应该很高的，但似乎收效不大，因此不久又提高了赏格。《大诰续编·闲民同恶第六十二》云：“今后敢有一切闲民，信从有司，非是朝廷设立应当官役名色，而于私下擅称名色，与不才官吏同恶相济，虐害吾民者，族诛。若被害告发，就将犯人家财给与首告人，有司凌迟处死”。朱元璋这种严打应该说收到一定效果，但滥设的现象依然存在，所以在洪武二十七年(1394)四月十二日，再次重申禁约：“但有为事充军的奸儒猾吏及犯法顽民，钻刺营充卫所吏典，甚至潜入有司衙门结揽写发，乱政害民者，许诸人指实陈告，正犯处以极刑。当该官吏不即发遣，一体处治”。[13] (P513，《洪武永乐榜文》)严刑峻法不能持久，在永乐年间，对于各衙门多余添设者、额外滥充者的处治也很少使用重刑。从洪熙皇帝即位时申明：“诸司官员，敢有容隐吏卒、弓兵、皂隶、牢子，久占衙门，连年不替，专一浸润官长，起灭词讼，说事过钱及称主文等项名色，在京衙门结揽写发，把持官府，虐害良善者，许诸人首告。其所在按察司及巡按御史，即便擒拿，问罪解京”。并且规定：“今后一依《大明律》科断，不许深文”[3] (乙编第3册，P193)来看，对这类犯罪的处治应该是依照律文规定了。宣德皇帝即位以后，明令对“军民官员有贪虐害民者”只许告到上司及按察司、巡按御史处，“不许军民人等擅自绑缚”，[3] (乙编第3册，P217)民众的监督已经失去效用，官吏的威信逐渐恢复，官僚制度的病态也显现出来，以官为主的衙门，在向上负责的情况下，于“经制”之外增加胥吏，也逐渐为朝廷所认可。
自嘉靖以后，胥吏增长趋势甚猛，以至有人不无怨言道：“衙门吏胥，原有定额。今郡邑吏想如故胥，较前增十倍不止。朝穿青衣入，暮各持金而回。胥之外又有白役、防夫、快手人等，亦增十倍。居官者利其白役无工食，宴然差遣之，竟不知食民膏髓，为可痛惜一大害也”。[14] (卷5)胥吏数目不断增加，乃至有“今天下大县以千数；县，吏胥三百，是千县则三十万也”之说。[15] (卷24)
深明地方吏道的朱元璋，了解到自宋以来“官无封建，吏有封建”的弊病，因此在位之时就勒定了吏役参拨的制度，规定吏员在役满之后进行转补，使吏不能在一处久任，也就难以盘踞为奸。吏典经过两考，任满九年便可取得出身，获得任官的资格。对此，《明会典》有专门规定。凡可参加参拨考选的吏，也就是各房司吏、典吏、承发等的名单在中央吏部有存，至期一定要离任赴考。既是国家规定的吏，其数目必然有限，每县总不会有三百之多。李乐的《见闻杂记》卷10之四条载：尚钦阳为山西蒲州知府，“一言不苟，一尘不染，以严凝莅官，以谦恭待士大夫。前守病过慈，纪法荡废，吏胥各役，人人得行其私。胥近八十人，公至不半载，裁其半，升堂无一胥傍侍，衙们肃清。”此一府在册吏胥80人，主官可裁减其半。此吏胥数目应不包括吏本人子弟生徒。据《嘉靖惠安县志》卷7《职役》载：“本县有人吏一十四人，贴书手二十人，手力五十二人，斗子、医人、栏头、专知各二人，杂职三人”，共计97人。由此可见，志书所载大都是规定范围内的吏，也就是各房的负责人，其下属贴写、书手、帮役等，是不列入朝廷名册之内的，他们是各房负责人自行招聘的，这些人大多是负责人的血亲子弟或徒弟，没有定员，所谓“吏胥三百”，应该是将他们也包括在其中。
杂役是在衙门内外办理杂事的人员，是一种劳役。州县衙门内外的杂役人数众多，一般的县要有二三百人，大县往往有千余人，乃至数千人。如《嘉靖龙溪县志》卷4《田赋志·徭役》载岁办徭役总类中讲，除马夫外，计七百役，而马夫170名，据其所录名目，本县徭役共981名定额，此不包括吏典、书手等。另据《嘉靖惠安县志》卷7《职役》载：其县徭役有988名，均有工食银或丁粮。另外还有人吏、贴书手、手力、斗子、医人、栏头、专知、杂职等97人，因属于吏典而未计算在内。这是一个庞大而又有体系的组织，要由地方出人力和负担财政。役有三种，一是银差役，是从百姓那里征来银两，由官府去雇人充当；二是力差役，本来是“惟取其力于丁”，[16] (卷2)实际上也是一种雇役；三是临时征役，这是不定期也不固定人数的役。此外还有一种兵役，这是在军户之外，由里甲点充的民兵、义兵等，这些役平时负责维护地方治安，有事则由州县征调，征调时州县要给一定口粮和饷银。
