| 明清史 |
清代淮河流域旱涝灾害的人为因素分析
高升荣
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2005年05期
【原文出处】《中国历史地理论丛》(西安)2005年03期第80～86页
【作者简介】高升荣，陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究中心博士研究生。（陕西 西安 710062）
【关 键 词】清代/淮河流域/旱涝灾害/人为因素
从20世纪初开始，许多学者已关注中国古代的灾害问题，并进行初步研究。从收集整理灾害历史文献到对灾害成因、影响等各方面问题的探讨，为灾害史研究带来了勃勃生机，但在灾害史研究中定量研究方面还有待改进。夏明方也指出：由于历史学家的长期缺场以及由此造成的灾害史研究的自然科学取向乃至某种“非人文化倾向”，已经严重制约了中国灾害史乃至环境史研究的进一步发展。（注：夏明方：《中国灾害史研究的非人文化倾向》，《史学月刊》，2004年第3期，第16—18页。）对淮河流域灾害问题的研究亦是如此（注：赵得宏：《安徽省淮河流域水旱灾害史料整理分析》，《淮河水利史论文集》，水电部治淮委员会，1987年7月；吴沛忠：《淮河流域洪涝灾害及其防治的历史经验》，《江淮水利史论文集》。），由此本文试选取清代为时间段，将有关淮河流域历史文献资料记载加以量化分析，同时以人为活动为出发点探讨灾害发生的原因。
淮河流域是我国东部一个重要的自然地理单元，也是历史时期地理变迁很大、自然灾害十分严重的地区之一。在宋代至清代的近700年间，黄河曾全流南徙夺淮。黄河本身的水量及其携带的大量泥沙引起淮河流域境内水文条件和地形条件的极大变迁，从而加重了该地区不利气候条件下的旱涝灾害。
一 清代淮河流域旱涝灾害的基本特征
明清撰修的大量地方志中记载了当地发生的旱涝灾害事件，为明清时期的旱涝灾害研究提供了十分有用的资料。中央气象局气象科学院曾根据明清地方志、明清实录和档案等资料重建了1470年以来我国120个站点的510年旱涝等级序列（注：国家气象局气象科学院，《中国近五百年旱涝分布图集》，地图出版社，1981年。），本文主要依据这个资料序列来讨论清代淮河流域的旱涝灾害情况。以受灾范围大于20％为灾年标准统计（注：此处采用的标准参考了龚高法、张丕远、张瑾瑢：《黄淮海平原旱涝灾害的变迁》，《黄淮海平原农业自然条件和区域环境研究》第二集，科学出版社，1987年，第73—87页。）：清代268年间，淮河流域共发生水、旱灾害254次。其中涝灾发生175次，平均1.5年出现一次；旱灾共发生114次，平均2.4年发生一次。在这些频繁的洪涝灾害中，连续2年以上出现大范围涝灾（涝灾范围达70％以上）共有8次，它们是：1646—1649年连续4年；1651—1652年，连续2年；1657—1659年，连续3年；1668—1669年，连续2年；1676—1677年，连续2年；1741—1742年，连续2年；1746—1747年，连续2年；1831—1832年，连续2年。连续2年以上出现大范围旱灾者有4次，即1720—1722年，连续3年；1784—1785年，连续2年；1856—1857年，连续2年；1875—1877年，连续3年。灾害一旦发生经常是全流域的，特别是黄河夺淮之灾，往往一年之内自上游至下游地区连续发生多次，给淮河流域带来了极大的灾难。如顺治十五年（1658年）上游河南，中游安徽，下游山东、江苏均未能幸免（注：《清史稿》卷126《河渠志一·黄河》。）。康熙六年（1667年）黄河在桃源县烟墩和萧县石将军庙相继决口，旋即“又决桃源黄家嘴，已塞复决，沿河州县悉受水患，清河冲决尤甚，三汊河以下水不没骭。黄河下流既阻，水势尽注洪泽湖，高邮水高几二丈，城门堵塞，乡民溺毙数万”（注：《清史稿》卷126《河渠志一·黄河》。）。
在清代二百多年中，淮河流域所发生的洪涝灾害比同期发生的旱灾次数多。图1体现的是清代淮河流域旱涝灾害发生的频率，每十年旱涝范围指数显示了旱涝范围的时间变化。从图1可以看出清初是一个旱涝灾害比较多的时期，到乾隆年间，淮河流域的受灾程度明显减轻。这也应该与当时的盛世有着一定的关系。而到清后期灾害复又严重起来。从图1的涝灾曲线可以看出，清代淮河流域的涝灾发生具有一定的周期性，往往是在涝灾频发期之后出现一个相对稳定的时段，然后再出现一个灾害频发期。旱灾发生的规律不如涝灾明显，这是因为旱灾的发生主要是由气候的变化引起的，而涝灾的发生不仅与气候有关，还与河道的水文状况，以及一些人为活动有很大的关系。图1的旱涝灾害发生频率曲线，似乎更能说明人为活动在灾害尤其是涝灾中所起的作用。
图1 清代（1644-1911）淮河流域旱涝灾害发生频率
清代淮河流域旱涝灾害的频繁发生对社会也产生了很大的影响。
首先，灾害的频繁发生引发了社会的不稳定。
由于旱涝灾害频繁发生，农业收成无常，使得一些农民不专心于农田耕作，而宁愿游惰于社会。有些不愿出力吃苦的农民甚至铤而走险，干起偷盗、抢劫的行当，这些无所事事的无业游民给社会的安定带来了威胁。乾隆十三年（1748年），江苏徐州府属沛县夏镇地区，就发生了无籍之人与外来流民抢取食物的事件，致使正月十六日店铺不敢开市，严重影响了当地人民的正常生活。尤其是在灾荒之年，由于广大农民生活贫困，没有积蓄，遇有灾荒，无力自救，只能靠政府的救济，在这种情况下就更容易发生骚乱事件。一旦政府的救荒工作做得不及时或不到位，就会有严重的暴乱发生，给社会的稳定带来极大的影响。乾隆十三年（1748年）正月，江苏省徐州府属的萧县就有妇女多人，聚集求赈，声言欲塞县属，经该县劝谕，旋即散去。乾隆帝指示地方官：“此等抢夺闹赈之事，必应立时严拿，以警刁风。”（注：《清高宗实录》卷313。）由于贫困加上灾荒的频仍，地方的阶级矛盾也越来越尖锐，社会动荡不安。