吏役也是有定额的，但清代在因袭明制的基础上，允许正额书吏带有助手，名为贴书、帮书、贴写、书手等。在允许正额书吏带助手的情况下，额定与滥设就很难有清晰的界限，更何况“滥设官吏”律中还有“若官府税粮由帖，户口籍册，雇募攒写者，勿论”的规定。以此之故，各级衙门几乎都在超过额定限制来使用吏役，而且数额极多。李渔编纂的《资治新书》引袁辅宸《查复科派厅夫银两》云：“赋役全书内开，府有库书一名、仓书一名、库子四名，斗级六名、禁卒十二名”。[17] (第10册，P40)这是经制之内的名额，不过24名，而“在经制之外计二百四十名”，居然超过经制10倍。顺治三年(1646)兵科给事中刘鸿儒疏言：“州县六房书吏，初房各二人，今则增至七、八十人”。超过经制达30—40倍。这些经制之外的工食，不是取自多征赋税，便是取自地方里甲的摊派。刘鸿儒以自己家乡迁安(今河北省)为例，指出：“明季丁银，下下二钱，下中四钱，上地一亩七分有奇。民苦输将，犹多逋赋。今蒙恩诏蠲免，而二年征数，二钱者增至三钱六分，四钱者增至七钱二分，上地每亩增至八分有奇”。[18] (卷264)征收钱粮是成倍增长，而地方里甲的摊派更是名目繁多，清初四川达州知州毛南薰《汰冗役以苏里甲》中讲：“原因所自，皆因一州冗书以数百计，冗役以数百计，挂搭以数百计。此辈既无工食，又无词状，排差攘攘何为？非餐风吸露之蝉，则飞翼食人之豺与虎也。若使官无冗役，自然民无冗费，一番里甲不至倾家废产，则人人乐为，自无包当揽纳；既无包当揽纳，则钱粮清楚，亦无积逋不完之受累矣。”[17] (第10册，P266)人民的负担可见，如不痛革，与朝廷离心背道的人只会增多。顺治八年(1651)，江南巡按秦世祯曾经上疏：“请饬督抚以下至州县，毋于经制外滥设胥役，并定年限，毋令久充，上从之”。[18] (卷240)不过没有得到根本改观，从康熙十二年(1673)针对白役所覆准、题准的3个事例来看，额外充当白役的现象还相当普遍，而在乾隆二十九年(1764)，还明白指出“不肖有司，往往巧避处分”的问题，② 可见滥设胥役的问题一直没有解决。对滥设不加限制，人民揭竿而起，即便不与朝廷斗，离心离德也是朝廷的损失。然而朝廷的解京、解司、解府、解军前、解本邑、铺垫水脚等项需求，又是不可缺少的，所以在覆准、题准的事例中没有明令全部革除白役，仅针对白役讹诈、累民贪赃、正身衙役私用白役及官员饰称、失察等行为加以惩治，实际上还是承认白役存在的合法性。
随着社会经济的发展，以及人口的不断增长，事务也会不断增多，在官员缺额与胥吏定额不变的情况下，各衙门显然是不能应付日益繁多琐碎的政务。朝廷所设正额书役，实在不敷使用，而朝廷又明令禁止滥设，并且不时严加查拿。各衙门在疲于应命的情况下，不得不欺上瞒下，经承之外的贴写，正役之外的白役，已经是人所共知，且也无可奈何。在这种情况下，乾隆采用一种变通的方法：“设正额书役，实不敷用，不妨于贴写帮役中，择其淳谨者，酌量存留”。[19] (卷21，乾隆元年六月丙辰)这就使得额定外的官吏与滥设官吏之间没有明确的分水岭。界限不清，酌量又没有一定限度，“滥设官吏”罪也就无从确定。乾隆十二年(1747)，福建巡抚陈大绶上疏言：“巡台御史巡南北二路，台湾、凤山、诸罗、彰化四县具厨传犒赏，往往滥准词讼。又于额设胥役外，俾奸民注籍，恃符生事”。[18] (卷307)虽然对巡台御史下部严议，但对额外增设的胥吏却没有查办。
由于朝廷态度暧昧而模棱两可，经制外胥吏超过经制内胥吏的现象更加普遍了。如户部额定经承等员238名，实际却经常多达千员，有厅差、堂皂、堂小马、七堂车轿班、茶房、看厅、长差、小马、皂役、传事、听差、看司、知会、厨房、当日巡逻、头门皂、门小马等杂役。如此多的名目和开销，完全是“照例”，可见这些经制外的胥吏是制度允许的，即便属于冗滥，也不能按照“滥设”来定罪，所以“杂役开销固自若也”。③
中央如此，地方的冗滥更不堪言。嘉庆时洪亮吉说：“今州县之大者，胥吏至千人，次至七八百人，至少亦一二百人”。[20] (P26)四川巴县额定典吏15名，分别配置于吏、户、礼、兵、刑、工、仓、盐、承发、柬等10房，但从光绪年间历年申报的书吏名册看，最少也有87名，多的达到272名；而这些是在册的，即便是经制之外，也是制度允许的。而嘉庆时期刘衡任巴县知县时，“吏一人，而附吏以售弊者，恒百十人”。[21] 当时的地方普遍有白役，“大县多至千余名，小县亦多至数百名”④ 的情况，已经是不争的事实。不用“滥设官吏”律例进行惩处，仅用的“降三级调用”，该管上司及督抚查察不周，“必当执法严惩，决不宽贷”等没有明确罪责的《吏部处分例》来处治，其效果并不明显。因为按照典制规定：上官必须督察下属，下属承办各种事务，如果出现差误，其上级除要承担“失察”责任之外，还要按下属差误大小而受到轻重不同的处分，既有监督之责，又有牵连之惩。这种把荣辱利害融为一体的结构，虽然给上官以罪责卸之于下造成方便，也给下官以事由归之于上带来便利，不是犬狼对峙，便是猫鼠同眠，构成一种错综复杂的人际关系。在这种情况下，依靠该管上司及督抚去严格执法，实际上是可望不可即的。
三
“滥设官吏”罪的出现，是对宋代以来冗官冗吏充斥朝野的反常现象的一个回应，不能说从根本上消除冗官冗吏，但也起到一定的遏制作用。从理论上讲，有利于官僚机构的调整，减少冗官冗吏，既减轻人民的负担，也减少国家财政负担，其本身的积极意义是不言而喻的。但也应该看到，在君主专制体制下的自我完善，其本身就有局限性，因此“滥设官吏”罪也不能仅从理论上推论。
首先，“滥设官吏”罪名是以“重典治吏”的情况下出现，重点在于打击“滥设官吏”的行为，没有考虑消除“滥设官吏”的犯罪根源，其本身就存在难以克服的弱点。以明代而言，胥吏“其初由郡县守令自行选用，近年以来，又令纳银于布政司，以资公用，而吏皆从藩府或巡按御史考选差拨云”。[22] (卷4)所以“本朝之制，民家子弟初在本处纳银充吏，谓之农民。巡按考其刑名、行移、写字。刑名者，具招详、罪招行也；行移者，上下通行文案也。考称者，照纳银司府州县令典等项，挨次参充，不中者降参著役。三年役满，谓之一考，又送巡按御史，如前考试，中者升参，不中者降参。及挨次收参著役三年，谓之二考，又巡按御史考试，不称者黜退，称者起送吏部，拨各衙门办事十八个月，吏部堂上官考称者，依本等升参，不称者长行各等，一二三年之上，挨参府部院寺各卫所等衙门当该。又三年役满到部，谓之三考，本部堂上又行考试招移，中者照本等品级出身，不中者杂职随大选赴御前叩头给与冠带，又分拨各衙门办事，谓之官办。半年满日，给引回籍省祭，或二十年，或十五六年，行取到京，又经守部半年或一年，过期者，又压选等例，先考中本等者，本部覆考中者，照本等品级选用，不中者选未入流杂职。此该吏部职掌百六七十年事例也”。[23] (卷137，许讚《正国典明选法以便遵守疏》)百六七十年以后，纳银谋充已经合法，而考选权却分散。明中叶以后，主官负责制确立，主官在承应上级和办理本部门的事务时，以一人之身则难应众事之繁，统治者在制定“滥设官吏”律的时候，也没有考虑到这一点，因此在实施过程中也会陷入难以解脱的自我矛盾之中。从乾隆元年(1736)的诏书所言，可以看到矛盾所在，一方面是不允许滥设，另一方面又不得不承认政务纷繁，“正额书役，实不敷用”。于是一方面实行严厉打击，要将“私行充冒者，悉行裁革”；另一方面又允许添设，要“择其淳谨者，酌量存留”。