第二，旱涝灾害的频繁发生造成了商业贸易活动的滞后发展。
农业灾害的频繁发生，农民生活的贫困，影响了淮河流域商业贸易的发展。广大农民整日所求的仅是温饱而已，没有精力也没有经济实力去发展商业贸易。关于该地区商业不发达的记载，在各地方志中几乎都可以找到。如山东曹州府属的城武县就有这样的记载：“土著甚少，地僻，贸易不通”；济宁直隶州所属金乡县则记载为“地僻而狭，不通商贾”（注：宣统《山东通志》卷40《风俗》。）；江苏徐州府属萧县“民无余资，不惯货殖”（注：嘉庆《萧县志》卷2《风俗》。）。有限的从事商业贸易活动的商人，大都是来自外地，本地经商之人，少之又少。萧县地区就是“一切布帛盐铁等，利悉归外商”（注：嘉庆《萧县志》卷2《风俗》。）。
第三，旱涝灾害的频繁发生给政府的财政带来极大的压力。
由于淮河流域灾害发生频繁，政府河工繁多，需费极大。乾隆四十六年（1781年）五月，黄河决于雎宁魏家庄，决堤洪水直注洪泽湖。七月，仪封再决。两处决口至第二年仍未堵上。乾隆四十七年（1782年），清政府听从阿桂的建议，在兰阳三堡大堤外，开挖引河170余里，将溃堤洪水在商丘七堡地方归入黄河。引河于乾隆四十八年（1783年）二月工成，三月，漫口堵塞。这期间，清政府多次拨款，总数至600万两白银（注：《清朝文献通考》卷41《国用三》。）。
同时农民生活贫困，灾荒时期无力自救，也给政府财政带来很大的压力。清政府对灾荒的救济有明确的规定，一旦发生灾荒，政府就要拿出大量的钱粮用于赈济灾民。当灾荒发生时，有时还要截留他省漕粮用于赈济，同时，受灾地区应征漕粮也要照例免征或缓征，一般在缓征之后，漕粮也就很难再征收上来，地方拖欠漕粮的现象很严重，给政府财政带来很大的负担。
二 清代淮河流域旱涝灾害的人为因素考察
自然灾害的发生不仅决定于来自其原动力的自然界，还决定于其承受体的人类社会。同样的自然变异，发生在不同历史时期、不同经济实力的社会、地区或国家，就可能有不同的反映。同样程度的一次暴雨，发生在水利设施完整的地区或国家可能根本不会成灾，而在水利失修、河湖淤废的地区或国家就可能形成一次洪涝灾害。由此，本文主要从人为因素入手，考察清代淮河流域旱涝灾害的成因。
1.盲目垦殖导致生态环境的破坏。
为使明末清初淮河流域的社会经济尽快得到恢复与重建，清朝统治者实行鼓励垦荒和招徕人口、减轻赋税的政策，使淮河流域的垦田面积大幅度增长，人口也得到了迅速增加。如地处淮河下游漕运枢纽的济宁州，“顺治元年（1644年）共册报17590丁，十年至十四年（1653—1657年），新增3300，共20890。康熙元年至八年新增2043丁”（注：道光《济宁直隶州志》卷3《食货志·户口》。）。人口的急剧增加尽管给农业生产提供了充足的劳动力，但同时也带来了负面的效应。经过数十年的恢复与发展，淮河流域出现了“生齿日繁，荒地渐垦”（注：雍正《怀远县志》卷一《舆地志·乡坊》。）的景象。个别地区人口的急剧增加，甚至形成了“人稠地满”（注：乾隆《寿州志》卷四《水利》。）的格局。
清代中叶以后淮河流域的土地兼并之风又重新激烈起来。在淮河流域下游地区的海州，乾隆时期的地主孟思鉴共占有土地5000余亩（注：李文治：《中国近代农业史资料》第一辑，北京：生活、读书、新知三联书店，1957年，第68页。）。同是海州的地主李法泳在嘉庆十二年（1807年），一次性购买田产200余顷（注：李文治：《中国近代农业史资料》第一辑，北京：生活、读书、新知三联书店，1957年，第68页。）。道光时期两江总督孙玉庭通过政治特权，在济宁、金乡和曲阜等地，共占有田地3000余亩。淮河流域很多地区，“膏腴之田，半为势家所占”（注：乾隆《通许县志》卷1《舆地志·风俗》。）。由此地少人多，无田可耕的矛盾就尖锐起来。在这种情况下出现了毁林开田，围湖造田，河滩地亩住居占种，与水争地等现象。这些行为破坏了地方的生态平衡，加重了灾害发生的频数，影响了农业生产。尤其是人们在河湖水面修圩围田，致使河湖面积日益缩小，每当夏秋大汛，水无所受，漫溢奔流，直接伤害了农田。乾隆二十三年（1758年）河东总河张师载就曾指出：豫东两省黄河滩地内有民堰，这是民间租种滩地，为了防止河水漫溢淹没田地所筑，但是这些民堰由农民逐渐加高，如果不及时禁止，将会继续加高，有碍于河防。豫东黄河两岸大堤虽然相隔二三十里，河宽堤远，但是由于农民与水争地，租种河滩地亩，惟恐水漫被淹，只图一时之利，一再增高私堰，以致河身渐逼，一遇汛水长发极易冲溃大堤（注：宣统《山东通志》卷121《河防志第十二·黄河》。）。使河水漫溢黄河两岸，伤害农田村舍。
乾隆二年（1737年）针对江南黄运两河堤工之上民人盖房居住的情况，政府颁布法令令有碍堤工的房屋拆毁迁移，将来不许再有增添，如有违禁增盖者，即行驱逐治罪，并将徇纵容隐之官弁分别议处（注：《清会典事例》卷854《刑部一三二·工律河防》。）。乾隆二十三年（1758年）鉴于海州等地民围湖造田现象严重，乾隆帝再三申谕还田于湖，不准与水争地。规定官地民业，凡有关水道者，概禁报垦。他要求地方官认真查处，限制垦田，禁止与水争地，明确指出若“再行占耕，将予治罪”（注：《清高宗实录》卷911。）。
尽管政府颁布了一系列的法令限制垦田，禁止与水争地，政府和占垦河湖者进行了不断的斗争。但是由于地方官办事不力，而且占垦者多为豪绅巨室，拥有财富和权力，当朝廷注意时，与水争地的倾向得到抑制，但不久又死灰复燃，占垦现象依然严重。从清朝中期开始与水争地的现象一直存在，尤其到了清朝后期，人口的巨增，导致毁林开田，围湖造田等现象更加严重，水旱灾害也就又频繁起来。
2.水利工程的负面影响渐趋突出。
为减轻黄河夺淮和旱涝等自然灾害对淮河流域农业生产和人民生命财产的威胁，清朝统治者进行了大规模的整修水利活动。著名的有康熙年间的靳辅、陈潢治河。靳辅、陈潢在前人治河的基础上，堵塞决口，浚治河道，使黄淮暂时归复旧河道，保持相对安定的局面。在水流湍急、河道狭窄易被冲决的地方设置减水坝，减轻河堤压力。修筑缕堤、格堤与加筑大堤相结合，束水攻沙，相当程度地避免了沙淤使河身增高的威胁。经过靳辅此次大规模的修治，以后十年之内黄河都无较大的祸患。经靳辅、陈潢治理后，长期被黄河夺淮困扰的苏北地区大片被淹农田成为沃壤。这也是接下来的雍乾时期水旱灾害程度得以减轻的原因之一。
但是清代政府的治水及水利建设存在着很大的弊端，在很大程度上影响了水工应达到的效果。主要表现在吏治腐败，治河弊处过多。有些地方官营私舞弊，治河不力，草草应付了事，反而造成更大的灾害。如乾隆二十三年（1758年）尹继善曾在奏折中指出：“……向来治河诸臣不思达其去路，而惟恃湖堤以相捍御。及湖涨难容，终至泛滥不收，而远近田庐胥受其害矣。……”（注：《清史稿》卷126《河渠一·黄河》。）；有些地方官未能及时疏通河道，以致河道变浅，不能容纳过多的水流。乾隆二十八年（1763年），铜山、沛县一带发生水灾就是因为茶城、小梁山、内化山三处河，俱以淤浅，下游荆山桥河道间段淤阻，桥设一百五十九洞，仅只数洞流通，余俱干涸，微山湖之水去路甚微，导致河水漫溢（注：《清朝文献通考》卷9《田赋考九·水利田》。）。有些官吏贪污政府拨给修筑水利的帑银，中饱私囊，故而修筑的工程质量低，不能抵御大水。而有些官员在不需修筑工程时，也以修筑为名，上报开销，以求从中牟利。这样修筑的工程往往适得其反。如乾隆十八年（1753年）黄河在铜山境内决口，就是由于两个河工官员贪污巨款，偷工减料，导致堤防不固酿成大灾（注：《清史稿》卷310《列传九七·高斌》。）。乾隆二十九年（1764年）修筑的为保护堤根的土坝，就是因为接的过长反而有碍河流的畅通。连乾隆帝也承认“从来河员在工，乐于兴作，每不急之处，建筑大工，无非籍以开销之意。而工程既浚，又议岁修，辗转徒滋糜费，及至盛涨，漫溢者仍复漫溢，冲决者仍复冲决，于实用毫无裨益”（注：《清高宗实录》卷424。）。
清代政府的治水，基本上仍是头痛医头，脚痛医脚，即哪里发生水灾，哪里出现问题，才在哪里进行治理，既不能全盘规划，也未能未雨绸缪。这种治水思想在很大程度上影响着治水的成效，水灾发生之后，再进行治理、抢修工作，甚至有时河决几年不能合龙，河水任其漫溢，田园庐舍尽被淹没，农田遭受灭顶之灾，广大农民流离失所，困苦不堪。大量的水利工程仅仅停留在下游受灾区，并且对水道的疏浚工作少，在河道两岸筑越堤多，越堤的作用只是保护和加固旧有堤堰，这样的水利工程所能起到的功效也只能是在一时。还有一些水利工程虽然有利于农田，但是由于管理不善，经年累月之后就丧失了其应有的功效。
3.漕运带来的负面影响。
清朝政府基本上沿袭了前代的漕运制度，一切的水利建设总以漕运为前提，因此在水利服务的对象上，漕运重于一切。在国家保漕保运政策的指导下，地方水利往往不能统观全局，防患未然。有些地区因为漕运的关系，甚至还修筑了一些不合理的堤堰，有时正是这些堤堰阻隔了水道，使积水不能及时宣泄，从而造成水灾。如徐州府的宿迁诸县就是因阻黄临运，为堤堰所隔，积水无从宣泄，经常造成水灾（注：《清朝文献通考》卷8《田赋考八·水利田》。）。山东单县经常遭受水灾，是因为单县黄河位于江南黄河的上游，而在江南黄河的两岸，分别筑有三十多座土坝，在界首又有南北土坝各一道，挺峙于河滩，在西南又加筑子堰一道，河岸上堤坝林立，河道内几乎没有空闲之地，如此层层拦截束缚，使上游水势没有了去路，只能就地漫延，造成单县等地河水漫溢，淹浸田庐（注：《清高宗圣训》卷136《治水十一》。）。
政府在水利利用方面也是以漕运为前提。在兴修水利工程时也曾明确强调要留二三分济运，而当运河水较多时，则要求筑堤坝拦截，使多余之水不会有涓滴入运（注：《清史稿》卷126《河渠一·黄河》。）。顺治元年（1644年）为保持运河的畅通，清统治者在济宁“筑杨家坝，截泗、洸入马肠湖济运”（注：（清）武同举：《淮系年表·清一（顺治·康熙·雍正）》。）。清初为保持大运河的河道畅通，依然沿袭了明王朝高筑高家堰和以清刷黄的方略，致使淮河流域下游地区黄河决口事件屡屡发生。顺治十六年（1659年）“黄河从小河口、白洋河逆灌入淮，雎口淤成陆地，雎湖诸水不复入黄刷沙，悉随决河下”（注：（清）武同举：《淮系年表·清一（顺治·康熙·雍正）》。）。据记载，清初顺治元年至十八年（1644—1661年），淮河流域共发生洪涝灾害54起（注：（清）武同举：《淮系年表·清一（顺治·康熙·雍正）》。）。
政府兴修的大部分水利工程往往以保漕保运为先，有时不但不会给农田带来好处，反而会造成旱愈旱、涝愈涝的的局面。乾隆二十二年（1757年），尹继善奏酌筹沛县疏泄事宜，提到山东湖口闸与韩庄闸相近，虽为蓄水济运，实际上是泄水尾闾，而该闸仅宽丈余，不足宣泄。而且沂河自北而南流入骆马湖，近日因为水大，在邳州的庐口向西散漫入运，与荆山桥泄下之水相阻，以致不能通畅，这都是沛县受灾的原因。乾隆帝认为此言颇中，指出：“近日形势而沂水不使入运，尤为切要。盖湖向以济运。而迩年运河之水不患其少，惟患其多。良田横决之水散漫入湖，以致湖不能容而溢入运，运益不能容并为巨浸，运艘阻滞旁邑为灾，皆缘于此。不可不急为筹办，其应如何设法堵筑，使沂水各归骆马湖，及湖口一闸应如何添建滚坝，俾得畅为宣泄，而不致横流微山湖入运之处。”（注：《清朝文献通考》卷8《田赋考八·水利田》。）
4.社会各级管理制度的效率对成灾程度的影响。