虽然统治者认为“坏法扰民之事，立即按律重惩”，就能够达到“弊绝风清，民安衽席”；但统治者恰恰忽略了不去其源、焉能断其流的基本道理，更不知这些可以“酌量存留”的人也要生活。朝廷不给他们工食银，却把“凡征一文，役一人，悉在《赋役全书》之内”。[17] (第10册，P40)多一分即为私派，少一分即为欠课，而私派与欠课均要受到处分。这些“酌量存留”的人如何生存，于是他们“又为势恶土豪，结交官府，影借显事，诈害横行”；[17] (第10册，P171)一旦遇有发财机会，便“横行放泼，恣意食人，将胸中所记温饱之家，及有睚眦小隙者，至此凭空吓诈”。[17] (第10册，P173)没有生活来源，当然要取之于民，统治者的“惠养元元之恩意”，竟然变为纵千万虎狼于天下，以攫贫弱之民。这当然是只治其表而不治其里，所必然得到的恶果。
其次，明清“滥设官吏”的律例虽然进行增删修订，但没有相应的制度保证该律例的正常实施。官有定员，吏有定额，这种祖宗定下来的制度，现任者是不能轻易更改的。社会经济的发展，人口的增加，对官吏考核监督机制不断加强等，都会导致政务的增加，而政务的纷繁，也无法避免巨量公文案牍的出现。在“大清律易遵，例难尽悉”的情况下，主管案牍的胥吏便成为王朝政治的支柱。明清两代的胥吏在政治上所发挥的特殊作用是时人公认的。明人认为“以官父之衣冠临天下，以胥史之心计管天下”；[24] (卷23)清人则认为“本朝则与胥吏共天下”；[25] (第11册，P5251)正说明胥役在当时的政治中发挥巨大效用。从理论说，官员为长官，吏役为厮奴；官为主导，吏役为附从；官的地位高贵尊严，吏役则为卑贱低下，甚至法律上“不齿于齐民”，非经三代之后，子孙不得应科举考试。理应由官员统率指挥吏役，驾驭之，使令之，必要时鞭挞、斥革、法办之。吏役只有服从的义务，而无操纵或挟制官长的任何权力。明清两代对胥吏控制很严，在人们的观念上也轻视胥吏。“但这种制度和观念历来对胥吏的轻视和限制，却正好将州县胥吏们形成了地方政治中一个特殊的势力”。[26] 无论中央还是地方事务都需要大量的吏来承办，而允许设置的经制外胥吏与法律规定“滥设”的胥吏，根本没有什么清晰的界限，又如何根治“滥设”呢！以笔者所见的“滥设官吏”案例来看，主要是针对“兼充”和“罢闲”，律例中许多内容很少在司法中使用。这既说明“滥设官吏”律例很少用于司法实践，也说明该律例的实施缺乏制度保障。
再次，过分依靠地方官来约束胥吏，而没有将胥吏置身于国家制度与法律的约束之下。官和吏在古代政治体制中是最重要主体，两者既不能合又不能分。论地位，吏也是国家征上来的劳役，时人以“狗吏”称之，长官视之为奴仆则会被目为贤官能臣，长官施之辱骂笞杖则被认为善驾驭。论权力，吏不过在衙门内负责抄写文书，只有办事的责任而无决策的权力。其地位低下，权力微弱，但却也不是任人摆布，因为他们掌握实际操作的权力。官行使权力离不开吏，“流水的官，世守的吏”，以常换客乡之官而临常在土著之吏，本来就不是一件容易的事。若遇上吏胥“上恃官府之威，下怀肥己之奸”，[27] (巡阑害民第二十)非但害民而且坏官。如果遇上险恶的吏，“官之长短反为吏把持，噤莫敢出声”，[28] 官反成傀儡。
所谓“官看三日吏，吏看十日官”，是官与吏处在荣辱与共、驾驭与挟制的矛盾共同体中。从制度上看，“中国古代这套强化的中央集权制度，规定了从中央到地方有统一的行政管理体制。中央政府的吏、户、礼、兵、刑、工六部行政结构和州县吏、户、礼、兵、刑工六房的行政结构是一个整体”。[8] 在这个行政结构内，不但有官，而且还有吏，即便是“为官任事者，略不经心”，或“临政之时，袖手高坐”，还可以“谋由吏出”。[29] (胡元制治第三)吏存在的现实，给官施政带来许多便利，也带来许多问题。吏缘为奸是古代朝野公认的现实，朝廷再三要求官严格驭吏，采用重惩贱视的办法，但吏缘为奸的现象非但没有清除，反而愈演愈烈，成为困扰当时政治的重大棘手问题之一。