国家的某些政策以及一些政府官员的管理也对淮河流域的水旱灾害的发生起了消极作用。即使在水旱灾害相对较轻的乾隆时期，这种情况也十分普遍。有些地方官不能恪尽职守，营私舞弊，有轻灾不报，政府不能及时救治，使灾害愈重。乾隆十一年（1746年），上谕：“淮徐所属州县连年被灾，缘该处地形本属低洼，而海州为众流入海之区，较它处为甚。……经大学士定议应行筹划之处，俱以加意料理，而仍不免水患者，盖因从前被灾稍轻处所俱不奏报，遂觉被灾之时少……”（注：《清朝文献通考》卷7《田赋考七·水利田》。）；乾隆二十二年（1757年）山东金乡、鱼台等州县由于连年受灾，地方积潦成灾，积水漫淹田亩，查其受灾原因，是因为地方官漫不经心，当偶然发生水灾时，不亟为筹度，日复一日，因循酿害，积水日益增，淹地日益广，以致高下田庐尽成巨浸。而等到受灾十分严重时，大小各官又不能找到灾害发生的原因，制定出消除灾害的办法，同时又怕兴修水利工程，涉及到钱财贪污问题时，牵累到自身，因此对受灾情况采取了观望的态度，使灾害更加严重（注：《清高宗实录》卷538。）。
当然也有一些地方官员能够尽职尽责，关心农业生产，重视水患防治以及如何减少水患给地方生产生活带来的灾害。但是这些官员的行动往往在一定程度上受到政府漕运政策的限制和制约。政府对因管理不善等原因而导致误漕的河官规定了明确的处罚条例。乾隆二年（1737年）议准，闸官越漕起版，泄水误漕者，革职；该厅官不行稽查致误漕务者，降一级留任，如曲为回护，徇隐不报者，降三级调用。乾隆三十年（1765年）奏准北河流沙，应令坐粮厅，各汛官弁及时疏浚，如不速为挑浚，有误空重漕船者，将各汛官降一级调用，坐粮厅罚俸一年，仓场侍郎及巡漕御史（后裁）不查出题参，罚俸六月（注：《清会典事例》卷102《吏部八六·处分例》。）。这样也就使地方官及河官将治水的重点放在漕运上，由于他们的所作所为必须是在保漕保运的前提下进行，故而无法从根本上消弭水患。
5.社会承灾能力低下。
社会承灾力是一个综合性的评价指标，它是指社会抵抗、破坏的能力。1981年，Pelanda指出，“灾害是社会脆弱性的体现”，“灾害是一种或多种致灾因子对脆弱性人口、建筑物、经济财产或敏感性环境打击的结果，这些致灾事件超过了当地社会的应对能力”（注：Blakie Cannon P.T,Davis I and Wisner B.At Risk:Natural Hazards,People's Vulnerability and Disasters.Routledge,London,1994,13～21，转引自商彦蕊、史培军：《人为因素在农业旱灾形成过程中所起作用的探讨——以河北省旱灾脆弱性研究为例》，《自然灾害学报》，1998年，第4期（1998年11月）。）。脆弱性指人类易受或敏感于自然灾变破坏与伤害的状态，用来指人或人群预见、应付、抗御灾害并从灾害影响中恢复的能力。
清代淮河流域旱涝灾害频繁发生正是该地区社会脆弱性的体现。由于此地旱涝灾害频繁发生，农业生产丰歉无常，在一定程度上削弱了农民生产的热情。农民经常遭遇的情形是：辛辛苦苦劳作一年，换来的却往往是颗粒无收，而且还要背负一身的债务。久而久之，他们也就不再对农田抱有太大的希望。有些观念保守的人，会安于现状，每年仍是苦心经营自己的几亩薄地，日夜企盼的无非是一年中的风调雨顺，多得一些收成，以维持温饱；而有些人则不再将自己的希望定格在土地上，而是另谋他职，以求糊口。乾隆十七年（1752年）二月，山东巡抚鄂容安在谈到这一问题时曾坦言：“东省连岁歉收，民情惮于力作”。兖州府属地居民向来不重视五谷的种植，膏腴之地，皆种植烟草；曹州府、济宁直隶州属地的居民则“不肯尽力田亩，多别谋生计”，而且该地人民也没有“安土重迁”的观念，无论年景好坏，都有人携妻带子出外谋生。整个山东省的风气大抵是“力田者少，游惰者多”（注：《清高宗实录》卷410。）。农业的落后加重了农村的贫困。宿迁地区人民“生计以耕读为本，研田所余仅薄粥，……东北为斥泽，南面为卤，黄流所啮，雨霁沙鸣，滨湖者积泽成潦，莽灌无际。富鲜两世之产，农乏卒岁之藏”（注：同治《宿迁县志》卷7《疆域志》。）。赣榆地区“田不多产农不力也，农之不力受地广也，受地之广人民稀也，人民之稀水土寒不孳也，岁常忧旱，夏秋间尤甚。……地硗坼，年丰仅糊口”（注：嘉庆《海州直隶州志》卷10《舆地考·风俗》。）。安徽凤阳府的灵璧县“土瘠民贫，生理鲜少，加以频年被水，日就凋残。邑无城垣，野无道路，田无沟洫。……中、北两乡岁岁逃亡，十不存五。洼地积水，经年不涸，已涸者亦属荒芜，无人耕种。爨无灶，食无案，卧无床席，冬无被，夏无帐。……盖藏之家百无一二，地鲜种稻，所产惟麦、豆、秫、粱。既播种，即束手而听之于天”（注：乾隆《灵璧志略》卷4《杂志·艺文》。）。“淮、徐、凤阳一带之民，全不用人力于农工，而惟望天地之代为长养。其禾、麻、菽、麦亦不树艺，而惟刈草以资生者，比比皆然”（注：《清经世文编》卷26《户政一·理财上》。）。
农民生活贫困，求得温饱都是比较困难的，在生活没有保障的情况下，他们也没有能力备荒减灾，对水利和农业生产技术的改良，更是有心无力。这样当灾害发生时农民很容易受到自然灾变的破坏与伤害。农业的落后加重了农村的贫困，农村的贫困和灾害的频繁发生又加速了农村劳动力的流失，而这些又反过来加剧了农村的贫困和自然灾害的频繁发生。如此形成一个恶性循环，导致了淮河流域社会承灾能力的低下。
自然灾害是相对于人事环境而言的。自然界的异常若无人类承受其影响，便不能成为灾害。而自然灾害对人类社会的影响和破坏程度既取决于各种自然系统变异的性质和程度，又取决于人类社会对自然变异的综合承受能力，也即自然变异的强度与其对社会的影响和破坏程度不一定成正比例关系。清代淮河流域旱涝灾害尤其是涝灾的频繁发生，一方面固然源于自然界本身的运动或演替过程；另一方面，它又是人类活动尤其是不适当的活动所引起和加剧的。各种人为活动不同程度地改变了自然生态环境，进而引致了旱涝灾害的发生。清代淮河流域旱涝灾害的发生与当时社会承灾力低下、社会各级管理效率不高以及政府的漕运政策密切相关。而整个清代淮河流域经历了从初期灾害较多到中期灾害相对较少到末期灾害复又增多的过程，也是人为活动的多种因素共同作用的结果。清初由于灾害频繁发生，政府组织兴修了大量水利工程，发挥了一定功效，加上清中期政治相对清明，水旱灾害程度得以减轻，但是随着人口增加，土地兼并日益严重，盲目的滥垦导致了对生态环境的破坏，而且吏治的腐败一直存在，影响着水工功效的发挥，到清后期灾害又频繁起来。
【专 题 号】K24
【复印期号】2005年05期
【原文出处】《中国历史地理论丛》(西安)2005年03期第80～86页
【作者简介】高升荣，陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究中心博士研究生。（陕西 西安 710062）
| 【内容提要】 | 本文根据历史文献的记载，对清代淮河流域的水旱灾害进行了量化分析，得出了此时期旱涝灾害发生的基本情况。淮河流域的旱涝灾害有的是纯自然力所为，但更多的是人们利用自然的失当所致。本文主要从人为活动因素即人类的不当行为入手，对清代淮河流域旱涝灾害发生的原因作一初步考察。 |
淮河流域是我国东部一个重要的自然地理单元，也是历史时期地理变迁很大、自然灾害十分严重的地区之一。在宋代至清代的近700年间，黄河曾全流南徙夺淮。黄河本身的水量及其携带的大量泥沙引起淮河流域境内水文条件和地形条件的极大变迁，从而加重了该地区不利气候条件下的旱涝灾害。
一 清代淮河流域旱涝灾害的基本特征
明清撰修的大量地方志中记载了当地发生的旱涝灾害事件，为明清时期的旱涝灾害研究提供了十分有用的资料。中央气象局气象科学院曾根据明清地方志、明清实录和档案等资料重建了1470年以来我国120个站点的510年旱涝等级序列（注：国家气象局气象科学院，《中国近五百年旱涝分布图集》，地图出版社，1981年。），本文主要依据这个资料序列来讨论清代淮河流域的旱涝灾害情况。以受灾范围大于20％为灾年标准统计（注：此处采用的标准参考了龚高法、张丕远、张瑾瑢：《黄淮海平原旱涝灾害的变迁》，《黄淮海平原农业自然条件和区域环境研究》第二集，科学出版社，1987年，第73—87页。）：清代268年间，淮河流域共发生水、旱灾害254次。其中涝灾发生175次，平均1.5年出现一次；旱灾共发生114次，平均2.4年发生一次。在这些频繁的洪涝灾害中，连续2年以上出现大范围涝灾（涝灾范围达70％以上）共有8次，它们是：1646—1649年连续4年；1651—1652年，连续2年；1657—1659年，连续3年；1668—1669年，连续2年；1676—1677年，连续2年；1741—1742年，连续2年；1746—1747年，连续2年；1831—1832年，连续2年。连续2年以上出现大范围旱灾者有4次，即1720—1722年，连续3年；1784—1785年，连续2年；1856—1857年，连续2年；1875—1877年，连续3年。灾害一旦发生经常是全流域的，特别是黄河夺淮之灾，往往一年之内自上游至下游地区连续发生多次，给淮河流域带来了极大的灾难。如顺治十五年（1658年）上游河南，中游安徽，下游山东、江苏均未能幸免（注：《清史稿》卷126《河渠志一·黄河》。）。康熙六年（1667年）黄河在桃源县烟墩和萧县石将军庙相继决口，旋即“又决桃源黄家嘴，已塞复决，沿河州县悉受水患，清河冲决尤甚，三汊河以下水不没骭。黄河下流既阻，水势尽注洪泽湖，高邮水高几二丈，城门堵塞，乡民溺毙数万”（注：《清史稿》卷126《河渠志一·黄河》。）。
在清代二百多年中，淮河流域所发生的洪涝灾害比同期发生的旱灾次数多。图1体现的是清代淮河流域旱涝灾害发生的频率，每十年旱涝范围指数显示了旱涝范围的时间变化。从图1可以看出清初是一个旱涝灾害比较多的时期，到乾隆年间，淮河流域的受灾程度明显减轻。这也应该与当时的盛世有着一定的关系。而到清后期灾害复又严重起来。从图1的涝灾曲线可以看出，清代淮河流域的涝灾发生具有一定的周期性，往往是在涝灾频发期之后出现一个相对稳定的时段，然后再出现一个灾害频发期。旱灾发生的规律不如涝灾明显，这是因为旱灾的发生主要是由气候的变化引起的，而涝灾的发生不仅与气候有关，还与河道的水文状况，以及一些人为活动有很大的关系。图1的旱涝灾害发生频率曲线，似乎更能说明人为活动在灾害尤其是涝灾中所起的作用。
图1 清代（1644-1911）淮河流域旱涝灾害发生频率
清代淮河流域旱涝灾害的频繁发生对社会也产生了很大的影响。
首先，灾害的频繁发生引发了社会的不稳定。
由于旱涝灾害频繁发生，农业收成无常，使得一些农民不专心于农田耕作，而宁愿游惰于社会。有些不愿出力吃苦的农民甚至铤而走险，干起偷盗、抢劫的行当，这些无所事事的无业游民给社会的安定带来了威胁。乾隆十三年（1748年），江苏徐州府属沛县夏镇地区，就发生了无籍之人与外来流民抢取食物的事件，致使正月十六日店铺不敢开市，严重影响了当地人民的正常生活。尤其是在灾荒之年，由于广大农民生活贫困，没有积蓄，遇有灾荒，无力自救，只能靠政府的救济，在这种情况下就更容易发生骚乱事件。一旦政府的救荒工作做得不及时或不到位，就会有严重的暴乱发生，给社会的稳定带来极大的影响。乾隆十三年（1748年）正月，江苏省徐州府属的萧县就有妇女多人，聚集求赈，声言欲塞县属，经该县劝谕，旋即散去。乾隆帝指示地方官：“此等抢夺闹赈之事，必应立时严拿，以警刁风。”（注：《清高宗实录》卷313。）由于贫困加上灾荒的频仍，地方的阶级矛盾也越来越尖锐，社会动荡不安。
第二，旱涝灾害的频繁发生造成了商业贸易活动的滞后发展。