从官箴政书中可以看到，要为贤官，就必须会驾驭胥吏，几乎成为各家一致之言。如汪辉祖《学治臆说·吏役宜用老成人》讲：“惟若辈性多苍猾，揣摩附会是其所长，驾驭之方尤须留意”。其驾驭方法就是“驭吏役在刑赏必行”。黄六鸿也认为驾驭全在本官所操刑赏二柄，“功之可赏，虽有罪而赏必施；罪之应加，虽有功而刑必及”。[10] (卷3)驾驭必讲驾驭之道，要使用藏于胸中而不能外露的权术，而不是公布于众而人人皆知的法律。同样，以其人之道而还治其人之身，胥吏也使用反驾驭的手段，讲求反驾驭之道。一切都置身于尔虞我诈的权术之中，只讲驾驭，不问胥吏之多寡，“滥设官吏”罪又如何确立？
总之，“滥设官吏”罪在君主专制中央集权制度特别完善时期出现，其本身就具有完善时期的特点，在巩固君主专制政体中发挥其应有的作用。由于君主专制中央集权制度本身固有的矛盾，“滥设官吏”罪也不能从这些固有的矛盾中解脱，而且还会起到催化的作用，在专制政体规律性的腐败中，也起到推波助澜的作用。
注释：
①例1：内外大小衙门，考取吏典照缺补用。若旧吏索要顶头钱者，事发计赃，准不枉法论，革役为民。(雍正三年、乾隆五年分别改正)
例2：吏典撒泼、抗拒、诬告本管官员，及犯该诓骗、诈欺、恐吓取财未得入己，并偷盗自首者，俱发原籍为民。
例3：京官假托雇役名色，受财卖放办事吏典者，官以赃论，吏发原籍为民。若吏典恃顽，私自在逃一年以上者，亦问发为民。(雍正三年删)
例4：在京大小衙门，当该吏典有患病一个月者，勘实，就将该支俸粮截日住支，名缺行移吏部拨补，待病痊日仍送原役衙门收候参补。若有奸懒托故，以图改拨者，问发原籍为民。(雍正三年删)
例5：府、州、县额设祗候、禁子、弓兵，于该纳税粮三石之下，二石之上户内差点。除税粮外，与免杂泛、差役，毋得将粮多上户差点。(乾隆五年删)
例6：各处司、府、州、县、卫、所等衙门，主文、书算、快手、皂隶、总甲、门禁、库子人等，久恋衙门，说事过钱，把持官府，飞诡税粮，起灭词讼，陷害良善，及卖放强盗，诬执平民为从，事发有显迹，情重者，旗军问发边卫，民并军丁发附近，俱充军。情轻者，问罪，枷号一个月。纵容官员，作罢软黜退，失觉察者，照常发落。若各乡里书飞诡税粮二百石者，亦问边卫充军。(雍正三年改正，乾隆五年删)
例7：坐粮厅所属八行运役及仓役名缺，责令通州知州佥选诚实良民应役。如保送旗人及民人以一身而充两三役者，仓场侍郎、巡仓御史察出题参，知州交部议处，该役及保结之人杖八十，徒二年。(雍正三年定)
例8：直省大小衙门经制书吏，即在现充书识内，择勤慎能办事之人，核实取结承充，倘有悬挂空名，并不亲身着役。将本人照吏典人等额外滥充律治罪。该本管官照例议处。(乾隆五年定)
②参见光绪《钦定大清会典事例》卷747《刑部·吏律职制·滥设官吏》，台北新文丰出版公司据清光绪二十五年原刻本影印本，第19册第14679-14680页。
③徐珂：《清稗类钞·胥役类·各部之杂役开销》云：“各部司员到部当差，有所谓杂役开销者，其数视名目多寡为差，其名目极可哂，约略举之，可得数种。大堂有大堂厅差，有堂皂，有堂小马，有七堂车轿班。丞参厅有茶房，有看厅，有长差，有小马，有皂役。本司有茶房，有皂役，有传事，有长差，有小马，有听差，有看司，有知会，有厨房，有当日巡逻。庶务科有事宜册，有住址单，有履历册，有画到簿，有礼部谢恩单。头门有门皂，有门小马。此外又有所谓送知会者，送请进署带见禀者，更有所谓赏皮衣者，五光十色，莫可究诘。而衙署之较大者，其开销约钱百千左右，叩之，则曰照例。每署司员，多者以千计，故或司员累年不得一差，而杂役开销固自若也”。中华书局1986年版，第11册第5260页。
④光绪《钦定大清会典事例》卷98《吏部处分例·书役》，台北新文丰出版公司据清光绪二十五年原刻本影印本，第8册第6377页。
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