农业灾害的频繁发生，农民生活的贫困，影响了淮河流域商业贸易的发展。广大农民整日所求的仅是温饱而已，没有精力也没有经济实力去发展商业贸易。关于该地区商业不发达的记载，在各地方志中几乎都可以找到。如山东曹州府属的城武县就有这样的记载：“土著甚少，地僻，贸易不通”；济宁直隶州所属金乡县则记载为“地僻而狭，不通商贾”（注：宣统《山东通志》卷40《风俗》。）；江苏徐州府属萧县“民无余资，不惯货殖”（注：嘉庆《萧县志》卷2《风俗》。）。有限的从事商业贸易活动的商人，大都是来自外地，本地经商之人，少之又少。萧县地区就是“一切布帛盐铁等，利悉归外商”（注：嘉庆《萧县志》卷2《风俗》。）。
第三，旱涝灾害的频繁发生给政府的财政带来极大的压力。
由于淮河流域灾害发生频繁，政府河工繁多，需费极大。乾隆四十六年（1781年）五月，黄河决于雎宁魏家庄，决堤洪水直注洪泽湖。七月，仪封再决。两处决口至第二年仍未堵上。乾隆四十七年（1782年），清政府听从阿桂的建议，在兰阳三堡大堤外，开挖引河170余里，将溃堤洪水在商丘七堡地方归入黄河。引河于乾隆四十八年（1783年）二月工成，三月，漫口堵塞。这期间，清政府多次拨款，总数至600万两白银（注：《清朝文献通考》卷41《国用三》。）。
同时农民生活贫困，灾荒时期无力自救，也给政府财政带来很大的压力。清政府对灾荒的救济有明确的规定，一旦发生灾荒，政府就要拿出大量的钱粮用于赈济灾民。当灾荒发生时，有时还要截留他省漕粮用于赈济，同时，受灾地区应征漕粮也要照例免征或缓征，一般在缓征之后，漕粮也就很难再征收上来，地方拖欠漕粮的现象很严重，给政府财政带来很大的负担。
二 清代淮河流域旱涝灾害的人为因素考察
自然灾害的发生不仅决定于来自其原动力的自然界，还决定于其承受体的人类社会。同样的自然变异，发生在不同历史时期、不同经济实力的社会、地区或国家，就可能有不同的反映。同样程度的一次暴雨，发生在水利设施完整的地区或国家可能根本不会成灾，而在水利失修、河湖淤废的地区或国家就可能形成一次洪涝灾害。由此，本文主要从人为因素入手，考察清代淮河流域旱涝灾害的成因。
1.盲目垦殖导致生态环境的破坏。
为使明末清初淮河流域的社会经济尽快得到恢复与重建，清朝统治者实行鼓励垦荒和招徕人口、减轻赋税的政策，使淮河流域的垦田面积大幅度增长，人口也得到了迅速增加。如地处淮河下游漕运枢纽的济宁州，“顺治元年（1644年）共册报17590丁，十年至十四年（1653—1657年），新增3300，共20890。康熙元年至八年新增2043丁”（注：道光《济宁直隶州志》卷3《食货志·户口》。）。人口的急剧增加尽管给农业生产提供了充足的劳动力，但同时也带来了负面的效应。经过数十年的恢复与发展，淮河流域出现了“生齿日繁，荒地渐垦”（注：雍正《怀远县志》卷一《舆地志·乡坊》。）的景象。个别地区人口的急剧增加，甚至形成了“人稠地满”（注：乾隆《寿州志》卷四《水利》。）的格局。
清代中叶以后淮河流域的土地兼并之风又重新激烈起来。在淮河流域下游地区的海州，乾隆时期的地主孟思鉴共占有土地5000余亩（注：李文治：《中国近代农业史资料》第一辑，北京：生活、读书、新知三联书店，1957年，第68页。）。同是海州的地主李法泳在嘉庆十二年（1807年），一次性购买田产200余顷（注：李文治：《中国近代农业史资料》第一辑，北京：生活、读书、新知三联书店，1957年，第68页。）。道光时期两江总督孙玉庭通过政治特权，在济宁、金乡和曲阜等地，共占有田地3000余亩。淮河流域很多地区，“膏腴之田，半为势家所占”（注：乾隆《通许县志》卷1《舆地志·风俗》。）。由此地少人多，无田可耕的矛盾就尖锐起来。在这种情况下出现了毁林开田，围湖造田，河滩地亩住居占种，与水争地等现象。这些行为破坏了地方的生态平衡，加重了灾害发生的频数，影响了农业生产。尤其是人们在河湖水面修圩围田，致使河湖面积日益缩小，每当夏秋大汛，水无所受，漫溢奔流，直接伤害了农田。乾隆二十三年（1758年）河东总河张师载就曾指出：豫东两省黄河滩地内有民堰，这是民间租种滩地，为了防止河水漫溢淹没田地所筑，但是这些民堰由农民逐渐加高，如果不及时禁止，将会继续加高，有碍于河防。豫东黄河两岸大堤虽然相隔二三十里，河宽堤远，但是由于农民与水争地，租种河滩地亩，惟恐水漫被淹，只图一时之利，一再增高私堰，以致河身渐逼，一遇汛水长发极易冲溃大堤（注：宣统《山东通志》卷121《河防志第十二·黄河》。）。使河水漫溢黄河两岸，伤害农田村舍。
乾隆二年（1737年）针对江南黄运两河堤工之上民人盖房居住的情况，政府颁布法令令有碍堤工的房屋拆毁迁移，将来不许再有增添，如有违禁增盖者，即行驱逐治罪，并将徇纵容隐之官弁分别议处（注：《清会典事例》卷854《刑部一三二·工律河防》。）。乾隆二十三年（1758年）鉴于海州等地民围湖造田现象严重，乾隆帝再三申谕还田于湖，不准与水争地。规定官地民业，凡有关水道者，概禁报垦。他要求地方官认真查处，限制垦田，禁止与水争地，明确指出若“再行占耕，将予治罪”（注：《清高宗实录》卷911。）。
尽管政府颁布了一系列的法令限制垦田，禁止与水争地，政府和占垦河湖者进行了不断的斗争。但是由于地方官办事不力，而且占垦者多为豪绅巨室，拥有财富和权力，当朝廷注意时，与水争地的倾向得到抑制，但不久又死灰复燃，占垦现象依然严重。从清朝中期开始与水争地的现象一直存在，尤其到了清朝后期，人口的巨增，导致毁林开田，围湖造田等现象更加严重，水旱灾害也就又频繁起来。
2.水利工程的负面影响渐趋突出。
为减轻黄河夺淮和旱涝等自然灾害对淮河流域农业生产和人民生命财产的威胁，清朝统治者进行了大规模的整修水利活动。著名的有康熙年间的靳辅、陈潢治河。靳辅、陈潢在前人治河的基础上，堵塞决口，浚治河道，使黄淮暂时归复旧河道，保持相对安定的局面。在水流湍急、河道狭窄易被冲决的地方设置减水坝，减轻河堤压力。修筑缕堤、格堤与加筑大堤相结合，束水攻沙，相当程度地避免了沙淤使河身增高的威胁。经过靳辅此次大规模的修治，以后十年之内黄河都无较大的祸患。经靳辅、陈潢治理后，长期被黄河夺淮困扰的苏北地区大片被淹农田成为沃壤。这也是接下来的雍乾时期水旱灾害程度得以减轻的原因之一。
但是清代政府的治水及水利建设存在着很大的弊端，在很大程度上影响了水工应达到的效果。主要表现在吏治腐败，治河弊处过多。有些地方官营私舞弊，治河不力，草草应付了事，反而造成更大的灾害。如乾隆二十三年（1758年）尹继善曾在奏折中指出：“……向来治河诸臣不思达其去路，而惟恃湖堤以相捍御。及湖涨难容，终至泛滥不收，而远近田庐胥受其害矣。……”（注：《清史稿》卷126《河渠一·黄河》。）；有些地方官未能及时疏通河道，以致河道变浅，不能容纳过多的水流。乾隆二十八年（1763年），铜山、沛县一带发生水灾就是因为茶城、小梁山、内化山三处河，俱以淤浅，下游荆山桥河道间段淤阻，桥设一百五十九洞，仅只数洞流通，余俱干涸，微山湖之水去路甚微，导致河水漫溢（注：《清朝文献通考》卷9《田赋考九·水利田》。）。有些官吏贪污政府拨给修筑水利的帑银，中饱私囊，故而修筑的工程质量低，不能抵御大水。而有些官员在不需修筑工程时，也以修筑为名，上报开销，以求从中牟利。这样修筑的工程往往适得其反。如乾隆十八年（1753年）黄河在铜山境内决口，就是由于两个河工官员贪污巨款，偷工减料，导致堤防不固酿成大灾（注：《清史稿》卷310《列传九七·高斌》。）。乾隆二十九年（1764年）修筑的为保护堤根的土坝，就是因为接的过长反而有碍河流的畅通。连乾隆帝也承认“从来河员在工，乐于兴作，每不急之处，建筑大工，无非籍以开销之意。而工程既浚，又议岁修，辗转徒滋糜费，及至盛涨，漫溢者仍复漫溢，冲决者仍复冲决，于实用毫无裨益”（注：《清高宗实录》卷424。）。
清代政府的治水，基本上仍是头痛医头，脚痛医脚，即哪里发生水灾，哪里出现问题，才在哪里进行治理，既不能全盘规划，也未能未雨绸缪。这种治水思想在很大程度上影响着治水的成效，水灾发生之后，再进行治理、抢修工作，甚至有时河决几年不能合龙，河水任其漫溢，田园庐舍尽被淹没，农田遭受灭顶之灾，广大农民流离失所，困苦不堪。大量的水利工程仅仅停留在下游受灾区，并且对水道的疏浚工作少，在河道两岸筑越堤多，越堤的作用只是保护和加固旧有堤堰，这样的水利工程所能起到的功效也只能是在一时。还有一些水利工程虽然有利于农田，但是由于管理不善，经年累月之后就丧失了其应有的功效。
3.漕运带来的负面影响。
清朝政府基本上沿袭了前代的漕运制度，一切的水利建设总以漕运为前提，因此在水利服务的对象上，漕运重于一切。在国家保漕保运政策的指导下，地方水利往往不能统观全局，防患未然。有些地区因为漕运的关系，甚至还修筑了一些不合理的堤堰，有时正是这些堤堰阻隔了水道，使积水不能及时宣泄，从而造成水灾。如徐州府的宿迁诸县就是因阻黄临运，为堤堰所隔，积水无从宣泄，经常造成水灾（注：《清朝文献通考》卷8《田赋考八·水利田》。）。山东单县经常遭受水灾，是因为单县黄河位于江南黄河的上游，而在江南黄河的两岸，分别筑有三十多座土坝，在界首又有南北土坝各一道，挺峙于河滩，在西南又加筑子堰一道，河岸上堤坝林立，河道内几乎没有空闲之地，如此层层拦截束缚，使上游水势没有了去路，只能就地漫延，造成单县等地河水漫溢，淹浸田庐（注：《清高宗圣训》卷136《治水十一》。）。
政府在水利利用方面也是以漕运为前提。在兴修水利工程时也曾明确强调要留二三分济运，而当运河水较多时，则要求筑堤坝拦截，使多余之水不会有涓滴入运（注：《清史稿》卷126《河渠一·黄河》。）。顺治元年（1644年）为保持运河的畅通，清统治者在济宁“筑杨家坝，截泗、洸入马肠湖济运”（注：（清）武同举：《淮系年表·清一（顺治·康熙·雍正）》。）。清初为保持大运河的河道畅通，依然沿袭了明王朝高筑高家堰和以清刷黄的方略，致使淮河流域下游地区黄河决口事件屡屡发生。顺治十六年（1659年）“黄河从小河口、白洋河逆灌入淮，雎口淤成陆地，雎湖诸水不复入黄刷沙，悉随决河下”（注：（清）武同举：《淮系年表·清一（顺治·康熙·雍正）》。）。据记载，清初顺治元年至十八年（1644—1661年），淮河流域共发生洪涝灾害54起（注：（清）武同举：《淮系年表·清一（顺治·康熙·雍正）》。）。
政府兴修的大部分水利工程往往以保漕保运为先，有时不但不会给农田带来好处，反而会造成旱愈旱、涝愈涝的的局面。乾隆二十二年（1757年），尹继善奏酌筹沛县疏泄事宜，提到山东湖口闸与韩庄闸相近，虽为蓄水济运，实际上是泄水尾闾，而该闸仅宽丈余，不足宣泄。而且沂河自北而南流入骆马湖，近日因为水大，在邳州的庐口向西散漫入运，与荆山桥泄下之水相阻，以致不能通畅，这都是沛县受灾的原因。乾隆帝认为此言颇中，指出：“近日形势而沂水不使入运，尤为切要。盖湖向以济运。而迩年运河之水不患其少，惟患其多。良田横决之水散漫入湖，以致湖不能容而溢入运，运益不能容并为巨浸，运艘阻滞旁邑为灾，皆缘于此。不可不急为筹办，其应如何设法堵筑，使沂水各归骆马湖，及湖口一闸应如何添建滚坝，俾得畅为宣泄，而不致横流微山湖入运之处。”（注：《清朝文献通考》卷8《田赋考八·水利田》。）
4.社会各级管理制度的效率对成灾程度的影响。
国家的某些政策以及一些政府官员的管理也对淮河流域的水旱灾害的发生起了消极作用。即使在水旱灾害相对较轻的乾隆时期，这种情况也十分普遍。有些地方官不能恪尽职守，营私舞弊，有轻灾不报，政府不能及时救治，使灾害愈重。乾隆十一年（1746年），上谕：“淮徐所属州县连年被灾，缘该处地形本属低洼，而海州为众流入海之区，较它处为甚。……经大学士定议应行筹划之处，俱以加意料理，而仍不免水患者，盖因从前被灾稍轻处所俱不奏报，遂觉被灾之时少……”（注：《清朝文献通考》卷7《田赋考七·水利田》。）；乾隆二十二年（1757年）山东金乡、鱼台等州县由于连年受灾，地方积潦成灾，积水漫淹田亩，查其受灾原因，是因为地方官漫不经心，当偶然发生水灾时，不亟为筹度，日复一日，因循酿害，积水日益增，淹地日益广，以致高下田庐尽成巨浸。而等到受灾十分严重时，大小各官又不能找到灾害发生的原因，制定出消除灾害的办法，同时又怕兴修水利工程，涉及到钱财贪污问题时，牵累到自身，因此对受灾情况采取了观望的态度，使灾害更加严重（注：《清高宗实录》卷538。）。
当然也有一些地方官员能够尽职尽责，关心农业生产，重视水患防治以及如何减少水患给地方生产生活带来的灾害。但是这些官员的行动往往在一定程度上受到政府漕运政策的限制和制约。政府对因管理不善等原因而导致误漕的河官规定了明确的处罚条例。乾隆二年（1737年）议准，闸官越漕起版，泄水误漕者，革职；该厅官不行稽查致误漕务者，降一级留任，如曲为回护，徇隐不报者，降三级调用。乾隆三十年（1765年）奏准北河流沙，应令坐粮厅，各汛官弁及时疏浚，如不速为挑浚，有误空重漕船者，将各汛官降一级调用，坐粮厅罚俸一年，仓场侍郎及巡漕御史（后裁）不查出题参，罚俸六月（注：《清会典事例》卷102《吏部八六·处分例》。）。这样也就使地方官及河官将治水的重点放在漕运上，由于他们的所作所为必须是在保漕保运的前提下进行，故而无法从根本上消弭水患。
5.社会承灾能力低下。
社会承灾力是一个综合性的评价指标，它是指社会抵抗、破坏的能力。1981年，Pelanda指出，“灾害是社会脆弱性的体现”，“灾害是一种或多种致灾因子对脆弱性人口、建筑物、经济财产或敏感性环境打击的结果，这些致灾事件超过了当地社会的应对能力”（注：Blakie Cannon P.T,Davis I and Wisner B.At Risk:Natural Hazards,People's Vulnerability and Disasters.Routledge,London,1994,13～21，转引自商彦蕊、史培军：《人为因素在农业旱灾形成过程中所起作用的探讨——以河北省旱灾脆弱性研究为例》，《自然灾害学报》，1998年，第4期（1998年11月）。）。脆弱性指人类易受或敏感于自然灾变破坏与伤害的状态，用来指人或人群预见、应付、抗御灾害并从灾害影响中恢复的能力。
清代淮河流域旱涝灾害频繁发生正是该地区社会脆弱性的体现。由于此地旱涝灾害频繁发生，农业生产丰歉无常，在一定程度上削弱了农民生产的热情。农民经常遭遇的情形是：辛辛苦苦劳作一年，换来的却往往是颗粒无收，而且还要背负一身的债务。久而久之，他们也就不再对农田抱有太大的希望。有些观念保守的人，会安于现状，每年仍是苦心经营自己的几亩薄地，日夜企盼的无非是一年中的风调雨顺，多得一些收成，以维持温饱；而有些人则不再将自己的希望定格在土地上，而是另谋他职，以求糊口。乾隆十七年（1752年）二月，山东巡抚鄂容安在谈到这一问题时曾坦言：“东省连岁歉收，民情惮于力作”。兖州府属地居民向来不重视五谷的种植，膏腴之地，皆种植烟草；曹州府、济宁直隶州属地的居民则“不肯尽力田亩，多别谋生计”，而且该地人民也没有“安土重迁”的观念，无论年景好坏，都有人携妻带子出外谋生。整个山东省的风气大抵是“力田者少，游惰者多”（注：《清高宗实录》卷410。）。农业的落后加重了农村的贫困。宿迁地区人民“生计以耕读为本，研田所余仅薄粥，……东北为斥泽，南面为卤，黄流所啮，雨霁沙鸣，滨湖者积泽成潦，莽灌无际。富鲜两世之产，农乏卒岁之藏”（注：同治《宿迁县志》卷7《疆域志》。）。赣榆地区“田不多产农不力也，农之不力受地广也，受地之广人民稀也，人民之稀水土寒不孳也，岁常忧旱，夏秋间尤甚。……地硗坼，年丰仅糊口”（注：嘉庆《海州直隶州志》卷10《舆地考·风俗》。）。安徽凤阳府的灵璧县“土瘠民贫，生理鲜少，加以频年被水，日就凋残。邑无城垣，野无道路，田无沟洫。……中、北两乡岁岁逃亡，十不存五。洼地积水，经年不涸，已涸者亦属荒芜，无人耕种。爨无灶，食无案，卧无床席，冬无被，夏无帐。……盖藏之家百无一二，地鲜种稻，所产惟麦、豆、秫、粱。既播种，即束手而听之于天”（注：乾隆《灵璧志略》卷4《杂志·艺文》。）。“淮、徐、凤阳一带之民，全不用人力于农工，而惟望天地之代为长养。其禾、麻、菽、麦亦不树艺，而惟刈草以资生者，比比皆然”（注：《清经世文编》卷26《户政一·理财上》。）。
农民生活贫困，求得温饱都是比较困难的，在生活没有保障的情况下，他们也没有能力备荒减灾，对水利和农业生产技术的改良，更是有心无力。这样当灾害发生时农民很容易受到自然灾变的破坏与伤害。农业的落后加重了农村的贫困，农村的贫困和灾害的频繁发生又加速了农村劳动力的流失，而这些又反过来加剧了农村的贫困和自然灾害的频繁发生。如此形成一个恶性循环，导致了淮河流域社会承灾能力的低下。
自然灾害是相对于人事环境而言的。自然界的异常若无人类承受其影响，便不能成为灾害。而自然灾害对人类社会的影响和破坏程度既取决于各种自然系统变异的性质和程度，又取决于人类社会对自然变异的综合承受能力，也即自然变异的强度与其对社会的影响和破坏程度不一定成正比例关系。清代淮河流域旱涝灾害尤其是涝灾的频繁发生，一方面固然源于自然界本身的运动或演替过程；另一方面，它又是人类活动尤其是不适当的活动所引起和加剧的。各种人为活动不同程度地改变了自然生态环境，进而引致了旱涝灾害的发生。清代淮河流域旱涝灾害的发生与当时社会承灾力低下、社会各级管理效率不高以及政府的漕运政策密切相关。而整个清代淮河流域经历了从初期灾害较多到中期灾害相对较少到末期灾害复又增多的过程，也是人为活动的多种因素共同作用的结果。清初由于灾害频繁发生，政府组织兴修了大量水利工程，发挥了一定功效，加上清中期政治相对清明，水旱灾害程度得以减轻，但是随着人口增加，土地兼并日益严重，盲目的滥垦导致了对生态环境的破坏，而且吏治的腐败一直存在，影响着水工功效的发挥，到清后期灾害又频繁起来。